Kiri

Kultuuriministeerium Keskkonnaministeerium Vabariigi Valitsus Riigikogu Keskkonnakomisjon Peaminister Muinsuskaitseameti omavoli lõpetamne 12.12.2022 Muinsuskaitseametil on jälle plaan korraldada valitsuse tasemel segadust ja kultuurirahva raha kulutamist. Muinsuskaitseamet tahab, et Kunda jõel taastataks vana lagunenud pais nii et piirkonnas jääks oluline looduskaitseala alatiseks hävitatud. 2022 a. kevadel esitas Kultuuriministeerium ilma igasuguse seadusliku volituseta (loe Lisa 2) Vabariigi Valitsusele eelnõu, milles ta vassis ja valetas küll energiajulgeoleku kui avaliku huvide teemadel. Tagajärjeks oli see, et Vabariigi Valitsus andis välja ebapädeva korralduse (https://www.riigiteataja.ee/akt/307062022005 ), mille keskkonna organisatsioonid kohtus vaidlustasid. Kohtus aga ei oska Kultuuriministeeriumi palgatud Vabariigi Valitsuse esindaja korraldust kuidagi selgitada. Kui on vaja kohtule esitada korralduse aluseks olevaid analüüse, siis esindaja ütleb, et analüüse ei tehtud kuna need oleks olnud “äärmiselt mahukad”. Muid tõendusi esitab ta moonutatult. See on väga piinlik etteaste Vabariigi Valitsuse esindaja poolt. See kõik viib selleni, et Kultuuriministeerium peab kinni maksma nii enda kui keskkonnaorganisatsioonide kohtu kulud, seda juba mitme kohtukaasusega seoses. Linnamäe paisjärvega seotud vaidluses on Kultuuriministeerium juba kahes astmes kaotanud ja ees ootab tal küllalt kopsakas arve kohtukulude katteks. Kultuuriministeerium peaks maksma kinni ka kalandusliku kahju, mida ta ainuüksi Kunda ja Jägala jõele tekitab igal aastal 500 000 EUR ulatuses, lisaks sellele et aitab kaasa III kategooria kaitsealuste liikide väljasuremisele. See ei ole ei ole võrreldav selle kahjuga kui jõe vabaks voolamiseks ja kalade liikumiseks oleks kuskile paisu sisse puuritud avad. Nüüd alustab Muinsuskaitseamet Kunda jõe teemal samasugust mõttetut võitlust. Siin on oluline meeles pidada, et nii Jägala kui Kunda jõe puhul on määravaks EL direktiividest tulenevad kohustused, mida ei kaalu üle ei kohalik Muinsuskaitseseadus ega omavalitsuse soov. Keskkonnaamet ei peaks arvestama ühtegi Muinsuskaitseameti argumenti. Ometi Keskkonnaamet püüab omaltpoolt igal pool pakkuda erinevaid huvisid arvestavaid lahendeid, et ühtegi ajaloolist paisu ei lammutataks vaid tehtaks jõele ja kaladele vaba pääs. Sellised lahendused on ammu inseneride poolt läbi mõeldud, need tuleks koostöös ametkondadega ellu viia. Palun vastake, kes ja kuidas suunaks Kultuuriministeeriumit ja Muinsuskaitseametit konstruktiivsele koostööle, et lõpetada kultuurirahva raha põletamine ja elurikkuse hävitamine. Palun kokku kutsuda ühine nõupidamine, et koos arutada kuidas analoogseid olukordi vältida. Lisan ka kirja, mille saatsime Muinsuskaitseametile vastamiseks seoses Kunda mõisa paisuga (Lisa 1) . Lugupidamisega, Liivia Mahlapuu, Jägala kalateed MTÜ juhatuse liige  Natura erandi tingimuste ja Vabariigi Valitsuse 03.06.2022 korralduse nr 163 analüüs 2022 Sisukord Kasutatud lühendid ............................................................................................... 2 Analüüsi põhijäreldused ........................................................................................ 3 Sissejuhatus ........................................................................................................... 4 1. Loodusdirektiivi artikli 6 lõikest 2 erandi tegemise tingimused ........................ 5 1.1. Alternatiivide puudumine ...................................................................................................... 6 1.2. Projekt on vajalik ülekaaluka avaliku huvi tõttu ................................................................. 7 1.3. Võetud on kõik vajalikud hüvitusmeetmed ........................................................................... 7 1.4. Nõuetekohase mõjuhindamise eelnev läbiviimine .............................................................. 9 2. Natura erandi regulatsioon Eesti õiguses .......................................................... 9 3. Erandi tegemine veeloa menetluses .................................................................. 11 4. Korraldus kui otsus kohaldada erandit............................................................ 13 5. Korraldus kui suunis erandi tegemiseks veeloa menetluses ............................ 14 6. Huvide kaalumine Korralduses ....................................................................... 16 Kasutatud lühendid HEJ Hüdroelektrijaam KeA Keskkonnaamet KeM Keskkonnaministeerium KÕK SA Keskkonnaõiguse Keskus Komisjon Euroopa Komisjon Korraldus Vabariigi Valitsuse 03.06.2022 korraldus nr 163 „Nõusolek tegevusloa andmiseks Linnamäe paisul Jägala jõe paisutamiseks ja Linnamäe hüdroelektrijaamas hüdroenergia kasutamiseks elektrienergia tootmisel” RT III, 07.06.2022, 5 KMH keskkonnamõju hindamine linnudirektiiv Euroopa Parlamendi ja Nõukogu Direktiiv 2009/147/EÜ, 30. november 2009, loodusliku linnustiku kaitse kohta loodusdirektiiv Nõukogu direktiiv 92/43/EMÜ, 21. mai 1992, looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta VV Vabariigi Valitsus Analüüsi põhijäreldused 1. EL õigusega ei ole vastuolus artikli 6 lõikest 2 erandi tegemine samadel tingimustel kui artikli 6 lõikest 3, kuid loodusdirektiivist ei tulene kohustust erandeid teha. 2. Erandi tegemise tingimusteks on alternatiivide puudumine, ülekaalukas avalik huvi, hüvitusmeetmete rakendamine ja nende tingimuste käsitlemisele eelneva mõjuhindamise läbiviimine, mis vastab loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 nõuetele. 3. Erandit peab põhimõtteliselt olema võimalik teha ka siis, kui ebasoodsat mõju ei ole võimalik täielikult hüvitada, kuid üksnes väga erakordsetel asjaoluel, näiteks kui erandi tegemine on vältimatult vajalik inimelude kaitseks. 4. LKS ei näe ette võimalust teha erandit LKS § 32 lg-st 2. Erandi saab teha vaid juhul, kui see võimalus on selgesõnaliselt ette nähtud muu seaduse erinormiga või normikonflikti korral. Viimasel juhul saab erandi teha KeÜS § 52 lg 1 p 6 alusel. 5. KeHJS-st ja Riigikohtu praktikast saab järeldada, et KeHJS § 29 pole otseselt asjakohane erandi tegemisel projektile, mille mõjuhindamist KeHJS ei reguleeri. KeHJS § 29 lg-t 3 ei saa kohaldada analoogia korras erandi tegemiseks LKS § 32 lg- st 2. 6. Kui veeloa menetlusele ei kohaldu KeHJS mõjuhindamise regulatsioon, siis pole KeA-l veeloa otsustamisel kohustust küsida teiste haldusorganite seisukohti, sh Muinsuskaitseameti ja VV seisukohta. Puudutatud haldusorganite seisukohtade küsimine oleks siiski mõistlik, et vältida kaalutlusvigu. 7. Korraldus nr 163 ei ole käsitletav iseseisva Natura erandi kohaldamise menetluse lõppotsusena, vaid nö sisendina KeA poolt läbiviidavasse veeloa menetlusse. 8. Vee-erikasutusõiguse andmise otsustamine Natura erandina on osa veeloa menetlusest. Natura erandi tingimuse hindamine on osa veeloa otsustamisel teostatavast kaalutlusõigusest. Seda kaalutlusõigust on pädev teostama KeA mitte VV. KeHJS § 29 lg 3 võimaldab VV-l keelduda nõusoleku andmisest, kui VV hinnangul ei ole KeA kaalutlusõigust õigesti teostanud, kuid ei võimalda VV-l teostada kaaltutlusõigust KeA asemel. 9. VV asub täidesaatva riigivõimu tipus, kuid teostab riigivõimu peamiselt läbi poliitilise juhtimise. Poliitilisi otsuseid saab teha seaduses ettenähtud raamides. Poliitiliste otsuste elluviimine on halduse teostamine, mis saab toimuda rangelt vaid seaduste alusel ja täitmiseks. KeA tegevuse suunamine korraldusega loa andmisel on halduse teostamine. 10. Korraldus, millel puudub konkreetne õiguslik alus on põhiseadusevastane. Korraldus, milles ületatakse õiguslikust alusest tuleneva volituse piire on põhiseadusevastane. Ühestki õigusnormist ei tulene VV-le volitust anda omaalgatuslikult korraldusega suuniseid KeA-le Natura erandi kohaldamiseks. Korralduse lõppjäreldused ei ole seega KeA-le õiguslikult siduvad veeloa otsustamisel, kuid Korralduses välja toodud olulisi asjaolusid ja põhjendatud huve tuleb kaalutlusõiguse teostamisel arvestada. 11. Korralduses on avalike huvide kaalumisel tehtud mitu ilmset ja olulist viga. Sissejuhatus Linnamäe HEJ paikneb Jägala jõe alamjooksul. HEJ valmis 1924. a, kuid purustati 1941. a. Käesoleva sajandi alguses ehitati HEJ taastamistööde käigus osaliselt ümber. Rekonstrueeritud HEJ alustas tööd 2002.a. HEJ rajatised asuvad Jägala loodusalal. Jägala loodusala (EE0010150) on kinnitatud Natura 2000 võrgustiku alaks Euroopa Komisjoni 12.11.2007 otsusega 2008/24/EÜ. Keskkonnaministeeriumi Harjumaa Keskkonnateenistus andis Eesti Energia Aktsiaseltsile 15.01.2008 vee erikasutusloa nr L.VT.HA-171918 kehtivusajaga kuni 15.01.2013 Jägala jõe paisutamiseks ja Linnamäe HEJ paisul elektrienergia tootmiseks. Eesti Energia AS esitas 04.10.2012 KeA-le uue veeloa taotluse. Taotlusega seoses algatati KMH menetlus. Tegevusloa menetlus kestab tänaseni. Menetluse raames on korduvalt pikendatud olemasoleva veeloa kehtivusaega. Eesti Energia AS müüs 30.10.2017 HEJ hoonestusõiguse Wooluvabrik OÜ-le, kes jätkas HEJ käitamist ja uue veeloa taotlemist. Kultuuriministri 21.12.2016. a käskkirjaga tunnistati Linamäe HEJ pais koos kalatrepiga mälestiseks. Kultuuriministri 18.12.2020. a käskkirjaga kehtestati antud mälestisele ja mitmele naabruses asuvale mälestisele ühine kaitsevöönd, mis hõlmab enamiku Linnamäe HEJ paisjärvest. Riigikohus selgitas asjas nr 3-17-1739 KeHJS kohaldumist jätkuvale tegevusele. Kohtu seisukohtade tõttu pidas KeA põhjendatuks lõpetada 09.07.2021 KMH menetluse ja viia selle asemel läbi nn tagantjärgi Natura hindamise menetlus. Menetluse ajal andis VV Korralduse, mida käesolevas töös analüüsitakse. OÜ Wooluvabrik (Linnamäe HEJ käitaja) esitas 04.07.2022 vaide, sest Korraldusega ei ole määratletud hüvitusmeetmete eest vastutavat isikut. Vabariigi Valitsus ei rahuldanud vaiet (VV 04.08.2022 korraldus nr 207). Tallinna Halduskohtu menetluses on keskkonnaorganisatsioonide kaebus, milles taotletakse Korralduse tühistamist (haldusasi 3-22-1463). Analüüsi on koostatud KÕK-i õigusekspert Kaarel Relve KeA tellimusel. Selles käsitletavad küsimused on piiritletud KÕK-i 13.07.2022 pakkumuses. Analüüsi küsimused on kokkuvõtlikult järgmised: 1. Milistel tingimustel on lubatud teha erandeid loodusdirektiivi artikli 6 lõikest 2 ja kas Korraldus vastab neile tingimustele? 2. Kas ja kuidas on korraldus õiguslikult siduv Linnamäe HEJ veeloa taotluse lahendamisel, sh kas Korralduses on huve korrektselt kaalutud? Analüüsi koostamisel on lähtutud eeldustest, et antud veeloa menetluses ei kohaldu loodusdirektiivi artikli 6 lõige 3, kuid asjakohane vee-erikasutus pole kooskõlas loodusdirektiivi artikli 6 lõikega 2. Eeldused tulenevad lähteülesandest, tagantjärgi mõjuhindamise tulemustest ning Korralduse sisust. Eelduste paikapidavust ei analüüsita. Analüüsi mahu piiramiseks käsitletakse selles vaid neid õiguslikke küsimusi, mis on asjakohased Jägala loodusala ja Korralduse kontekstis. Näiteks ei käsitleta analüüsis Natura erandi erisusi, mis puudutavad esmatähtsaid liike ja elupaiku, sest Jägala loodusalal ei kaitsta esmatähtsaid loodusväärtusi. 1. Loodusdirektiivi artikli 6 lõikest 2 erandi tegemise tingimused Loodusdirektiivi artikli 6 lõige 2 kohustab liikmesriike rakendama vajalikke meetmeid, et vältida Natura aladel kaitstavate liikide elupaikade ja elupaigatüüpide halvenemist ja kaitstavate liikide olulist häirimist. Säte on sõnastatud imperatiivselt - halvemine ja häirimine tuleb tingimusteta ära hoida - ja ilma erandeid ette nägemata. Natura erand projektidele1 on sätestatud loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 4. Lõige 4 on erand lõikest 3. Üldistades Euroopa Kohtu praktikat võib öelda, et artikli 6 lõige 3 sätestab kohustuse hinnata ala kaitseks mittevajaliku projekti mõju alale enne projektile nõusoleku andmist, kui esineb mõistlik kahtlus, et projekt võib ala ebasoodsalt mõjutada. Projektile võib nõusoleku anda üksnes juhul kui objektiivse teabe alusel on hajutatud teaduslikud kahtlused, et projekti elluviimisega kaasneb ebasoodne mõju. Lõige 4 sätestab, et kui ebasoodne mõju on teada või kahtlused pole välistatud, siis erandina võib nõusoleku siiski anda, kui on täidetud teatud tingimused. Lõike 3 kohaldamisala on piiratud inimtegevusega, millele pole veel luba antud. See nähtub eelkõige mõju hindamise kohustuse sidumisest nõusoleku andmisega, mistõttu ei saa hindamine puudutada üksnes looduslikke protsesse ega tegevust, millele on nõusolek juba antud. Lõike 2 kohaldumisala pole selliselt piiratud, vaid on laiem. Kui tõlgendada direktiivi sõna-sõnalt, siis võiks jõuda järeldusele, et kui tegevus ei ole hõlmatud lõikega 3, kuid põhjustab lõikes 2 nimetatud halvenemist või häirimist, siis tuleb see liikmesriigil keelata, mis siis, et tegevusele on antud luba enne ala võrgustikku arvamist ja on täidetud kõik lõikes 4 nimetatud Natura erandi tingimused. Direktiivi tuleb tõlgendada süsteemselt ja eesmärgipäraselt. Euroopa Kohus on selgitanud, et direktiivi artikli 6 lõiked moodustavad ühtse kogumi, mis peab tagama ühetaolise kaitse (vt nt C-258/11, p 32). Liikmesriik võib lubada artikli 6 lõikest 2 erandeid ka neil juhtudel, mis pole hõlmatud lõikega 3, eeldusel, et täidetud on kõik lõike 4 tingimused (C-404/09, p 156). Erandi tegemise tingimused on seega põhimõtteliselt samad sõltumata sellest, kas projekti lubatavust reguleerib lõige 3 või 2, sest lõiked peavad tagama ühetaolise kaitse. 1 Loodusdirektiivi tähenduses on projekt keskkonda vahetult mõjutav tegevus nagu jõe paisutamine. Direktiiv reguleerib ka kavu, mis loovad projektidele õiguslikult siduva raamistiku. Erandi tingimused ei ole kohtupraktikas lõpuni lahti mõtestatud, eriti lõikest 2 erandi tegemisel. Komisjoni juhendites on tingimusi põhjalikumalt käsitletud, kuid juhendid pole õiguslikult siduvad ning ka juhendites ei selgitata kõike ammendavalt. Käesoleva analüüsi lähteülesannet ja mahupiirangut silmas pidades ei ole analüüsis vaieldavusi käsitletud. Tuleb siiski rõhutada, et erandi kriteeriume tuleb tõlgendada kitsendavalt. See tähendab, et ebaselguse korral tuleb eelistada tõlgendust, mille kohaselt kriteerium mõtestatakse lahti viisil, mis ei võimalda erandit teha. Erandi kitsendav tõlgendamine on õiguse tõlgendamise üldine põhimõte, mille olulisust on Euroopa Kohus korduvalt rõhutanud artikli 6 lõike 4 kontekstis (vt nt C-411/19, p 36). Natura erandi tingimused on järgmised. 1.1. Alternatiivide puudumine Alternatiivide käsitluses tuleb selgitada välja selline viis eesmärkide saavutamiseks, mille elluviimisel on ebasoodne mõju väikseim. Alternatiiv võib olla näiteks projekti teine tehniline lahendus, asukoht, mastaap või elluviimise ajakava. Konkreetsema näitena: saare ja mandri ühenduse parandamise eesmärgil kavandatava silla alternatiivideks pole üksnes silla erinevad asukohad ja konstruktsioonid, vaid ka tunnel ja efektiivsem praamiühendus, kui need täidavad ühenduse parendamise eesmärki sama hästi. Komisjon on selgitanud, et käsitleda tuleb kõiki teostatavaid alternatiive ning käsitlus peab kõikide alternatiivide osas olema sama üksikasjalik (artikli 6 juhend, p.5.3.1., lk 40). KMH-s üldiselt ei käsitleta teostatavate alternatiividena selliseid lahendusi, mille elluviimine on väga kallis, kuigi piir liiga kõrge ja veel vastuvõetava hinna vahel ei ole alati selge (KMH käsiraamat, lk 111). Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei saa Natura erandi kohaldamisel aga olla ainuüksi lahenduse kõrge hind selle lahenduse alternatiivina välistamisel määrava tähtsusega (C-399/14, p 77; C-411/19, p 40 ja 41). Alternatiivi ei saa jätta uurimata põhjendusega, et pole tõendatud, et see toob kaasa väiksema negatiivse mõju (C-239/04, p 27−30, 38, 39). Alternatiivide mõju võrdluseks on oluline uurida ka nullalternatiivi, st stsenaariumit, kus kava või projekti mingil kujul ellu ei viida (metoodiline juhend, p.3.3.1, lk 47). Eelnev käsitlus puudutab eelkõige uusi tegevusi, millele kohaldub artikli 6 lõige 3. Hinnatakse kavandatava põhilahenduse ja alternatiivsete lahenduste mõju. Jätkuva tegevuse mõju hindamisel on tegevus üldiselt juba ellu viidud. Näiteks on sild juba teatud kujul valmis ehitatud. Euroopa Kohus asus juhtumis C-411/19 järgmistele seisukohtadele: „...alternatiivse lahenduse otsimisel ei või jätta tähelepanuta võimalikku elupaikade halvenemist või liikide häirimist kõnesoleva rajatise ehitustööde ja kasutusele võtmise tagajärjel ega võimalikke eeliseid, mida see kaasa toob. Seega nõuab alternatiivsete lahenduste hindamine, et ühelt poolt kaalutakse kõnesoleva rajatise jätkuva kasutamise või selle piiramise, kaasa arvatud sulgemise või isegi lammutamise keskkonnamõju ning teiselt poolt selle ehitamise tinginud ülekaalukaid üldisi huve.” (p 74). Samuti selgitas kohus, et teatud alternatiivi eelistamine ei tohi kaasa tuua elupaikade halvenemist või liikide häirimist. Näiteks ei saa käsitleda juba valmisehitatud ehituse lammutamist alternatiivina, kui lammutamine toob kaasa keelatud halvenemise ja häirimise. (p 75). Kui huvide kaalumise tulemusena on leitud, et eelistada tuleb siiski lammutamist, siis tuleb lammutamist käsitleda projektina lõike 3 tähenduses, mille mõjusid tuleb hinnata, kui lammutamine võib kaasa tuua ebasoodsa mõju alale (p 76). 1.2. Projekt on vajalik ülekaaluka avaliku huvi tõttu Eestikeelses direktiivi tekstis viidatakse “üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatele põhjustele”. Analüüsis kasutatakse mõistet “ülekaalukas avalik huvi”, sest see on lühem, kuid vastab direktiivi mõttele: artikli 6 lõikes 4 nimetatud põhjust ei saa eksisteerida, kui tegevus ei edenda avalikku huvi sellisel määral, et see antud asjas kaaluks üles EL-i tähtsusega looduspärandi kaitse vajaduse (vt ka C-182/10, p 75). Euroopa Kohus on selgitanud, et üksnes erandlikel asjaoludel on võimalik, et erahuvides arendatav projekt edendab ülekaalukat avalikku huvi, tulenevalt projekti olemusest ja majanduslikust ja sotsiaalsetest kontekstist (C-182/10, p 76 ja 77). Seega, kui tegevus toimub erahuvides, siis tuleb selgitada nii seda, kas tegevus edendab olulist avalikku huvi kui ka seda, kas avaliku huvi edendamine just antud tegevusega saab olla ülekaaluka tähtsusega võrreldes ala kaitsega. Direktiivis pole täpselt määratletud, millised tüüpi avalikud huvid saavad olla ülekaalukad, kuid eraldi on välja toodud, et erandi tegemisel saavad arvesse tulla ka sotsiaalset ja majanduslikku laadi avalikud huvid. 1.3. Võetud on kõik vajalikud hüvitusmeetmed Eestikeelses direktiivis kasutatakse terminit “asendusmeetmed”, sest silmas peetakse ebasoodsalt mõjutatava keskkonna tegelikku asendamist mitte mistahes viisil kahju kompenseerimist. Järjepideva terminikasutuse huvides kasutatakse analüüsis „hüvitusmeetmete“ mõistet, mis on Eesti õiguse termin. Rakendada tuleb kõik vajalikud hüvitusmeetmed, et tagada ebasoodsa mõju kompenseerimine. Direktiivi sõnastusest ja säte struktuurist on selge, et hüvitusmeetmetena on lubatud korvata üksnes selline mõju, mida ei suudeta ära hoida alternatiivsete lahendustega ega leevendusmeetmetega. Hüvitusmeetmeid võib käsitleda alles pärast asjakohast hindamist erandi tegemise raames (C-411/19, p 64). Hüvitusmeetmeteks saab pidada vaid meetmeid, mida rakendatakse just konkreetse projekti tõttu. Hüvitusmeetmetena ei saa käsitleda meetmeid, mille võtmine on kohustuslik muul põhjusel kui artikli 6 lõike 4 erandi kohaldamine või mille rakendamine on osa loodus- ja linnudirektiivi elluviimise üldisest tavalisest praktikast (artikli 6 juhend, lk 42; metoodiline juhend, lk 55; C-293/17 ja C-294/17, p 123 ja 124). Natura erandi tegemiseks peavad vajalikud hüvitusmeetmed olema välja selgitatud. Enne projektile nõusoleku andmist peab olema kindel, et hüvitusmeetmed on tehniliselt, õiguslikult ja rahaliselt teostatavad. Selge peab olema meetmete rakendamise täpne ajakava ning paika peavad olema pandud vastavad seire ja aruandluse nõuded (metoodiline juhend, lk 55-63). Hüvitusmeetmete vastuvõtmisest tuleb Komisjoni teavitada. Hüvitusmeetmetega tuleb ebasoodne mõju täielikult korvata. Printsiibis ei saa täieliku hüvitamise võimatus siiski välistada erandi tegemist. Erandi tegemine ei saa põhimõtteliselt olla sõltuv sellest, kas ebasoodne mõju korvatakse täielikult, sest see tähendaks direktiivi eesmärkide saavutamise (kaitstavate liikide ja elupaikade soodne seisund) absoluutsele esikohale seadmist kõigi muude väärtuste suhtes sõltumata nende väärtuste kaalust. Näiteks kui suurõnnetuse tõttu võivad hukkuda tuhanded inimesed, siis ei oleks põhjendatud keelata ohu vältimiseks möödapääsmatult vajalike meetmete võtmist, sest pole välistatud, et meetmete rakendamine toob kaasa ebasoodsa mõju mõnele liigile ja ebasoodsat mõju on võimalik kompenseerida vaid 90% ulatuses. Tegemist on toereetilise näitega. Loodusdirektiivis ega kohtupraktikas pole seda küsimust täpsustatud. KÕK-i hinnangul oleks selles küsimuses vajalik Euroopa Kohtu selgitus (eelhinnangu vormis). Teatava üldise juhise annab siiski Euroopa Kohtu varasem praktika, mis puudutas erandi tegemist linnudirektiivist. Nimelt ei näinud EL õigus enne loodusdirektiivi jõustumist otseselt ette võimalust erandite tegemiseks. Euroopa Kohus selgitas, et erandi tegemine on siiski võimalik juhul, kui muu avalik huvi kaalub selgelt üles ökoloogilised huvid. Selliseks ülekaalukaks huviks on näiteks elanikonna ohtutuse tagamiseks tammi rajamine linnualale, et vältida üleujutusohtu. Ülekaalukaks huviks ei saa aga olla sadama toimimise tagamine, mis siis, et antud sadam oli väga oluline piirkonna majanduse jaoks. (C-57/89, p 22- 24). Kokkuvõttes on KÕK seisukohal, et erandit saab teoreetiliselt kohaldada ka olukorras, kus ebasoodsa mõju täielik hüvitamine liikmesriigis ei ole võimalik, kuid üksnes väga erakordsetel asjaoludel, eelkõige inimelude kaitseks. Lisaks peaks sellisel juhul küsima eelnevalt Komisjoni arvamust, sest pole välistatud, et mõnes muus liikmesriigis rakendatavate hüvitusmeetmetega on siiski võimalik tagada võrgustiku sidusus EL tasemel. KÕK rõhutab, et seisukoht erandi rakendamise võimalikkuse kohta on esitatud vastusena analüüsi lähteülesande küsimusele, kas Natura erandit saab kohaldada, kui liikmesriigi arvates pole hüvitusmeetmetega võimalik 100% tagada ebasoodsa mõju kompenseerimist. KÕK hinnangul ei ole Korralduses toodud välja selliseid erakordseid asjaolusid. Vastupidi vastavad kaalutlused on nii ilmselt puudulikud, et erandit ei saaks teha ka juhul, kui ebasoodsa mõju täielik hüvitamine oleks võimalik (vt 6. Huvide kaalumine korralduses). 1.4. Nõuetekohase mõjuhindamise eelnev läbiviimine Artikli 6 lõige 2 elluviimine ei eelda tingimata kõigi jätkuvate tegevuste mõjude hindamist. Artikli 6 lõike 2 kohaselt tuleb liikmesriigil rakendada vajalikke meetmeid, kuid meetmed pole direktiivis täpsemalt määratletud. Euroopa Kohtu hinnangul tähendab see, et liikmesriikidel on sätte elluviimisel üldiselt kaalutlusruum. Jätkuva tegevuse mõjuhindamine võib, kuid ei pruugi olla „vajalikuks meetmeks“ sätte tähenduses (C-399/14, p 40 ja 44). Kaalutlusruum puudub siiski juhul, kui liikmesriik soovib teha erandi lõike 2 halvendamise ja häirimise keelust: Natura erandi tegemiseks on lõike 3 nõuetele vastava mõjuhindamise eelnev läbiviimine alati kohustuslik (samas, p 56). Eelnev mõjuhindamine on vajalik, sest ilma selleta poleks võimalik veenduda, et erandi tingimused on täidetud (C-43/10, p 114). Erandi tingimuste täitmise kontroll ei ole EL õiguse kohaselt printsiibis osa lõike 3 kohasest mõjuhindamisest (C-441/03, p 28), vaid pigem järgneb sellele. Mõjuhindamise läbiviimisel tuleb alati järgida loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 nõudeid, isegi kui artikli 6 lõige 3 ei kohaldu (sest tegu on jätkuva mitte uue tegevusega). See on vajalik, et tagada ühetaoline kaitse lõike 2 ja 3 alusel (C-399/14, p 52-54). Mõjuhindamise nõuded tulenevad peamiselt kohtupraktikast. Näiteks tuleb Euroopa Kohtu praktika kohaselt hindamisel lähtuda parimatest teadussaavutustest (C-127/02, p 54). Hindamine pole piisav, kui selles on lüngad ja see ei sisalda täpseid, täielikke ja lõplikke seisukohti ja järeldusi, mis hajutaksid kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused tegevuse mõju kohta (C-304/05, p 69). Analüüsis ei käsitleta hindamise nõudeid põhjalikumalt tulenevalt lähteülesandest. 2. Natura erandi regulatsioon Eesti õiguses Loodusdirektiivi artikli 6 lõige 2 on ülevõetud peamiselt LKS-ga. Jägala loodusala on kaitstud hoiualana, mistõttu on asjakohane eelkõige LKS § 32 lg 2. Sätte kohaselt on hoiualal keelatud nende elupaikade ja kasvukohtade hävitamine ja kahjustamine, mille kaitseks hoiuala moodustati ning kaitstavate liikide oluline häirimine, samuti tegevus, mis seab ohtu elupaikade, kasvukohtade ja kaitstavate liikide soodsa seisundi. LKS § 32 lg 2 on üldjoontes sisult sama kui loodusdirektiivi artikli 6 lõige 2. LKS regulatsioon ei näe ette võimalust teha sättest erandeid. Loodusdirektiivi artikli 6 lõige 4 on projektide osas üle võetud peamiselt KeHJS § 29 lõigetega 3−5, hüvitusmeetmete osas ka LKS § 701. Kuigi vastav Eesti õigus pole sõna-sõnalt sama, lubab Eesti õigus erandit teha põhimõtteliselt samadel tingimustel kui direktiiv. KeHJS seob Natura erandi rakendamise projektidele tegevusloa menetlusega: erandi kohaldamise otsustab tegevusloa andja loamenetluses, kuid erandit ei tohi teha ilma VV nõusolekuta. Hüvitusmeetmetest teavitab Komisjoni KeM. Eesti õigus ei reguleeri täpsemalt, kuidas peaks erandi kohaldamine menetluslikult toimuma. Näiteks ei ole õigusnormides täpsustatud, millises erandi kaalumise etapis peaks loa menetleja pöörduma nõusoleku saamiseks VV poole. Riigikohus asus Hellenurme asjas (RKHKo 3-17-1739/80) seisukohale, et KeHJS reguleerib mõjuhindamist vaid loodusdirektiivi artikli 6 lõikele 3 vastavate projektidele loa andmisel. Regulatsiooni kohaldamise eeltingimuseks on uue tegevuse kavandamine. Normid ei kohaldu, kui juba toimuvat tegevust jätkatakse seda muutmata (p 17). Riigikohtu hinnangul ei reguleeri Eesti seadused enne Natura ala loomist alguse saanud projektide tagantjärgi hindamise kohustust. Loa andja peab uurimisprintsiibist (HMS § 6) tulenevalt selgitama välja asjaolud selleks, et korduva loa taotlemise menetluses hinnata juba alustatud tegevuse vastavust loodusdirektiivi artikli 6 lõikele 2 (p 25). Samas asjas selgitas Riigikohus erandi tegemise tingimusi järgnevalt:  Alternatiivid. Nii jätkuva kui ka uue tegevuse puhul tuleb erandi kaalumisel arvestada realistlikke ja mõistlikke alternatiive, lähtudes tegevusloa taotleja tegevuse eesmärkidest. Antud asjas ei ole tegevusloa taotleja realistlikuks alternatiiviks elektri tootmine muul viisil, sest tegevusloa taotleja eesmärk ei seisne elektri tootmises mistahes asukohas ja mistahes tehnoloogiaga, vaid just nimelt ajaloolises HEJ-s (p 33).  