VAIDEOTSUS

AS Hoolekandeteenused 09.01.2024 nr 11.2-6/24/17 Merimetsa tee 1 10614 Tallinn Registrikood: 10399457 VAIDEOTSUS Tuginedes perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse § 51 lõigetele 2 ja 3 ning haldusmenetluse seaduse § 85 punktile 4, Riigi Tugiteenuste Keskus otsustab: jätta AS Hoolekandeteenused 11.12.2023 vaie rahuldamata ja Riigi Tugiteenuste Keskuse 08.11.2023 haldusotsus nr 11.2-6/23/1289 kehtetuks tunnistamata. Vaideotsuse peale võib esitada kaebuse halduskohtule halduskohtumenetluse seadustiku § 47 lõike 2 kohaselt 30 päeva jooksul vaideotsuse teatavaks tegemisest. 1. Vaide läbivaatamise alus ning vaide esitaja taotlus 1.1.Sotsiaalkaitseministri 04.09.2020 määruse nr 4 „Puuetega inimeste eluaseme füüsiline kohandamine“ (edaspidi meetme määrus) § 6 ja perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse (edaspidi STS) § 51 lg 2 alusel vaatas Riigi Tugiteenuste Keskus (edaspidi RTK) läbi AS Hoolekandeteenused (edaspidi HKT) 11.12.2022 esitatud vaide 1.2. HKT taotleb vaides RTK 11.12.2023 haldusotsuse nr 11.2-6/23/1289 kehtetuks tunnistamist ja asja uuel otsustamisel rakendada rikkumisele vähendatud, st 5- või 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra. 2. Asjaolud 2.1. RTK tegi meetme määrusega reguleeritud toetusmeetmes 08.12.2023 haldusotsuse nr 11.2- 6/23/1289 (edaspidi FKO), millega luges HKT projektis nr 2014-2020.2.05.17-0037 „Teenuseüksuse rajamine erivajadusega inimestele“ mitteabikõlblikuks kuluks 236 570,35 eurot. 1 2.2. FKO tegemise ajendiks oli asjaolu, et HKT (edaspidi ka toetuse saaja) ei järginud riigihanke nr 218169 „Eluhoone ehitustööd Tervise 17, Sillamäe“ läbiviimisel riigihangete seaduses (edaspidi RHS) sätestatud nõudeid. HKT kehtestas hanketeates kvalifitseerimise tingimuse, kuid kvalifitseeris pakkuja, kes ei vastanud kehtestatud kvalifitseerimise tingimusele. RTK rakendas tulenevalt Ringkonnakohtu otsusest finantskorrektsiooni määra suuruse üle otsustamisel kaalutlusõigust. 2.3. HKT esitas finantskorrektsiooni otsuse peale vaide, leides, et 25-protsendiline finantskorrektsiooni määr on ebaproportsionaalselt suur. 3. Vaide lahendaja seisukohad 3.1. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 83 lõikele 1 tuginedes kontrollitakse vaiet läbi vaadates haldusakti andmise õiguspärasust ja otstarbekust. HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. RTK kontrollib FKO õiguspärasust ja otstarbekust lähtudes HKT poolt vaides esitatud argumentidest ja vastuväidetest. 3.2. Vaide asjaoludest nähtub, et HKT on seadnud kahtluse alla FKO kui haldusakti õiguspärasuse, kuna RTK ei ole finantskorrektsiooni otsuses hinnanud rikkumise raskusastet juhtumi asjaolusid arvestades ning teinud otsuse ilma igasuguste põhjendusteta ja kaalumiseta. 3.3. RTK (edaspidi ka vaide lahendaja), olles tutvunud FKO-s esitatud seisukohtade ja põhjendustega ja vaides esitatud vastuargumentidega, asub seisukohale, et FKO on seaduslik ja põhjendatud ning mitte ükski vaides esitatud väidetest ei anna alust viidatud otsuse tühistamiseks. 3.4. Kuivõrd HKT taotluse rahuldamise otsus nr 9-2.4-3/14/20/11/78 on tehtud 27.04.2018, siis kohaldas RTK riigihanke nr 218169 rikkumise osas tehtavale finantskorrektsioonile kuni 08.10.2020 kehtivat ühendmääruse redaktsiooni1. Taotluse rahuldamise otsuse ajal kehtinud ühendmääruse redaktsioonis on vaidlustatud FKO-s kirjeldatud rikkumisele kohaldatavad finantskorrektsiooni määrad ja kaalutlusõiguse ulatus võrreldes hetkel kehtiva ühendmääruse redaktsiooniga toetuse saajale soodsamad. Eelkirjeldatud ühendmääruse kohaldamise põhimõtted on tingitud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 28.06.2023 otsusest nr 5-23-3. 