Seisukoht 5-19-44

Riigikohus Teie 16.12.2019 [email protected] Meie 06.01.2020 nr 5-15/20/5174 Seisukoht põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-19-44 Olen tutvunud õiguskantsleri ja justiitsministri seisukohtadega põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-19-44. Põhiseaduslikkuse järelevalve asja aluseks olevas kohtuasjas ei ole tegemist küsimusega, kas Kaitsevägi (riik) on põhjendamatult takistanud isikul tegevteenistusest lahkumast, vaid kas teenistusest lahkumisega seotud kohustus on isikule koormav või ei. Pöörates tähelepanu üksnes isiku tegevteenistusest lahkumisele faktile, on õiguskantsler ja justiitsminister oma seisukoha kujundamisel jätnud arvesse võtmata tegevteenistusest kui avaliku teenistuse eriliigist tulenevaid erisusi. Nõustun nii õiguskantsleri kui ka justiitsministriga, et isiku põhiõigustega seotud piirangud peavad tulenema seadusest. Küll ei saa ma nõustuda, et piirangud peavad olema sätestatud igas konkreetses sättes (paragrahvis või lõikes). Leian, et piirangud võivad olla tuletatavad teistest sätetest või ka teisest seadusest ehk ressursimahuka koolituse piirangud võivad tuleneda ka mujalt kui KVTS § 156. (nt KVTS § 87 lg 3; vt ka Riigikohtu lahend 5-19-40 p 48) Kaebaja vabastati Kaitseväes olevalt sõjaväelise auastmega rahuaja ametikohalt ja tegevteenistusest 3.06.2018 omal soovil. Kaitsevägi kohustas kaebajat hüvitama ressursimahuka koolituse kulu 9956 eurot. Kaitseväe juhataja oli kaebajat kohustanud jätkama tegevteenistust ettenähtud ametikohal kaks aastat alates 3.12.2016 või hüvitama nimetatud koolitusega tehtud kulu proportsionaalselt tegevteenistusajale. Kaitseministri 6.02.2013. a määruse nr 8 „Tegevväelase ressursimahuka koolituse kulu arvestamine ja hüvitamine ning määramata tähtajaga tegevteenistuses olemise kohustuse määramise kord“ (edaspidi määrus nr 8) § 5 lg 3 alusel on kaebajal kohustus hüvitada riigile ressursimahukal koolitusel olemisega tekkinud kulud summas 9956 eurot, mis tuleb tasuda ühe kuu jooksul kaebaja tegevteenistusest vabastamisest arvates. Nii õiguskantsler ja justiitsminister ei ole vaadanud antud asjas, milline oleks kaebaja teenistussuhe tegelikult. Nimelt erinevalt avaliku teenistuse seaduses (§ 23 lg 1) olevast üldisest nõudest, võetakse isik tegevteenistusse määratud tähtajaga (KVTS § 87 lg 1-3 ja 5). Kaebaja võeti teenistusse 01.04.2014 viieks aastaks, s.t kuni 01.04.2019. Kaebaja nõustus minema ressursimahukale koolitusele algusega 03.12.2016 koos kohustusega olla tegevteenistuses kuni Sakala 1 / 15094 Tallinn / 717 0022 / [email protected] / www.kaitseministeerium.ee Registrikood 70004502 ressursimahukale koolitusele algusega 03.12.2016 koos kohustusega olla tegevteenistuses kuni 02.12.2018 (kaasa arvatud). Siit nähtub, et ressursimahukast koolitusest tulenev kohustus ei ületa määratud tähtajaga teenistussuhtest tulenevat kohustust. Vastavalt KVTS § 142 lõikele 3 võib tegevväelane nõuda määratud ajaga tegevteenistusest erakorralist vabastamist asutusepoolse olulise rikkumise tõttu, eelkõige kui: 1) tegevväelast on koheldud ebaväärikalt või ähvardatud sellega või lubatud teha seda teistel tegevväelastel või kolmandatel isikutel; 2) oluliselt on viivitatud põhipalga maksmisega; 3) tegevteenistuse jätkamine on seotud reaalse ohuga tegevväelase kõlbelisusele ja heale nimele. Lisaks eeltoodule võib tegevväelane sama paragrahvi lõike 4 alusel nõuda määratud ajaga tegevteenistusest erakorralist vabastamist mõjuval põhjustel, eelkõige kui tegevväelase terviseseisund või perekondlikud kohustused ei võimalda tal rahuaja ametikohal ettenähtud tööd teha. Kaebaja soovis viidatud sätete alusel määratud tähtajaga teenistussuhte lõpetamist, kuid ei suutnud tõestada ennetähtaegselt vabastamiseks