Ülekaalukas avalik huvi. Printsiibis saab muinsuskaitse olla ülekaalukaks avalikuks huviks, kuid MuKS ei keela mistahes kultuuriväärtusliku keskkonna muutusi. Lisaks on kultuuripärand osa keskkonnast (KeHJS § 21). Pädev asutus muinsuskaitseliste ja muude keskkonnahuvide vastastikkuseks kaalumiseks on seega KeA. Muinsuskaitselisi huve on võimalik arvestada niivõrd, kui seda võimaldab EL keskkonnaõigus, sh loodusdirektiivi artikli 6 lõige 4 (p 34). Tuleb esile tuua, et KeHJS ei reguleeri erandi tegemist üksikasjalikult, kuid pigem käsitletakse selles erandi tegemist osana KMH menetlusest. Nimelt on hüvitusmeetmete määratlemine erandi üheks tingimuseks ja KeHJS kohaselt on hüvitusmeetmed osa KMH aruandest2. KeHJS § 29 pealkirja kohaselt sätestatakse normis erisus üldisest mõjuhindamisest. Sellest näib järelduvat, et Eesti õiguses toimub nii asjakohane hindamine kui ka KeHJS § 29 lg-s 3 nimetatud erandi tingimuste kaalumine samas mõjuhindamise menetluses. Ka Eesti Natura erandi juhendis asutakse seisukohale, et erandi kohaldamine on osa KMH menetlusest, mida reguleerib KeHJS (Eesti Natura erandi juhend, lk 11). Samas on Riigikohus selgitanud, et KeHJS reguleerib üksnes sellise projekti Natura mõju hindamist, mis on hõlmatud loodusdirektiivi artikli 6 lõikega 3. (RKHKo 3-17-1739/80, p 16, vt ka p 25 ja 26). KÕK hinnangul saab eelnevast järeldada, et KeHJS § 29 pole otseselt asjakohane erandi tegemisel projektile, mille mõjuhindamist KeHJS ei reguleeri. Siinkohal tuleb esile tuua, et Riigikohus on küll seisukohal, et Natura erandi tegemine on võimalik juhtudel, kui tegevus pole hõlmatud loodusdirektiivi artikli 6 lõikega 3 (RKHKo 3-17-1739/80, p 32), kuid kohus viitab seejuures üksnes loodusdirektiivile ega viita KeHJS § 29 lg-le 3. 2 Keskkonnaministri 01.09.2017 määrus nr 34 “Keskkonnamõju hindamise aruande sisule esitatavad täpsustatud nõuded” § 7 lg 3. Vt ka KeHKS § 40 lg 4 p 81 Erandit ei saa teha KeHJS § 29 lg 3 alusel analoogia korras. Tegemist ei ole olukorra, kus küsimus oleks reguleerimata (õiguslünk), mida saaks analoogia korras täita, sest erandi tegemine oleks otseses vastuolus LKS § 32 lg-s 2 sätestatuga. 3. Erandi tegemine veeloa menetluses Riigikohus on selgitanud, et nende projektide mõjuhindamisele, mis ei ole hõlmatud artikli 6 lõikega 3, kohaldub üldine regulatsioon, nagu HMS § 6 (p 25). Üldised sätted on asjakohased ka erandi tegemisel. Neid sätteid tuleb tõlgendada ja rakendada maksimaalselt kooskõlas loodusdirektiiviga. Eelkõige on olulised järgmised üldised sätted: HMS § 3 – õiguste kaitse, HMS § 4 – kaalutlusõigus, HMS § 5 – vormivabadus ja eesmärgipärasus, HMS § 6 – uurimispõhimõte, HMS § 7 – haldusmenetluse avalikkuse põhimõte – ja KeÜS § 28 – keskkonnaotsuste menetluse avalikkus3, KeÜS § 8-13 - keskkonnaõiguse põhimõtted. Asjakohased on ka veeloa menetlust reguleerivad sätted (VeeS, KeÜS, HMS), sest vee-erikasutuse lubamine hoolimata selle ebasoodsast mõjust Natura alale saab toimuda vaid veeloaga. Veeloa andmine või sellest keeldumine on kaalutlusotsus, mille tegemisel tuleb arvesse võtta kõiki olulisi asjaolusid ja kaaluda põhjendatud huve, sh looduskaitseliste huvidega konfliktis olevaid avalikke huve. Riigikohus on selgitanud, et kaalumissituatsioonis ei ole haldusorgani ülesandeks üksnes võrrelda erinevaid huve ja selgitada välja neist kaalukamad, vaid ka tasakaalustada erinevaid kaalukaid huve. (RKHKo 3-3-1-52-13, p 31). Huvide kaalumine ja tasakaalustamine hõlmab Natura erandi kahe esimese tingimuse hindamist: loa andmisel tuleb leida lahendus (alternatiiv), mis tasakaalustab huve kõige paremini, arvestades huvide kaalu ja lahenduse (negatiivse) mõju ulatust konfliktsetele huvidele. Kaalutlusotsuse tegemiseks peavad olema välja selgitatud ka kõik muud olulised asjaolud, sh hüvitusmeetmete sisu ja nende rakendamise võimalikkus. Veeloa andmise otsustab üldiselt KeA (VeeS § 191 lg 1). Otsuse tegemisel tuleb ära kuulata puudutatud isikud (HMS § 11 lg 1 p 3) ja küsida kohaliku omavalitsuse üksuse arvamust (KeÜS § 43). Üldiselt viiakse menetlus läbi avatud menetlusena (KeÜS § 44). Selles tuleb ära kuulata kõigi isikute seisukohad, kes soovivad seisukohti esitada (KeÜS § 48 lg 4). HMS kohaselt tuleb küsida teise haldusorgani kooskõlastust või arvamust üksnes juhul, kui see kohustus on õigusnormiga ette nähtud (HMS § 11 lg 1 p 4, vt ka MuKS § 76 lg 1). Veeloa menetlust reguleerivad normid (VeeS, KeÜS, HMS) sellist kohustust ette ei näe. Teiste haldusorganite seisukoha küsimise kohustus mõjuhindamisel tuleneb KeHJS-st, kuid Riigikohtu hinnangul ei kohaldu jätkuva tegevuse mõjuhindamisele KeHJS menetlusnormid. Kaalutlusvigade vältimiseks oleks siiski mõistlik küsida teiste haldusorganite 3 Euroopa Kohtu hinnangul kohaldub Århusi konventsiooni artikkel 6 asjakohasele hindamisele ning loodusdirektiivist tuleneb osalemisõigus vähemalt keskkonnaorganisatsioonidele. (C- 243/15, p 45−48). arvamust, kui otsus puudutab nende pädevusvaldkonda. Näiteks Muinsuskaitseameti arvamust juhul, kui veeloa andmine puudutab kultuuriväärtuste kaitset. Erinevalt kooskõlastusest pole arvamus õiguslikult siduv. Nii ehk teisiti ei saa teine haldusorgan asuda teostama veeloa andmisel kaalutlusõigust KeA asemel, asudes näiteks seisukohale, et muinsuskaitselised huvid on igal juhul kaalukamad kui looduskaitselised. Pädev asutus muinsuskaitseliste ja muude keskkonnahuvide vastastikuseks kaalumiseks veeloa menetluses on KeA. Muinsuskaitselisi huve on võimalik arvestada niivõrd, kui seda võimaldab EL keskkonnaõigus, sh loodusdirektiivi artikli 6 lõige 4 (RKHKo 3-17- 1739/80, p 34). Kehtiv õigus ei kohusta küsima mistahes haldusmenetluses VV arvamust. VV asub küll täidesaatva riigivõimu tipus, kuid riigivõimu teostamisel peab küsima VV seisukohta üksnes juhul, kui õigusnorm selleks otsesõnu kohustab. VeeS, KeÜS ega HMS ei kohusta KeA-d küsima veeloa menetluses VV nõusolekut, kui KeA ei pea erandi tegemist põhjendatuks. VV nõusolekut kohustab küsima KeHJS § 29 lg 3, kuid seda üksnes juhul, kui KeA arvates võib Natura erandi tegemine olla asjas põhjendatud. Tuleb esile tuua, et KeHJS § 29 lg 3 erineb põhimõtteliselt MaaPS sätetest, mis reguleerivad samuti VV nõusolekuid loamenetluses (§ 35 lg 3, § 55 lg 4). MaaPS sätted reguleerivad uuringu- ja kaevandamisloa andmist olukorras, kus kohalik omavalitsuse üksus ei nõustu loa andmisega. KeA peab sellisel juhul loa andmisest keelduma, v.a. juhul kui VV oma nõusolekuga erandlikult lubab loa anda, sest loa andmiseks on ülekaalukas riigi huvi. MaaPS regulatsioonist nähtub selgelt, et kohaliku ja riigi huvi konflikti korral ei ole KeA-l pädevust huvikonflikti lahendada. KeHJS § 29 lg 3 sellist piirangut ei sisalda. Vastupidi, pole põhjust arvata, et huvide kaalumise kohustus on kellelgi teisel kui KeA-l. VV nõusolek on selles menetluses pigem täiendav garantii, et erandeid ei tehtaks kergekäeliselt. Erisus MaaPS ja KeHJS regulatsioonide vahel nähtub ka nõusoleku küsimise kohustuslikkusest. MaaPS kohaselt on KeA kohustatud loa taotleja ettepanekul pöörduma VV poole nõusoleku saamiseks, v.a. juhul kui keskkonnaministri hinnangul riigi huvi loa andmiseks ilmselgelt puudub. KeA-l pole õigust otsustada, kas VV-lt tuleb nõusolekut taotleda, vaid seda tuleb loa taotleja nõudmisel üldiselt teha. KeHJS § 29 lg 3 seevastu ei kohusta KeA-d VV nõusolekut taotlema, kui KeA ei pea erandi tegemist põhjendatuks. Seonduvalt tuleb märkida, et loodusdirektiiv ega sellele vastav Eesti õigus ei kohusta Natura erandit tegema. Mh ei saa projekti arendaja nõuda erandi tegemist tuginedes otse loodusdirektiivi artikli 6 lõikele 4. Esiteks ei või erandit teha erahuvides vaid üksnes avalikes huvides. Teiseks ei tulene loodusdirektiivist liikmesriigile kohustust kaaluda erandi kohaldamist (C-241/08, p 72). Isegi juhul, kui KehJS § 29 lg 3 ei kohaldu, võib KeA pöörduda veeloa menetluses arvamuse saamiseks VV poole. See oleks mõistlik juhul, kui KeA ei ole kindel, millist kaalu omistada konfliktsetele avalikele huvidele.4 VV võimalust anda enda initsiatiivil korraldustega suunised on käsitletud analüüsi viiendas osas. Erandi tegemisest keeldumise otsustamine on osa kaalutlusõiguse teostamisest. Kui eksisteerib looduskaitse eesmärkidega konfliktne avalik huvi, siis peab otsuse põhjendustest nähtuma, kuidas huve ja alternatiive kaaluti. Erandi tegemisest keeldumine tähendab üldiselt loast keeldumist. Jägala loodusala osas on eelkõige asjakohane KeÜS § 52 lg 1 p 4 - tegevus ei vasta õigusaktide nõuetele - sest esineb vastuolu LKS § 32 lõikega 2. KeÜS võimaldab printsiibis teha Natura erandi, kuid on vaieldav, kas seda alust (KeÜS § 10 ja § 52 lg 1 p 6) saab kohaldada juhul, kui tegevus on vastuolus LKS § 32 lg-ga 2. Natura ala ebasoodsa mõjutamise piisav tõenäosus on eelduslikult keskkonnaoht (KeÜS § 3 lg 2 p 5 ja § 5). Loast tuleb keelduda, kui tegevusega kaasneb keskkonnaoht, mida pole võimalik vältida, välja arvatud erandina (KeÜS § 52 lg 1 p 6). Erandi tingimused on sarnased loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 kriteeriumitele. Täpsemalt võib KeÜS selle sätte kohaselt erandi teha, kui huvi keskkonnaloa andmiseks on ülekaalukas ja tegevusel puudub mõistlik alternatiiv ning on võetud ohu vähendamise meetmed. KeÜS sätet tuleb tõlgendada maksimaalselt kooskõlas loodusdirektiivi artikli 6 lõikega 4. Näiteks saab üksnes avalik huvi olla ülekaalukas huvi Natura erandi kontekstis. Samas kohustab KeÜS loa andmisest keelduma, kui tegevus ei vasta õigusaktide nõuetele (§ 52 lg 1 p 4). LKS § 32 lõikega 2 ei ole kooskõlas lubada tegevust, millega kaasneb hoiualal kaitstavate elupaikade ja kasvukohtade kahjustamine ning kaitstavate liikide oluline häirimine, samuti tegevust, mis seab ohtu elupaikade, kasvukohtade ja kaitstavate liikide soodsa seisundi. LKS § 32 lg 2 on abstraktne ning Riigikohus on korduvalt selgitanud, et säte ei keela mistahes negatiivset mõju hoiualale (Vt RKHKo 3-17-740, p 12, 18−25; RKHKo 3-17-1739/80, p 28-32). Samas, kui tegevus siiski on vastuolus LKS § 32 lõikega 2, siis pole KÕK-i hinnangul võimalik üksnes § 52 lg 1 p 6 alusel erandit teha. Erandi saaks teha vaid juhul, kui LKS § 32 lõikest 2 tulenev keeld on konfliktis mõne muu seaduse sättega, mis kaitseb ülekaalukat avalikku huvi. 4. Korraldus kui otsus kohaldada erandit Korraldus andmine ei ole käsitletav iseseisva erandi kohaldamise menetlusena ning sellega ei ole erandi kohaldamine lõplikult otsustatud. See nähtub eelkõige järgnevast. 1) Erandi tingimuste hindamiseks on vajalik artikli 6 lõike 3 nõuetele vastava hindamise eelnev läbiviimine. Korralduse andmisel pole sellist hindamist läbi viidud ja Korraldus ei vasta sisult sellise hindamise nõuetele. Korralduses seda 4 Vt nt VVS § 49 lg 2, mille kohaselt teeb otsuse VV, kui ministrid ei suuda saavutada kokkulepet. Antud säte pole otseselt asjakohane, sest veeloa andmine Linnamäe HEJ tegevuseks pole ministri pädevuses.  ei väidetagi. Korralduses on selgitatud, et see on antud KeA poolt läbiviidava veeloa menetluse kontekstis ja viidatud KeA poolt läbi viidud mõjuhindamisele. 2) Korralduses pole hinnatud kõiki erandi kohaldamise tingimusi. Vajalike hüvitusmeetmete määramine on jäetud KeA otsustada. 3) Korralduse alusena viidetakse KeHJS § 29 lg 3 ja selle resolutsiooni (7.Otsus) viimase lause kohaselt teeb KeA tegevusloa andmise otsuse. Seega on Korralduse andmisel lähtutud eeldusest, et erandi teeb KeA tegevusluba andes, st Korraldusega pole tegevust erandlikult lubatud. 4) Puudub õigusnorm, mis annaks VV-le pädevuse otsustada KeA asemel veeloa andmist erandina. HMS § 63 lg 2 p 3 kohaselt on haldusakt tühine, kui seda pole andnud pädev haldusorgan. Tühine haldusakt on kehtetu algusest peale (HMS § 63 lg 1) ning seda ei pea täitma. Kokkuvõttes pole VV korraldus käsitletav iseseisva Natura erandi otsusena, vaid on sellega soovitakse anda suuniseid KeA-le Linnamäe HEJ veeloa menetluses. Nende suuniste siduvust käsitletakse analüüsi järgmises osas. 5. Korraldus kui suunis erandi tegemiseks veeloa menetluses PS § 86 kohaselt kuulub täidesaatev riigivõim Vabariigi Valitsusele. Täidesaatva riigivõimu funktsioonideks on valitsemine ja haldus. Valitsemine on poliitiline juhtimine, mis eeldab sotsiaalsete protsesside arengu hindamist ning prognoosimist, kavandatavate abinõude eeliste ja negatiivsete külgede kaalumist, samuti rakendatavate abinõude mõju arvestamist. Valitsemine hõlmab poliitiliste otsuste tegemist. Haldus on praktiline tegevus poliitiliste otsuste elluviimisel (PS kommentaarid, § 86 p 4). VV teostab riigivõimu vahetult või valitsusasutuste kaudu. VV põhiülesanne on valitsemine. Haldust teostavad peamiselt valitsusasutused, sh KeA. VV-l on siiski ka halduse ülesandeid. Näiteks peab VV korraldama seaduste täitmist (PS § 87 p 3) ja suunama ning korraldama valitsusasutuste tegevust (PS § 87 p 2). Põhiseadusest nähtub, et VV asub täidesaatva riigivõimu tipus ja võib printsiibis valitsusasutusi juhtida. VV-l on kohustus koordineerida valitsusasutuste tegevust, eriti juhul kui nende vahel on tekkinud põhimõttelised vastuolud. VV-l pole siiski voli kõiki täidesaatva riigivõimu küsimusi ise otsustada. Riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel (PS § 3 esimene lause). Kui poliitilisel juhtimisel on VV-l suhteliselt suur valikuvabadus, sest seda piiravad vaid õiguse üldised raamid, siis halduse teostamine on põhimõtteliselt ette ära määratud õiguse poolt. VV saab haldust teostada üksnes juhul, kui seadus annab selleks volituse ning volituse piire ei ületata. Volitusnorm halduse teostamiseks peab olema seaduses konkreetselt sätestatud. Kui volitusnorm puudub, ei ole VV õigust haldust teostada. See on põhiseaduses selgesõnaliselt sätestatud VV korralduste osas: vastavalt PS § 87 p 6 annab VV korraldusi seaduse alusel ja nende täitmiseks. Korralduse alusena on tuginetud KeHJS § 29 lg 3, mille kohaselt võib tegevusloa anda VV nõusolekul. Sättes pole täpsustatud, millises vormis tuleb nõusolek anda või sellest keelduda. VV korraldus on õigusakt, millega lahendatakse üksikküsimusi (VVS § 30 lg 1) ja mis peab vastama haldusakti vorminõuetele (VVS § 26 lg 2). Analüüsitav Korraldus on antud KeHJS § 29 lg 3 alusel, kuid selles asutakse seisukohale, et vee erikasutus Linnamäe HEJ paisul on jätkuv tegevus, millele ei kohaldu loodusdirektiivi artikli 6 lõige 3. KÕK-i hinnangul pole KeHJS § 29 asjakohane kui tegevusloa taotlusele ei kohaldu loodusdirektiivi artikli 6 lõige 3, nagu on selgitatud analüüsi teises osas. Korralduse andmine VV poolt ilma seadusliku aluseta on põhiseadusvastane. Analüüsitava Korralduse resolutsiooni kohaselt (7.Otsus) nõustub VV Linnamäe paisul vee paisutamine ja hüdroenergia kasutamisega, sest tegevus on alternatiivsete lahenduste puudumisel vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjustel. Kuigi resolutsioon on sõnastatud nõusolekuna pole sisuliselt tegemist nõusoleku andmisega KeA-le. VV andis korralduse omaalgatuslikult ilma, et KeA oleks nõusoleku andmist taotlenud. KeA poolt läbi viidav Natura erandi hindamise menetlus on pooleli, kuid hindamise tööversiooni kohaselt on Linnamäe paisul vee paisutamisele ja hüdroenergia kasutamisele olemas alternatiivid ning tegevus ei ole vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjustel. KÕK-i hinnangul on VV soovinud Korraldusega teostada KeA asemel kaalutlusõigust alternatiivide ja huvide kaalumise osas ning tagada sellega Natura erandi tegemine vee-erikasutuseks. Veeloa otsustamine ei ole VV pädevuses, vaid KeA pädevuses (VeeS § 191 lg 1)5 Isegi kui antud juhul kohalduks KeHJS § 29 lg 3, ei oleks VV-l pädevust Korraldust anda. KeHJS § 29 lg 3 kohaselt saab Natura erandi teha üksnes VV nõusolekul. See tähendab, et KeHJS § 29 lg 3 võimaldab VV-l keelduda nõusoleku andmisest, kui VV hinnangul ei ole KeA kaalutlusõigust õigesti teostanud. Nõusoleku puudumisel ei saa KeA erandit kohaldada. KeHJS § 29 lg-st 3 ei tulene aga VV-le volitust teostada omaalgatuslikult veeloa andmiseks kaalutlusõigust KeA asemel. Halduse teostamine VV poolt volitusnormi piire ületades on põhiseadusevastane. HMS § 63 lg 2 p 3 kohaselt on haldusakt tühine, kui seda pole andnud pädev haldusorgan. Tühine haldusakt on kehtetu algusest peale (HMS § 63 lg 1) ning seda ei pea täitma. Lisaks märgib KÕK, et kui KeA hinnangul: 5 Erandina sätestab VeeS § 177 lg 6, et väljaspool Läänemerd kaadamiseks annab teatud juhtudel loa KeM.   pole kindel, mis on korralduse sisu (milleks see KeA-d kohustab), siis HMS § 63 lg 2 p 5 kohaselt on haldusakt tühine, kui sellest ei selgu õigused ja kohustused või kohustused on vastukäivad;  pole KeA-l võimalik korraldust täita, nt põhjusel, et ebasoodsat mõju pole võimalik hüvitada, siis HMS § 63 lg 2 p 5 kohaselt on haldusakt tühine, kui seda ei ole objektiivsel põhjusel võimalik kellelgi võimalik täita;  korralduse täitmine tähendaks vastuollu minekut LKS ja loodusdirektiivi regulatsiooniga, siis HMS § 63 lg 2 p 4 kohaselt on haldusakt tühine, kui see kohustab panema toime õigusrikkumise. Eeltoodud põhjusetel ei saa Korralduse järeldused alternatiivide puudumise ja ülekaaluka avaliku huvi olemasolu kohta olla KeA-le veeloa otsustamisel õiguslikult siduvad. Korraldust tuleb siiski veeloa andmisel arvesse võtta, sest kaalutlusõiguse teostamisel tuleb arvestada kõiki olulisi asjaolusid ja kaaluda põhjendatud huve. Näiteks võivad korralduse põhjendused olla asjakohased, kui neist nähtub, et hindamine on olnud puudulik või neis on selgemini sisustatud mõnd asjakohast avalikku huvi. Veeloa menetlust reguleerivad normid ei kohusta KeA-d enne loa andmist või sellest keeldumist VV-lt arvamust küsima, kuid see võib olla sisuliselt vajalik, pidades silmas lahkarvamusi vee-erikasutusega seonduvate avalike huvide tähtsuse osas antud asjas. Just VV-l on kohustus koordineerida valitsusasutuste tegevust ja juhtida valitsusasutusi poliitiliselt. Poliitiline juhtimine saab siiski toimuda vaid nendes piirides, mida õigusnormid võimaldavad. 6. Huvide kaalumine Korralduses Huvi kaal sõltub asjaoludest, mille täpseks hindamiseks on vajalikud eriteadmised huviga seonduvast valdkonnast. Lõppastmes on huvide tasakaalustamine ka väärtusotsus. Eelnevast tulenevalt ei saa KÕK hinnata, kas huvidele on antud Korralduses õige kaal, kuid saab osundada puudustele kaalumisel. Huvide käsitlus korralduses on ilmsete puudustega. Olulisemad neist on järgmised. 1. Korralduses ei selgitata vastuolusid mõjuhindamise järeldustega. Korralduse menetluses ei ole läbi viidud mõjuhindamist, mis on erandi kohaldamise eelduseks, vaid viidatakse KeA poolt läbi viidud hindamisele. Samas ei ole Korraldus kooskõlas mõjuhindamise tööversiooni aruande järeldustega. Muu hulgas jõutakse tööversioonis kultuuriväärtuste säilitamise vajaduse kaalu osas vastupidisele lõppjäreldusele kui Korralduses. Korralduses ei selgitata, miks peaks hindamise tööversiooni aruande järeldusi pidama ekslikeks, kuigi Korraldusega soovitakse neid järeldusi asendada Korralduse järeldustega. 2. Korralduses pole konfliktseid huve vastastikku kaalutud. Korralduses ei selgitata, miks peaks kultuuriväärtuste säilitamise vajadus kaaluma üles EL-i tähtsusega looduspärandi kaitse vajaduse. Korralduses pole isegi pikemalt käsitletud looduskaitseliste huvide olemust ja tähtsust: neile vaid viidatakse lühidalt asjaolude kirjelduses. Samuti jäetakse tähelepanuta, et huvide kaalu tuleb hinnata konkreetsete lahendusvariantide kontekstis. Näiteks kui pais on erakordselt oluline osa kultuuripärandist, siis võib selle säilitamise vajadus olla ülekaalukas avalik huvi, kui Natura erandit tegemata tuleks pais lammutada. Huvi kultuuriväärtuse säilitamise vastu ei ole sama kaaluga, kui paisu ei lammutata, vaid lastakse alla paisjärv. Paisjärve likvideerimisel võib olla teatav negatiivne mõju kultuuriväärtusele (nt põhjusel, et paisjärv aitas mõtestada kultuuripärandina kaitstavat paisu), kuid seda ei saa kaalu poolest võrdsustada paisu lammutamisega. 3. Korralduses lähtutakse ekslikult eeldusest, et paisu ei saa säilitada, kui ei jätku Linnamäe HEJ vee-erikasutus. Põhjendamata on väide, et paisul ei saa olla muid funktsioone kui elektrit toota ning tähelepanuta on jäetud, et pais on vaid osa HEJ-st ning sellega pole võimalik eraldiseisvalt elektrit toota. Vee- erikasutuse jätkumise vajadust põhjendatakse paisu valdaja majanduslike huvidega, st erahuvi mitte avaliku huviga. Korraldus on vastuolus paisu kaitse alla võtmise käskkirjaga, milles on asutud ühemõtteliselt seisukohale, et mälestise säilimise vältimatuks eelduseks ei ole Linnamäe HEJ tegevuse jätkumine.6 4. Kultuuriväärtuste käsitlus Korralduses on vastuoluline ega ole kooskõlas MuKS-ga. MuKS § 10 lg 1 kohaselt on riikliku kaitse alla võtmise eelduseks, et kultuuriväärtusega asi või maa-ala esindab Eesti ainelise kultuuripärandi väärtuslikumat osa. Korralduses asutakse seisukohale, et „kultuuriväärtuse seisukohalt on tähtsad nii Linnamäe HEJ pais ise kui riiklik kultuurimälestis, selle kaitsevööndisse jääv elektrijaama hoone ja jalakäijate sild /../“ Korralduse kohaselt ei näi omavat tähtsust, et riikliku muinsuskaitse all on vaid Linnamäe HEJ pais. Jaamahoonet ei võetud kaitse alla, sest see pole ajalooline ja seda pole ka algse lahenduse järgi taastatud. Jalakäijate sild on alles HEJ rekonstrueerimisel 2002.a. a lisatud element. Korralduses ei selgitata, milles seisneb jaamahoone ja jalakäijate silla kultuuriväärtuslikkus, kuigi need pole mälestisena kaitse all. Korraldus on vastuoluline, sest selles märgitakse, et riikliku muinsuskaitse all on väärtuslikuim osa kultuuripärandist. See tähendab, et samaväärsena ei saa käsitleda huvi säilitada kaitse all olev pais ja huvi säilitada jaamahoone ja jalakäijate sild, mis ei ole kaitse all. 6. Kultuurväärtuste käsitlus Korralduses on puudulik ega anna küllaldast alust lõppjärelduseks, et huvi kultuuriväärtuste säilitamiseks on ülekaalukas. Kultuuriväärtuste käsitlus Korralduses on ebaproportsionaalselt pikk ja samas silmapaistvalt hägune. Suures osas koosneb see õigusnormide refereeringutest, asjaolude kirjeldustest ja puudulikult põhjendatud (või täiesti põhjendamata) väidetest, mida üldiselt ei seostata huvide kaalumisega 6 „Küsimusele, millised saavad olema lahendused muinsuskaitselisest aspektist juhul kui ettevõtja kaotab huvi paisutamise vastu (majanduslike raskuste korral või olukorras, kus tootmistegevuse lubamiseks puudub perspektiiv) või ei soovigi keskkonnaluba, on ette näha optimaalne mälestise säilimise tagamiseks kohustamine (st hooldus ja remondi kohustus) ulatuses, mis tagab mälestise säilimise“ Kultuuriministri 21.12.2016 käskkiri nr 180 “Linnamäe hüdroelektrijaama paisu kultuurimälestiseks tunnistamine” RT III, 22.12.2020, 1 antud juhtumis. Näiteks on põhjendamata väide, et enamik lahendusvariante ohustavad kaitsealuseid arheoloogiamälestisi ja võimalikku arheoloogiapärandit paisjärve kaldal või all. Ühtlasi nähtub väitest, et arheoloogiapärandi kaitse ei saa olla ülekaalukas huvi kõigi lahendusvariantide osas, sest mingite variantidega ohtu üldse ei kaasne. Teise näitena pole osas 3.1.5. Kultuurmaastik põhjendatud, milles seisneb antud juhul maastiku väärtuslikkus, milles seisneb antud maastiku säilitamise esmatähtsus ja erakordselt tungiv põhjus ega isegi mitte seda, kuidas erandi tegemata jätmine antud juhul väärtuslikku kultuurimaastikku täpsemalt kahjustab. Korralduse kohaselt on maastikupärand KeA poolt läbi viidud mõjude hindamises üldse analüüsimata. Sellest järeldub, et VV arvates peab huvide kaalumisele tingimata selline analüüs eelnema. Korralduses sellist analüüsi aga ei sisaldu, kuid selles jõutakse järeldusele, et muinsuskaitselised huvid on ülekaalukad. Korralduse kohaselt „kõik pakutud lahendusvariandid tingivad Jägala jõe alamjooksul väljakujunenud elukeskkonna ja kultuurmaastiku suuremahulise muutmise“. Seejuures ei selgitata, kuidas puutub kultuurimaastiku kaitsel asjasse inimeste elukeskkond, millest järeldub, et hetkel eksisteeriv keskkond on „väljakujunenud“, miks just antud hetkel eksisteeriv keskkond on kultuurpärandina nii väärtuslik, et seda ei tohi muuta ja miks muud muutused maastikus (mis kindlasti pidevalt aset leiavad) ei kahjusta antud kultuurmaastikku.  Muinsuskaitseamet Mirjam Rääbis muuseumivaldkonna juht peadirektori ülesannetes Lugupeetud Mirjam Rääbis, Kunda mõisa vesiveski pais ajutise kaitse alla võtmine 06.12.2022 Olete 1.12.2022 allkirjastanud käskkirja Kunda mõisa vesiveski pais ajutise kaitse alla võtmiseks. Selleks, et selgitada kuue kuu jooksul välja nimetatud kinnisasja vastavuse või mitte vastavuse riikliku kaitse eeldusele. 