3.5. Vaidluses on põhiküsimuseks, kas riigihanke nr 218169 rikkumise osas kohaldatud 25- protsendiline määr on ebaproportsionaalselt suur. Vaidlus puudub selle üle, et HKT kvalifitseeris OÜ Vanalinna Ehituse, kuigi tema pakkumuses nimetatud eriosade projektijuht ei vastanud HKT kehtestatud kvalifitseerimise nõuetele. 3.6. HKT kvalifitseerides pakkuja, kes ei vastanud hanketeates kehtestatud kvalifitseerimise tingimustele, rikkus seeläbi riigihangete seadust. Kuivõrd HKT toetuse saajana oli STS § 26 lg 1 kohaselt kohustatud järgima riigihangete seadust, siis on toetusest rahastatava tegevuse ellu viimiseks läbi viidud riigihankemenetluses riigihangete seaduse rikkumise näol tegemist toetuse saaja poolt kohustuse täitmata jätmisega, mis on mõjutanud kulu abikolblikkust vastavalt STS § 45 lg 1 punktile 3. Eelnimetatud sättest ja STS § 8 lg 1 punktist 6 tulenevalt on RTK-l sellises olukorras kohustus teha finantskorrektsiooni otsus. 3.7. HKT seisukohalt ei ole RTK 25-protsendilise finantskorrektsiooni kohaldamisel nõuetekohaselt kaalunud rikkumise raskust. Vabariigi Valitsuse 01.09.2014. a määruse nr 143 1 Vabariigi Valitsuse 01.09.2014 määruse nr 143 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ (kuni 08.10.2020 kehtinud redaktsioon, edaspidi ühendmäärus) 2 „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ (edaspidi ühendmäärus, kuni 20.09.2018 kehtinud redaktsioon) § 22 lg 11 punktis 8 on sätestatud, et „hankelepingule eraldatavat toetust vähendatakse 25 protsenti (kui) hankemenetluse korraldamisel ei ole seatud kvalifitseerimise tingimusi järgitud ning kvalifitseeriti pakkuja, kes ei vastanud kehtivatele kvalifitseerimise tingimustele“. Sama paragrahvi lõike 12 kohaselt võib sõltuvalt rikkumise raskusest kohaldada 5- või 10-protsendilist finantskorrektsiooni määra. 3.8. Tallinna halduskohus on 23.07.2019 haldusasjas nr 3-19-754 punktis 22 leidnud, et eelviidatud sätetes ei ole määratletud, millistest asjaoludest lahtuvalt tuleks rikkumise raskust hinnata. Samas saab nende sätete sõnastusest järeldada, et vastustaja poolt kaebajale põhjendatult ette heidetud rikkumisega peab üldjuhul kaasnema 25%-line finantskorrektsioon, ent rikkumise raskust arvestades võib rakendusüksus kaalutlusõiguse alusel erandina kohaldada väiksemat, see tähendab kas 10 või 5%-list maara. Neid sätteid tuleb mõista nii, et 25%-st väiksema finantskorrektsiooni määra kohaldamine on ette nähtud erandina, mille kohaldamine on õigustatud vähese või väga vähese raskusega rikkumise puhuks. See tahendab omakorda seda, et finantskorrektsiooni tegemisel ei pea rakendusüksus püstitama endale mitte küsimust, kas õigustatud oleks 5, 10 või 25 protsendiline vähendamine, vaid küsimuseks on, kas esineb mingisuguseid kaalukaid asjaolusid finantskorrektsiooni vähendamiseks 10-le või lausa 5-le protsendile üldreeglina ette nähtud 25% asemel. Sellist tõlgendust toetab üheselt näiteks käsitletava paragrahvi lõigete 11 ja 12 sõnastuse võrdlus lõike 13 sõnastusega. Viimases on nimelt sätestatud, et „eraldatavat toetust vahendatakse sõltuvalt rikkumise raskusest 5 või 10 protsenti, kui [...]