2021 a. teostas Muinsuskaitseamet ekspertiisi, mille raames tuvastati Kunda mõisa vesiveski paisu kultuuriväärtus ja vastavus muinsuskaitse alla võtmiseks vajalikele nõuetele. Muinsuskaitse ekspertiisis on kirjas ettepanek tunnistada pais mälestiseks ja Kunda mõisatööstuse kompleksi – vesiveski, viinavabrik, rehi, jõujaam, pais koos kanalisüsteemiga – säilimine sobivas ja toetavas keskkonnas. Niisamuti ajaloolisele kompleksile avanevate vaadete ning mõisatööstuse hoonete vaheliste vaadete säilimine ja võimalusel taastamine. Te olete küsinud Keskkonnametilt arvamust Kunda mõisa vesiveski kompleksi mälestiseks tunnistamise kohta lähtudes muinsuskaitseseaduse § 16 lg 1 p-st 2.Teile on ka teada, et Keskkonnaamet ei nõustunud paisu mälestiseks tunnistamisega kui paisu kultuurimälestiseks tunnistamisega kaasneb nõue, et pais ja paisjärv tuleb säilitada, see läheb see vastuollu looduskaitse-ja veeseadusega. Keskkonnaamet ei nõustunud ka elektrienergia tootmiseks vajaliku paisutamisega ja veeluba ei väljastanud. See on ka juba kohtus läbi vaieldud (3-20-2608). Palun selgitage millisele muutusele Muinsuskaitseamet selle 6 kuu jooksul loodab, mil pais on ajutise kaitse all (Küsimus nr.1) ? Paisu te sellisel moel muinsuskaitse alla määrata ei saa, mis keelaks loodusliku jõe taastamist. Keskkonnaamet peab järgima seaduseid ja ta ei saa anda vee paisutamiseks veeluba kui ei ole ülekaalukat mõjuvat põhjust. Analoogne põhimõtteline otsus on ka juba sõnastatud kohtu poolt Jägala hoiualal muinsuskaitsevööndi suurendamise osas (3-21-150) , et kuna paisutamine mõjutab kahjulikult Natura 2000 ala, siis tuleb arvestada Keskkonnaameti seisukohtadega. See otsus kaevati küll edasi, aga analoogseid kohtu seisukohti saab lugeda ka teistes kohtu otsustes. Ka selle sama kompleksiga seotud otsuses 3-20-2608 on kohtu seisukoht: KeA on kaebajale õigesti selgitanud, et saab nn Natura erandi rakendamiseks Vabariigi Valitsuse poole pöörduda alles siis, kui erandi kohaldamiseks on kõik tingimused täidetud. Seega ei ole ka Vabariigi Valitsuse korraldus Keskkonnaametile siduv, kaalutlusõigus on ja jääb Keskkonnaametile. Hellenurme kohtuasjas on öeldud, et Muinsuskaitseamet ja Keskkonnaamet peaksid kultuuriväärtuse vajalike muudatuste tehnilistes lahendites kokku leppima. Lisan kirjale ka analüüsi Keskkonnaameti ja Muinsuskaitseameti kaalutlusõiguse piiride kohta. Seal on põhjalikult selgitatud milline on õiguste hierarhia ja millest tulenevad kaalutlusõiguste piirid. Seal on selgelt tõendatud, et EL-i õigusest tulenevalt prevaleerivad keskkonnakaitselised argumendid kultuuriliste, sh muinsuskaitseliste ees. Normikollisiooni korral kuuluks seeläbi kohaldamisele keskkonnaalane regulatsioon ning muinsuskaitset puuduv regulatsioon peaks taanduma. Reeglina on aga kahe regulatsiooni omavaheline vastuolu võimalik ületada kaalumise ning optimaalse lõpplahendi leidmise teel. Vaatamata sellele, et puhtalt juriidika seisukohast on Keskkonnaametil õigus, kui ta jääks nõudma keskkonnaeesmärkide täitmist omadel tingimustel, siis on näha, et Keskkonnaamet soovib optimaalset lahendit ehk mõlemat osapoolt arvestavat lahendit. Kunda mõisa vesiveski paisu osas on Keskkonnaamet pakkunud, et paisutuse likvideerimisel ei pea ajaloolise substantsi ja kultuuriruumi väärtustavaid arhitektuurielemente oluliselt muutma. Paisu põhielemendid nagu kaldasambad ja muu ajalooline väärtus kallastel on võimalik säilitada ka nii, et kultuurilooline väärtus kannatada ei saaks. Sellega on Keskkonnaamet juba omaltpoolt optimaalse lahendi ettepaneku teinud ja sellega tuleks Muinsuskaitseametil edasi tegeleda. Miks teile Keskkonnaameti ettepanek ei sobi (Küsimus nr.2)? Kui rääkida ainult rahalisest poolest, siis Kultuuriministeeriumi loodusvaenulikud sammud, millega te takistate säästva arengu põhimõttest lähtuvat otsustusprotsessi, toovad igaastaselt loodusele kahju miljonites eurodes (Kunda ja Jägala jõe mitte taastamise kalanduslik kahju aastas on üle 500 000€), lisaks kulutate te kohtu protsessidele kultuurirahva raha. Kohus ütles, et vaidlustatud otsused kuuluvad Kultuuriministeeriumi põhitegevuse juurde, mille osas peaksite ise olema valmis enda seisukohti kohtus esindama. Seetõttu teie kulutusi kohtus ühelgi juhul ei korvata. Arvestama aga peate sellega, et te peate korvama looduse eest seisjate kohtu kulud, mis ainuüksi Linnamäe paisjärve kaitsevööndisse määramise kohtuasjas on hetkel üle 17 000 euro. Kuna te kaebasite ringkonnakohtu otsuse edasi, siis kulutused mida peate korvama, suurenevad veelgi. Linnamäe HEJ ga seotud Vabariigi Valitsuse korralduse vaidluse kulutused peab samuti korvama Kultuuriministeerium. Kas Muinsuskaitseamet on kokku lugenud need summad mida ta on kulutanud Linnamäe HEJ paisuga seotud kohtuasjadele? Palun lugege need summad kokku ja andke meile teada (Küsimus nr.3). Kes Teie asutuses teeb selliseid otsuseid, et paisude kultuuriväärtuste kaitsele asutakse alles siis kui elektritootja teie asutuse poole pöördub ja kultuurimälestise kaitse eesmärk seatakse selline, et loodushoiuga ei arvestata üldse? Samal ajal, kui kõigile on teada, looduskaitsealadel tuleb kultuuriväärtuse säilimiseks leida lahend, mis ei takista looduskaitseliste eesmärkide saavutamist (Küsimus nr.4), See on asjatu lootuse andmine paisuomanikele ja ressursi raiskamine. Olen Teile esitanud neli küsimust ja palun neile vastata. Lugupidamisega, Liivia Mahlapuu Jägala kalateed MTÜ juhatuse liige [email protected] Lisa 1- Analüüs Keskkonnaameti ja Muinsuskaitseameti kaalutlusõiguste piiride kohta  PwC Legal ÕIGUSLIK ARVAMUS Analüüs Keskkonnaameti ja Muinsuskaitseameti kaalutlusõiguse piiride kohta 28.08.2020 Väino Vaidla Keskkonnainspektsioon [email protected] 28.08.2020 Lugupeetud Väino Vaidla Keskkonnainspektsioon on pöördunud Advokaadibüroo PwC Legal (büroo) poole ülesandega teostada õiguslik analüüs (analüüs) seoses Keskkonnaameti ja Muinsuskaitseameti kaalutlusõiguse piiridega. Büroo ülesanne on koostada õiguslik arvamus järgmistes küsimustes: - Kas ja millisel määral on Muinsuskaitseametil kaalutlusõigus muinsuskaitsealuse objekti puhul piiranguid leevendada või neist loobuda? - Kas ja millisel määral on Keskkonnaametil kaalutlusõigus Natura 2000 alal ja veekaitse raamdirektiivist 2000/60 EÜ tulevate kohustuste rakendamisel? - Kui kahe ametkonna eesmärgid on teatud osas vastuolulised muinsuskaitselise või keskkonnakaitselise eesmärgi saavutamiseks, siis kumma valdkonna regulatsioon kuulub kohaldamisele (lex specialis derogat legi generali)? Analüüsis käsitletavate teemade ringi aluseks on Keskkonnainspektsiooni poolt 19.06.2020 esitatud tööülesande püstitus. Õiguslik arvamus on koostatud lähtuvalt Keskkonnaameti ja Muinsuskaitseametiga läbi viidud intervjuudest, avalikult kättesaadavast informatsioonist ning õigusaktidest ja kohtupraktikast. Loodame, et õiguslik arvamus on piisav vastamaks tõstatatud küsimustele ja edaspidiste otsuste tegemiseks. Juhul, kui Teil tekib õigusliku arvamuse pinnalt täiendavaid küsimusi, siis oleme meelsasti valmis aruteluks. Lugupidamisega Indrek Kukk Vandeadvokaat Advokaadibüroo PricewaterhouseCoopers Legal OÜ, Pärnu mnt 15, 10141 Tallinn, Eesti Telefon +372 614 1858, [email protected], www.pwclegal.ee SISUKORD KOKKUVÕTE ........................................................................................................................................ 4 ANALÜÜSI ALUSEKS OLEV TAUSTINFORMATSIOON ................................................................. 5 ÕIGUSLIK ANALÜÜS .......................................................................................................................... 6 (I) Kas ja millisel määral on Muinsuskaitseametil kaalutlusõigus muinsuskaitsealuse objekti puhul piiranguid leevendada või neist loobuda? ..................................................................... 6 1.1. Muinsuskaitseliste piirangute muutmise ja lõpetamise võimalused ...................................... 6 1.2. Muinsuskaitseliste piirangute muutmisel ja lõpetamisel aluseks võetavad kaalutlused ...... 7 (II) Kas ja millisel määral on Keskkonnaametil kaalutlusõigus Natura 2000 alal ja veekaitse raamdirektiivist 2000/60 EÜ tulevate kohustuste rakendamisel? ........................................ 9 2.1. Natura 2000 režiimist tulenevad piirangud ja võimalikud erandid nende rakendamisel.... 9 2.2. Veedirektiivist tulenevad piirangud ja võimalikud erandid nende rakendamisest ..............12 (III) Kui kahe ametkonna eesmärgid on teatud osas vastuolulised muinsuskaitselise või keskkonnakaitselise eesmärgi saavutamiseks, siis kumma valdkonna regulatsioon kuulub kohaldamisele (lex specialis derogat legi generali)? ............................................................ 14 LAHTIÜTLUS...................................................................................................................................... 16 3/16 KOKKUVÕTE Vastus küsimusele 1: 1) Muinsuskaitseamet saab mälestiseks ja muinsuskaitsealaks olemise lõpetamise ja muutmise menetlusi algatada ja läbi viia kaaludes kõiki asjakohaseid huve eelistamata muinsuskaitselisi huve teistele, sh keskkonnakaitselistele huvidele. Muinsuskaitseametil on kaalutlusõigust võimalik objektiivselt ja informeeritult teostada vaid konkreetse valdkonna asjatundjaid kaasates ning arvestades kõiki asjakohaseid õiguspõhimõtteid – viies selleks vajadusel läbi keskkonnamõjude hindamise. Vastus küsimusele 2: 2) Keskkonnaametil on kaalutlusõigus Natura 2000 ala kaitsemeetmete kehtestamisel tingimusel, et tagatakse kaitsealal esinevate elupaikade ja liikide halvenemise ja häirimise vältimine. Keskkonnaamet ei saa kaalutlusõiguse teostamisel jõuda tulemuseni, mis tooks kaasa kaitse-eesmärkide täitmata jätmise. Natura 2000 režiimist tulenevaid erandeid on võimalik rakendada üksnes Natura 2000 hindamise tulemusel, s.o konkreetse kava või projekti raames ning tingimusel, et täidetud on kolm eeldust: alternatiivide puudumine; kasutusele on võetud kõik asjakohased hüvitusmeetmed; tegevus on vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt põhjustel. 3) Natura erandi tegemine on Vabariigi Valitsuse pädevuses ning selle aluseks võib olla soov kaitsta kultuuripärandit, kuid seda juhul kui põhjused on sedavõrd kaalukad, et kaaluvad üles loodusdirektiivi kõrge eesmärgi. Kui mõjutatud on esmatähtsad liigid ja elupaigad, saab Natura erandi tegemise aluseks olla rahva tervise, avaliku julgeolekuga või esmatähtsa soodsa mõjuga keskkonnale seotud põhjused. Muudel esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjustel peab selle olulisust toetama Euroopa Komisjon. 4) Veepoliitika raamdirektiiv annab aluse erandi tegemiseks arvestades mh kultuuripärandi säilitamisega seotud põhjuseid. Vastus küsimusele 3: 5) Looduskaitseseadusest ja muinsuskaitseseadusest tulenev regulatsioon ei ole üld- ja erinormi vahekorras, sest nende seaduste reguleerimisese on erinev ning lähtub ka erineva õigushüve kaitse vajadusest. 6) Keskkonnakaitse on EL-i ja liikmesriikide jagatud pädevuses, mis tähendab, et liikmesriigid teostavad oma pädevust ainult niivõrd, kuivõrd liit ei ole oma pädevust teostanud. Ülimuslikkuse põhimõttest tulenevalt ei ole liikmesriigil ning seeläbi Keskkonnaametil ja Muinsuskaitseametil lubatud kohaldada siseriiklikke sätteid, mis on vastuolus aluslepingu või liikmesriigile täitmiseks kohustusliku ühenduse teisese õigusakti, näiteks liikmesriigile adresseeritud direktiiviga. 7) EL-i õigusest tulenevalt prevaleerivad keskkonnakaitselised argumendid kultuuriliste, sh muinsuskaitseliste ees. Normikollisiooni korral kuuluks seeläbi kohaldamisele keskkonnaalane regulatsioon ning muinsuskaitset puuduv regulatsioon peaks taanduma. Keskkonnakaitseliste ja muinsukaitseliste eesmärkide vastandumise korral on võimalik vastuolud ületada kaalumise ning optimaalse lõpplahendi leidmise teel, mis saab eeskätt toimuda laiapõhjalise keskkonnamõjude hindamise tulemusel. 4/16 ANALÜÜSI ALUSEKS OLEV TAUSTINFORMATSIOON 1. 2011. aastast toimub vaidlus Kunda jõel asuva Kunda I paisu ümber. 2. Kunda jõgi kuulub Natura 2000 alade võrgustikku ning on looduskaitse all. Alates 2005. aastast on Kunda jõgi kehtestatud hoiualana, mille kaitse-eesmärk on EÜ nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ (loodusdirektiiv) I lisas nimetatud elupaigatüübi – jõgede ja ojade kaitse ning loodusdirektiivi II lisas nimetatud liikide elupaikade kaitse1. Kunda jõgi kuulub Sirtsi loodusala koosseisus Natura 2000 alade võrgustikku.2 Samuti kuulub Kunda jõgi kogu ulatuses veekogude nimistusse, kus on keelatud uute paisude rajamine ja olemasolevate paisude rekonstrueerimine ulatuses, mis tõstab veetaset, ning veekogu loodusliku sängi ja hüdroloogilise režiimi muutmine.3 3. Kunda jõel paikneb Kunda tsemendivabriku hüdroelektrijaama hoone, tamm ja algne turbiin koos ülekandemehhanismiga (Kunda HEJ), mis on alates 2008. aastast arhitektuurimälestisena muinsuskaitse all.4 Muinsuskaitseamet on väljastanud Kunda HEJ arhitektuurimälestise kohta ka muinsuskaitse eritingimused, mille kohaselt on Kunda HEJ paistuse likvideerimine keelatud. 4. Arendaja aktsiaselts Generaator on soovinud hüdroelektrijaama rekonstrueerida, paisutamisega jätkata ning hüdroelektrijaamas elektrit toota. Selliseks tegevuseks on VeeS § 187 p-i 7 kohaselt vajalik veeluba. Keskkonnaamet on keeldunud aktsiaseltsile Generaator veeloa andmisest eelkõige põhjusel, et kavandatav tegevus ohustab otseselt keskkonda (sh kaasneb negatiivne mõju Natura alale) ning ei võimalda saavutada eesmärki tõsta jõe seisundist kesisest heaks, samuti on tegemist lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaikade nimistusse kuuluva jõega, kus tuleb tagada kalade läbipääs. Keskkonnaamet on seisukohal, et kui kalade läbipääsu ei ole, pole veekogumi seisundi paranemine võimalik. 08.10.2018 otsusega nr 316478 leidis Riigikohus, et vee-erikasutusloa (veeloa) andmisest keeldumine Keskkonnaameti poolt oli õiguspärane, kuid ei võtnud seisukohta paistuse likvideerimise kohta. 5. Veeloa puudumise tõttu toimub veekogu paisutamine õigusliku aluseta ning Keskkonnainspektsioon viib ebaseadusliku paisutamisega seoses läbi riiklikku järelevalvet. Muinsuskaitseliste piirangute tõttu viiks paisutuse likvideerimine muinsuskaitseliste eritingimuste rikkumiseni, mistõttu pole paistust siiani kõrvaldatud. 6. Analoogne konflikt loodus- ja keskkonnakaitseliste eesmärkide ning muinsuskaitseliste eesmärkide vahel esineb ka teiste objektide puhul. Üheks näiteks on Linnamäe hüdroelektrijaam, mis on kultuurimälestisena muinsuskaitse all, kuid paikneb samas Jägala jõel, mis on sarnaselt Kunda jõega kantud lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaikade nimistusse kehtestatud hoiualana loodusdirektiivi mõttes. Sama konflikt esineb ka Elva jõel asuva Hellenurme vesiveski ja paisu puhul, mis on samuti muinsuskaitse all, kuid paikneb looduskaitsealal. 1 Lääne-Viru hoiualade nimekiri kehtestati Vabariigi Valitsuse 15.09.2005 määrusega nr 237 “Hoiualade kaitse alla võtmine Lääne-Viru maakonnas”. 2 Natura 2000 võrgustikku lisatud Vabariigi Valitsuse 05.08.2004 korralduse nr 615-k„Euroopa Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku alade nimekiri“ lisa 1 punkti 2 alapunkti 395 alusel. 3 Nimistu kehtestatud Keskkonnaministri 15.06.2004 määrusega nr 73 “Lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaikade nimistu”. 4 Tunnistatud mälestiseks kultuuriministri 04.09.2008 käskkirjaga nr 368 “Kultuurimälestiseks tunnistamine ja kultuurimälestiseks olemise lõpetamine”. 5/16 ÕIGUSLIK ANALÜÜS (I) Kas ja millisel määral on Muinsuskaitseametil kaalutlusõigus muinsuskaitsealuse objekti puhul piiranguid leevendada või neist loobuda? 1.1. Muinsuskaitseliste piirangute muutmise ja lõpetamise võimalused 7. Vastavalt Muinsuskaitseameti põhimääruse § 6 l 2 p-ile 5 on Muinsuskaitseameti üheks ülesandeks viia oma pädevuses piires läbi mälestiseks ja muinsuskaitsealaks olemise lõpetamise menetlusi ning valmistada ette riikliku kaitse lõpetamise õigusaktide eelnõusid. 8. Muinsuskaitsealuseks objektiks olemise võib lõpetada muinsuskaitseseaduse (MuKS) § 20 lg-s 1 ja lg-s 3 sätestatud eelduste esinemisel. Mälestiseks olemise võib lõpetada näiteks juhul, kui objekt on kaitse all mõne muu seaduse alusel. Nii mälestist kui muinsuskaitseala võib lõpetada, kui objekt on halvas seisundis või hävinud ja selle taastamine ei ole põhjendatud. Samuti võib mälestiseks ja muinsuskaitsealaks olemise lõpetada, kui objekt ei vasta MuKS § 10 lg-s 1 sätestatud riikliku kaitse eeldusele. Riikliku kaitse eeldus tähendab, et riikliku kaitse alla saab võtta vaid sellist kultuuriväärtusega asja või maa-ala, mis esindab Eesti ainelise kultuuripärandi väärtuslikumat osa või mille säilitamise kohustus tuleneb rahvusvahelisest lepingust. Seega, kui nimetatud eeldus ei ole täidetud, siis võib lõpetada ka muinsuskaitselised piirangud. 9. Muinsuskaitsealuseks objektiks olemist on võimalik muuta läbi selle õigusakti muutmise, millega objekt kaitse alla võeti. Kunda HEJ näitel on vastavaks aktiks Kultuuriministri 04.09.2008 käskkiri nr 368 “Kultuurimälestiseks tunnistamine ja kultuurimälestiseks olemise lõpetamine”, millega tunnistati Kunda HEJ arhitektuurimälestiseks. MuKS ei sea piiranguid, millistel juhtudel ning kuidas võib muinsuskaitsealuseks objektiks olemist muuta. Kaitse kehtestamise õigusakti muutmise otsustab Muinsuskaitseamet vastavalt HMS § 64 lg-le 2 kaalutlusõiguse kohaselt (täpsemalt allpool p-i 1.2).5 10. Mälestiseks ja muinsuskaitsealaks olemise lõpetamise või muutmise menetlus viiakse läbi valdavas osas sama korra järgi kui kaitse alla võtmise menetlus (MuKS § 20 lg 6): 1) Ettepanek. Kaitsealuseks objektiks olemise muutmise või lõpetamise ettepaneku võib Muinsuskaitseametile esitada igaüks. Ettepanek peab olema põhjendatud (MuKS § 15). Menetluse algatamise aluseks võib olla nii asja omaniku, kohaliku omavalitsuse üksuse või kellegi teise ettepanek kui ka Muinsuskaitseameti läbi viidud või tellitud valdkonnauuringud. Ettepanek asja mälestiseks või muinsuskaitsealaks olemise lõpetamise või muutmise kohta on käsitletav märgukirjana ning see ei too automaatselt kaasa menetluse algatamist. 6 2) Menetluse algatamine. Kaitsealuseks objektiks olemise muutmise või lõpetamise menetluse algatamise otsustab Muinsuskaitseamet. Otsuse tegemisel tuleb Muinsuskaitseametil hinnata riikliku kaitse eeldusi, esitatud arvamusi ja muid asjaolusid (MuKS § 16 lg 4). Menetluse algatamisest teavitatakse puudutatud isikuid, sh haldusorganit, kelle pädevus seondub kaitse alla võtta soovitava esemega (MuKS § 16 lg 5). 5 Seletuskiri muinsuskaitseseaduse eelnõu juurde (MuKS eelnõu seletuskiri). Lk 29. Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/f9ad59dd-ef98-4b2b-b22b-ba8cf4c87154 6 Samas, lk 22. 6/16  3) Ettevalmistamine. Menetluse käigus küsitakse puudutatud isikute arvamust, koostatakse eksperdihinnang ja kuulatakse ära Muinsuskaitse Nõukogu seisukoht. Muinsuskaitsealaks või mälestiseks olemise lõpetamine või muutmine viiakse läbi avatud menetluses, mille käigus selgitatakse välja asja või maa-ala kultuuriväärtus, kaaludes avalikku huvi ja kaasatud isikute huve ning hinnates mälestiseks või muinsuskaitsealaks lõpetamise või muutmise põhjendatust (MuKS § 16 lg 6). 4) Lõpetamise otsus. Mälestiseks olemise lõpetab või muudab kultuuriminister käskkirjaga ning muinsuskaitsealaks olemise lõpetab või muudab Vabariigi Valitsus korraldusega, st õigusakti vorm on sama, kui riikliku kaitse kehtestamisel. Lõpetamise otsused avaldatakse Riigi Teatajas. 11. Kokkuvõttes on Muinsuskaitseametil võimalik mälestiseks ja muinsuskaitsealaks olemise lõpetamise ja muutmise menetlusi algatada ja läbi viia. Menetluse algatamise otsuse tegemisel peab Muinsuskaitseamet arvestama ja kaaluma erinevate riikliku tähtsusega valdkondade aga ka puudutatud isikute huvisid ja eesmärke. Samas ei ole Muinsuskaitseamet kohustatud menetlust algatama, kui Muinsuskaitseamet leiab huvide kaalumise tulemusel, et muud huvid ei kaalu üle konkreetse objekti kultuuriväärtuse säilitamise huvi. Täpsemalt on Muinsuskaitseameti kaalutlusõigust käsitletud järgnevalt. 1.2. Muinsuskaitseliste piirangute muutmisel ja lõpetamisel aluseks võetavad kaalutlused 12. MuKS § 20 lg 1 ei näe otsesõnu ette alust, mis võimaldaks mälestiseks või muinsuskaitsealaks olemist lõpetada objekti kaitsega kaasneva negatiivse mõju tõttu looduskeskkonnale. Mälestiseks või muinsuskaitsealaks olemise muutmist keskkonnakaitselistel põhjustel ei ole aga seaduses piiratud. Sellest tulenevalt on järgnevalt analüüsitud kaalutlusõiguse teostamist vaid muinsuskaitseliste piirangute muutmisel Muinsuskaitseameti poolt. 13. Tulenevalt MuKS § 16 lg-st 6 tuleb Muinsuskaitseametil piirangute muutmisel kaaluda nii avalikku huvi kui ka kaasatud isikute huve ning hinnata mälestise või muinsuskaitsealaks olemise muutmise põhjendatust. Muinsuskaitseameti kohustust arvestada erinevate valdkondade eesmärkide ja puudutatud isikute huvidega on rõhutatud ka Riigikogu otsuses „Eesti kultuuripoliitika põhialused aastani 2020“7, kus on selgitatud, et muinsuskaitses on olulisel kohal kultuuripärandi kaitse strateegia ja kaitsemeetmete täpsustamine (mida, milleks ja kuidas kaitstakse), mälestiste nimekirjade inventuur, analüüs ning vastavalt analüüsi tulemustele nimekirjade ja seadusandluse ajakohastamine. Mälestiseks tunnistamise protsessi oluliseks osaks peab olema eri osapoolte huvide õigustatuse hindamine, avaliku huvi selge määratlemine, avaliku ja erahuvi kaalumine ning kaitsemeetmete proportsionaalsus, võttes seejuures arvesse rahvusvahelisi kokkuleppeid. 8 14. Vaatamata sellele, et Muinsuskaitseameti põhieesmärgiks on tagada kultuuripärandi kaitse, on Muinsuskaitseameti puhul tegemist haldusorganiga, mis peab kaalutlusõigust teostama objektiivselt ega saa eelistada kultuuripärandikaitse huvi teistele riiklikult või rahvusvaheliselt tähtsatele eesmärkidele ja huvidele. Kaalumissituatsioonis ei ole haldusorgani ülesandeks üksnes võrrelda erinevaid huve ja selgitada välja neist kaalukamad, 7 Riigikogu otsus „ Eesti kultuuripoliitika põhialused aastani 2020“. Antud dokument määratleb kultuuripoliitika kujundamise ja elluviimise põhimõtted ja tegevussuunad Vabariigi Valitsusele. Muinsuskaitseameti põhimääruse § 1 kohaselt on Muinsuskaitseamet Kultuuriministeeriumi valitsemisalas tegutsev valitsusasutus, mis teostab täidesaatvat võimu. Seega on antud dokumendis toodud juhised suunatud haldusele ja Muinsuskaitseametile siduvad. Kättesaadav: https://www.kul.ee/sites/kulminn/files/kultuur2020.pdf 8 Samas, p 33.2. 7/16  vaid ka tasakaalustada erinevaid kaalukaid huve. Riigi arenguvajaduste ja suundade ning isikute õiguste ja kaitstavate huvide tasakaalustamine toimub nii õigusloome kaudu kui ka haldusmenetluses.9 15. Haldusorganina tuleb Muinsuskaitseametil kaalutlusõiguse teostamisel arvestada MuKS §- s 3 sätestatud põhimõtete kõrval ka õiguse üldpõhimõtete (nt proportsionaalsuspõhimõte) ning teiste valdkondade asjakohaste põhimõtetega, sh keskkonnaseadustiku üldosa seadusest (KeÜS) tulenevate põhimõtetega, kuivõrd keskkonnaõiguse põhimõtete adressaadiks on kõik haldusorganid. Haldusorganitele on õiguspõhimõtted (õiguslikult siduvateks) suunisteks nende haldustegevuses, ennekõike haldusaktide andmisel.10 Seega tuleb Muinsuskaitseametil kaitsealuseks objektiks olemise muutmise menetluse algatamisel ja läbiviimisel võtta arvesse ka keskkonna kõrgetasemelise ja tervikliku kaitse põhimõtet, ettevaatus- ja vältimispõhimõtet. 16. Kaalutlusõiguse teostamisel tuleb ühelt poolt kaaluda muinsuskaitseliste piirangute muutmise mõju kaitsealusele objektile ning teiselt poolt muinsuskaitseliste piirangute laiemat mõju, sh mõju looduskeskkonnale, hinnates seejuures potentsiaalsete negatiivsete mõjude tõenäosust ja olulisust. Arvestades Muinsuskaitseameti pädevust ja volitusi, ei saa Muinsuskaitseamet tuvastada ise muinsuskaitseliste piirangute mõju looduskeskkonnale. Analüüsi koostajate hinnangul eeldab objektiivse ja optimaalse lahenduse saavutamine nii muinsuskaitse kui keskkonna valdkonna asjatundjate kaasamist ning ekspertiisi läbiviimist. Sama põhimõtet on rõhutatud ka Riigikogu otsuses „Eesti kultuuripoliitika põhialused aastani 2020“, kus on selgitatud, et muinsuskaitse eesmärkide seadmisel ja elluviimisel on vajalik suurendada sidusust erinevate valdkondade (sh muuseumid, keskkonnakaitse, ruumiline planeerimine) ja asjaomaste ministeeriumide ning asutuste vahel. Samuti on ametkondade tegevuse kavandamisel vajalik tõsta valdkonna uurimis- ja nõustamisvõimekust.11 Seega tuleb Muinsuskaitseametil teha juba menetluse algatamise otsustamise faasis tihedat koostööd huvitatud ja puudutatud isikutega, sh Keskkonnaameti või muude asjassepuutuvate valdkondade ekspertidega. 17. Analüüsi koostajate hinnangul on Kunda HEJ-i kui arhitektuurimälestise kaitsmisega (sh paisu säilitamisega) kaasnevaid negatiivseid keskkonnamõjusid ja võimalikke leevendusmeetmeid võimalik hinnata keskkonnamõju hindamise (KMH) menetluse kaudu, kuna mälestis paikneb Natura 2000 alal. Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 3 lg 1 p-i 2 kohaselt tuleb keskkonnamõju hinnata, kui kavandatakse tegevust, mille korral ei ole objektiivse teabe põhjal välistatud, et sellega võib kaasneda eraldi või koos muude tegevustega eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile, ja mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik. 18. Euroopa Kohus on lahendis Grüne Liga Sachsen & Ors v Freistat Sachsen12 selgitanud, et Natura hindamine võib olla kohustuslik ka pärast tegevuseks loa andmist. Riikidel on loodusdirektiivi art 6 lõikest 2 tulenev püsiv kohustus vältida elupaikade halvenemist ja liikide häirimist, mis võib oluliselt mõjutada direktiivi eesmärkide saavutamist. Üheks võimalikuks vahendiks selle kohustuse täitmisel on Natura hindamine. Euroopa Kohus leidis, et siseriiklikud asutused peaksid hindama, millised meetmed on art 6 lõikes 2 sätestatud 9 RKRKo 3-3-1-52-13, p 31. 10 Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse kommentaarid. 2 . täiendatud väljaanne. Keskkonnaõiguse Keskus 2015. Lk 57 p 5. Kättesaadav: http://www.k6k.ee/files/KeYS_kommentaarid_2015.pdf 11 Vt viide 8, p 33.6. 12 EKo C-399/14. Kättesaadav: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=173523&pageIndex=0&doclang=ET&mo de=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=432072 8/16  kohustuse täitmiseks vajalikud ja kohased. Juhul, kui Natura hindamise läbiviimine on elupaikade või liikide kaitseks ainus kohane meede, tuleb hindamine ka tagantjärgi läbi viia. Kuivõrd objekti mälestiseks või muinsuskaitsealaks olemise lõpetamise või muutmise menetluse algatab ja viib läbi (sh valmistab ette kaitse alla võtmise või lõpetamise ja muutmise eelnõu) Muinsuskaitseamet, siis peab Muinsuskaitseamet algatama KMH menetluse. 19. Kokkuvõttes peab Muinsuskaitseamet nii piirangute seadmisel kui ka piirangute muutmise menetluse algatamisel kaaluma kõiki asjakohaseid huve, eelistamata seejuures muinsuskaitselisi huve teistele huvidele. Kaalutlusõigust on käesoleva analüüsi autorite hinnangul võimalik objektiivselt ja informeeritult teostada vaid konkreetse valdkonna asjatundjaid kaasates ning arvestades kõiki asjakohaseid õiguspõhimõtteid. Olukorras, kus muinsuskaitselised piirangud mõjutavad potentsiaalselt negatiivselt Natura ala, tuleb Muinsuskaitseametil algatada KMH, et selgitada tagantjärele välja muinsuskaitseliste piirangute mõju Natura alale ja selle kaitse-eesmärkidele. (II) Kas ja millisel määral on Keskkonnaametil kaalutlusõigus Natura 2000 alal ja veekaitse raamdirektiivist 2000/60 EÜ tulevate kohustuste rakendamisel? 2.1. Natura 2000 režiimist tulenevad piirangud ja võimalikud erandid nende rakendamisel 20. Natura aladega seonduvad põhikohustused tulenevad liikmesriikidele loodusdirektiivi artiklist 6. Viidatud artikli lõigetes 1 ja 2 sätestatakse, et liikmesriigid kehtestavad erikaitsealade suhtes vajalikud kaitsemeetmed, mille hulka kuuluvad näiteks kaitsekorralduskavad ning asjakohased õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed, mis vastavad ökoloogilistele vajadustele. Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist. Sellest tulenevalt ei saa ka üldiselt lubada tegevusi, mis võiksid Natura ala kaitse eesmärke kahjustada. 21. Keskkonnaamet ei või kooskõlastada tegevust, kui see võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit (looduskaitseseaduse § 14 lg 2, § 32 lg 2). Natura ala kaitse eesmärki kahjustavaid tegevusi võib lubada loodusdirektiivi art 6 lg-s 4 sätestatud juhul. Riigikohus on selgitanud, et loodusdirektiivi järgi ei ole välistatud igasugune negatiivne mõju Natura alale, vaid negatiivne mõju ala terviklikkusele. Ala terviklikkusele avalduva mõju kindlaks tegemisel on keskne tähendus ala kaitse eesmärkidel.13 Seega võib üldiselt lubada tegevusi, kui nende mõju intensiivsus ja ulatus on kõiki asjaolusid arvestades väga väike. 22. Natura aladele potentsiaalselt negatiivsete mõju omavate tegevuste suhtes on kohustuslik läbi viia KMH, kui kavandatakse tegevust, mille korral ei ole objektiivse teabe põhjal välistatud, et sellega võib kaasneda oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile (KeHJS § 3 lg 1 p-s 2). Riigikohus on Rail Balticu lahendis selgitanud, et Natura hindamine pole vajalik vaid kahel juhul: 1) on kahtlusteta selge, et kavandatav tegevus ei mõjuta ala neid tunnuseid, mis on selle kaitse eesmärkide seisukohtalt olulised või 2) mõju on selgelt ebaoluline.14 Ebaolulise mõju sisustamisel saab arvestada eelmises punktis selgitatuga. Seejuures on Riigikohus Kunda HEJ lahendis selgitanud, et KMH pole 13 RKHKo 3-17-740, p 14. 14 RKHKo 3-18-529, p 18. 9/16  muuhulgas vajalik, kui juba enne hindamist on teada, et loataotlus jääb rahuldamata.15 Samas pole välistatud, et KMH kohustuslikkuse väljaselgitamise käigus selgub, et tegevus ei avalda mõju Natura ala terviklikkusele ehk tegu oleks ebaolulise mõjuga. 23. KeHJS § 29 lg 1 p-s 1 sätestatu kohaselt peab Natura hindamisel arvestama eelkõige ala kaitse eesmärki. See tähendab, et kui tavalise KMH puhul arvestatakse võrdselt kõiki keskkonnaaspekte (nii looduskaitselisi kui ka nt kultuuripärandit)16, siis Natura hindamise puhul on eelkõige oluline mõju Natura ala kaitse eesmärkidele. Analoogne regulatsioon on sätestatud ka keskkonnamõju strateegilise hindamise puhul (KeHJS § 45). 24. Kui peaks selguma, et kavandataval tegevusel on eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku alale, võib tegevusloa anda Vabariigi Valitsuse nõusolekul vaid siis, kui on täidetud kolm tingimust (KeHJS § 29 lg 3, lg 4): alternatiivide puudumine; kasutusele on võetud kõik asjakohased hüvitusmeetmed; tegevus on vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt põhjustel. Selline kord tuleneb loodusdirektiivi artikkel 6 lg-st 4 sätestatust ning sellekohane viide tehakse ka KeHJS seletuskirjas17. Eelnev on kooskõlas ka KeÜS § 10 lauses 2 sätestatud keskkonnahäiringu talumiskohustusega.18 25. Kõige üldisemalt võivad imperatiivseteks ja erakordselt tähtsateks põhjusteks vastavalt loodusdirektiivi art 6 lg-s 4 ja KeHJS lg-s 3 sätestatule olla sotsiaalsed ja majanduslikud põhjused. Lisaks sätestatakse loodusdirektiivi art 2 lg-s 3, et kõikides meetmetes võetakse arvesse ka kultuurilisi vajadusi ning piirkondlikke ja kohalikke iseärasusi. Seega ei ole välistatud, et ka muinsuskaitselased eesmärgid võivad olla Natura erandi kohaldamise aluseks. 26. Kui soovitakse lubada projekti, mis mõjutab kõige ohustatumaid liike ja elupaiku, siis on kriteeriumid erandi tegemiseks rangemad. Sellisel juhul võib vastavalt loodusdirektiivi art 6 lg 4 kolmandale lausele tegevust lubada vaid siis, kui tegevus on oluline rahva tervisele või avalikule julgeolekule19, esmatähtsa soodsa mõjuga keskkonnale või Euroopa Komisjoni arvamuse kohaselt muude üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjustega. Sama põhimõte on sätestatud KeHJS § 29 lg-s 5.20 Seega kui mõjutatud on kõige esmatähtsad liigid või elupaigad võib arvestada vaid loodusdirektiivi art 6 lg 4 kolmandas lauses ja 15 RKHKO 3-16-478, p 22. 16 Tartu Ülikooli keskkonnaõiguse dotsent H. Veinla on leidnud: „Keskkonnamõju aktsepteeritavuse hindamisel tuleb meeles pidada seda, et keskkonnaõiguse eesmärk pole ainult keskkonna füüsikaliste, keemiliste, bioloogiliste ja esteetiliste omaduste eest seismine, vaid ka (ilmselt isegi eelkõige) just inimeste kehaliste, vaimsete ja varaliste õiguste ja huvide kaitse, sest viimased sõltuvad tihti keskkonnaseisundist.“ Vt H. Veinla. Milline kavandatava tegevuse negatiivne keskkonnamõju on õiguslikult aktsepteeritav ja millistel tingimustel? Juridica 8/2007, lk 540. 17 KeHJS seletuskiri, lk 37: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/4f6ef6ff-7abd-36f3-81a6- a3ee218db564/Keskkonnam%C3%B5ju%20hindamise%20ja%20keskkonnajuhtimiss%C3%BCsteemi%20se adus. 18 Loodusdirektiivi art 6 lg 4 sõnastus erineb mõnel määral KeHJS § 29 lg 3 sätestatust. Loodusdirektiivi art 6 lg 4 sätestab, et tegevust võib lubada, kui esinevad imperatiivsed ja erakordselt tähtsad avalikud põhjused. Samamoodi KeHJS § 29 lg-s 3 sätestatuga on ka loodusdirektiivis sätestatud, et tegevust võib lubada, kui puuduvad alternatiivid ja kasutusele on võetud hüvitusmeetmed. 19 Esmatähtsate liikide ja elupaikade mõiste on sätestatud loodusdirektiivi art 1 punktis h ning tähistatud loodusdirektiivi II lisas eraldi märkega. 20 Loodusdirektiivi art 6 lg 4 ja KeHJS § 29 lg 5 tähenduses seisneb „oluline soodne mõju keskkonnale“ mõjus looduskeskkonnale ega hõlma mõju kultuuripärandile. Selline tõlgendus ei oleks kooskõlas loodusdirektiivi laiema eesmärgiga kaitsta kõrgel tasemel looduslikke elupaiku ning bioloogilist mitmekesisust. Lisaks eristab KeÜS § 1 p 1 ja § 3 lg 1 keskkonna ja kultuuripärandi mõisteid, kuigi keskkonnahäiring võib olla ka keskkonna kaudu avalduv mõju kultuuripärandile. 10/16  KeHJS § 29 lg-s 5 sätestatud põhjustega ja arvestada ei tohi laiemalt sotsiaalseid ning majanduslikke põhjuseid. 27. Euroopa Kohus on selgitanud, et loodusdirektiivi art 6 lg-s 4 sätestatud imperatiivsed põhjused erandi tegemiseks peavad olema niivõrd olulised, et kaaluvad üles loodusdirektiivi eesmärgi kaitsta kõrgel tasemel ühenduse looduspärandit21. Senises kohtupraktikas, Euroopa Komisjoni juhistes ja õiguskirjanduses on imperatiivseteks põhjusteks, mis kaaluvad üles loodusdirektiivi eesmärgi täitmise, peetud näiteks järgmisi põhjuseid: 1) Euroopa Kohus on leidnud, et imperatiivseteks põhjusteks, mis kaaluvad üles loodusdirektiivi eesmärgi täitmise, võivad olla suurema piirkonna niisutamine ja joogiveega varustamine ning nendega saab seega õigustada vee kõrvalesuunamise projekti elluviimist, kui puuduvad alternatiivsed lahendused22; 2) Euroopa Komisjon on leidnud, et sellise tehase laiendus, mis loob juurde 4000 töökohta olukorras, kus laiendusele teisi alternatiive pole, on avalikkuse jaoks esmatähtis põhjus, miks taluda Natura alale ebasoodsa mõjuga tegevust.23 Veel on Euroopa Komisjon loodusdirektiivi art 6 lg-s 4 sätestatud esmatähtsateks põhjusteks pidanud olemasoleva kiirtee laiendamist24 ja raudteeühendusi25. 3) Õiguskirjanduses on Tartu puidurafineerimistehase juhtumi näitel peetud teoreetiliselt ülekaalukaks avalikuks huviks (KeÜS § 10 sätestatud talumiskohustuse kontekstis) ka suurt majanduslikku ja sotsiaalset kasu.26 28. Euroopa Kohus ega Euroopa Komisjon ei ole senini muinsuskaitset puudutavaid kaalutlusi Natura erandi kontekstis käsitlenud. Analüüsi koostajate hinnangul puudub aga põhjus, miks ei võiks kultuuripärandi kaitse vajadust käsitleda kaaluka avalik huvina arvestades, et Euroopa Liidu Toimise Lepingu (ELTL) art 167 sätestab Euroopa kultuuripärandi kaitse kui olulise eesmärgi. 29. Alternatiivide kaalumisel KeHJS § 29 lg 3 ja loodusdirektiivi art 6 lg 4 tähenduses peab eelkõige arvestama alternatiivide mõjuga Natura ala kaitse eesmärkidele. Euroopa Kohus on selgitanud, et majanduslikud aspektid ja kaalutlused ei ole looduskaitseliste eesmärkide kõrval võrdse kaaluga. Lisaks on Euroopa Kohus märkinud, et majanduslikel kaalutlustel ei saa olla määravat tähtust.27 Sobivad hüvitusmeetmed on loetletud LKS § 701 lg-s 2. 30. Kokkuvõttes ei ole Natura alal keelatud väheintensiivne ja väikest mõju avaldav tegevus. Küll aga ei tohi tegevus kahjustada ala kaitse eesmärke. Tegevuse mõju peab välja selgitama Natura eelhindamisega ja asjakohasel juhul KMH menetlusega. Natura erandi tegemise otsustamine on Vabariigi Valitsuse pädevuses. KeHJS § 29 lg-s 3 ja loodusdirektiivi art 6 lg-s 2 sätestatud erandi aluseks võib olla ka muinsuskaitseline huvi seni kuni põhjused on piisavalt kaalukad, mis kaaluvad üles loodusdirektiivi kõrge eesmärgi. Ei ole välistatud, et piisavalt kaalukaks põhjuseks võiks olla ka soov kaitsta kultuuripärandit. Kui mõjutatud on esmatähtsad liigid ja elupaigad ehk kõige ohustatumad liigid ja elupaigad, siis peab Natura 21 EKo C-182/10, p 75. 22 EKo C-43/10, p 121 – 122. 23 Euroopa Komisjoni pressiteade seoses Dasa tehase laiendamisega Münchenis Saksamaal. Kättesaadav: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_00_401 24 Euroopa Komisjoni arvamus seoses kiiretee A 49 ehitamisega Hesses Saksamaal, lk 5. Kättesaadav: https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/hessen_en.pdf 25 Euroopa Komisjoni arvamus seoses „TGV East“ raudtee ehitamise projektile, lk 4. Kättesaadav: https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/tgv_est_en.pdf 26 Hannes Veinla. Milline kavandatava tegevuse negatiivne keskkonnamõju on õiguslikult aktsepteeritav ja millistel tingimustel? – Juridica 2017/8, lk 545. 27 EKo C-399/14, p 77. 11/16  erandi tegemise põhjuseks olema rahva tervise, avaliku julgeolekuga või esmatähtsa soodsa mõjuga keskkonnale seotud põhjused. Äärmuslikul juhul võib ka esmatähtsate liikide ja elupaikade puhul Natura erandi põhjuseks olla muu esmatähtis ja erakordselt tungiv põhjus (sh kultuuripärandit puudutav), kuid sellisel juhul peab põhjuse olulisust toetama Euroopa Komisjon. 2.2. Veedirektiivist tulenevad piirangud ja võimalikud erandid nende rakendamisest 31. Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2000/60/EÜ (veepoliitika raamdirektiiv) artiklis 4 on toodud üleeuroopalised veekeskkonna alased eesmärgid ning sätestatud eesmärkide elluviimisega seotud liikmesriikide kohustused. Veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 1 p a) kohaselt peavad liikmesriigid rakendama vajalikke meetmeid, et ära hoida kõigi pinnaveekogude seisundi halvenemine, ning kaitsma, parandama ja taastama kõiki pinnaveekogusid eesmärgiga saavutada pinnavee hea seisund hiljemalt 15 aasta möödumisel direktiivi jõustumisest. Vastavad sätted on üle võetud Eesti õigusesse Veeseaduse (VeeS) §- des 31 kuni 37. 32. Euroopa Kohus on selgitanud, et konkreetsele projektile loa andmise otsustamine tähendab meetme rakendamist veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg-s 1 mõttes. Seega peavad liikmesriigid keelduma kiitmast heaks konkreetset projekti, kui see võib halvendada pinnaveekogu seisundit.28 Samas on Euroopa Kohus jätnud liikmesriikidele piisavalt hindamis- ja kaalutlusruumi eesmärkide pehmendamiseks ja olulistes avalikes huvides olevate tegevuste lubamiseks29. Ka Riigikohus selgitas Kunda HEJ lahendis, et kõigil õigusaktides sätestatud eesmärkidel ei pruugi olla jäigalt siduvat iseloomu ning sel juhul on eesmärki võimalik arvesse võtta keskkonnaloa kohta kaalutlusotsuse tegemisel.30 33. Võimalikud erandi tegemise alused veepoliitika raamdirektiivis sätestatud eesmärkide saavutamisest on sätestatud veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg-tes 3, 4, 5, 6 ja 7. Vastavad erandid on sätestatud ka VeeS §-des 38 kuni 42 ja eraldi §-s 55. 34. Kunda HEJ lahendis viitas Riigikohus eelkõige veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg-s 7 sätestatud erandi tegemise võimalusele, kus sätestatakse, et veepoliitika raamdirektiivi rikkumisega pole tegu, kui pinnaveekogu seisundi halvenemist ei suudeta ära hoida uute muudatuste tõttu veekogu füüsilistes omadustes või veekogu langemine väga heast seisundist heasse seisundisse tuleneb inimeste uuest püsivast arendustegevusest. Lisaks on oluline, et muudatuste põhjused oleksid eriti olulised avaliku huvide seisukohalt. Riigisiseses õiguses on samasisuline erand sätestatud VeeS §-s 42. 35. Euroopa Kohtu praktikas ei ole muinsuskaitset potentsiaalse erandi alusena looduskaitselistest piirangutest käsitletud. Ka Riigikohus leidis Kunda HEJ lahendis, et muinsuskaitselist huvi arvestades ei ole välistatud, et võib esineda avalik huvi paisutuse säilitamise vastu vaidlusaluses kohas, mis võib üles kaaluda veepoliitika raamdirektiivi eesmärgid.31. 36. Euroopa Komisjon on selgitanud, et avaliku huvi mõiste veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 7 tähenduses on sarnane imperatiivsete ja erakordselt tähtsate avalike huvide mõistega loodusdirektiivi art 6 lg 3 tähenduses. Samas ei nähtu komisjoni tõlgendusest, et neid 28 EKo C-461/13, p 32 ja 51. 29 Maarja Oras. Veekeskkonna kaitse Riigikohtu poolt asjas 3-16-479 tehtud lahendi valguses. – Juridica 2019/5, lk 356. 30 RKHKo 3-16-478, p 25. 31 RKHKo 3-16-478, p 25 ja 26. 12/16  mõisteid tuleb tõlgendada täielikult ühetähenduslikena. Euroopa Komisjon on selgitanud, et veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 7 tähenduses võivad avalikes huvides olla projektid ja tegevused, mis omavad positiivset mõju ühiskonna põhiväärtustele (tervishoid, ohutus, keskkond).32 37. Kui VeeS § 42 lõikes 1 sätestatud avaliku huvi erandi kohaldamine ei ole veemajanduskavas määratud, esitatakse erandi tegemise aluseks olev teave erandi kohaldamist otsustavas veeloas või kompleksloas ja veemajanduskavas selle järgmisel ajakohastamisel. 38. Euroopa Komisjon on selgitanud, et veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 3 on asjakohane säte, mis annab liikmesriikidele võimaluse leida tasakaal kultuuripärandi ja looduskeskkonna kaitsmise vahel veepoliitika raamdirektiivi kontekstis. Viidatud artiklis sätestatakse et liikmesriigid võivad lugeda pinnaveekogu tehislikuks või tugevasti muudetuks, kui hea ökoloogilise seisundi saavutamiseks vajalikud muudatused veekogu hüdromorfoloogilistes omadustes avaldaksid märkimisväärset negatiivset mõju näiteks keskkonnale laiemalt. Seega nähtub, et vähemalt veepoliitika raamdirektiivi tähenduses tõlgendatakse keskkonda laiemalt, s.o mõiste „keskkond“ hõlmab ka kultuuripärandit. Euroopa Komisjon on eraldi viidanud just kultuuripärandi hulka kuuluvatele vesiveskitele.33 VeeS sätestab samasuguse võimaluse § 55 lg-s 1. Nimetatud punktis sätestatud erand tuleb sätestada veemajanduskavas, mille kinnitab Vabariigi Valitsus. 39. Lisaks on VeeS § 174 lg-s 3 sätestatud, et kudemis- ja elupaigana määratud veekogule või selle lõigule ehitatud paisul peab paisu omanik või valdaja tagama kalade läbipääsu. VeeS § 174 lg-s 4 on sätestatud erand, et kaaluka põhjuse olemasolul võib Keskkonnaamet vastavat nõuet veeloaga leevendada või paisu omaniku nimetatud kohustuse täitmisest vabastada. Selline erand oli kehtestatud ka kuni 01.01.2019 kehtinud VeeS § 17 lg-s 41. VeeS § 17 täiendamise seaduse seletuskirjast nähtub, et vastav erand on kehtestatud, et lahendada olukorrad, mil omavahelises vastuolus on muinsuskaitse ja looduskaitse huvid.34 Lisaks märgitakse, et muudatus on tehtud silmas pidades veepoliitika raamdirektiivi eesmärke.35 40. Eeltoodust lähtub, et veepoliitika raamdirektiivi eesmärkide täitmisel võivad olla erandi aluseks ka muinsuskaitselased huvid. Riigikohus on sedastanud, et muinsuskaitselased huvid võivad anda aluse erandi tegemiseks veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 7 alusel (VeeS § 42). Lisaks on Euroopa Komisjon selgitanud, et veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 3 annab aluse erandi tegemiseks arvestades kultuuripärandi säilitamisega seotud põhjuseid. Tuleb arvestada, et võimalikud muudatused tuleb siiski kehtestada veemajanduskavas, mille kinnitamise pädevus on Vabariigi Valitusel. Samas tuleb alati arvestada, et juhul kui tegevus võib avaldada mõju Natura alale, kohalduvad siiski ka eelmises alapeatükkis käsitletud piirangud. 32 Euroopa Komisjoni juhised, mis puudutavad veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 7, lk 27 p 3.5.2: https://circabc.europa.eu/sd/a/2a3ec00a-d0e6-405f-bf66- 60e212555db1/Guidance_documentN%C2%B020_Mars09.pdf 33 Euroopa Komisjoni nimel antud selgitus: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-8-2016-009341-ASW_EN.html?redirect 34 Seletuskiri veeseaduse eelnõu juurde, lk 1. 35 Samas, lk 1. 13/16  (III) Kui kahe ametkonna eesmärgid on teatud osas vastuolulised muinsuskaitselise või keskkonnakaitselise eesmärgi saavutamiseks, siis kumma valdkonna regulatsioon kuulub kohaldamisele (lex specialis derogat legi generali)? 41. Õigusteoorias ja –praktikas on üldtunnustatud põhimõte, et õigusakte tuleb tõlgendada hierarhiaprintsiibist lähtuvalt. Hierarhias kõrgemal paiknev akt on suurema õigusjõuga kui madalamal paiknev õigusakt. Hierarhias eri tasemetel paiknevate õigusaktide vastuolu korral kuulub kohaldamisele kõrgemalseisev akt.36 Hierarhias samal tasemel paiknevate normide kollisiooni korral saab lähtuda õigusaktide hierarhiaprintsiibi täpsustavast põhimõttest „lex specialis derogat legi generali“. Selle põhimõtte kohaselt õigustloovate aktide hierarhias samal tasemel paiknevate sätete (näilise) vastuolu lahendamiseks antakse erinormile võrreldes üldnormiga eelis.37 Säte, mis reguleerib konkreetset küsimust, võib teha erandi üldisest regulatsioonist, mis antud konkreetset küsimust otseselt ei puuduta. 42. Looduskaitseseadusest ja muinsuskaitseseadusest tulenev regulatsioon ei ole üld- ja erinormi vahekorras, sest nende seaduste reguleerimisese on erinev ning lähtub ka erineva õigushüve kaitse vajadusest. Looduskaitseseaduse eesmärgiks on looduse kaitsmine läbi selle mitmekesisuse. Eelnev tuleneb põhiseaduse §-st 5, s.o Eesti loodusvarad ja loodusressursid on rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult. Iga isiku kohustuse looduskeskkonda säästa sätestab põhiseaduse § 53. 43. Muinsuskaitseseaduse eesmärk seevastu on kultuuripärandi säilimine ja mitmekesisus, mis on tihedas puutumuses põhiseaduse preambulis toodud eesmärkidega. Eesti Vabariigi põhiseaduse preambul sätestab põhiseadusliku alusväärtuse: „Kõikumatus usus ja vankumatus tahtes kindlustada ja arendada riiki, [---] mis peab tagama eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise läbi aegade [---].“38 Põhiseaduse kommenteeritud väljaandes on selgitatud, et eesti rahva ja kultuuri säilimise tagamine läbi aegade on Eesti Vabariigi põhieesmärk.39 Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seadusega (PSTS) toodi sisse uue mõistena „põhiseaduse aluspõhimõtted“, millega asuti tähistama preambulis toodud ideid, väärtusi ja tõekspidamisi – s.o kultuuri säilimine on käsitletav põhiseaduse ühe aluspõhimõttena. 44. Rahvuskultuuri säilitamist nagu ka teisi preambulis toodud aluspõhimõtteid tuleb vaadelda neid konkretiseerivate põhiseaduse sätete kontekstis, mitte abstraktse ja kõigi teiste põhiõiguste ülesena – eelkõige seonduvad need perekonna kaitse, hariduse kättesaadavuse ja eesti keele kaitsega40. Seega ei saa väita, et kultuurilised eesmärgid omaksid looduskaitseliste ees põhiseaduse kontekstis põhimõttelist prioriteeti. 36 T. Annus. Riigiõigus. Tallinn, 2006, lk 75-77. 37 Samas, lk 76. 38 Riigikohus on andnud põhiseaduse preambulile õigusliku tähenduse mitmetes lahendites, sh Eesti kultuuri säilimise tagamise kohustuse kontekstis nt RKPJKo 3-4-1-6-01, p 18. 39 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne (2017), preambul, p 22.4. Kättesaadav: https://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=3 40 Eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilitamise eesmärki läbi aegade kinnitavad, konkretiseerivad ja garanteerivad PS § 27 lg-d 1 ja 4, mille kohaselt on perekond rahva püsimise ja kasvamise ning ühiskonna alusena riigi kaitse all; § 28 lg 4 näeb ette, et lasterikkad pered ja puuetega inimesed on riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all; § 37 kohustab riiki tagama lastele hariduse kättesaadavuse ning § 36 lg 3 sätestab iga eestlase Eestisse asumise õiguse. Need on eesti rahvuse säilimise põhiseaduslikud garantiid. Kuid PS teeb riigile ülesandeks kaitsta ka eesti keelt kui eesti kultuuri säilimise olulist eeldust. Selle garantiideks on PS §-d 6 ja 49, § 51 lg 1 ning § 52 lg 1, mis seadustavad eesti keele riigikeelena, õiguse säilitada oma rahvuskuuluvus ja suhelda riigiasutustega eesti keeles ning eesti keele kui riigi sisemise asjaajamise keele. 14/16 45. Eesti Vabariigi õiguskorra lahutamatuks osaks on ühtlasi Euroopa Liidu õigus, mis on riigisisese õiguse suhtes ülimuslik, nagu Euroopa Kohus selgitas juba 1964. aastal kohtuasjas Costa vs ENEL - kuna alusleping on kõigi liikmesriikide õiguse lahutamatu osa, siis ei saa siseriiklik õigus olla vastuolus ei aluslepingu ega selle alusel vastu võetud Euroopa Ühenduste õigusaktidega. 46. Ülimuslikkuse põhimõttest tulenevalt ei ole liikmesriigil lubatud kohaldada siseriiklikke sätteid, mis on vastuolus aluslepingu või liikmesriigile täitmiseks kohustusliku teisese ühenduse õigusakti, näiteks liikmesriigile adresseeritud direktiiviga. Faktile, et riigisisene õigus ei saa EL-i õiguse ülimuslikkuse tõttu mõjutada EL-i õigusaktide kohaldatavust, on viidatud ka Riigikohtu praktikas.41 Sealjuures on liikmesriik kohustatud Euroopa Liidu õigust kooskõlaliselt tõlgendades arvestama mitte ainult vaidlusaluse sätte, vaid kogu riigisisese õiguskorraga. Seetõttu tuleb püüda riigisisest õigust tõlgendada kooskõlas EL õigusega. Kooskõlalise tõlgendamise nõude sätestas Euroopa Kohus esmakordselt Von Colsoni ja Kamanni kohtuasjas.42 Lisaks sellele, et need põhimõtted on siduvad liikmesriikide kohtutele, tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et EL õiguse tõhusa rakendamise eest vastutavad lisaks kohtutele ka kõik haldusorganid.43 47. Keskkond ja selle kaitse on EL-i ja liikmesriikide jagatud pädevuses, mis tähendab, et liikmesriigid teostavad oma pädevust ainult niivõrd, kuivõrd liit ei ole oma pädevust teostanud.44 Muinsuskaitse ja kultuur laiemalt on valdkonnaks, kus liikmesriigid võtavad õigusakte vastu EL-i toel. EL-i õiguses on muinsuskaitset käsitletud Euroopa Liidu Toimimise Lepingus45 (ELTL) artiklis 167, kus sätestatakse, et EL aitab kaasa liikmesriikide kultuuri õitsengule, ühtlasi respekteerides nende rahvuslikku ja regionaalset mitmekesisust ning samal ajal rõhutades ühist kultuuripärandit. Õiguskirjanduses on märgitud, et sellest võib järeldada, et muinsuskaitse on EL-i jaoks olulise väärtusega.46 Tegemist on valdkonnaga, mida tuleb EL-i keskkonnalaste regulatsioonide rakendamisel arvestada. 48. Seega saab väita, et EL-i õigusest tulenevalt prevaleerivad keskkonnakaitselised argumendid kultuuriliste, sh muinsuskaitseliste ees. Normikollisiooni korral kuuluks seeläbi kohaldamisele keskkonnaalane regulatsioon ning muinsuskaitset puuduv regulatsioon peaks taanduma. Reeglina on aga kahe regulatsiooni omavaheline vastuolu võimalik ületada kaalumise ning optimaalse lõpplahendi leidmise teel. Huvide kaalumine saab eeskätt toimuda haldusmenetluses laiapõhise keskkonnamõjude hindamise tulemusel, s.o ka siseriikliku õiguse suhtes ülimuslike EL-i keskkonnaregulatsioonide kohaldamine on võimalik paindlikult, arvestades kõiki asjakohaseid huve, s.h muinsuskaitselisi kaalutlusi. 41 RKHKo 3-15-1188/21, p 21; RKHKo 3-3-1-66-05, p 9. 42 EKo C-14/83, p 28. 43 EKo C-8/88, p 13. 44 ELTL artikkel 2 lg 2. 45 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12012E%2FTXT 46 Maarja Oras. Veekeskkonna kaitse Riigikohtu poolt asjas 3-16-478 tehtud lahendi valguses. Juridica 5/2019, lk 359. 15/16 LAHTIÜTLUS Õiguslik arvamus on konfidentsiaalne ning mõeldud ainult selle adressadile ning seda ei või avaldada ega selle koopiaid edastada ühelegi kolmandale isikule ilma Advokaadibüroo PricewaterhouseCoopers Legal OÜ eelneva kirjaliku nõusolekuta. Õiguslik arvamus on koostatud kehtivate õigusaktide põhjal. Õiguslikku arvamust ei uuendata tulenevalt muudatustest õigusaktides või ametlikes soovitustes. Ükski isik, kes ei ole käesoleva dokumendi adressaat ei oma õigust sellele ligipääsuks. Juhul, kui ilma õiguseta isik pääseb dokumendile ligi ja seda loeb, nõustub see isik järgmiste tingimustega: · Dokument koostati vastavalt selle adressaadiks oleva kliendi juhistele ja üksnes tema kasutuseks. · Dokument ei pruugi olla asjakohane ega lugeja vajadusteks sobiv. · PricewaterhouseCoopers International Limited rahvusvahelisse võrgustikku kuuluvad kohalikud ettevõtted ja/või muud majandusüksused, sealhulgas Advokaadibüroo PricewaterhouseCoopers Legal OÜ, nende partnerid, spetsialistid, nõustajad ja töötajad ei oma ega võta endale vastutust seoses käesoleva õigusliku arvamusega ega vastuta mis tahes kahju eest, mis võib kaasneda selle kasutamisega lugeja poolt või mis tuleneb muul viisil lugeja juurdepääsu saamisest sellele dokumendile. · Dokumendile ei ole lubatud viidata ega seda tsiteerida, osaliselt ega tervenisti, mis tahes dokumendis või vormis ega seda levitada ilma Advokaadibüroo PricewaterhouseCoopers Legal OÜ eelneva kirjaliku nõusolekuta. 16/16 Kultuuriministeerium Meie: 15.12.2022 nr 7-5.5/22-02578-2 Pöördumise edastamine Edastan vastamiseks Riigikantseleisse saabunud MTÜ Jägala Kalateed pöördumise. Palun vastusest koopia saata Riigikantseleile. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Heili Tõnisson Valitsuse nõunik Teadmiseks: Keskkonnaministeerium Stenbocki maja / Rahukohtu 3 / 15161 Tallinn / Estonia / registrikood 70004809 +372 693 5555 / [email protected] / www.riigikantselei.ee  Kultuuriministeerium Keskkonnaministeerium Vabariigi Valitsus Riigikogu Keskkonnakomisjon Peaminister Muinsuskaitseameti omavoli lõpetamne 12.12.2022 Muinsuskaitseametil on jälle plaan korraldada valitsuse tasemel segadust ja kultuurirahva raha kulutamist. Muinsuskaitseamet tahab, et Kunda jõel taastataks vana lagunenud pais nii et piirkonnas jääks oluline looduskaitseala alatiseks hävitatud. 