. Selline sõnastuse erinevus viitab sellele, et lõikes 11 sätestatud juhtudel tuleb üldjuhul vahendada toetust 25% võrra ning erandlikel rikkumise vähese raskusega seotud asjaoludel on õigustatud selle alandamine 10 või 5%-ni, samas lõikes 13 sätestatud juhtude puhul ei ole sellist rikkumise raskusele üldjuhul vastavat määra sätestatud. Eeltoodu on haldusorgani kaalutlusõiguse teostamise seisukohast oluline sellest aspektist, kui ulatuslik on põhjendamiskohustus. 3.9. Vaide lahendaja seisukohalt on HKT kvalifitseerinud pakkuja, kes ei vastanud hanketeates kehtestatud kvalifitseerimise tingimustele ning seega ei ole tegemist üksnes formaalse rikkumisega. Käesoleva rikkumise puhul oleks hankemenetluse tulemus olnud teine – ehk hankelepingut ei oleks sõlmitud OÜ-ga Vanalinna Ehitus. Seega on tegemist kõige raskema rikkumisega, millele ei ole põhjendatud rakendada 5 või 10 protsendilist korrektsiooni määra. 3.10. HKT ei ole lähtunud hanketeates enda seatud kvalifitseerimise tingimusest ning ei ole taganud ettevõtjatele võrdseid võimalusi hankes osaleda. Riigihankes osalejatel peab olema kindlus, et kõigile pakkujatele kehtivad samasugused nõuded. Hoolimata asjaolust, kas HKT kvalifitseeris OÜ Vanalinna Ehituse tahtlikult või hooletusest, sai OÜ Vanalinna Ehitus eelise, sest ta kvalifitseeriti ja temaga sõlmiti hankeleping. Kuivõrd HKT on kohaldanud valesti riigihanke alusdokumentides avaldatud kvalifitseerimise tingimust, siis polnud lubatav selle pakkujaga hankelepingu sõlmimine ja riigihanke nr 218169 tulemus oleks olnud teistsugune. 3.11. Vaide lahendaja seisukohalt ei oma tähtsust kohtumenetluses HKT poolt esitatud OÜ Vanalinna Ehitus OÜ kinnituskiri, et tal oli võimalik pakkumuse esitamise ajal arvestada kvalifitseerimise tingimustele vastava eriosade projektijuhiga (OÜ Hardegal töötajaga). Vaide lahendaja nõustub Tallinna Ringkonnakohtu otsusega 3-21-2855, et nimetatud kinnituskiri on üldsõnaline ja selles esitatud väiteid ei ole võimalik kontrollida. Samuti ei lükka kinnituskiri ümber väidet, et HKT-l oli pakkumuse esitamine mõnevõrra lihtsam kui teistel pakkujatel, sest faktiliselt ei pidanud ta pakkumuse esitamise ajaks korraldama kõigi kvalifitseerimise tingimustele vastavate töötajate valmisolekut. 3 3.12. Oluline on ka antud finantskorrektsiooni rikkumisel, et pakkujate ring võinuks olla laiem, kui HKT ei oleks nõudnud hankedokumentides eriosade projektijuhti, kes peab vastama kvalifitseerimise tingimustes nõutud pädevusele. Tagantjärele ei ole võimalik tuvastada, kas mõni potentsiaalne pakkuja jättis oma pakkumuse viidatud kvalifitseerimise tingimuse tõttu esitamata, kas tema pakkumus võinuks osutuda edukaks ja kas HKT tekkinuks soodsam võimalus ehitustööde teostamiseks. Vaide lahendaja selgitab täiendavalt, et eeskirjade eiramise mõju pakkujate ringile on olemuselt hüpoteetiline ning sellise mõju esinemist ei ole võimalik objektiivsete tõenditega välistada (sh HKT kinnitusi eelnevate hangete osas), tulenevalt sellest, et üldjuhul hankest huvitatud isikute ringi detailselt kindlaks määramine pole võimalik, sest sinna ei kuulu üksnes hanke juurde registreerunud isikud või pakkujad, vaid ka kõik need isikud, kes oleksid vastanud hankes osalemise nõuetele, kuid kes mingil põhjusel hanke juurde ei registreerinud või pakkumust ei esitanud. Ka praeguse hanke puhul ei ole võimalik hankest huvitatud isikute ringi üksikasjalikult kindlaks teha, mistõttu pole võimalik ka välistada, et mõni hankest huvitatud isik, kellel ei olnud hankes nõutud eriosade projektijuhti, jättis pakkumuse tegemata. Ka Tallinna Ringkonnakohtu 24.09.2021 otsuse nr 3-19-346 punktis 19 on kohus konstateerinud, et tingimuse seadmine hanketingimustes pakkumuse esitamisele seatud nõudena välistab võimaluse hinnata, kes ja millise hinnaga oleks veel saanud pakkumuse hankemenetlustes esitada, ning sellises olukorras ei ole võimalik veenduda, et kahju ei tekkinud ja kõik ülejäänud pakkumused oleksid vältimatult olnud kallimad kui eduka pakkuja pakkumus. 3.13. Puudub igasugune kindlustunne, et potentsiaalsete pakkujate ring poleks võinud veelgi suurem olla, kui hankest huvitatud isikud oleksid teadnud, et HKT enda seatud tingimusi ja RHS- i ei järgi. Samuti pole välistatud, et hanke raames laekunud pakkumuste maksumused võinuksid potentsiaalsete pakkujate suuremast ringist tingituna veelgi soodsamad olla. Riigihanke reeglite ja üldpõhimõtete täitmise puhul tulebki lähtuda just võimalikest hüpoteetilistest situatsioonidest ehk teisisõnu peab RHS-i korralik järgimine tagama hankemenetluses olukorra, kus isikute õigusi pole võimalik isegi oletatavasti rikkuda. Kahju eeldamisel ei oma tähtsust, kas mõni pakkuja ka tegelikkuses loobus HKT poolt seatud projektijuhi kvalifitseerimistingimusest või kas mõni pakkuja oleks teinud soodsama pakkumuse, kui HKT ei oleks riigihanke alusdokumentides seadnud eriosade projektijuhile kutsekvalifikatsiooni tase 6 nõudeid küttesüsteemide ehitamisel. 3.14. Ühtlasi rikkus HKT RHS § 3 p-des 1 ja 2 sätestatud üldpõhimõtteid. Läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise nõude täitmiseks peab hankija enda seatud hanketingimustest täpselt kinni pidama. Riigihankest huvitatud ettevõtja peab saama olla kindel, et samad nõuded kehtivad kõikide konkurentide kohta. OÜ Vanalinna Ehitus seati eelisseisu, sest ta sai hankelepingu sõlmida olenemata sellest, et ei vastanud kvalifitseerimise tingimustele. Ühendmääruse seletuskirjas on väljendatud seisukohta, et RHS §-s 3 nimetatud üldpõhimõtete olulise riive korral tuleb eelduslikult rakendada 25% finantskorrektsiooni määra. Järelikult peab seadusandja RHS § 3 üldpõhimõtete rikkumist piisavalt oluliseks puuduseks, et selle esinemisel rakendada kõrgeimat määra, mistõttu ei saa toetuse saajal tekkida eelkirjeldatu valguses õigustatud ootust, et RHS § 3 üldpõhimõtete mittejärgimise korral peaks rakendatav finantskorrektsiooni määr 25 protsendist veelgi madalam olema. 3.15. Vaide lahendaja nõustub RTK-ga hinnanguga, et FKO-s kirjeldatud rikkumise olulisust ja raskust hinnates on proportsionaalne rakendada kõige rangemat finantskorrektsiooni määra. Käesolevas vaidluses ei esine sedavõrd erandlikke ja kaalukaid asjaolusid, et finantskorrektsiooni määra vähendada 10-le või lausa 5-le protsendile. Määra kaalumisel on oluline, et korrektse RHS järgimise tulemusena oleks hankeleping sõlmitud teise pakkujaga ja hanke tulemused oleksid tõestatult teistsugused. 3.16. Vaide lahendajale jääb arusaamatuks HKT seisukoht, et RTK ei ole endiselt hinnanud rikkumise raskusastet juhtumi asjaolusid arvestades ning, et RTK on teinud üksnes kindlaks 4 faktilise rikkumise, ilma igasuguste põhjendusteta ja kaalumiseta asunud seisukohale, et rikkumine on mõjutanud hankemenetluse tulemust. Vaide lahendaja seisukohalt on HKT seisukoht paljasõnaline ja põhjendamata. HKT poolt viidatud Tallinna Ringkonnakohtu otsuse punktis 16 on kohus märkinud, et HKT poolt esitatud tõendid võivad olla asjakohased uue finantskorrektsiooni määra