2022 a. kevadel esitas Kultuuriministeerium ilma igasuguse seadusliku volituseta (loe Lisa 2) Vabariigi Valitsusele eelnõu, milles ta vassis ja valetas küll energiajulgeoleku kui avaliku huvide teemadel. Tagajärjeks oli see, et Vabariigi Valitsus andis välja ebapädeva korralduse (https://www.riigiteataja.ee/akt/307062022005 ), mille keskkonna organisatsioonid kohtus vaidlustasid. Kohtus aga ei oska Kultuuriministeeriumi palgatud Vabariigi Valitsuse esindaja korraldust kuidagi selgitada. Kui on vaja kohtule esitada korralduse aluseks olevaid analüüse, siis esindaja ütleb, et analüüse ei tehtud kuna need oleks olnud “äärmiselt mahukad”. Muid tõendusi esitab ta moonutatult. See on väga piinlik etteaste Vabariigi Valitsuse esindaja poolt. See kõik viib selleni, et Kultuuriministeerium peab kinni maksma nii enda kui keskkonnaorganisatsioonide kohtu kulud, seda juba mitme kohtukaasusega seoses. Linnamäe paisjärvega seotud vaidluses on Kultuuriministeerium juba kahes astmes kaotanud ja ees ootab tal küllalt kopsakas arve kohtukulude katteks. Kultuuriministeerium peaks maksma kinni ka kalandusliku kahju, mida ta ainuüksi Kunda ja Jägala jõele tekitab igal aastal 500 000 EUR ulatuses, lisaks sellele et aitab kaasa III kategooria kaitsealuste liikide väljasuremisele. See ei ole ei ole võrreldav selle kahjuga kui jõe vabaks voolamiseks ja kalade liikumiseks oleks kuskile paisu sisse puuritud avad. Nüüd alustab Muinsuskaitseamet Kunda jõe teemal samasugust mõttetut võitlust. Siin on oluline meeles pidada, et nii Jägala kui Kunda jõe puhul on määravaks EL direktiividest tulenevad kohustused, mida ei kaalu üle ei kohalik Muinsuskaitseseadus ega omavalitsuse soov. Keskkonnaamet ei peaks arvestama ühtegi Muinsuskaitseameti argumenti. Ometi Keskkonnaamet püüab omaltpoolt igal pool pakkuda erinevaid huvisid arvestavaid lahendeid, et ühtegi ajaloolist paisu ei lammutataks vaid tehtaks jõele ja kaladele vaba pääs. Sellised lahendused on ammu inseneride poolt läbi mõeldud, need tuleks koostöös ametkondadega ellu viia. Palun vastake, kes ja kuidas suunaks Kultuuriministeeriumit ja Muinsuskaitseametit konstruktiivsele koostööle, et lõpetada kultuurirahva raha põletamine ja elurikkuse hävitamine. Palun kokku kutsuda ühine nõupidamine, et koos arutada kuidas analoogseid olukordi vältida. Lisan ka kirja, mille saatsime Muinsuskaitseametile vastamiseks seoses Kunda mõisa paisuga (Lisa 1) . Lugupidamisega, Liivia Mahlapuu, Jägala kalateed MTÜ juhatuse liige  Natura erandi tingimuste ja Vabariigi Valitsuse 03.06.2022 korralduse nr 163 analüüs 2022 Sisukord Kasutatud lühendid ............................................................................................... 2 Analüüsi põhijäreldused ........................................................................................ 3 Sissejuhatus ........................................................................................................... 4 1. Loodusdirektiivi artikli 6 lõikest 2 erandi tegemise tingimused ........................ 5 1.1. Alternatiivide puudumine ...................................................................................................... 6 1.2. Projekt on vajalik ülekaaluka avaliku huvi tõttu ................................................................. 7 1.3. Võetud on kõik vajalikud hüvitusmeetmed ........................................................................... 7 1.4. Nõuetekohase mõjuhindamise eelnev läbiviimine .............................................................. 9 2. Natura erandi regulatsioon Eesti õiguses .......................................................... 9 3. Erandi tegemine veeloa menetluses .................................................................. 11 4. Korraldus kui otsus kohaldada erandit............................................................ 13 5. Korraldus kui suunis erandi tegemiseks veeloa menetluses ............................ 14 6. Huvide kaalumine Korralduses ....................................................................... 16 Kasutatud lühendid HEJ Hüdroelektrijaam KeA Keskkonnaamet KeM Keskkonnaministeerium KÕK SA Keskkonnaõiguse Keskus Komisjon Euroopa Komisjon Korraldus Vabariigi Valitsuse 03.06.2022 korraldus nr 163 „Nõusolek tegevusloa andmiseks Linnamäe paisul Jägala jõe paisutamiseks ja Linnamäe hüdroelektrijaamas hüdroenergia kasutamiseks elektrienergia tootmisel” RT III, 07.06.2022, 5 KMH keskkonnamõju hindamine linnudirektiiv Euroopa Parlamendi ja Nõukogu Direktiiv 2009/147/EÜ, 30. november 2009, loodusliku linnustiku kaitse kohta loodusdirektiiv Nõukogu direktiiv 92/43/EMÜ, 21. mai 1992, looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta VV Vabariigi Valitsus Analüüsi põhijäreldused 1. EL õigusega ei ole vastuolus artikli 6 lõikest 2 erandi tegemine samadel tingimustel kui artikli 6 lõikest 3, kuid loodusdirektiivist ei tulene kohustust erandeid teha. 2. Erandi tegemise tingimusteks on alternatiivide puudumine, ülekaalukas avalik huvi, hüvitusmeetmete rakendamine ja nende tingimuste käsitlemisele eelneva mõjuhindamise läbiviimine, mis vastab loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 nõuetele. 3. Erandit peab põhimõtteliselt olema võimalik teha ka siis, kui ebasoodsat mõju ei ole võimalik täielikult hüvitada, kuid üksnes väga erakordsetel asjaoluel, näiteks kui erandi tegemine on vältimatult vajalik inimelude kaitseks. 4. LKS ei näe ette võimalust teha erandit LKS § 32 lg-st 2. Erandi saab teha vaid juhul, kui see võimalus on selgesõnaliselt ette nähtud muu seaduse erinormiga või normikonflikti korral. Viimasel juhul saab erandi teha KeÜS § 52 lg 1 p 6 alusel. 5. KeHJS-st ja Riigikohtu praktikast saab järeldada, et KeHJS § 29 pole otseselt asjakohane erandi tegemisel projektile, mille mõjuhindamist KeHJS ei reguleeri. KeHJS § 29 lg-t 3 ei saa kohaldada analoogia korras erandi tegemiseks LKS § 32 lg- st 2. 6. Kui veeloa menetlusele ei kohaldu KeHJS mõjuhindamise regulatsioon, siis pole KeA-l veeloa otsustamisel kohustust küsida teiste haldusorganite seisukohti, sh Muinsuskaitseameti ja VV seisukohta. Puudutatud haldusorganite seisukohtade küsimine oleks siiski mõistlik, et vältida kaalutlusvigu. 7. Korraldus nr 163 ei ole käsitletav iseseisva Natura erandi kohaldamise menetluse lõppotsusena, vaid nö sisendina KeA poolt läbiviidavasse veeloa menetlusse. 8. Vee-erikasutusõiguse andmise otsustamine Natura erandina on osa veeloa menetlusest. Natura erandi tingimuse hindamine on osa veeloa otsustamisel teostatavast kaalutlusõigusest. Seda kaalutlusõigust on pädev teostama KeA mitte VV. KeHJS § 29 lg 3 võimaldab VV-l keelduda nõusoleku andmisest, kui VV hinnangul ei ole KeA kaalutlusõigust õigesti teostanud, kuid ei võimalda VV-l teostada kaaltutlusõigust KeA asemel. 9. VV asub täidesaatva riigivõimu tipus, kuid teostab riigivõimu peamiselt läbi poliitilise juhtimise. Poliitilisi otsuseid saab teha seaduses ettenähtud raamides. Poliitiliste otsuste elluviimine on halduse teostamine, mis saab toimuda rangelt vaid seaduste alusel ja täitmiseks. KeA tegevuse suunamine korraldusega loa andmisel on halduse teostamine. 10. Korraldus, millel puudub konkreetne õiguslik alus on põhiseadusevastane. Korraldus, milles ületatakse õiguslikust alusest tuleneva volituse piire on põhiseadusevastane. Ühestki õigusnormist ei tulene VV-le volitust anda omaalgatuslikult korraldusega suuniseid KeA-le Natura erandi kohaldamiseks. Korralduse lõppjäreldused ei ole seega KeA-le õiguslikult siduvad veeloa otsustamisel, kuid Korralduses välja toodud olulisi asjaolusid ja põhjendatud huve tuleb kaalutlusõiguse teostamisel arvestada. 11. Korralduses on avalike huvide kaalumisel tehtud mitu ilmset ja olulist viga. Sissejuhatus Linnamäe HEJ paikneb Jägala jõe alamjooksul. HEJ valmis 1924. a, kuid purustati 1941. a. Käesoleva sajandi alguses ehitati HEJ taastamistööde käigus osaliselt ümber. Rekonstrueeritud HEJ alustas tööd 2002.a. HEJ rajatised asuvad Jägala loodusalal. Jägala loodusala (EE0010150) on kinnitatud Natura 2000 võrgustiku alaks Euroopa Komisjoni 12.11.2007 otsusega 2008/24/EÜ. Keskkonnaministeeriumi Harjumaa Keskkonnateenistus andis Eesti Energia Aktsiaseltsile 15.01.2008 vee erikasutusloa nr L.VT.HA-171918 kehtivusajaga kuni 15.01.2013 Jägala jõe paisutamiseks ja Linnamäe HEJ paisul elektrienergia tootmiseks. Eesti Energia AS esitas 04.10.2012 KeA-le uue veeloa taotluse. Taotlusega seoses algatati KMH menetlus. Tegevusloa menetlus kestab tänaseni. Menetluse raames on korduvalt pikendatud olemasoleva veeloa kehtivusaega. Eesti Energia AS müüs 30.10.2017 HEJ hoonestusõiguse Wooluvabrik OÜ-le, kes jätkas HEJ käitamist ja uue veeloa taotlemist. Kultuuriministri 21.12.2016. a käskkirjaga tunnistati Linamäe HEJ pais koos kalatrepiga mälestiseks. Kultuuriministri 18.12.2020. a käskkirjaga kehtestati antud mälestisele ja mitmele naabruses asuvale mälestisele ühine kaitsevöönd, mis hõlmab enamiku Linnamäe HEJ paisjärvest. Riigikohus selgitas asjas nr 3-17-1739 KeHJS kohaldumist jätkuvale tegevusele. Kohtu seisukohtade tõttu pidas KeA põhjendatuks lõpetada 09.07.2021 KMH menetluse ja viia selle asemel läbi nn tagantjärgi Natura hindamise menetlus. Menetluse ajal andis VV Korralduse, mida käesolevas töös analüüsitakse. OÜ Wooluvabrik (Linnamäe HEJ käitaja) esitas 04.07.2022 vaide, sest Korraldusega ei ole määratletud hüvitusmeetmete eest vastutavat isikut. Vabariigi Valitsus ei rahuldanud vaiet (VV 04.08.2022 korraldus nr 207). Tallinna Halduskohtu menetluses on keskkonnaorganisatsioonide kaebus, milles taotletakse Korralduse tühistamist (haldusasi 3-22-1463). Analüüsi on koostatud KÕK-i õigusekspert Kaarel Relve KeA tellimusel. Selles käsitletavad küsimused on piiritletud KÕK-i 13.07.2022 pakkumuses. Analüüsi küsimused on kokkuvõtlikult järgmised: 1. Milistel tingimustel on lubatud teha erandeid loodusdirektiivi artikli 6 lõikest 2 ja kas Korraldus vastab neile tingimustele? 2. Kas ja kuidas on korraldus õiguslikult siduv Linnamäe HEJ veeloa taotluse lahendamisel, sh kas Korralduses on huve korrektselt kaalutud? Analüüsi koostamisel on lähtutud eeldustest, et antud veeloa menetluses ei kohaldu loodusdirektiivi artikli 6 lõige 3, kuid asjakohane vee-erikasutus pole kooskõlas loodusdirektiivi artikli 6 lõikega 2. Eeldused tulenevad lähteülesandest, tagantjärgi mõjuhindamise tulemustest ning Korralduse sisust. Eelduste paikapidavust ei analüüsita. Analüüsi mahu piiramiseks käsitletakse selles vaid neid õiguslikke küsimusi, mis on asjakohased Jägala loodusala ja Korralduse kontekstis. Näiteks ei käsitleta analüüsis Natura erandi erisusi, mis puudutavad esmatähtsaid liike ja elupaiku, sest Jägala loodusalal ei kaitsta esmatähtsaid loodusväärtusi. 1. Loodusdirektiivi artikli 6 lõikest 2 erandi tegemise tingimused Loodusdirektiivi artikli 6 lõige 2 kohustab liikmesriike rakendama vajalikke meetmeid, et vältida Natura aladel kaitstavate liikide elupaikade ja elupaigatüüpide halvenemist ja kaitstavate liikide olulist häirimist. Säte on sõnastatud imperatiivselt - halvemine ja häirimine tuleb tingimusteta ära hoida - ja ilma erandeid ette nägemata. Natura erand projektidele1 on sätestatud loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 4. Lõige 4 on erand lõikest 3. Üldistades Euroopa Kohtu praktikat võib öelda, et artikli 6 lõige 3 sätestab kohustuse hinnata ala kaitseks mittevajaliku projekti mõju alale enne projektile nõusoleku andmist, kui esineb mõistlik kahtlus, et projekt võib ala ebasoodsalt mõjutada. Projektile võib nõusoleku anda üksnes juhul kui objektiivse teabe alusel on hajutatud teaduslikud kahtlused, et projekti elluviimisega kaasneb ebasoodne mõju. Lõige 4 sätestab, et kui ebasoodne mõju on teada või kahtlused pole välistatud, siis erandina võib nõusoleku siiski anda, kui on täidetud teatud tingimused. Lõike 3 kohaldamisala on piiratud inimtegevusega, millele pole veel luba antud. See nähtub eelkõige mõju hindamise kohustuse sidumisest nõusoleku andmisega, mistõttu ei saa hindamine puudutada üksnes looduslikke protsesse ega tegevust, millele on nõusolek juba antud. Lõike 2 kohaldumisala pole selliselt piiratud, vaid on laiem. Kui tõlgendada direktiivi sõna-sõnalt, siis võiks jõuda järeldusele, et kui tegevus ei ole hõlmatud lõikega 3, kuid põhjustab lõikes 2 nimetatud halvenemist või häirimist, siis tuleb see liikmesriigil keelata, mis siis, et tegevusele on antud luba enne ala võrgustikku arvamist ja on täidetud kõik lõikes 4 nimetatud Natura erandi tingimused. Direktiivi tuleb tõlgendada süsteemselt ja eesmärgipäraselt. Euroopa Kohus on selgitanud, et direktiivi artikli 6 lõiked moodustavad ühtse kogumi, mis peab tagama ühetaolise kaitse (vt nt C-258/11, p 32). Liikmesriik võib lubada artikli 6 lõikest 2 erandeid ka neil juhtudel, mis pole hõlmatud lõikega 3, eeldusel, et täidetud on kõik lõike 4 tingimused (C-404/09, p 156). Erandi tegemise tingimused on seega põhimõtteliselt samad sõltumata sellest, kas projekti lubatavust reguleerib lõige 3 või 2, sest lõiked peavad tagama ühetaolise kaitse. 1 Loodusdirektiivi tähenduses on projekt keskkonda vahetult mõjutav tegevus nagu jõe paisutamine. Direktiiv reguleerib ka kavu, mis loovad projektidele õiguslikult siduva raamistiku. Erandi tingimused ei ole kohtupraktikas lõpuni lahti mõtestatud, eriti lõikest 2 erandi tegemisel. Komisjoni juhendites on tingimusi põhjalikumalt käsitletud, kuid juhendid pole õiguslikult siduvad ning ka juhendites ei selgitata kõike ammendavalt. Käesoleva analüüsi lähteülesannet ja mahupiirangut silmas pidades ei ole analüüsis vaieldavusi käsitletud. Tuleb siiski rõhutada, et erandi kriteeriume tuleb tõlgendada kitsendavalt. See tähendab, et ebaselguse korral tuleb eelistada tõlgendust, mille kohaselt kriteerium mõtestatakse lahti viisil, mis ei võimalda erandit teha. Erandi kitsendav tõlgendamine on õiguse tõlgendamise üldine põhimõte, mille olulisust on Euroopa Kohus korduvalt rõhutanud artikli 6 lõike 4 kontekstis (vt nt C-411/19, p 36). Natura erandi tingimused on järgmised. 1.1. Alternatiivide puudumine Alternatiivide käsitluses tuleb selgitada välja selline viis eesmärkide saavutamiseks, mille elluviimisel on ebasoodne mõju väikseim. Alternatiiv võib olla näiteks projekti teine tehniline lahendus, asukoht, mastaap või elluviimise ajakava. Konkreetsema näitena: saare ja mandri ühenduse parandamise eesmärgil kavandatava silla alternatiivideks pole üksnes silla erinevad asukohad ja konstruktsioonid, vaid ka tunnel ja efektiivsem praamiühendus, kui need täidavad ühenduse parendamise eesmärki sama hästi. Komisjon on selgitanud, et käsitleda tuleb kõiki teostatavaid alternatiive ning käsitlus peab kõikide alternatiivide osas olema sama üksikasjalik (artikli 6 juhend, p.5.3.1., lk 40). KMH-s üldiselt ei käsitleta teostatavate alternatiividena selliseid lahendusi, mille elluviimine on väga kallis, kuigi piir liiga kõrge ja veel vastuvõetava hinna vahel ei ole alati selge (KMH käsiraamat, lk 111). Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei saa Natura erandi kohaldamisel aga olla ainuüksi lahenduse kõrge hind selle lahenduse alternatiivina välistamisel määrava tähtsusega (C-399/14, p 77; C-411/19, p 40 ja 41). Alternatiivi ei saa jätta uurimata põhjendusega, et pole tõendatud, et see toob kaasa väiksema negatiivse mõju (C-239/04, p 27−30, 38, 39). Alternatiivide mõju võrdluseks on oluline uurida ka nullalternatiivi, st stsenaariumit, kus kava või projekti mingil kujul ellu ei viida (metoodiline juhend, p.3.3.1, lk 47). Eelnev käsitlus puudutab eelkõige uusi tegevusi, millele kohaldub artikli 6 lõige 3. Hinnatakse kavandatava põhilahenduse ja alternatiivsete lahenduste mõju. Jätkuva tegevuse mõju hindamisel on tegevus üldiselt juba ellu viidud. Näiteks on sild juba teatud kujul valmis ehitatud. Euroopa Kohus asus juhtumis C-411/19 järgmistele seisukohtadele: „...alternatiivse lahenduse otsimisel ei või jätta tähelepanuta võimalikku elupaikade halvenemist või liikide häirimist kõnesoleva rajatise ehitustööde ja kasutusele võtmise tagajärjel ega võimalikke eeliseid, mida see kaasa toob. Seega nõuab alternatiivsete lahenduste hindamine, et ühelt poolt kaalutakse kõnesoleva rajatise jätkuva kasutamise või selle piiramise, kaasa arvatud sulgemise või isegi lammutamise keskkonnamõju ning teiselt poolt selle ehitamise tinginud ülekaalukaid üldisi huve.” (p 74). Samuti selgitas kohus, et teatud alternatiivi eelistamine ei tohi kaasa tuua elupaikade halvenemist või liikide häirimist. Näiteks ei saa käsitleda juba valmisehitatud ehituse lammutamist alternatiivina, kui lammutamine toob kaasa keelatud halvenemise ja häirimise. (p 75). Kui huvide kaalumise tulemusena on leitud, et eelistada tuleb siiski lammutamist, siis tuleb lammutamist käsitleda projektina lõike 3 tähenduses, mille mõjusid tuleb hinnata, kui lammutamine võib kaasa tuua ebasoodsa mõju alale (p 76). 1.2. Projekt on vajalik ülekaaluka avaliku huvi tõttu Eestikeelses direktiivi tekstis viidatakse “üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatele põhjustele”. Analüüsis kasutatakse mõistet “ülekaalukas avalik huvi”, sest see on lühem, kuid vastab direktiivi mõttele: artikli 6 lõikes 4 nimetatud põhjust ei saa eksisteerida, kui tegevus ei edenda avalikku huvi sellisel määral, et see antud asjas kaaluks üles EL-i tähtsusega looduspärandi kaitse vajaduse (vt ka C-182/10, p 75). Euroopa Kohus on selgitanud, et üksnes erandlikel asjaoludel on võimalik, et erahuvides arendatav projekt edendab ülekaalukat avalikku huvi, tulenevalt projekti olemusest ja majanduslikust ja sotsiaalsetest kontekstist (C-182/10, p 76 ja 77). Seega, kui tegevus toimub erahuvides, siis tuleb selgitada nii seda, kas tegevus edendab olulist avalikku huvi kui ka seda, kas avaliku huvi edendamine just antud tegevusega saab olla ülekaaluka tähtsusega võrreldes ala kaitsega. Direktiivis pole täpselt määratletud, millised tüüpi avalikud huvid saavad olla ülekaalukad, kuid eraldi on välja toodud, et erandi tegemisel saavad arvesse tulla ka sotsiaalset ja majanduslikku laadi avalikud huvid. 1.3. Võetud on kõik vajalikud hüvitusmeetmed Eestikeelses direktiivis kasutatakse terminit “asendusmeetmed”, sest silmas peetakse ebasoodsalt mõjutatava keskkonna tegelikku asendamist mitte mistahes viisil kahju kompenseerimist. Järjepideva terminikasutuse huvides kasutatakse analüüsis „hüvitusmeetmete“ mõistet, mis on Eesti õiguse termin. Rakendada tuleb kõik vajalikud hüvitusmeetmed, et tagada ebasoodsa mõju kompenseerimine. Direktiivi sõnastusest ja säte struktuurist on selge, et hüvitusmeetmetena on lubatud korvata üksnes selline mõju, mida ei suudeta ära hoida alternatiivsete lahendustega ega leevendusmeetmetega. Hüvitusmeetmeid võib käsitleda alles pärast asjakohast hindamist erandi tegemise raames (C-411/19, p 64). Hüvitusmeetmeteks saab pidada vaid meetmeid, mida rakendatakse just konkreetse projekti tõttu. Hüvitusmeetmetena ei saa käsitleda meetmeid, mille võtmine on kohustuslik muul põhjusel kui artikli 6 lõike 4 erandi kohaldamine või mille rakendamine on osa loodus- ja linnudirektiivi elluviimise üldisest tavalisest praktikast (artikli 6 juhend, lk 42; metoodiline juhend, lk 55; C-293/17 ja C-294/17, p 123 ja 124). Natura erandi tegemiseks peavad vajalikud hüvitusmeetmed olema välja selgitatud. Enne projektile nõusoleku andmist peab olema kindel, et hüvitusmeetmed on tehniliselt, õiguslikult ja rahaliselt teostatavad. Selge peab olema meetmete rakendamise täpne ajakava ning paika peavad olema pandud vastavad seire ja aruandluse nõuded (metoodiline juhend, lk 55-63). Hüvitusmeetmete vastuvõtmisest tuleb Komisjoni teavitada. Hüvitusmeetmetega tuleb ebasoodne mõju täielikult korvata. Printsiibis ei saa täieliku hüvitamise võimatus siiski välistada erandi tegemist. Erandi tegemine ei saa põhimõtteliselt olla sõltuv sellest, kas ebasoodne mõju korvatakse täielikult, sest see tähendaks direktiivi eesmärkide saavutamise (kaitstavate liikide ja elupaikade soodne seisund) absoluutsele esikohale seadmist kõigi muude väärtuste suhtes sõltumata nende väärtuste kaalust. Näiteks kui suurõnnetuse tõttu võivad hukkuda tuhanded inimesed, siis ei oleks põhjendatud keelata ohu vältimiseks möödapääsmatult vajalike meetmete võtmist, sest pole välistatud, et meetmete rakendamine toob kaasa ebasoodsa mõju mõnele liigile ja ebasoodsat mõju on võimalik kompenseerida vaid 90% ulatuses. Tegemist on toereetilise näitega. Loodusdirektiivis ega kohtupraktikas pole seda küsimust täpsustatud. KÕK-i hinnangul oleks selles küsimuses vajalik Euroopa Kohtu selgitus (eelhinnangu vormis). Teatava üldise juhise annab siiski Euroopa Kohtu varasem praktika, mis puudutas erandi tegemist linnudirektiivist. Nimelt ei näinud EL õigus enne loodusdirektiivi jõustumist otseselt ette võimalust erandite tegemiseks. Euroopa Kohus selgitas, et erandi tegemine on siiski võimalik juhul, kui muu avalik huvi kaalub selgelt üles ökoloogilised huvid. Selliseks ülekaalukaks huviks on näiteks elanikonna ohtutuse tagamiseks tammi rajamine linnualale, et vältida üleujutusohtu. Ülekaalukaks huviks ei saa aga olla sadama toimimise tagamine, mis siis, et antud sadam oli väga oluline piirkonna majanduse jaoks. (C-57/89, p 22- 24). Kokkuvõttes on KÕK seisukohal, et erandit saab teoreetiliselt kohaldada ka olukorras, kus ebasoodsa mõju täielik hüvitamine liikmesriigis ei ole võimalik, kuid üksnes väga erakordsetel asjaoludel, eelkõige inimelude kaitseks. Lisaks peaks sellisel juhul küsima eelnevalt Komisjoni arvamust, sest pole välistatud, et mõnes muus liikmesriigis rakendatavate hüvitusmeetmetega on siiski võimalik tagada võrgustiku sidusus EL tasemel. KÕK rõhutab, et seisukoht erandi rakendamise võimalikkuse kohta on esitatud vastusena analüüsi lähteülesande küsimusele, kas Natura erandit saab kohaldada, kui liikmesriigi arvates pole hüvitusmeetmetega võimalik 100% tagada ebasoodsa mõju kompenseerimist. KÕK hinnangul ei ole Korralduses toodud välja selliseid erakordseid asjaolusid. Vastupidi vastavad kaalutlused on nii ilmselt puudulikud, et erandit ei saaks teha ka juhul, kui ebasoodsa mõju täielik hüvitamine oleks võimalik (vt 6. Huvide kaalumine korralduses). 1.4. Nõuetekohase mõjuhindamise eelnev läbiviimine Artikli 6 lõige 2 elluviimine ei eelda tingimata kõigi jätkuvate tegevuste mõjude hindamist. Artikli 6 lõike 2 kohaselt tuleb liikmesriigil rakendada vajalikke meetmeid, kuid meetmed pole direktiivis täpsemalt määratletud. Euroopa Kohtu hinnangul tähendab see, et liikmesriikidel on sätte elluviimisel üldiselt kaalutlusruum. Jätkuva tegevuse mõjuhindamine võib, kuid ei pruugi olla „vajalikuks meetmeks“ sätte tähenduses (C-399/14, p 40 ja 44). Kaalutlusruum puudub siiski juhul, kui liikmesriik soovib teha erandi lõike 2 halvendamise ja häirimise keelust: Natura erandi tegemiseks on lõike 3 nõuetele vastava mõjuhindamise eelnev läbiviimine alati kohustuslik (samas, p 56). Eelnev mõjuhindamine on vajalik, sest ilma selleta poleks võimalik veenduda, et erandi tingimused on täidetud (C-43/10, p 114). Erandi tingimuste täitmise kontroll ei ole EL õiguse kohaselt printsiibis osa lõike 3 kohasest mõjuhindamisest (C-441/03, p 28), vaid pigem järgneb sellele. Mõjuhindamise läbiviimisel tuleb alati järgida loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 nõudeid, isegi kui artikli 6 lõige 3 ei kohaldu (sest tegu on jätkuva mitte uue tegevusega). See on vajalik, et tagada ühetaoline kaitse lõike 2 ja 3 alusel (C-399/14, p 52-54). Mõjuhindamise nõuded tulenevad peamiselt kohtupraktikast. Näiteks tuleb Euroopa Kohtu praktika kohaselt hindamisel lähtuda parimatest teadussaavutustest (C-127/02, p 54). Hindamine pole piisav, kui selles on lüngad ja see ei sisalda täpseid, täielikke ja lõplikke seisukohti ja järeldusi, mis hajutaksid kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused tegevuse mõju kohta (C-304/05, p 69). Analüüsis ei käsitleta hindamise nõudeid põhjalikumalt tulenevalt lähteülesandest. 2. Natura erandi regulatsioon Eesti õiguses Loodusdirektiivi artikli 6 lõige 2 on ülevõetud peamiselt LKS-ga. Jägala loodusala on kaitstud hoiualana, mistõttu on asjakohane eelkõige LKS § 32 lg 2. Sätte kohaselt on hoiualal keelatud nende elupaikade ja kasvukohtade hävitamine ja kahjustamine, mille kaitseks hoiuala moodustati ning kaitstavate liikide oluline häirimine, samuti tegevus, mis seab ohtu elupaikade, kasvukohtade ja kaitstavate liikide soodsa seisundi. LKS § 32 lg 2 on üldjoontes sisult sama kui loodusdirektiivi artikli 6 lõige 2. LKS regulatsioon ei näe ette võimalust teha sättest erandeid. Loodusdirektiivi artikli 6 lõige 4 on projektide osas üle võetud peamiselt KeHJS § 29 lõigetega 3−5, hüvitusmeetmete osas ka LKS § 701. Kuigi vastav Eesti õigus pole sõna-sõnalt sama, lubab Eesti õigus erandit teha põhimõtteliselt samadel tingimustel kui direktiiv. KeHJS seob Natura erandi rakendamise projektidele tegevusloa menetlusega: erandi kohaldamise otsustab tegevusloa andja loamenetluses, kuid erandit ei tohi teha ilma VV nõusolekuta. Hüvitusmeetmetest teavitab Komisjoni KeM. Eesti õigus ei reguleeri täpsemalt, kuidas peaks erandi kohaldamine menetluslikult toimuma. Näiteks ei ole õigusnormides täpsustatud, millises erandi kaalumise etapis peaks loa menetleja pöörduma nõusoleku saamiseks VV poole. Riigikohus asus Hellenurme asjas (RKHKo 3-17-1739/80) seisukohale, et KeHJS reguleerib mõjuhindamist vaid loodusdirektiivi artikli 6 lõikele 3 vastavate projektidele loa andmisel. Regulatsiooni kohaldamise eeltingimuseks on uue tegevuse kavandamine. Normid ei kohaldu, kui juba toimuvat tegevust jätkatakse seda muutmata (p 17). Riigikohtu hinnangul ei reguleeri Eesti seadused enne Natura ala loomist alguse saanud projektide tagantjärgi hindamise kohustust. Loa andja peab uurimisprintsiibist (HMS § 6) tulenevalt selgitama välja asjaolud selleks, et korduva loa taotlemise menetluses hinnata juba alustatud tegevuse vastavust loodusdirektiivi artikli 6 lõikele 2 (p 25). Samas asjas selgitas Riigikohus erandi tegemise tingimusi järgnevalt:  Alternatiivid. Nii jätkuva kui ka uue tegevuse puhul tuleb erandi kaalumisel arvestada realistlikke ja mõistlikke alternatiive, lähtudes tegevusloa taotleja tegevuse eesmärkidest. Antud asjas ei ole tegevusloa taotleja realistlikuks alternatiiviks elektri tootmine muul viisil, sest tegevusloa taotleja eesmärk ei seisne elektri tootmises mistahes asukohas ja mistahes tehnoloogiaga, vaid just nimelt ajaloolises HEJ-s (p 33).  