kohaldamisel. HKT esitas ringkonnakohtus tõendid näitamaks, et EL- i eelarvele ei ole kahju tekkinud. Vaide lahendaja jääb Ringkonnakohtuga samale seisukohale, et need tõendid ei lükka ümber kahju tekkimisest EL-i eelarvele. Tõendist on näha, et HKT on korraldanud sarnaseid riigihankeid, kuid puudub võimalus võrrelda, kas hangetel kasutatud kvalifitseerimise tingimused jms asjaolud olid samasugused. Samuti ei ole hankest huvitatud isikute ringi ning ka eelnevate hangete hindu võrreldes võimalik järeldada, et keegi ei jätnud pakkumist esitamata ning nimetatud pakkumus ei oleks olnud soodsam, kui OÜ Vanalinna Ehitus, kui nimetatud kvalifitseerimistingimust ei oleks seatud. Seega oli kahju tekkimine põhimõtteliselt võimalik ja selle tekkimist ei saa välistada. 3.17. Tulenevalt Euroopa Kohtu otsuse nr C-383/06–C-385/06 punktist 56 on ühenduse õigusaktidega väljatöötatud toetuste süsteemi aluseks eeskätt see, et toetuse saaja täidab rea kohustusi, mis annab talle õiguse saada ettenähtud finantsabi, sealjuures kui toetuse saaja ei ole täitnud tingimusi, mis abi andmisega kaasnesid, ei saa ta nõuda esialgu eraldatud abi kogusumma väljamaksmist. Euroopa Kohus toonitab eelkirjeldatud otsuse viidatud punktis ka seda, et õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele ei saa tugineda toetuse saaja, kes on toime pannud kehtiva korra ilmselge rikkumise. Vaide lahendaja hinnangul on tegemist ilmselge rikkumisega, sest nii halduskohtu otsuses kui ringkonnakohtu otsuses on mõlemad kohtud nõustunud, et rikkumine esineb. Seega ei ole vaidlust selle üle, et toetuse saaja on rikkunud riigihangete seadust ja ühes sellega ka liidu õigust2. Euroopa Kohtu otsuse nr C-568/11 punktide 51 ja 52 kohaselt peab õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtete rakendamine toimuma liidu õiguse nõuetest lähtudes ning ettevõtja õiguspärast ootust ei saa tõlgendada viisil, mis oleks liidu õigusega vastuolus. 3.18. Vaide lahendaja nõustub RTK seisukohaga, et käesoleval juhul ei esine sedavõrd erandlikke ja kaalukaid asjaolusid, et finantskorrektsiooni otsuses toodud rikkumise osas rakendada 25 protsendist madalamat finantskorrektsiooni määra. Tegemist on rikkumisega, mis muudab hankemenetluse tulemust, olles seetõttu loomult kõige raskemaks rikkumiseks, millele ei ole põhjendatud rakendada 5 või 10 protsendilist korrektsiooni. 3.19. RHS-i rikkumise raskust ja ulatust arvestades on proportsionaalne kohaldada riigihanke nr 218169 tulemusena sõlmitud hankelepingule 25-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Finantskorrektsiooni otsuses on põhjendanud, milliste asjaoludega on arvestatud finantskorrektsiooni määra kohaldamisel ja mis põhjustel ei ole vaidlusaluse rikkumise suhtes õigustatud kohaldada 10 protsendilist võis sellest veelgi madalamat määra või lugeda rikkumist formaalseks. Eeltoodust tulenevalt on vaide lahendaja seisukohal, et otsus on HMS § 54 mõttes õiguspärane ning jätab eeltoodud põhjendusel vaide rahuldamata. (allkirjastatud digitaalselt) Urmo Merila peadirektori asetäitja 2 Euroopa Kohtu 1.10.2020 otsuse nr C-743/18 p 51 tulenevalt loetakse liidu õiguse rikkumise alla ka nende riigisiseste õigusnormide rikkumised, mis on kohaldatavad struktuurifondidest toetatavate toimingute suhtes ja aitavad nii tagada neist fondidest rahastatud projektide juhtimist reguleerivate liidu õigusnormide nõuetekohase kohaldamise. 5 Koostaja: Marliis Elling 663 1864 [email protected] 6