Ülekaalukas avalik huvi. Printsiibis saab muinsuskaitse olla ülekaalukaks avalikuks huviks, kuid MuKS ei keela mistahes kultuuriväärtusliku keskkonna muutusi. Lisaks on kultuuripärand osa keskkonnast (KeHJS § 21). Pädev asutus muinsuskaitseliste ja muude keskkonnahuvide vastastikkuseks kaalumiseks on seega KeA. Muinsuskaitselisi huve on võimalik arvestada niivõrd, kui seda võimaldab EL keskkonnaõigus, sh loodusdirektiivi artikli 6 lõige 4 (p 34). Tuleb esile tuua, et KeHJS ei reguleeri erandi tegemist üksikasjalikult, kuid pigem käsitletakse selles erandi tegemist osana KMH menetlusest. Nimelt on hüvitusmeetmete määratlemine erandi üheks tingimuseks ja KeHJS kohaselt on hüvitusmeetmed osa KMH aruandest2. KeHJS § 29 pealkirja kohaselt sätestatakse normis erisus üldisest mõjuhindamisest. Sellest näib järelduvat, et Eesti õiguses toimub nii asjakohane hindamine kui ka KeHJS § 29 lg-s 3 nimetatud erandi tingimuste kaalumine samas mõjuhindamise menetluses. Ka Eesti Natura erandi juhendis asutakse seisukohale, et erandi kohaldamine on osa KMH menetlusest, mida reguleerib KeHJS (Eesti Natura erandi juhend, lk 11). Samas on Riigikohus selgitanud, et KeHJS reguleerib üksnes sellise projekti Natura mõju hindamist, mis on hõlmatud loodusdirektiivi artikli 6 lõikega 3. (RKHKo 3-17-1739/80, p 16, vt ka p 25 ja 26). KÕK hinnangul saab eelnevast järeldada, et KeHJS § 29 pole otseselt asjakohane erandi tegemisel projektile, mille mõjuhindamist KeHJS ei reguleeri. Siinkohal tuleb esile tuua, et Riigikohus on küll seisukohal, et Natura erandi tegemine on võimalik juhtudel, kui tegevus pole hõlmatud loodusdirektiivi artikli 6 lõikega 3 (RKHKo 3-17-1739/80, p 32), kuid kohus viitab seejuures üksnes loodusdirektiivile ega viita KeHJS § 29 lg-le 3. 2 Keskkonnaministri 01.09.2017 määrus nr 34 “Keskkonnamõju hindamise aruande sisule esitatavad täpsustatud nõuded” § 7 lg 3. Vt ka KeHKS § 40 lg 4 p 81 Erandit ei saa teha KeHJS § 29 lg 3 alusel analoogia korras. Tegemist ei ole olukorra, kus küsimus oleks reguleerimata (õiguslünk), mida saaks analoogia korras täita, sest erandi tegemine oleks otseses vastuolus LKS § 32 lg-s 2 sätestatuga. 3. Erandi tegemine veeloa menetluses Riigikohus on selgitanud, et nende projektide mõjuhindamisele, mis ei ole hõlmatud artikli 6 lõikega 3, kohaldub üldine regulatsioon, nagu HMS § 6 (p 25). Üldised sätted on asjakohased ka erandi tegemisel. Neid sätteid tuleb tõlgendada ja rakendada maksimaalselt kooskõlas loodusdirektiiviga. Eelkõige on olulised järgmised üldised sätted: HMS § 3 – õiguste kaitse, HMS § 4 – kaalutlusõigus, HMS § 5 – vormivabadus ja eesmärgipärasus, HMS § 6 – uurimispõhimõte, HMS § 7 – haldusmenetluse avalikkuse põhimõte – ja KeÜS § 28 – keskkonnaotsuste menetluse avalikkus3, KeÜS § 8-13 - keskkonnaõiguse põhimõtted. Asjakohased on ka veeloa menetlust reguleerivad sätted (VeeS, KeÜS, HMS), sest vee-erikasutuse lubamine hoolimata selle ebasoodsast mõjust Natura alale saab toimuda vaid veeloaga. Veeloa andmine või sellest keeldumine on kaalutlusotsus, mille tegemisel tuleb arvesse võtta kõiki olulisi asjaolusid ja kaaluda põhjendatud huve, sh looduskaitseliste huvidega konfliktis olevaid avalikke huve. Riigikohus on selgitanud, et kaalumissituatsioonis ei ole haldusorgani ülesandeks üksnes võrrelda erinevaid huve ja selgitada välja neist kaalukamad, vaid ka tasakaalustada erinevaid kaalukaid huve. (RKHKo 3-3-1-52-13, p 31). Huvide kaalumine ja tasakaalustamine hõlmab Natura erandi kahe esimese tingimuse hindamist: loa andmisel tuleb leida lahendus (alternatiiv), mis tasakaalustab huve kõige paremini, arvestades huvide kaalu ja lahenduse (negatiivse) mõju ulatust konfliktsetele huvidele. Kaalutlusotsuse tegemiseks peavad olema välja selgitatud ka kõik muud olulised asjaolud, sh hüvitusmeetmete sisu ja nende rakendamise võimalikkus. Veeloa andmise otsustab üldiselt KeA (VeeS § 191 lg 1). Otsuse tegemisel tuleb ära kuulata puudutatud isikud (HMS § 11 lg 1 p 3) ja küsida kohaliku omavalitsuse üksuse arvamust (KeÜS § 43). Üldiselt viiakse menetlus läbi avatud menetlusena (KeÜS § 44). Selles tuleb ära kuulata kõigi isikute seisukohad, kes soovivad seisukohti esitada (KeÜS § 48 lg 4). HMS kohaselt tuleb küsida teise haldusorgani kooskõlastust või arvamust üksnes juhul, kui see kohustus on õigusnormiga ette nähtud (HMS § 11 lg 1 p 4, vt ka MuKS § 76 lg 1). Veeloa menetlust reguleerivad normid (VeeS, KeÜS, HMS) sellist kohustust ette ei näe. Teiste haldusorganite seisukoha küsimise kohustus mõjuhindamisel tuleneb KeHJS-st, kuid Riigikohtu hinnangul ei kohaldu jätkuva tegevuse mõjuhindamisele KeHJS menetlusnormid. Kaalutlusvigade vältimiseks oleks siiski mõistlik küsida teiste haldusorganite 3 Euroopa Kohtu hinnangul kohaldub Århusi konventsiooni artikkel 6 asjakohasele hindamisele ning loodusdirektiivist tuleneb osalemisõigus vähemalt keskkonnaorganisatsioonidele. (C- 243/15, p 45−48). arvamust, kui otsus puudutab nende pädevusvaldkonda. Näiteks Muinsuskaitseameti arvamust juhul, kui veeloa andmine puudutab kultuuriväärtuste kaitset. Erinevalt kooskõlastusest pole arvamus õiguslikult siduv. Nii ehk teisiti ei saa teine haldusorgan asuda teostama veeloa andmisel kaalutlusõigust KeA asemel, asudes näiteks seisukohale, et muinsuskaitselised huvid on igal juhul kaalukamad kui looduskaitselised. Pädev asutus muinsuskaitseliste ja muude keskkonnahuvide vastastikuseks kaalumiseks veeloa menetluses on KeA. Muinsuskaitselisi huve on võimalik arvestada niivõrd, kui seda võimaldab EL keskkonnaõigus, sh loodusdirektiivi artikli 6 lõige 4 (RKHKo 3-17- 1739/80, p 34). Kehtiv õigus ei kohusta küsima mistahes haldusmenetluses VV arvamust. VV asub küll täidesaatva riigivõimu tipus, kuid riigivõimu teostamisel peab küsima VV seisukohta üksnes juhul, kui õigusnorm selleks otsesõnu kohustab. VeeS, KeÜS ega HMS ei kohusta KeA-d küsima veeloa menetluses VV nõusolekut, kui KeA ei pea erandi tegemist põhjendatuks. VV nõusolekut kohustab küsima KeHJS § 29 lg 3, kuid seda üksnes juhul, kui KeA arvates võib Natura erandi tegemine olla asjas põhjendatud. Tuleb esile tuua, et KeHJS § 29 lg 3 erineb põhimõtteliselt MaaPS sätetest, mis reguleerivad samuti VV nõusolekuid loamenetluses (§ 35 lg 3, § 55 lg 4). MaaPS sätted reguleerivad uuringu- ja kaevandamisloa andmist olukorras, kus kohalik omavalitsuse üksus ei nõustu loa andmisega. KeA peab sellisel juhul loa andmisest keelduma, v.a. juhul kui VV oma nõusolekuga erandlikult lubab loa anda, sest loa andmiseks on ülekaalukas riigi huvi. MaaPS regulatsioonist nähtub selgelt, et kohaliku ja riigi huvi konflikti korral ei ole KeA-l pädevust huvikonflikti lahendada. KeHJS § 29 lg 3 sellist piirangut ei sisalda. Vastupidi, pole põhjust arvata, et huvide kaalumise kohustus on kellelgi teisel kui KeA-l. VV nõusolek on selles menetluses pigem täiendav garantii, et erandeid ei tehtaks kergekäeliselt. Erisus MaaPS ja KeHJS regulatsioonide vahel nähtub ka nõusoleku küsimise kohustuslikkusest. MaaPS kohaselt on KeA kohustatud loa taotleja ettepanekul pöörduma VV poole nõusoleku saamiseks, v.a. juhul kui keskkonnaministri hinnangul riigi huvi loa andmiseks ilmselgelt puudub. KeA-l pole õigust otsustada, kas VV-lt tuleb nõusolekut taotleda, vaid seda tuleb loa taotleja nõudmisel üldiselt teha. KeHJS § 29 lg 3 seevastu ei kohusta KeA-d VV nõusolekut taotlema, kui KeA ei pea erandi tegemist põhjendatuks. Seonduvalt tuleb märkida, et loodusdirektiiv ega sellele vastav Eesti õigus ei kohusta Natura erandit tegema. Mh ei saa projekti arendaja nõuda erandi tegemist tuginedes otse loodusdirektiivi artikli 6 lõikele 4. Esiteks ei või erandit teha erahuvides vaid üksnes avalikes huvides. Teiseks ei tulene loodusdirektiivist liikmesriigile kohustust kaaluda erandi kohaldamist (C-241/08, p 72). Isegi juhul, kui KehJS § 29 lg 3 ei kohaldu, võib KeA pöörduda veeloa menetluses arvamuse saamiseks VV poole. See oleks mõistlik juhul, kui KeA ei ole kindel, millist kaalu omistada konfliktsetele avalikele huvidele.4 VV võimalust anda enda initsiatiivil korraldustega suunised on käsitletud analüüsi viiendas osas. Erandi tegemisest keeldumise otsustamine on osa kaalutlusõiguse teostamisest. Kui eksisteerib looduskaitse eesmärkidega konfliktne avalik huvi, siis peab otsuse põhjendustest nähtuma, kuidas huve ja alternatiive kaaluti. Erandi tegemisest keeldumine tähendab üldiselt loast keeldumist. Jägala loodusala osas on eelkõige asjakohane KeÜS § 52 lg 1 p 4 - tegevus ei vasta õigusaktide nõuetele - sest esineb vastuolu LKS § 32 lõikega 2. KeÜS võimaldab printsiibis teha Natura erandi, kuid on vaieldav, kas seda alust (KeÜS § 10 ja § 52 lg 1 p 6) saab kohaldada juhul, kui tegevus on vastuolus LKS § 32 lg-ga 2. Natura ala ebasoodsa mõjutamise piisav tõenäosus on eelduslikult keskkonnaoht (KeÜS § 3 lg 2 p 5 ja § 5). Loast tuleb keelduda, kui tegevusega kaasneb keskkonnaoht, mida pole võimalik vältida, välja arvatud erandina (KeÜS § 52 lg 1 p 6). Erandi tingimused on sarnased loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 kriteeriumitele. Täpsemalt võib KeÜS selle sätte kohaselt erandi teha, kui huvi keskkonnaloa andmiseks on ülekaalukas ja tegevusel puudub mõistlik alternatiiv ning on võetud ohu vähendamise meetmed. KeÜS sätet tuleb tõlgendada maksimaalselt kooskõlas loodusdirektiivi artikli 6 lõikega 4. Näiteks saab üksnes avalik huvi olla ülekaalukas huvi Natura erandi kontekstis. Samas kohustab KeÜS loa andmisest keelduma, kui tegevus ei vasta õigusaktide nõuetele (§ 52 lg 1 p 4). LKS § 32 lõikega 2 ei ole kooskõlas lubada tegevust, millega kaasneb hoiualal kaitstavate elupaikade ja kasvukohtade kahjustamine ning kaitstavate liikide oluline häirimine, samuti tegevust, mis seab ohtu elupaikade, kasvukohtade ja kaitstavate liikide soodsa seisundi. LKS § 32 lg 2 on abstraktne ning Riigikohus on korduvalt selgitanud, et säte ei keela mistahes negatiivset mõju hoiualale (Vt RKHKo 3-17-740, p 12, 18−25; RKHKo 3-17-1739/80, p 28-32). Samas, kui tegevus siiski on vastuolus LKS § 32 lõikega 2, siis pole KÕK-i hinnangul võimalik üksnes § 52 lg 1 p 6 alusel erandit teha. Erandi saaks teha vaid juhul, kui LKS § 32 lõikest 2 tulenev keeld on konfliktis mõne muu seaduse sättega, mis kaitseb ülekaalukat avalikku huvi. 4. Korraldus kui otsus kohaldada erandit Korraldus andmine ei ole käsitletav iseseisva erandi kohaldamise menetlusena ning sellega ei ole erandi kohaldamine lõplikult otsustatud. See nähtub eelkõige järgnevast. 1) Erandi tingimuste hindamiseks on vajalik artikli 6 lõike 3 nõuetele vastava hindamise eelnev läbiviimine. Korralduse andmisel pole sellist hindamist läbi viidud ja Korraldus ei vasta sisult sellise hindamise nõuetele. Korralduses seda 4 Vt nt VVS § 49 lg 2, mille kohaselt teeb otsuse VV, kui ministrid ei suuda saavutada kokkulepet. Antud säte pole otseselt asjakohane, sest veeloa andmine Linnamäe HEJ tegevuseks pole ministri pädevuses.  ei väidetagi. Korralduses on selgitatud, et see on antud KeA poolt läbiviidava veeloa menetluse kontekstis ja viidatud KeA poolt läbi viidud mõjuhindamisele. 2) Korralduses pole hinnatud kõiki erandi kohaldamise tingimusi. Vajalike hüvitusmeetmete määramine on jäetud KeA otsustada. 3) Korralduse alusena viidetakse KeHJS § 29 lg 3 ja selle resolutsiooni (7.Otsus) viimase lause kohaselt teeb KeA tegevusloa andmise otsuse. Seega on Korralduse andmisel lähtutud eeldusest, et erandi teeb KeA tegevusluba andes, st Korraldusega pole tegevust erandlikult lubatud. 4) Puudub õigusnorm, mis annaks VV-le pädevuse otsustada KeA asemel veeloa andmist erandina. HMS § 63 lg 2 p 3 kohaselt on haldusakt tühine, kui seda pole andnud pädev haldusorgan. Tühine haldusakt on kehtetu algusest peale (HMS § 63 lg 1) ning seda ei pea täitma. Kokkuvõttes pole VV korraldus käsitletav iseseisva Natura erandi otsusena, vaid on sellega soovitakse anda suuniseid KeA-le Linnamäe HEJ veeloa menetluses. Nende suuniste siduvust käsitletakse analüüsi järgmises osas. 5. Korraldus kui suunis erandi tegemiseks veeloa menetluses PS § 86 kohaselt kuulub täidesaatev riigivõim Vabariigi Valitsusele. Täidesaatva riigivõimu funktsioonideks on valitsemine ja haldus. Valitsemine on poliitiline juhtimine, mis eeldab sotsiaalsete protsesside arengu hindamist ning prognoosimist, kavandatavate abinõude eeliste ja negatiivsete külgede kaalumist, samuti rakendatavate abinõude mõju arvestamist. Valitsemine hõlmab poliitiliste otsuste tegemist. Haldus on praktiline tegevus poliitiliste otsuste elluviimisel (PS kommentaarid, § 86 p 4). VV teostab riigivõimu vahetult või valitsusasutuste kaudu. VV põhiülesanne on valitsemine. Haldust teostavad peamiselt valitsusasutused, sh KeA. VV-l on siiski ka halduse ülesandeid. Näiteks peab VV korraldama seaduste täitmist (PS § 87 p 3) ja suunama ning korraldama valitsusasutuste tegevust (PS § 87 p 2). Põhiseadusest nähtub, et VV asub täidesaatva riigivõimu tipus ja võib printsiibis valitsusasutusi juhtida. VV-l on kohustus koordineerida valitsusasutuste tegevust, eriti juhul kui nende vahel on tekkinud põhimõttelised vastuolud. VV-l pole siiski voli kõiki täidesaatva riigivõimu küsimusi ise otsustada. Riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel (PS § 3 esimene lause). Kui poliitilisel juhtimisel on VV-l suhteliselt suur valikuvabadus, sest seda piiravad vaid õiguse üldised raamid, siis halduse teostamine on põhimõtteliselt ette ära määratud õiguse poolt. VV saab haldust teostada üksnes juhul, kui seadus annab selleks volituse ning volituse piire ei ületata. Volitusnorm halduse teostamiseks peab olema seaduses konkreetselt sätestatud. Kui volitusnorm puudub, ei ole VV õigust haldust teostada. See on põhiseaduses selgesõnaliselt sätestatud VV korralduste osas: vastavalt PS § 87 p 6 annab VV korraldusi seaduse alusel ja nende täitmiseks. Korralduse alusena on tuginetud KeHJS § 29 lg 3, mille kohaselt võib tegevusloa anda VV nõusolekul. Sättes pole täpsustatud, millises vormis tuleb nõusolek anda või sellest keelduda. VV korraldus on õigusakt, millega lahendatakse üksikküsimusi (VVS § 30 lg 1) ja mis peab vastama haldusakti vorminõuetele (VVS § 26 lg 2). Analüüsitav Korraldus on antud KeHJS § 29 lg 3 alusel, kuid selles asutakse seisukohale, et vee erikasutus Linnamäe HEJ paisul on jätkuv tegevus, millele ei kohaldu loodusdirektiivi artikli 6 lõige 3. KÕK-i hinnangul pole KeHJS § 29 asjakohane kui tegevusloa taotlusele ei kohaldu loodusdirektiivi artikli 6 lõige 3, nagu on selgitatud analüüsi teises osas. Korralduse andmine VV poolt ilma seadusliku aluseta on põhiseadusvastane. Analüüsitava Korralduse resolutsiooni kohaselt (7.Otsus) nõustub VV Linnamäe paisul vee paisutamine ja hüdroenergia kasutamisega, sest tegevus on alternatiivsete lahenduste puudumisel vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjustel. Kuigi resolutsioon on sõnastatud nõusolekuna pole sisuliselt tegemist nõusoleku andmisega KeA-le. VV andis korralduse omaalgatuslikult ilma, et KeA oleks nõusoleku andmist taotlenud. KeA poolt läbi viidav Natura erandi hindamise menetlus on pooleli, kuid hindamise tööversiooni kohaselt on Linnamäe paisul vee paisutamisele ja hüdroenergia kasutamisele olemas alternatiivid ning tegevus ei ole vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjustel. KÕK-i hinnangul on VV soovinud Korraldusega teostada KeA asemel kaalutlusõigust alternatiivide ja huvide kaalumise osas ning tagada sellega Natura erandi tegemine vee-erikasutuseks. Veeloa otsustamine ei ole VV pädevuses, vaid KeA pädevuses (VeeS § 191 lg 1)5 Isegi kui antud juhul kohalduks KeHJS § 29 lg 3, ei oleks VV-l pädevust Korraldust anda. KeHJS § 29 lg 3 kohaselt saab Natura erandi teha üksnes VV nõusolekul. See tähendab, et KeHJS § 29 lg 3 võimaldab VV-l keelduda nõusoleku andmisest, kui VV hinnangul ei ole KeA kaalutlusõigust õigesti teostanud. Nõusoleku puudumisel ei saa KeA erandit kohaldada. KeHJS § 29 lg-st 3 ei tulene aga VV-le volitust teostada omaalgatuslikult veeloa andmiseks kaalutlusõigust KeA asemel. Halduse teostamine VV poolt volitusnormi piire ületades on põhiseadusevastane. HMS § 63 lg 2 p 3 kohaselt on haldusakt tühine, kui seda pole andnud pädev haldusorgan. Tühine haldusakt on kehtetu algusest peale (HMS § 63 lg 1) ning seda ei pea täitma. Lisaks märgib KÕK, et kui KeA hinnangul: 5 Erandina sätestab VeeS § 177 lg 6, et väljaspool Läänemerd kaadamiseks annab teatud juhtudel loa KeM.   pole kindel, mis on korralduse sisu (milleks see KeA-d kohustab), siis HMS § 63 lg 2 p 5 kohaselt on haldusakt tühine, kui sellest ei selgu õigused ja kohustused või kohustused on vastukäivad;  pole KeA-l võimalik korraldust täita, nt põhjusel, et ebasoodsat mõju pole võimalik hüvitada, siis HMS § 63 lg 2 p 5 kohaselt on haldusakt tühine, kui seda ei ole objektiivsel põhjusel võimalik kellelgi võimalik täita;  korralduse täitmine tähendaks vastuollu minekut LKS ja loodusdirektiivi regulatsiooniga, siis HMS § 63 lg 2 p 4 kohaselt on haldusakt tühine, kui see kohustab panema toime õigusrikkumise. Eeltoodud põhjusetel ei saa Korralduse järeldused alternatiivide puudumise ja ülekaaluka avaliku huvi olemasolu kohta olla KeA-le veeloa otsustamisel õiguslikult siduvad. Korraldust tuleb siiski veeloa andmisel arvesse võtta, sest kaalutlusõiguse teostamisel tuleb arvestada kõiki olulisi asjaolusid ja kaaluda põhjendatud huve. Näiteks võivad korralduse põhjendused olla asjakohased, kui neist nähtub, et hindamine on olnud puudulik või neis on selgemini sisustatud mõnd asjakohast avalikku huvi. Veeloa menetlust reguleerivad normid ei kohusta KeA-d enne loa andmist või sellest keeldumist VV-lt arvamust küsima, kuid see võib olla sisuliselt vajalik, pidades silmas lahkarvamusi vee-erikasutusega seonduvate avalike huvide tähtsuse osas antud asjas. Just VV-l on kohustus koordineerida valitsusasutuste tegevust ja juhtida valitsusasutusi poliitiliselt. Poliitiline juhtimine saab siiski toimuda vaid nendes piirides, mida õigusnormid võimaldavad. 6. Huvide kaalumine Korralduses Huvi kaal sõltub asjaoludest, mille täpseks hindamiseks on vajalikud eriteadmised huviga seonduvast valdkonnast. Lõppastmes on huvide tasakaalustamine ka väärtusotsus. Eelnevast tulenevalt ei saa KÕK hinnata, kas huvidele on antud Korralduses õige kaal, kuid saab osundada puudustele kaalumisel. Huvide käsitlus korralduses on ilmsete puudustega. Olulisemad neist on järgmised. 1. Korralduses ei selgitata vastuolusid mõjuhindamise järeldustega. Korralduse menetluses ei ole läbi viidud mõjuhindamist, mis on erandi kohaldamise eelduseks, vaid viidatakse KeA poolt läbi viidud hindamisele. Samas ei ole Korraldus kooskõlas mõjuhindamise tööversiooni aruande järeldustega. Muu hulgas jõutakse tööversioonis kultuuriväärtuste säilitamise vajaduse kaalu osas vastupidisele lõppjäreldusele kui Korralduses. Korralduses ei selgitata, miks peaks hindamise tööversiooni aruande järeldusi pidama ekslikeks, kuigi Korraldusega soovitakse neid järeldusi asendada Korralduse järeldustega. 2. Korralduses pole konfliktseid huve vastastikku kaalutud. Korralduses ei selgitata, miks peaks kultuuriväärtuste säilitamise vajadus kaaluma üles EL-i tähtsusega looduspärandi kaitse vajaduse. Korralduses pole isegi pikemalt käsitletud looduskaitseliste huvide olemust ja tähtsust: neile vaid viidatakse lühidalt asjaolude kirjelduses. Samuti jäetakse tähelepanuta, et huvide kaalu tuleb hinnata konkreetsete lahendusvariantide kontekstis. Näiteks kui pais on erakordselt oluline osa kultuuripärandist, siis võib selle säilitamise vajadus olla ülekaalukas avalik huvi, kui Natura erandit tegemata tuleks pais lammutada. Huvi kultuuriväärtuse säilitamise vastu ei ole sama kaaluga, kui paisu ei lammutata, vaid lastakse alla paisjärv. Paisjärve likvideerimisel võib olla teatav negatiivne mõju kultuuriväärtusele (nt põhjusel, et paisjärv aitas mõtestada kultuuripärandina kaitstavat paisu), kuid seda ei saa kaalu poolest võrdsustada paisu lammutamisega. 3. Korralduses lähtutakse ekslikult eeldusest, et paisu ei saa säilitada, kui ei jätku Linnamäe HEJ vee-erikasutus. Põhjendamata on väide, et paisul ei saa olla muid funktsioone kui elektrit toota ning tähelepanuta on jäetud, et pais on vaid osa HEJ-st ning sellega pole võimalik eraldiseisvalt elektrit toota. Vee- erikasutuse jätkumise vajadust põhjendatakse paisu valdaja majanduslike huvidega, st erahuvi mitte avaliku huviga. Korraldus on vastuolus paisu kaitse alla võtmise käskkirjaga, milles on asutud ühemõtteliselt seisukohale, et mälestise säilimise vältimatuks eelduseks ei ole Linnamäe HEJ tegevuse jätkumine.6 4. Kultuuriväärtuste käsitlus Korralduses on vastuoluline ega ole kooskõlas MuKS-ga. MuKS § 10 lg 1 kohaselt on riikliku kaitse alla võtmise eelduseks, et kultuuriväärtusega asi või maa-ala esindab Eesti ainelise kultuuripärandi väärtuslikumat osa. Korralduses asutakse seisukohale, et „kultuuriväärtuse seisukohalt on tähtsad nii Linnamäe HEJ pais ise kui riiklik kultuurimälestis, selle kaitsevööndisse jääv elektrijaama hoone ja jalakäijate sild /../“ Korralduse kohaselt ei näi omavat tähtsust, et riikliku muinsuskaitse all on vaid Linnamäe HEJ pais. Jaamahoonet ei võetud kaitse alla, sest see pole ajalooline ja seda pole ka algse lahenduse järgi taastatud. Jalakäijate sild on alles HEJ rekonstrueerimisel 2002.a. a lisatud element. Korralduses ei selgitata, milles seisneb jaamahoone ja jalakäijate silla kultuuriväärtuslikkus, kuigi need pole mälestisena kaitse all. Korraldus on vastuoluline, sest selles märgitakse, et riikliku muinsuskaitse all on väärtuslikuim osa kultuuripärandist. See tähendab, et samaväärsena ei saa käsitleda huvi säilitada kaitse all olev pais ja huvi säilitada jaamahoone ja jalakäijate sild, mis ei ole kaitse all. 6. Kultuurväärtuste käsitlus Korralduses on puudulik ega anna küllaldast alust lõppjärelduseks, et huvi kultuuriväärtuste säilitamiseks on ülekaalukas. Kultuuriväärtuste käsitlus Korralduses on ebaproportsionaalselt pikk ja samas silmapaistvalt hägune. Suures osas koosneb see õigusnormide refereeringutest, asjaolude kirjeldustest ja puudulikult põhjendatud (või täiesti põhjendamata) väidetest, mida üldiselt ei seostata huvide kaalumisega 6 „Küsimusele, millised saavad olema lahendused muinsuskaitselisest aspektist juhul kui ettevõtja kaotab huvi paisutamise vastu (majanduslike raskuste korral või olukorras, kus tootmistegevuse lubamiseks puudub perspektiiv) või ei soovigi keskkonnaluba, on ette näha optimaalne mälestise säilimise tagamiseks kohustamine (st hooldus ja remondi kohustus) ulatuses, mis tagab mälestise säilimise“ Kultuuriministri 21.12.2016 käskkiri nr 180 “Linnamäe hüdroelektrijaama paisu kultuurimälestiseks tunnistamine” RT III, 22.12.2020, 1 antud juhtumis. Näiteks on põhjendamata väide, et enamik lahendusvariante ohustavad kaitsealuseid arheoloogiamälestisi ja võimalikku arheoloogiapärandit paisjärve kaldal või all. Ühtlasi nähtub väitest, et arheoloogiapärandi kaitse ei saa olla ülekaalukas huvi kõigi lahendusvariantide osas, sest mingite variantidega ohtu üldse ei kaasne. Teise näitena pole osas 3.1.5. Kultuurmaastik põhjendatud, milles seisneb antud juhul maastiku väärtuslikkus, milles seisneb antud maastiku säilitamise esmatähtsus ja erakordselt tungiv põhjus ega isegi mitte seda, kuidas erandi tegemata jätmine antud juhul väärtuslikku kultuurimaastikku täpsemalt kahjustab. Korralduse kohaselt on maastikupärand KeA poolt läbi viidud mõjude hindamises üldse analüüsimata. Sellest järeldub, et VV arvates peab huvide kaalumisele tingimata selline analüüs eelnema. Korralduses sellist analüüsi aga ei sisaldu, kuid selles jõutakse järeldusele, et muinsuskaitselised huvid on ülekaalukad. Korralduse kohaselt „kõik pakutud lahendusvariandid tingivad Jägala jõe alamjooksul väljakujunenud elukeskkonna ja kultuurmaastiku suuremahulise muutmise“. Seejuures ei selgitata, kuidas puutub kultuurimaastiku kaitsel asjasse inimeste elukeskkond, millest järeldub, et hetkel eksisteeriv keskkond on „väljakujunenud“, miks just antud hetkel eksisteeriv keskkond on kultuurpärandina nii väärtuslik, et seda ei tohi muuta ja miks muud muutused maastikus (mis kindlasti pidevalt aset leiavad) ei kahjusta antud kultuurmaastikku.  Muinsuskaitseamet Mirjam Rääbis muuseumivaldkonna juht peadirektori ülesannetes Lugupeetud Mirjam Rääbis, Kunda mõisa vesiveski pais ajutise kaitse alla võtmine 06.12.2022 Olete 1.12.2022 allkirjastanud käskkirja Kunda mõisa vesiveski pais ajutise kaitse alla võtmiseks. Selleks, et selgitada kuue kuu jooksul välja nimetatud kinnisasja vastavuse või mitte vastavuse riikliku kaitse eeldusele. 2021 a. teostas Muinsuskaitseamet ekspertiisi, mille raames tuvastati Kunda mõisa vesiveski paisu kultuuriväärtus ja vastavus muinsuskaitse alla võtmiseks vajalikele nõuetele. Muinsuskaitse ekspertiisis on kirjas ettepanek tunnistada pais mälestiseks ja Kunda mõisatööstuse kompleksi – vesiveski, viinavabrik, rehi, jõujaam, pais koos kanalisüsteemiga – säilimine sobivas ja toetavas keskkonnas. Niisamuti ajaloolisele kompleksile avanevate vaadete ning mõisatööstuse hoonete vaheliste vaadete säilimine ja võimalusel taastamine. Te olete küsinud Keskkonnametilt arvamust Kunda mõisa vesiveski kompleksi mälestiseks tunnistamise kohta lähtudes muinsuskaitseseaduse § 16 lg 1 p-st 2.Teile on ka teada, et Keskkonnaamet ei nõustunud paisu mälestiseks tunnistamisega kui paisu kultuurimälestiseks tunnistamisega kaasneb nõue, et pais ja paisjärv tuleb säilitada, see läheb see vastuollu looduskaitse-ja veeseadusega. Keskkonnaamet ei nõustunud ka elektrienergia tootmiseks vajaliku paisutamisega ja veeluba ei väljastanud. See on ka juba kohtus läbi vaieldud (3-20-2608). Palun selgitage millisele muutusele Muinsuskaitseamet selle 6 kuu jooksul loodab, mil pais on ajutise kaitse all (Küsimus nr.1) ? Paisu te sellisel moel muinsuskaitse alla määrata ei saa, mis keelaks loodusliku jõe taastamist. Keskkonnaamet peab järgima seaduseid ja ta ei saa anda vee paisutamiseks veeluba kui ei ole ülekaalukat mõjuvat põhjust. Analoogne põhimõtteline otsus on ka juba sõnastatud kohtu poolt Jägala hoiualal muinsuskaitsevööndi suurendamise osas (3-21-150) , et kuna paisutamine mõjutab kahjulikult Natura 2000 ala, siis tuleb arvestada Keskkonnaameti seisukohtadega. See otsus kaevati küll edasi, aga analoogseid kohtu seisukohti saab lugeda ka teistes kohtu otsustes. Ka selle sama kompleksiga seotud otsuses 3-20-2608 on kohtu seisukoht: KeA on kaebajale õigesti selgitanud, et saab nn Natura erandi rakendamiseks Vabariigi Valitsuse poole pöörduda alles siis, kui erandi kohaldamiseks on kõik tingimused täidetud. Seega ei ole ka Vabariigi Valitsuse korraldus Keskkonnaametile siduv, kaalutlusõigus on ja jääb Keskkonnaametile. Hellenurme kohtuasjas on öeldud, et Muinsuskaitseamet ja Keskkonnaamet peaksid kultuuriväärtuse vajalike muudatuste tehnilistes lahendites kokku leppima. Lisan kirjale ka analüüsi Keskkonnaameti ja Muinsuskaitseameti kaalutlusõiguse piiride kohta. Seal on põhjalikult selgitatud milline on õiguste hierarhia ja millest tulenevad kaalutlusõiguste piirid. Seal on selgelt tõendatud, et EL-i õigusest tulenevalt prevaleerivad keskkonnakaitselised argumendid kultuuriliste, sh muinsuskaitseliste ees. Normikollisiooni korral kuuluks seeläbi kohaldamisele keskkonnaalane regulatsioon ning muinsuskaitset puuduv regulatsioon peaks taanduma. Reeglina on aga kahe regulatsiooni omavaheline vastuolu võimalik ületada kaalumise ning optimaalse lõpplahendi leidmise teel. Vaatamata sellele, et puhtalt juriidika seisukohast on Keskkonnaametil õigus, kui ta jääks nõudma keskkonnaeesmärkide täitmist omadel tingimustel, siis on näha, et Keskkonnaamet soovib optimaalset lahendit ehk mõlemat osapoolt arvestavat lahendit. Kunda mõisa vesiveski paisu osas on Keskkonnaamet pakkunud, et paisutuse likvideerimisel ei pea ajaloolise substantsi ja kultuuriruumi väärtustavaid arhitektuurielemente oluliselt muutma. Paisu põhielemendid nagu kaldasambad ja muu ajalooline väärtus kallastel on võimalik säilitada ka nii, et kultuurilooline väärtus kannatada ei saaks. Sellega on Keskkonnaamet juba omaltpoolt optimaalse lahendi ettepaneku teinud ja sellega tuleks Muinsuskaitseametil edasi tegeleda. Miks teile Keskkonnaameti ettepanek ei sobi (Küsimus nr.2)? Kui rääkida ainult rahalisest poolest, siis Kultuuriministeeriumi loodusvaenulikud sammud, millega te takistate säästva arengu põhimõttest lähtuvat otsustusprotsessi, toovad igaastaselt loodusele kahju miljonites eurodes (Kunda ja Jägala jõe mitte taastamise kalanduslik kahju aastas on üle 500 000€), lisaks kulutate te kohtu protsessidele kultuurirahva raha. Kohus ütles, et vaidlustatud otsused kuuluvad Kultuuriministeeriumi põhitegevuse juurde, mille osas peaksite ise olema valmis enda seisukohti kohtus esindama. Seetõttu teie kulutusi kohtus ühelgi juhul ei korvata. Arvestama aga peate sellega, et te peate korvama looduse eest seisjate kohtu kulud, mis ainuüksi Linnamäe paisjärve kaitsevööndisse määramise kohtuasjas on hetkel üle 17 000 euro. Kuna te kaebasite ringkonnakohtu otsuse edasi, siis kulutused mida peate korvama, suurenevad veelgi. Linnamäe HEJ ga seotud Vabariigi Valitsuse korralduse vaidluse kulutused peab samuti korvama Kultuuriministeerium. Kas Muinsuskaitseamet on kokku lugenud need summad mida ta on kulutanud Linnamäe HEJ paisuga seotud kohtuasjadele? Palun lugege need summad kokku ja andke meile teada (Küsimus nr.3). Kes Teie asutuses teeb selliseid otsuseid, et paisude kultuuriväärtuste kaitsele asutakse alles siis kui elektritootja teie asutuse poole pöördub ja kultuurimälestise kaitse eesmärk seatakse selline, et loodushoiuga ei arvestata üldse? Samal ajal, kui kõigile on teada, looduskaitsealadel tuleb kultuuriväärtuse säilimiseks leida lahend, mis ei takista looduskaitseliste eesmärkide saavutamist (Küsimus nr.4), See on asjatu lootuse andmine paisuomanikele ja ressursi raiskamine. Olen Teile esitanud neli küsimust ja palun neile vastata. Lugupidamisega, Liivia Mahlapuu Jägala kalateed MTÜ juhatuse liige [email protected] Lisa 1- Analüüs Keskkonnaameti ja Muinsuskaitseameti kaalutlusõiguste piiride kohta  PwC Legal ÕIGUSLIK ARVAMUS Analüüs Keskkonnaameti ja Muinsuskaitseameti kaalutlusõiguse piiride kohta 28.08.2020 Väino Vaidla Keskkonnainspektsioon [email protected] 28.08.2020 Lugupeetud Väino Vaidla Keskkonnainspektsioon on pöördunud Advokaadibüroo PwC Legal (büroo) poole ülesandega teostada õiguslik analüüs (analüüs) seoses Keskkonnaameti ja Muinsuskaitseameti kaalutlusõiguse piiridega. Büroo ülesanne on koostada õiguslik arvamus järgmistes küsimustes: - Kas ja millisel määral on Muinsuskaitseametil kaalutlusõigus muinsuskaitsealuse objekti puhul piiranguid leevendada või neist loobuda? - Kas ja millisel määral on Keskkonnaametil kaalutlusõigus Natura 2000 alal ja veekaitse raamdirektiivist 2000/60 EÜ tulevate kohustuste rakendamisel? - Kui kahe ametkonna eesmärgid on teatud osas vastuolulised muinsuskaitselise või keskkonnakaitselise eesmärgi saavutamiseks, siis kumma valdkonna regulatsioon kuulub kohaldamisele (lex specialis derogat legi generali)? Analüüsis käsitletavate teemade ringi aluseks on Keskkonnainspektsiooni poolt 19.06.2020 esitatud tööülesande püstitus. Õiguslik arvamus on koostatud lähtuvalt Keskkonnaameti ja Muinsuskaitseametiga läbi viidud intervjuudest, avalikult kättesaadavast informatsioonist ning õigusaktidest ja kohtupraktikast. Loodame, et õiguslik arvamus on piisav vastamaks tõstatatud küsimustele ja edaspidiste otsuste tegemiseks. Juhul, kui Teil tekib õigusliku arvamuse pinnalt täiendavaid küsimusi, siis oleme meelsasti valmis aruteluks. Lugupidamisega Indrek Kukk Vandeadvokaat Advokaadibüroo PricewaterhouseCoopers Legal OÜ, Pärnu mnt 15, 10141 Tallinn, Eesti Telefon +372 614 1858, [email protected], www.pwclegal.ee SISUKORD KOKKUVÕTE ........................................................................................................................................ 4 ANALÜÜSI ALUSEKS OLEV TAUSTINFORMATSIOON ................................................................. 5 ÕIGUSLIK ANALÜÜS .......................................................................................................................... 6 (I) Kas ja millisel määral on Muinsuskaitseametil kaalutlusõigus muinsuskaitsealuse objekti puhul piiranguid leevendada või neist loobuda? ..................................................................... 6 1.1. Muinsuskaitseliste piirangute muutmise ja lõpetamise võimalused ...................................... 6 1.2. Muinsuskaitseliste piirangute muutmisel ja lõpetamisel aluseks võetavad kaalutlused ...... 7 (II) Kas ja millisel määral on Keskkonnaametil kaalutlusõigus Natura 2000 alal ja veekaitse raamdirektiivist 2000/60 EÜ tulevate kohustuste rakendamisel? ........................................ 9 2.1. Natura 2000 režiimist tulenevad piirangud ja võimalikud erandid nende rakendamisel.... 9 2.2. Veedirektiivist tulenevad piirangud ja võimalikud erandid nende rakendamisest ..............12 (III) Kui kahe ametkonna eesmärgid on teatud osas vastuolulised muinsuskaitselise või keskkonnakaitselise eesmärgi saavutamiseks, siis kumma valdkonna regulatsioon kuulub kohaldamisele (lex specialis derogat legi generali)? ............................................................ 14 LAHTIÜTLUS...................................................................................................................................... 16 3/16 KOKKUVÕTE Vastus küsimusele 1: 1) Muinsuskaitseamet saab mälestiseks ja muinsuskaitsealaks olemise lõpetamise ja muutmise menetlusi algatada ja läbi viia kaaludes kõiki asjakohaseid huve eelistamata muinsuskaitselisi huve teistele, sh keskkonnakaitselistele huvidele. Muinsuskaitseametil on kaalutlusõigust võimalik objektiivselt ja informeeritult teostada vaid konkreetse valdkonna asjatundjaid kaasates ning arvestades kõiki asjakohaseid õiguspõhimõtteid – viies selleks vajadusel läbi keskkonnamõjude hindamise. Vastus küsimusele 2: 2) Keskkonnaametil on kaalutlusõigus Natura 2000 ala kaitsemeetmete kehtestamisel tingimusel, et tagatakse kaitsealal esinevate elupaikade ja liikide halvenemise ja häirimise vältimine. Keskkonnaamet ei saa kaalutlusõiguse teostamisel jõuda tulemuseni, mis tooks kaasa kaitse-eesmärkide täitmata jätmise. Natura 2000 režiimist tulenevaid erandeid on võimalik rakendada üksnes Natura 2000 hindamise tulemusel, s.o konkreetse kava või projekti raames ning tingimusel, et täidetud on kolm eeldust: alternatiivide puudumine; kasutusele on võetud kõik asjakohased hüvitusmeetmed; tegevus on vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt põhjustel. 3) Natura erandi tegemine on Vabariigi Valitsuse pädevuses ning selle aluseks võib olla soov kaitsta kultuuripärandit, kuid seda juhul kui põhjused on sedavõrd kaalukad, et kaaluvad üles loodusdirektiivi kõrge eesmärgi. Kui mõjutatud on esmatähtsad liigid ja elupaigad, saab Natura erandi tegemise aluseks olla rahva tervise, avaliku julgeolekuga või esmatähtsa soodsa mõjuga keskkonnale seotud põhjused. Muudel esmatähtsatel ja erakordselt tungivatel põhjustel peab selle olulisust toetama Euroopa Komisjon. 4) Veepoliitika raamdirektiiv annab aluse erandi tegemiseks arvestades mh kultuuripärandi säilitamisega seotud põhjuseid. Vastus küsimusele 3: 5) Looduskaitseseadusest ja muinsuskaitseseadusest tulenev regulatsioon ei ole üld- ja erinormi vahekorras, sest nende seaduste reguleerimisese on erinev ning lähtub ka erineva õigushüve kaitse vajadusest. 6) Keskkonnakaitse on EL-i ja liikmesriikide jagatud pädevuses, mis tähendab, et liikmesriigid teostavad oma pädevust ainult niivõrd, kuivõrd liit ei ole oma pädevust teostanud. Ülimuslikkuse põhimõttest tulenevalt ei ole liikmesriigil ning seeläbi Keskkonnaametil ja Muinsuskaitseametil lubatud kohaldada siseriiklikke sätteid, mis on vastuolus aluslepingu või liikmesriigile täitmiseks kohustusliku ühenduse teisese õigusakti, näiteks liikmesriigile adresseeritud direktiiviga. 7) EL-i õigusest tulenevalt prevaleerivad keskkonnakaitselised argumendid kultuuriliste, sh muinsuskaitseliste ees. Normikollisiooni korral kuuluks seeläbi kohaldamisele keskkonnaalane regulatsioon ning muinsuskaitset puuduv regulatsioon peaks taanduma. Keskkonnakaitseliste ja muinsukaitseliste eesmärkide vastandumise korral on võimalik vastuolud ületada kaalumise ning optimaalse lõpplahendi leidmise teel, mis saab eeskätt toimuda laiapõhjalise keskkonnamõjude hindamise tulemusel. 4/16 ANALÜÜSI ALUSEKS OLEV TAUSTINFORMATSIOON 1. 2011. aastast toimub vaidlus Kunda jõel asuva Kunda I paisu ümber. 2. Kunda jõgi kuulub Natura 2000 alade võrgustikku ning on looduskaitse all. Alates 2005. aastast on Kunda jõgi kehtestatud hoiualana, mille kaitse-eesmärk on EÜ nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ (loodusdirektiiv) I lisas nimetatud elupaigatüübi – jõgede ja ojade kaitse ning loodusdirektiivi II lisas nimetatud liikide elupaikade kaitse1. Kunda jõgi kuulub Sirtsi loodusala koosseisus Natura 2000 alade võrgustikku.2 Samuti kuulub Kunda jõgi kogu ulatuses veekogude nimistusse, kus on keelatud uute paisude rajamine ja olemasolevate paisude rekonstrueerimine ulatuses, mis tõstab veetaset, ning veekogu loodusliku sängi ja hüdroloogilise režiimi muutmine.3 3. Kunda jõel paikneb Kunda tsemendivabriku hüdroelektrijaama hoone, tamm ja algne turbiin koos ülekandemehhanismiga (Kunda HEJ), mis on alates 2008. aastast arhitektuurimälestisena muinsuskaitse all.4 Muinsuskaitseamet on väljastanud Kunda HEJ arhitektuurimälestise kohta ka muinsuskaitse eritingimused, mille kohaselt on Kunda HEJ paistuse likvideerimine keelatud. 4. Arendaja aktsiaselts Generaator on soovinud hüdroelektrijaama rekonstrueerida, paisutamisega jätkata ning hüdroelektrijaamas elektrit toota. Selliseks tegevuseks on VeeS § 187 p-i 7 kohaselt vajalik veeluba. Keskkonnaamet on keeldunud aktsiaseltsile Generaator veeloa andmisest eelkõige põhjusel, et kavandatav tegevus ohustab otseselt keskkonda (sh kaasneb negatiivne mõju Natura alale) ning ei võimalda saavutada eesmärki tõsta jõe seisundist kesisest heaks, samuti on tegemist lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaikade nimistusse kuuluva jõega, kus tuleb tagada kalade läbipääs. Keskkonnaamet on seisukohal, et kui kalade läbipääsu ei ole, pole veekogumi seisundi paranemine võimalik. 08.10.2018 otsusega nr 316478 leidis Riigikohus, et vee-erikasutusloa (veeloa) andmisest keeldumine Keskkonnaameti poolt oli õiguspärane, kuid ei võtnud seisukohta paistuse likvideerimise kohta. 5. Veeloa puudumise tõttu toimub veekogu paisutamine õigusliku aluseta ning Keskkonnainspektsioon viib ebaseadusliku paisutamisega seoses läbi riiklikku järelevalvet. Muinsuskaitseliste piirangute tõttu viiks paisutuse likvideerimine muinsuskaitseliste eritingimuste rikkumiseni, mistõttu pole paistust siiani kõrvaldatud. 6. Analoogne konflikt loodus- ja keskkonnakaitseliste eesmärkide ning muinsuskaitseliste eesmärkide vahel esineb ka teiste objektide puhul. Üheks näiteks on Linnamäe hüdroelektrijaam, mis on kultuurimälestisena muinsuskaitse all, kuid paikneb samas Jägala jõel, mis on sarnaselt Kunda jõega kantud lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaikade nimistusse kehtestatud hoiualana loodusdirektiivi mõttes. Sama konflikt esineb ka Elva jõel asuva Hellenurme vesiveski ja paisu puhul, mis on samuti muinsuskaitse all, kuid paikneb looduskaitsealal. 1 Lääne-Viru hoiualade nimekiri kehtestati Vabariigi Valitsuse 15.09.2005 määrusega nr 237 “Hoiualade kaitse alla võtmine Lääne-Viru maakonnas”. 2 Natura 2000 võrgustikku lisatud Vabariigi Valitsuse 05.08.2004 korralduse nr 615-k„Euroopa Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku alade nimekiri“ lisa 1 punkti 2 alapunkti 395 alusel. 3 Nimistu kehtestatud Keskkonnaministri 15.06.2004 määrusega nr 73 “Lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaikade nimistu”. 4 Tunnistatud mälestiseks kultuuriministri 04.09.2008 käskkirjaga nr 368 “Kultuurimälestiseks tunnistamine ja kultuurimälestiseks olemise lõpetamine”. 5/16 ÕIGUSLIK ANALÜÜS (I) Kas ja millisel määral on Muinsuskaitseametil kaalutlusõigus muinsuskaitsealuse objekti puhul piiranguid leevendada või neist loobuda? 1.1. Muinsuskaitseliste piirangute muutmise ja lõpetamise võimalused 7. Vastavalt Muinsuskaitseameti põhimääruse § 6 l 2 p-ile 5 on Muinsuskaitseameti üheks ülesandeks viia oma pädevuses piires läbi mälestiseks ja muinsuskaitsealaks olemise lõpetamise menetlusi ning valmistada ette riikliku kaitse lõpetamise õigusaktide eelnõusid. 8. Muinsuskaitsealuseks objektiks olemise võib lõpetada muinsuskaitseseaduse (MuKS) § 20 lg-s 1 ja lg-s 3 sätestatud eelduste esinemisel. Mälestiseks olemise võib lõpetada näiteks juhul, kui objekt on kaitse all mõne muu seaduse alusel. Nii mälestist kui muinsuskaitseala võib lõpetada, kui objekt on halvas seisundis või hävinud ja selle taastamine ei ole põhjendatud. Samuti võib mälestiseks ja muinsuskaitsealaks olemise lõpetada, kui objekt ei vasta MuKS § 10 lg-s 1 sätestatud riikliku kaitse eeldusele. Riikliku kaitse eeldus tähendab, et riikliku kaitse alla saab võtta vaid sellist kultuuriväärtusega asja või maa-ala, mis esindab Eesti ainelise kultuuripärandi väärtuslikumat osa või mille säilitamise kohustus tuleneb rahvusvahelisest lepingust. Seega, kui nimetatud eeldus ei ole täidetud, siis võib lõpetada ka muinsuskaitselised piirangud. 9. Muinsuskaitsealuseks objektiks olemist on võimalik muuta läbi selle õigusakti muutmise, millega objekt kaitse alla võeti. Kunda HEJ näitel on vastavaks aktiks Kultuuriministri 04.09.2008 käskkiri nr 368 “Kultuurimälestiseks tunnistamine ja kultuurimälestiseks olemise lõpetamine”, millega tunnistati Kunda HEJ arhitektuurimälestiseks. MuKS ei sea piiranguid, millistel juhtudel ning kuidas võib muinsuskaitsealuseks objektiks olemist muuta. Kaitse kehtestamise õigusakti muutmise otsustab Muinsuskaitseamet vastavalt HMS § 64 lg-le 2 kaalutlusõiguse kohaselt (täpsemalt allpool p-i 1.2).5 10. Mälestiseks ja muinsuskaitsealaks olemise lõpetamise või muutmise menetlus viiakse läbi valdavas osas sama korra järgi kui kaitse alla võtmise menetlus (MuKS § 20 lg 6): 1) Ettepanek. Kaitsealuseks objektiks olemise muutmise või lõpetamise ettepaneku võib Muinsuskaitseametile esitada igaüks. Ettepanek peab olema põhjendatud (MuKS § 15). Menetluse algatamise aluseks võib olla nii asja omaniku, kohaliku omavalitsuse üksuse või kellegi teise ettepanek kui ka Muinsuskaitseameti läbi viidud või tellitud valdkonnauuringud. Ettepanek asja mälestiseks või muinsuskaitsealaks olemise lõpetamise või muutmise kohta on käsitletav märgukirjana ning see ei too automaatselt kaasa menetluse algatamist. 6 2) Menetluse algatamine. Kaitsealuseks objektiks olemise muutmise või lõpetamise menetluse algatamise otsustab Muinsuskaitseamet. Otsuse tegemisel tuleb Muinsuskaitseametil hinnata riikliku kaitse eeldusi, esitatud arvamusi ja muid asjaolusid (MuKS § 16 lg 4). Menetluse algatamisest teavitatakse puudutatud isikuid, sh haldusorganit, kelle pädevus seondub kaitse alla võtta soovitava esemega (MuKS § 16 lg 5). 5 Seletuskiri muinsuskaitseseaduse eelnõu juurde (MuKS eelnõu seletuskiri). Lk 29. Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/f9ad59dd-ef98-4b2b-b22b-ba8cf4c87154 6 Samas, lk 22. 6/16  3) Ettevalmistamine. Menetluse käigus küsitakse puudutatud isikute arvamust, koostatakse eksperdihinnang ja kuulatakse ära Muinsuskaitse Nõukogu seisukoht. Muinsuskaitsealaks või mälestiseks olemise lõpetamine või muutmine viiakse läbi avatud menetluses, mille käigus selgitatakse välja asja või maa-ala kultuuriväärtus, kaaludes avalikku huvi ja kaasatud isikute huve ning hinnates mälestiseks või muinsuskaitsealaks lõpetamise või muutmise põhjendatust (MuKS § 16 lg 6). 4) Lõpetamise otsus. Mälestiseks olemise lõpetab või muudab kultuuriminister käskkirjaga ning muinsuskaitsealaks olemise lõpetab või muudab Vabariigi Valitsus korraldusega, st õigusakti vorm on sama, kui riikliku kaitse kehtestamisel. Lõpetamise otsused avaldatakse Riigi Teatajas. 11. Kokkuvõttes on Muinsuskaitseametil võimalik mälestiseks ja muinsuskaitsealaks olemise lõpetamise ja muutmise menetlusi algatada ja läbi viia. Menetluse algatamise otsuse tegemisel peab Muinsuskaitseamet arvestama ja kaaluma erinevate riikliku tähtsusega valdkondade aga ka puudutatud isikute huvisid ja eesmärke. Samas ei ole Muinsuskaitseamet kohustatud menetlust algatama, kui Muinsuskaitseamet leiab huvide kaalumise tulemusel, et muud huvid ei kaalu üle konkreetse objekti kultuuriväärtuse säilitamise huvi. Täpsemalt on Muinsuskaitseameti kaalutlusõigust käsitletud järgnevalt. 1.2. Muinsuskaitseliste piirangute muutmisel ja lõpetamisel aluseks võetavad kaalutlused 12. MuKS § 20 lg 1 ei näe otsesõnu ette alust, mis võimaldaks mälestiseks või muinsuskaitsealaks olemist lõpetada objekti kaitsega kaasneva negatiivse mõju tõttu looduskeskkonnale. Mälestiseks või muinsuskaitsealaks olemise muutmist keskkonnakaitselistel põhjustel ei ole aga seaduses piiratud. Sellest tulenevalt on järgnevalt analüüsitud kaalutlusõiguse teostamist vaid muinsuskaitseliste piirangute muutmisel Muinsuskaitseameti poolt. 13. Tulenevalt MuKS § 16 lg-st 6 tuleb Muinsuskaitseametil piirangute muutmisel kaaluda nii avalikku huvi kui ka kaasatud isikute huve ning hinnata mälestise või muinsuskaitsealaks olemise muutmise põhjendatust. Muinsuskaitseameti kohustust arvestada erinevate valdkondade eesmärkide ja puudutatud isikute huvidega on rõhutatud ka Riigikogu otsuses „Eesti kultuuripoliitika põhialused aastani 2020“7, kus on selgitatud, et muinsuskaitses on olulisel kohal kultuuripärandi kaitse strateegia ja kaitsemeetmete täpsustamine (mida, milleks ja kuidas kaitstakse), mälestiste nimekirjade inventuur, analüüs ning vastavalt analüüsi tulemustele nimekirjade ja seadusandluse ajakohastamine. Mälestiseks tunnistamise protsessi oluliseks osaks peab olema eri osapoolte huvide õigustatuse hindamine, avaliku huvi selge määratlemine, avaliku ja erahuvi kaalumine ning kaitsemeetmete proportsionaalsus, võttes seejuures arvesse rahvusvahelisi kokkuleppeid. 8 14. Vaatamata sellele, et Muinsuskaitseameti põhieesmärgiks on tagada kultuuripärandi kaitse, on Muinsuskaitseameti puhul tegemist haldusorganiga, mis peab kaalutlusõigust teostama objektiivselt ega saa eelistada kultuuripärandikaitse huvi teistele riiklikult või rahvusvaheliselt tähtsatele eesmärkidele ja huvidele. Kaalumissituatsioonis ei ole haldusorgani ülesandeks üksnes võrrelda erinevaid huve ja selgitada välja neist kaalukamad, 7 Riigikogu otsus „ Eesti kultuuripoliitika põhialused aastani 2020“. Antud dokument määratleb kultuuripoliitika kujundamise ja elluviimise põhimõtted ja tegevussuunad Vabariigi Valitsusele. Muinsuskaitseameti põhimääruse § 1 kohaselt on Muinsuskaitseamet Kultuuriministeeriumi valitsemisalas tegutsev valitsusasutus, mis teostab täidesaatvat võimu. Seega on antud dokumendis toodud juhised suunatud haldusele ja Muinsuskaitseametile siduvad. Kättesaadav: https://www.kul.ee/sites/kulminn/files/kultuur2020.pdf 8 Samas, p 33.2. 7/16  vaid ka tasakaalustada erinevaid kaalukaid huve. Riigi arenguvajaduste ja suundade ning isikute õiguste ja kaitstavate huvide tasakaalustamine toimub nii õigusloome kaudu kui ka haldusmenetluses.9 15. Haldusorganina tuleb Muinsuskaitseametil kaalutlusõiguse teostamisel arvestada MuKS §- s 3 sätestatud põhimõtete kõrval ka õiguse üldpõhimõtete (nt proportsionaalsuspõhimõte) ning teiste valdkondade asjakohaste põhimõtetega, sh keskkonnaseadustiku üldosa seadusest (KeÜS) tulenevate põhimõtetega, kuivõrd keskkonnaõiguse põhimõtete adressaadiks on kõik haldusorganid. Haldusorganitele on õiguspõhimõtted (õiguslikult siduvateks) suunisteks nende haldustegevuses, ennekõike haldusaktide andmisel.10 Seega tuleb Muinsuskaitseametil kaitsealuseks objektiks olemise muutmise menetluse algatamisel ja läbiviimisel võtta arvesse ka keskkonna kõrgetasemelise ja tervikliku kaitse põhimõtet, ettevaatus- ja vältimispõhimõtet. 16. Kaalutlusõiguse teostamisel tuleb ühelt poolt kaaluda muinsuskaitseliste piirangute muutmise mõju kaitsealusele objektile ning teiselt poolt muinsuskaitseliste piirangute laiemat mõju, sh mõju looduskeskkonnale, hinnates seejuures potentsiaalsete negatiivsete mõjude tõenäosust ja olulisust. Arvestades Muinsuskaitseameti pädevust ja volitusi, ei saa Muinsuskaitseamet tuvastada ise muinsuskaitseliste piirangute mõju looduskeskkonnale. Analüüsi koostajate hinnangul eeldab objektiivse ja optimaalse lahenduse saavutamine nii muinsuskaitse kui keskkonna valdkonna asjatundjate kaasamist ning ekspertiisi läbiviimist. Sama põhimõtet on rõhutatud ka Riigikogu otsuses „Eesti kultuuripoliitika põhialused aastani 2020“, kus on selgitatud, et muinsuskaitse eesmärkide seadmisel ja elluviimisel on vajalik suurendada sidusust erinevate valdkondade (sh muuseumid, keskkonnakaitse, ruumiline planeerimine) ja asjaomaste ministeeriumide ning asutuste vahel. Samuti on ametkondade tegevuse kavandamisel vajalik tõsta valdkonna uurimis- ja nõustamisvõimekust.11 Seega tuleb Muinsuskaitseametil teha juba menetluse algatamise otsustamise faasis tihedat koostööd huvitatud ja puudutatud isikutega, sh Keskkonnaameti või muude asjassepuutuvate valdkondade ekspertidega. 17. Analüüsi koostajate hinnangul on Kunda HEJ-i kui arhitektuurimälestise kaitsmisega (sh paisu säilitamisega) kaasnevaid negatiivseid keskkonnamõjusid ja võimalikke leevendusmeetmeid võimalik hinnata keskkonnamõju hindamise (KMH) menetluse kaudu, kuna mälestis paikneb Natura 2000 alal. Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 3 lg 1 p-i 2 kohaselt tuleb keskkonnamõju hinnata, kui kavandatakse tegevust, mille korral ei ole objektiivse teabe põhjal välistatud, et sellega võib kaasneda eraldi või koos muude tegevustega eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile, ja mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik. 18. Euroopa Kohus on lahendis Grüne Liga Sachsen & Ors v Freistat Sachsen12 selgitanud, et Natura hindamine võib olla kohustuslik ka pärast tegevuseks loa andmist. Riikidel on loodusdirektiivi art 6 lõikest 2 tulenev püsiv kohustus vältida elupaikade halvenemist ja liikide häirimist, mis võib oluliselt mõjutada direktiivi eesmärkide saavutamist. Üheks võimalikuks vahendiks selle kohustuse täitmisel on Natura hindamine. Euroopa Kohus leidis, et siseriiklikud asutused peaksid hindama, millised meetmed on art 6 lõikes 2 sätestatud 9 RKRKo 3-3-1-52-13, p 31. 10 Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse kommentaarid. 2 . täiendatud väljaanne. Keskkonnaõiguse Keskus 2015. Lk 57 p 5. Kättesaadav: http://www.k6k.ee/files/KeYS_kommentaarid_2015.pdf 11 Vt viide 8, p 33.6. 12 EKo C-399/14. Kättesaadav: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=173523&pageIndex=0&doclang=ET&mo de=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=432072 8/16  kohustuse täitmiseks vajalikud ja kohased. Juhul, kui Natura hindamise läbiviimine on elupaikade või liikide kaitseks ainus kohane meede, tuleb hindamine ka tagantjärgi läbi viia. Kuivõrd objekti mälestiseks või muinsuskaitsealaks olemise lõpetamise või muutmise menetluse algatab ja viib läbi (sh valmistab ette kaitse alla võtmise või lõpetamise ja muutmise eelnõu) Muinsuskaitseamet, siis peab Muinsuskaitseamet algatama KMH menetluse. 19. Kokkuvõttes peab Muinsuskaitseamet nii piirangute seadmisel kui ka piirangute muutmise menetluse algatamisel kaaluma kõiki asjakohaseid huve, eelistamata seejuures muinsuskaitselisi huve teistele huvidele. Kaalutlusõigust on käesoleva analüüsi autorite hinnangul võimalik objektiivselt ja informeeritult teostada vaid konkreetse valdkonna asjatundjaid kaasates ning arvestades kõiki asjakohaseid õiguspõhimõtteid. Olukorras, kus muinsuskaitselised piirangud mõjutavad potentsiaalselt negatiivselt Natura ala, tuleb Muinsuskaitseametil algatada KMH, et selgitada tagantjärele välja muinsuskaitseliste piirangute mõju Natura alale ja selle kaitse-eesmärkidele. (II) Kas ja millisel määral on Keskkonnaametil kaalutlusõigus Natura 2000 alal ja veekaitse raamdirektiivist 2000/60 EÜ tulevate kohustuste rakendamisel? 2.1. Natura 2000 režiimist tulenevad piirangud ja võimalikud erandid nende rakendamisel 20. Natura aladega seonduvad põhikohustused tulenevad liikmesriikidele loodusdirektiivi artiklist 6. Viidatud artikli lõigetes 1 ja 2 sätestatakse, et liikmesriigid kehtestavad erikaitsealade suhtes vajalikud kaitsemeetmed, mille hulka kuuluvad näiteks kaitsekorralduskavad ning asjakohased õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed, mis vastavad ökoloogilistele vajadustele. Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist. Sellest tulenevalt ei saa ka üldiselt lubada tegevusi, mis võiksid Natura ala kaitse eesmärke kahjustada. 21. Keskkonnaamet ei või kooskõlastada tegevust, kui see võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit (looduskaitseseaduse § 14 lg 2, § 32 lg 2). Natura ala kaitse eesmärki kahjustavaid tegevusi võib lubada loodusdirektiivi art 6 lg-s 4 sätestatud juhul. Riigikohus on selgitanud, et loodusdirektiivi järgi ei ole välistatud igasugune negatiivne mõju Natura alale, vaid negatiivne mõju ala terviklikkusele. Ala terviklikkusele avalduva mõju kindlaks tegemisel on keskne tähendus ala kaitse eesmärkidel.13 Seega võib üldiselt lubada tegevusi, kui nende mõju intensiivsus ja ulatus on kõiki asjaolusid arvestades väga väike. 22. Natura aladele potentsiaalselt negatiivsete mõju omavate tegevuste suhtes on kohustuslik läbi viia KMH, kui kavandatakse tegevust, mille korral ei ole objektiivse teabe põhjal välistatud, et sellega võib kaasneda oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile (KeHJS § 3 lg 1 p-s 2). Riigikohus on Rail Balticu lahendis selgitanud, et Natura hindamine pole vajalik vaid kahel juhul: 1) on kahtlusteta selge, et kavandatav tegevus ei mõjuta ala neid tunnuseid, mis on selle kaitse eesmärkide seisukohtalt olulised või 2) mõju on selgelt ebaoluline.14 Ebaolulise mõju sisustamisel saab arvestada eelmises punktis selgitatuga. Seejuures on Riigikohus Kunda HEJ lahendis selgitanud, et KMH pole 13 RKHKo 3-17-740, p 14. 14 RKHKo 3-18-529, p 18. 9/16  muuhulgas vajalik, kui juba enne hindamist on teada, et loataotlus jääb rahuldamata.15 Samas pole välistatud, et KMH kohustuslikkuse väljaselgitamise käigus selgub, et tegevus ei avalda mõju Natura ala terviklikkusele ehk tegu oleks ebaolulise mõjuga. 23. KeHJS § 29 lg 1 p-s 1 sätestatu kohaselt peab Natura hindamisel arvestama eelkõige ala kaitse eesmärki. See tähendab, et kui tavalise KMH puhul arvestatakse võrdselt kõiki keskkonnaaspekte (nii looduskaitselisi kui ka nt kultuuripärandit)16, siis Natura hindamise puhul on eelkõige oluline mõju Natura ala kaitse eesmärkidele. Analoogne regulatsioon on sätestatud ka keskkonnamõju strateegilise hindamise puhul (KeHJS § 45). 24. Kui peaks selguma, et kavandataval tegevusel on eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku alale, võib tegevusloa anda Vabariigi Valitsuse nõusolekul vaid siis, kui on täidetud kolm tingimust (KeHJS § 29 lg 3, lg 4): alternatiivide puudumine; kasutusele on võetud kõik asjakohased hüvitusmeetmed; tegevus on vajalik avalikkuse jaoks esmatähtsatel ja erakordselt põhjustel. Selline kord tuleneb loodusdirektiivi artikkel 6 lg-st 4 sätestatust ning sellekohane viide tehakse ka KeHJS seletuskirjas17. Eelnev on kooskõlas ka KeÜS § 10 lauses 2 sätestatud keskkonnahäiringu talumiskohustusega.18 25. Kõige üldisemalt võivad imperatiivseteks ja erakordselt tähtsateks põhjusteks vastavalt loodusdirektiivi art 6 lg-s 4 ja KeHJS lg-s 3 sätestatule olla sotsiaalsed ja majanduslikud põhjused. Lisaks sätestatakse loodusdirektiivi art 2 lg-s 3, et kõikides meetmetes võetakse arvesse ka kultuurilisi vajadusi ning piirkondlikke ja kohalikke iseärasusi. Seega ei ole välistatud, et ka muinsuskaitselased eesmärgid võivad olla Natura erandi kohaldamise aluseks. 26. Kui soovitakse lubada projekti, mis mõjutab kõige ohustatumaid liike ja elupaiku, siis on kriteeriumid erandi tegemiseks rangemad. Sellisel juhul võib vastavalt loodusdirektiivi art 6 lg 4 kolmandale lausele tegevust lubada vaid siis, kui tegevus on oluline rahva tervisele või avalikule julgeolekule19, esmatähtsa soodsa mõjuga keskkonnale või Euroopa Komisjoni arvamuse kohaselt muude üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjustega. Sama põhimõte on sätestatud KeHJS § 29 lg-s 5.20 Seega kui mõjutatud on kõige esmatähtsad liigid või elupaigad võib arvestada vaid loodusdirektiivi art 6 lg 4 kolmandas lauses ja 15 RKHKO 3-16-478, p 22. 16 Tartu Ülikooli keskkonnaõiguse dotsent H. Veinla on leidnud: „Keskkonnamõju aktsepteeritavuse hindamisel tuleb meeles pidada seda, et keskkonnaõiguse eesmärk pole ainult keskkonna füüsikaliste, keemiliste, bioloogiliste ja esteetiliste omaduste eest seismine, vaid ka (ilmselt isegi eelkõige) just inimeste kehaliste, vaimsete ja varaliste õiguste ja huvide kaitse, sest viimased sõltuvad tihti keskkonnaseisundist.“ Vt H. Veinla. Milline kavandatava tegevuse negatiivne keskkonnamõju on õiguslikult aktsepteeritav ja millistel tingimustel? Juridica 8/2007, lk 540. 17 KeHJS seletuskiri, lk 37: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/4f6ef6ff-7abd-36f3-81a6- a3ee218db564/Keskkonnam%C3%B5ju%20hindamise%20ja%20keskkonnajuhtimiss%C3%BCsteemi%20se adus. 18 Loodusdirektiivi art 6 lg 4 sõnastus erineb mõnel määral KeHJS § 29 lg 3 sätestatust. Loodusdirektiivi art 6 lg 4 sätestab, et tegevust võib lubada, kui esinevad imperatiivsed ja erakordselt tähtsad avalikud põhjused. Samamoodi KeHJS § 29 lg-s 3 sätestatuga on ka loodusdirektiivis sätestatud, et tegevust võib lubada, kui puuduvad alternatiivid ja kasutusele on võetud hüvitusmeetmed. 19 Esmatähtsate liikide ja elupaikade mõiste on sätestatud loodusdirektiivi art 1 punktis h ning tähistatud loodusdirektiivi II lisas eraldi märkega. 20 Loodusdirektiivi art 6 lg 4 ja KeHJS § 29 lg 5 tähenduses seisneb „oluline soodne mõju keskkonnale“ mõjus looduskeskkonnale ega hõlma mõju kultuuripärandile. Selline tõlgendus ei oleks kooskõlas loodusdirektiivi laiema eesmärgiga kaitsta kõrgel tasemel looduslikke elupaiku ning bioloogilist mitmekesisust. Lisaks eristab KeÜS § 1 p 1 ja § 3 lg 1 keskkonna ja kultuuripärandi mõisteid, kuigi keskkonnahäiring võib olla ka keskkonna kaudu avalduv mõju kultuuripärandile. 10/16  KeHJS § 29 lg-s 5 sätestatud põhjustega ja arvestada ei tohi laiemalt sotsiaalseid ning majanduslikke põhjuseid. 27. Euroopa Kohus on selgitanud, et loodusdirektiivi art 6 lg-s 4 sätestatud imperatiivsed põhjused erandi tegemiseks peavad olema niivõrd olulised, et kaaluvad üles loodusdirektiivi eesmärgi kaitsta kõrgel tasemel ühenduse looduspärandit21. Senises kohtupraktikas, Euroopa Komisjoni juhistes ja õiguskirjanduses on imperatiivseteks põhjusteks, mis kaaluvad üles loodusdirektiivi eesmärgi täitmise, peetud näiteks järgmisi põhjuseid: 1) Euroopa Kohus on leidnud, et imperatiivseteks põhjusteks, mis kaaluvad üles loodusdirektiivi eesmärgi täitmise, võivad olla suurema piirkonna niisutamine ja joogiveega varustamine ning nendega saab seega õigustada vee kõrvalesuunamise projekti elluviimist, kui puuduvad alternatiivsed lahendused22; 2) Euroopa Komisjon on leidnud, et sellise tehase laiendus, mis loob juurde 4000 töökohta olukorras, kus laiendusele teisi alternatiive pole, on avalikkuse jaoks esmatähtis põhjus, miks taluda Natura alale ebasoodsa mõjuga tegevust.23 Veel on Euroopa Komisjon loodusdirektiivi art 6 lg-s 4 sätestatud esmatähtsateks põhjusteks pidanud olemasoleva kiirtee laiendamist24 ja raudteeühendusi25. 3) Õiguskirjanduses on Tartu puidurafineerimistehase juhtumi näitel peetud teoreetiliselt ülekaalukaks avalikuks huviks (KeÜS § 10 sätestatud talumiskohustuse kontekstis) ka suurt majanduslikku ja sotsiaalset kasu.26 28. Euroopa Kohus ega Euroopa Komisjon ei ole senini muinsuskaitset puudutavaid kaalutlusi Natura erandi kontekstis käsitlenud. Analüüsi koostajate hinnangul puudub aga põhjus, miks ei võiks kultuuripärandi kaitse vajadust käsitleda kaaluka avalik huvina arvestades, et Euroopa Liidu Toimise Lepingu (ELTL) art 167 sätestab Euroopa kultuuripärandi kaitse kui olulise eesmärgi. 29. Alternatiivide kaalumisel KeHJS § 29 lg 3 ja loodusdirektiivi art 6 lg 4 tähenduses peab eelkõige arvestama alternatiivide mõjuga Natura ala kaitse eesmärkidele. Euroopa Kohus on selgitanud, et majanduslikud aspektid ja kaalutlused ei ole looduskaitseliste eesmärkide kõrval võrdse kaaluga. Lisaks on Euroopa Kohus märkinud, et majanduslikel kaalutlustel ei saa olla määravat tähtust.27 Sobivad hüvitusmeetmed on loetletud LKS § 701 lg-s 2. 30. Kokkuvõttes ei ole Natura alal keelatud väheintensiivne ja väikest mõju avaldav tegevus. Küll aga ei tohi tegevus kahjustada ala kaitse eesmärke. Tegevuse mõju peab välja selgitama Natura eelhindamisega ja asjakohasel juhul KMH menetlusega. Natura erandi tegemise otsustamine on Vabariigi Valitsuse pädevuses. KeHJS § 29 lg-s 3 ja loodusdirektiivi art 6 lg-s 2 sätestatud erandi aluseks võib olla ka muinsuskaitseline huvi seni kuni põhjused on piisavalt kaalukad, mis kaaluvad üles loodusdirektiivi kõrge eesmärgi. Ei ole välistatud, et piisavalt kaalukaks põhjuseks võiks olla ka soov kaitsta kultuuripärandit. Kui mõjutatud on esmatähtsad liigid ja elupaigad ehk kõige ohustatumad liigid ja elupaigad, siis peab Natura 21 EKo C-182/10, p 75. 22 EKo C-43/10, p 121 – 122. 23 Euroopa Komisjoni pressiteade seoses Dasa tehase laiendamisega Münchenis Saksamaal. Kättesaadav: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_00_401 24 Euroopa Komisjoni arvamus seoses kiiretee A 49 ehitamisega Hesses Saksamaal, lk 5. Kättesaadav: https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/hessen_en.pdf 25 Euroopa Komisjoni arvamus seoses „TGV East“ raudtee ehitamise projektile, lk 4. Kättesaadav: https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/tgv_est_en.pdf 26 Hannes Veinla. Milline kavandatava tegevuse negatiivne keskkonnamõju on õiguslikult aktsepteeritav ja millistel tingimustel? – Juridica 2017/8, lk 545. 27 EKo C-399/14, p 77. 11/16  erandi tegemise põhjuseks olema rahva tervise, avaliku julgeolekuga või esmatähtsa soodsa mõjuga keskkonnale seotud põhjused. Äärmuslikul juhul võib ka esmatähtsate liikide ja elupaikade puhul Natura erandi põhjuseks olla muu esmatähtis ja erakordselt tungiv põhjus (sh kultuuripärandit puudutav), kuid sellisel juhul peab põhjuse olulisust toetama Euroopa Komisjon. 2.2. Veedirektiivist tulenevad piirangud ja võimalikud erandid nende rakendamisest 31. Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2000/60/EÜ (veepoliitika raamdirektiiv) artiklis 4 on toodud üleeuroopalised veekeskkonna alased eesmärgid ning sätestatud eesmärkide elluviimisega seotud liikmesriikide kohustused. Veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 1 p a) kohaselt peavad liikmesriigid rakendama vajalikke meetmeid, et ära hoida kõigi pinnaveekogude seisundi halvenemine, ning kaitsma, parandama ja taastama kõiki pinnaveekogusid eesmärgiga saavutada pinnavee hea seisund hiljemalt 15 aasta möödumisel direktiivi jõustumisest. Vastavad sätted on üle võetud Eesti õigusesse Veeseaduse (VeeS) §- des 31 kuni 37. 32. Euroopa Kohus on selgitanud, et konkreetsele projektile loa andmise otsustamine tähendab meetme rakendamist veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg-s 1 mõttes. Seega peavad liikmesriigid keelduma kiitmast heaks konkreetset projekti, kui see võib halvendada pinnaveekogu seisundit.28 Samas on Euroopa Kohus jätnud liikmesriikidele piisavalt hindamis- ja kaalutlusruumi eesmärkide pehmendamiseks ja olulistes avalikes huvides olevate tegevuste lubamiseks29. Ka Riigikohus selgitas Kunda HEJ lahendis, et kõigil õigusaktides sätestatud eesmärkidel ei pruugi olla jäigalt siduvat iseloomu ning sel juhul on eesmärki võimalik arvesse võtta keskkonnaloa kohta kaalutlusotsuse tegemisel.30 33. Võimalikud erandi tegemise alused veepoliitika raamdirektiivis sätestatud eesmärkide saavutamisest on sätestatud veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg-tes 3, 4, 5, 6 ja 7. Vastavad erandid on sätestatud ka VeeS §-des 38 kuni 42 ja eraldi §-s 55. 34. Kunda HEJ lahendis viitas Riigikohus eelkõige veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg-s 7 sätestatud erandi tegemise võimalusele, kus sätestatakse, et veepoliitika raamdirektiivi rikkumisega pole tegu, kui pinnaveekogu seisundi halvenemist ei suudeta ära hoida uute muudatuste tõttu veekogu füüsilistes omadustes või veekogu langemine väga heast seisundist heasse seisundisse tuleneb inimeste uuest püsivast arendustegevusest. Lisaks on oluline, et muudatuste põhjused oleksid eriti olulised avaliku huvide seisukohalt. Riigisiseses õiguses on samasisuline erand sätestatud VeeS §-s 42. 35. Euroopa Kohtu praktikas ei ole muinsuskaitset potentsiaalse erandi alusena looduskaitselistest piirangutest käsitletud. Ka Riigikohus leidis Kunda HEJ lahendis, et muinsuskaitselist huvi arvestades ei ole välistatud, et võib esineda avalik huvi paisutuse säilitamise vastu vaidlusaluses kohas, mis võib üles kaaluda veepoliitika raamdirektiivi eesmärgid.31. 36. Euroopa Komisjon on selgitanud, et avaliku huvi mõiste veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 7 tähenduses on sarnane imperatiivsete ja erakordselt tähtsate avalike huvide mõistega loodusdirektiivi art 6 lg 3 tähenduses. Samas ei nähtu komisjoni tõlgendusest, et neid 28 EKo C-461/13, p 32 ja 51. 29 Maarja Oras. Veekeskkonna kaitse Riigikohtu poolt asjas 3-16-479 tehtud lahendi valguses. – Juridica 2019/5, lk 356. 30 RKHKo 3-16-478, p 25. 31 RKHKo 3-16-478, p 25 ja 26. 12/16  mõisteid tuleb tõlgendada täielikult ühetähenduslikena. Euroopa Komisjon on selgitanud, et veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 7 tähenduses võivad avalikes huvides olla projektid ja tegevused, mis omavad positiivset mõju ühiskonna põhiväärtustele (tervishoid, ohutus, keskkond).32 37. Kui VeeS § 42 lõikes 1 sätestatud avaliku huvi erandi kohaldamine ei ole veemajanduskavas määratud, esitatakse erandi tegemise aluseks olev teave erandi kohaldamist otsustavas veeloas või kompleksloas ja veemajanduskavas selle järgmisel ajakohastamisel. 38. Euroopa Komisjon on selgitanud, et veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 3 on asjakohane säte, mis annab liikmesriikidele võimaluse leida tasakaal kultuuripärandi ja looduskeskkonna kaitsmise vahel veepoliitika raamdirektiivi kontekstis. Viidatud artiklis sätestatakse et liikmesriigid võivad lugeda pinnaveekogu tehislikuks või tugevasti muudetuks, kui hea ökoloogilise seisundi saavutamiseks vajalikud muudatused veekogu hüdromorfoloogilistes omadustes avaldaksid märkimisväärset negatiivset mõju näiteks keskkonnale laiemalt. Seega nähtub, et vähemalt veepoliitika raamdirektiivi tähenduses tõlgendatakse keskkonda laiemalt, s.o mõiste „keskkond“ hõlmab ka kultuuripärandit. Euroopa Komisjon on eraldi viidanud just kultuuripärandi hulka kuuluvatele vesiveskitele.33 VeeS sätestab samasuguse võimaluse § 55 lg-s 1. Nimetatud punktis sätestatud erand tuleb sätestada veemajanduskavas, mille kinnitab Vabariigi Valitsus. 39. Lisaks on VeeS § 174 lg-s 3 sätestatud, et kudemis- ja elupaigana määratud veekogule või selle lõigule ehitatud paisul peab paisu omanik või valdaja tagama kalade läbipääsu. VeeS § 174 lg-s 4 on sätestatud erand, et kaaluka põhjuse olemasolul võib Keskkonnaamet vastavat nõuet veeloaga leevendada või paisu omaniku nimetatud kohustuse täitmisest vabastada. Selline erand oli kehtestatud ka kuni 01.01.2019 kehtinud VeeS § 17 lg-s 41. VeeS § 17 täiendamise seaduse seletuskirjast nähtub, et vastav erand on kehtestatud, et lahendada olukorrad, mil omavahelises vastuolus on muinsuskaitse ja looduskaitse huvid.34 Lisaks märgitakse, et muudatus on tehtud silmas pidades veepoliitika raamdirektiivi eesmärke.35 40. Eeltoodust lähtub, et veepoliitika raamdirektiivi eesmärkide täitmisel võivad olla erandi aluseks ka muinsuskaitselased huvid. Riigikohus on sedastanud, et muinsuskaitselased huvid võivad anda aluse erandi tegemiseks veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 7 alusel (VeeS § 42). Lisaks on Euroopa Komisjon selgitanud, et veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 3 annab aluse erandi tegemiseks arvestades kultuuripärandi säilitamisega seotud põhjuseid. Tuleb arvestada, et võimalikud muudatused tuleb siiski kehtestada veemajanduskavas, mille kinnitamise pädevus on Vabariigi Valitusel. Samas tuleb alati arvestada, et juhul kui tegevus võib avaldada mõju Natura alale, kohalduvad siiski ka eelmises alapeatükkis käsitletud piirangud. 32 Euroopa Komisjoni juhised, mis puudutavad veepoliitika raamdirektiivi art 4 lg 7, lk 27 p 3.5.2: https://circabc.europa.eu/sd/a/2a3ec00a-d0e6-405f-bf66- 60e212555db1/Guidance_documentN%C2%B020_Mars09.pdf 33 Euroopa Komisjoni nimel antud selgitus: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-8-2016-009341-ASW_EN.html?redirect 34 Seletuskiri veeseaduse eelnõu juurde, lk 1. 35 Samas, lk 1. 13/16  (III) Kui kahe ametkonna eesmärgid on teatud osas vastuolulised muinsuskaitselise või keskkonnakaitselise eesmärgi saavutamiseks, siis kumma valdkonna regulatsioon kuulub kohaldamisele (lex specialis derogat legi generali)? 41. Õigusteoorias ja –praktikas on üldtunnustatud põhimõte, et õigusakte tuleb tõlgendada hierarhiaprintsiibist lähtuvalt. Hierarhias kõrgemal paiknev akt on suurema õigusjõuga kui madalamal paiknev õigusakt. Hierarhias eri tasemetel paiknevate õigusaktide vastuolu korral kuulub kohaldamisele kõrgemalseisev akt.36 Hierarhias samal tasemel paiknevate normide kollisiooni korral saab lähtuda õigusaktide hierarhiaprintsiibi täpsustavast põhimõttest „lex specialis derogat legi generali“. Selle põhimõtte kohaselt õigustloovate aktide hierarhias samal tasemel paiknevate sätete (näilise) vastuolu lahendamiseks antakse erinormile võrreldes üldnormiga eelis.37 Säte, mis reguleerib konkreetset küsimust, võib teha erandi üldisest regulatsioonist, mis antud konkreetset küsimust otseselt ei puuduta. 42. Looduskaitseseadusest ja muinsuskaitseseadusest tulenev regulatsioon ei ole üld- ja erinormi vahekorras, sest nende seaduste reguleerimisese on erinev ning lähtub ka erineva õigushüve kaitse vajadusest. Looduskaitseseaduse eesmärgiks on looduse kaitsmine läbi selle mitmekesisuse. Eelnev tuleneb põhiseaduse §-st 5, s.o Eesti loodusvarad ja loodusressursid on rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult. Iga isiku kohustuse looduskeskkonda säästa sätestab põhiseaduse § 53. 43. Muinsuskaitseseaduse eesmärk seevastu on kultuuripärandi säilimine ja mitmekesisus, mis on tihedas puutumuses põhiseaduse preambulis toodud eesmärkidega. Eesti Vabariigi põhiseaduse preambul sätestab põhiseadusliku alusväärtuse: „Kõikumatus usus ja vankumatus tahtes kindlustada ja arendada riiki, [---] mis peab tagama eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise läbi aegade [---].“38 Põhiseaduse kommenteeritud väljaandes on selgitatud, et eesti rahva ja kultuuri säilimise tagamine läbi aegade on Eesti Vabariigi põhieesmärk.39 Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seadusega (PSTS) toodi sisse uue mõistena „põhiseaduse aluspõhimõtted“, millega asuti tähistama preambulis toodud ideid, väärtusi ja tõekspidamisi – s.o kultuuri säilimine on käsitletav põhiseaduse ühe aluspõhimõttena. 44. Rahvuskultuuri säilitamist nagu ka teisi preambulis toodud aluspõhimõtteid tuleb vaadelda neid konkretiseerivate põhiseaduse sätete kontekstis, mitte abstraktse ja kõigi teiste põhiõiguste ülesena – eelkõige seonduvad need perekonna kaitse, hariduse kättesaadavuse ja eesti keele kaitsega40. Seega ei saa väita, et kultuurilised eesmärgid omaksid looduskaitseliste ees põhiseaduse kontekstis põhimõttelist prioriteeti. 36 T. Annus. Riigiõigus. Tallinn, 2006, lk 75-77. 37 Samas, lk 76. 38 Riigikohus on andnud põhiseaduse preambulile õigusliku tähenduse mitmetes lahendites, sh Eesti kultuuri säilimise tagamise kohustuse kontekstis nt RKPJKo 3-4-1-6-01, p 18. 39 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne (2017), preambul, p 22.4. Kättesaadav: https://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=3 40 Eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilitamise eesmärki läbi aegade kinnitavad, konkretiseerivad ja garanteerivad PS § 27 lg-d 1 ja 4, mille kohaselt on perekond rahva püsimise ja kasvamise ning ühiskonna alusena riigi kaitse all; § 28 lg 4 näeb ette, et lasterikkad pered ja puuetega inimesed on riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all; § 37 kohustab riiki tagama lastele hariduse kättesaadavuse ning § 36 lg 3 sätestab iga eestlase Eestisse asumise õiguse. Need on eesti rahvuse säilimise põhiseaduslikud garantiid. Kuid PS teeb riigile ülesandeks kaitsta ka eesti keelt kui eesti kultuuri säilimise olulist eeldust. Selle garantiideks on PS §-d 6 ja 49, § 51 lg 1 ning § 52 lg 1, mis seadustavad eesti keele riigikeelena, õiguse säilitada oma rahvuskuuluvus ja suhelda riigiasutustega eesti keeles ning eesti keele kui riigi sisemise asjaajamise keele. 14/16 45. Eesti Vabariigi õiguskorra lahutamatuks osaks on ühtlasi Euroopa Liidu õigus, mis on riigisisese õiguse suhtes ülimuslik, nagu Euroopa Kohus selgitas juba 1964. aastal kohtuasjas Costa vs ENEL - kuna alusleping on kõigi liikmesriikide õiguse lahutamatu osa, siis ei saa siseriiklik õigus olla vastuolus ei aluslepingu ega selle alusel vastu võetud Euroopa Ühenduste õigusaktidega. 46. Ülimuslikkuse põhimõttest tulenevalt ei ole liikmesriigil lubatud kohaldada siseriiklikke sätteid, mis on vastuolus aluslepingu või liikmesriigile täitmiseks kohustusliku teisese ühenduse õigusakti, näiteks liikmesriigile adresseeritud direktiiviga. Faktile, et riigisisene õigus ei saa EL-i õiguse ülimuslikkuse tõttu mõjutada EL-i õigusaktide kohaldatavust, on viidatud ka Riigikohtu praktikas.41 Sealjuures on liikmesriik kohustatud Euroopa Liidu õigust kooskõlaliselt tõlgendades arvestama mitte ainult vaidlusaluse sätte, vaid kogu riigisisese õiguskorraga. Seetõttu tuleb püüda riigisisest õigust tõlgendada kooskõlas EL õigusega. Kooskõlalise tõlgendamise nõude sätestas Euroopa Kohus esmakordselt Von Colsoni ja Kamanni kohtuasjas.42 Lisaks sellele, et need põhimõtted on siduvad liikmesriikide kohtutele, tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et EL õiguse tõhusa rakendamise eest vastutavad lisaks kohtutele ka kõik haldusorganid.43 47. Keskkond ja selle kaitse on EL-i ja liikmesriikide jagatud pädevuses, mis tähendab, et liikmesriigid teostavad oma pädevust ainult niivõrd, kuivõrd liit ei ole oma pädevust teostanud.44 Muinsuskaitse ja kultuur laiemalt on valdkonnaks, kus liikmesriigid võtavad õigusakte vastu EL-i toel. EL-i õiguses on muinsuskaitset käsitletud Euroopa Liidu Toimimise Lepingus45 (ELTL) artiklis 167, kus sätestatakse, et EL aitab kaasa liikmesriikide kultuuri õitsengule, ühtlasi respekteerides nende rahvuslikku ja regionaalset mitmekesisust ning samal ajal rõhutades ühist kultuuripärandit. Õiguskirjanduses on märgitud, et sellest võib järeldada, et muinsuskaitse on EL-i jaoks olulise väärtusega.46 Tegemist on valdkonnaga, mida tuleb EL-i keskkonnalaste regulatsioonide rakendamisel arvestada. 48. Seega saab väita, et EL-i õigusest tulenevalt prevaleerivad keskkonnakaitselised argumendid kultuuriliste, sh muinsuskaitseliste ees. Normikollisiooni korral kuuluks seeläbi kohaldamisele keskkonnaalane regulatsioon ning muinsuskaitset puuduv regulatsioon peaks taanduma. Reeglina on aga kahe regulatsiooni omavaheline vastuolu võimalik ületada kaalumise ning optimaalse lõpplahendi leidmise teel. Huvide kaalumine saab eeskätt toimuda haldusmenetluses laiapõhise keskkonnamõjude hindamise tulemusel, s.o ka siseriikliku õiguse suhtes ülimuslike EL-i keskkonnaregulatsioonide kohaldamine on võimalik paindlikult, arvestades kõiki asjakohaseid huve, s.h muinsuskaitselisi kaalutlusi. 41 RKHKo 3-15-1188/21, p 21; RKHKo 3-3-1-66-05, p 9. 42 EKo C-14/83, p 28. 43 EKo C-8/88, p 13. 44 ELTL artikkel 2 lg 2. 45 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12012E%2FTXT 46 Maarja Oras. Veekeskkonna kaitse Riigikohtu poolt asjas 3-16-478 tehtud lahendi valguses. Juridica 5/2019, lk 359. 15/16 LAHTIÜTLUS Õiguslik arvamus on konfidentsiaalne ning mõeldud ainult selle adressadile ning seda ei või avaldada ega selle koopiaid edastada ühelegi kolmandale isikule ilma Advokaadibüroo PricewaterhouseCoopers Legal OÜ eelneva kirjaliku nõusolekuta. Õiguslik arvamus on koostatud kehtivate õigusaktide põhjal. Õiguslikku arvamust ei uuendata tulenevalt muudatustest õigusaktides või ametlikes soovitustes. Ükski isik, kes ei ole käesoleva dokumendi adressaat ei oma õigust sellele ligipääsuks. Juhul, kui ilma õiguseta isik pääseb dokumendile ligi ja seda loeb, nõustub see isik järgmiste tingimustega: · Dokument koostati vastavalt selle adressaadiks oleva kliendi juhistele ja üksnes tema kasutuseks. · Dokument ei pruugi olla asjakohane ega lugeja vajadusteks sobiv. · PricewaterhouseCoopers International Limited rahvusvahelisse võrgustikku kuuluvad kohalikud ettevõtted ja/või muud majandusüksused, sealhulgas Advokaadibüroo PricewaterhouseCoopers Legal OÜ, nende partnerid, spetsialistid, nõustajad ja töötajad ei oma ega võta endale vastutust seoses käesoleva õigusliku arvamusega ega vastuta mis tahes kahju eest, mis võib kaasneda selle kasutamisega lugeja poolt või mis tuleneb muul viisil lugeja juurdepääsu saamisest sellele dokumendile. · Dokumendile ei ole lubatud viidata ega seda tsiteerida, osaliselt ega tervenisti, mis tahes dokumendis või vormis ega seda levitada ilma Advokaadibüroo PricewaterhouseCoopers Legal OÜ eelneva kirjaliku nõusolekuta. 16/16  From: Jägala Kalateed <[email protected]> Sent: Monday, December 12, 2022 6:00 PM To: Kultuuriministeerium <[email protected]>; info keskkonnaamet ee <[email protected]>; [email protected]; Riigikantselei <[email protected]>; Riigikantselei <[email protected]>; [email protected] Subject: Muinsuskaitseameti omavoli lõpetamine Tere, edastame teile kirja vastamiseks. Lugupidamisega, Liivia Mahlapuu MTÜ Jägala Kalateed Lp Indrek Veso [email protected] 30.12.2022 nr 1.1-7/1919-1 Muinsuskaitseameti vastus seoses mälestise ohverdamiskoht „Hiiemets“ menetlusega Soovisite 02.12.2022 saadetud kirjas otsuse vastuvõtmist seoses mälestise Ohverdamiskoht "Hiiemets" (kultuurimälestiste registri number 17697) menetlusega, mis puudutab mälestise piire, ajaloolise loodusliku pühapaiga liigi lisamist, mälestise nimetuse korrigeerimist ja mälestise kaitsevööndi tühistamist. Vabandame, et menetlus on keerukuse tõttu kaua aega võtnud. Muinsuskaitseamet jätkab menetlust, kuid 13.04.2021 tutvumiseks saadetud eelnõud üle vaadates on selgunud vajadus teha eelnõus muudatusi. Juhul kui muudatused on olulise kaaluga saadame uue eelnõu versiooni omanikele tutvumiseks 2023. aasta jaanuari lõpus. Hiljemalt 2023. aasta veebruari lõpus saadame eelnõu Kultuuriministeeriumile, kes võtab vastu otsuse eelnõu kinnitamise või mitte kinnitamise kohta. Lugupidamisega, Pikne Kama Muinsuskaitseamet, looduslike pühapaikade nõunik /allkirjastatud digitaalselt/ Pikk 2 / 10123 Tallinn / + 372 640 3050 / [email protected] / www.muinsuskaitseamet.ee Registrikood 70000958