ettenähtud aluste esinemist. Kuivõrd ennetähtaegse vabastamise soov ei olnud edukas, andis kaebaja oma edaspidise käitumisega igati mõista, et ta ei ole huvitatud tegevteenistuses jätkamisest. Kaitsevägi nähes, et isikuga edasine koostöö ei toimi, otsustas isiku soovile vastu tulla ja isiku enne tähtaega teenistusest vabastada, ootamata ära võimalikke raskemaid tööalaseid juhtumeid. Antud olukorras oli kaebajal seadusest tulenev piirang tegevteenistusest ennetähtaegseks lahkumiseks ja Kaitseväel õigus kaebajalt nõuda teenistuses olemist, seda isegi pikemalt kui ressursimahukal koolitusel olemise aeg. Kui kaebaja ressursimahukast koolitusest tulenev tegevteenistuses olemise tähtaeg oleks ületanud määratud tähtajaga teenistuses olemise aega, pidanuks Kaitsevägi eelnevalt lõpetama olemasoleva määratud tähtajaga teenistussuhte ja sõlmima uue määratud tähtajaga teenistussuhte lähtuvalt KVTS § 87 lõikest 1 või 3. Vastasel juhul ei oleks ta lähtuvalt KVTS § 156 lõikest 1 koosmõjus § 140 lõike 1 punktiga 2, saanud eeldada tegevteenistuses olemist pikemalt kui senine tegevteenistuse tähtaeg. Olemasoleva juhtumi korral oleks kaebaja kohustus hüvitada ressursimahuka koolituse kulu kustunud enne tegevteenistuses olemise tähtaja saabumist. Erinevalt justiitsministri viidatud Riigikohtu lahendist 3-4-1-5-01 ei ole määruses nr 8 sätestatud ühtegi täiendavat eeldust tegevteenistuse lõpetamise avalduse läbivaatamisele või uut alust, millal Kaitseväel on õigus keelduda isiku tegevteenistusest vabastamisest lisaks KVTS § 142 lõigetele 1-6. Piiranguga tegevteenistusest lahkumisel oleks tegemist juhul, kui määrus nr 8 sätestaks nõude „isikut ei või enne tegevteenistusest vabastada kui ..“ vms. Seega on väär väide, et määrusega nr 8 on kehtestatud täiendavaid piiranguid kaebaja töökoha valikul. Leian, et antud põhiseaduslikkuse järelevalve asjas tuleb endiselt vaadata ka ressursimahuka koolitusega kaasnevat. Nimelt on ressursimahuka koolituse regulatsioon oma olemuselt juba seadusega lubatud kahepoolne piirang töö- ja teenistussuhte osas. Ehk ressursimahuka koolitusega on kaasnev riive PS § 29 lõikes 1 tuleneva põhiõiguse osas, kui pooled on selles kokku leppinud või teenistuja on andnud vastava nõusoleku. Selle tulemusena tekib töö- ja teenistussuhtele täiendav piirang töö- või teenistussuhte lõpetamisele. Siinjuures tasub märkida, et määramata tähtajaga töö- ja teenistussuhtesse tekib ressursimahuka koolituse võimaldamise korral määratud tähtaeg, millest kinnipidamiseks on tööandjapoolne suurendatud huvi. Ehk üldise töösuhte raames on küsimus, kuidas tekitada tähtajalisust muidu tähtajatu töösuhte sees ja kuidas tagada sellest kinnipidamist ilma töösuhte üldist iseloomu muutmata. Tööandja eeldab töötaja heatahtlikkust, kuid tal peavad olema ka õigused olukorraks, kus see nii ei ole. Teisalt 2 (5) töötaja heatahtlikkust, kuid tal peavad olema ka õigused olukorraks, kus see nii ei ole. Teisalt võimaldab olemasolev regulatsioon näha ette meetmeid, kuidas mõjutada töötajat endale soodsalt käituma. Olen eespool näidanud ka tegevteenistuse eripära teenisusse võtmisel määratud tähtajaga teenistussuhte kaudu, mistõttu ressursimahuka koolitusega seotud regulatsioon peab võrdse kohtlemise põhimõttest lähtuvalt olema kohaldatav nii määratud tähtajaga kui ka määramata tähtajaga tegevteenistuses olevale isikule. Samuti peab regulatsioon arvestama määratud tähtajaga teenistussuhtelt määramata tähtajaga teenistussuhtele üleminekut. Seadusandjal ei ole mõistlik luua detailset regulatsiooni kõikvõimalike esinevate juhtumite kohta. Küll aga on seadusandja seadunud erinevaid piiranguid ressursimahukast koolitusest tuleneva kohustuse kestusele. Nii näiteks sätestab KVTS, et kohustuse kestus ei või olla pikem 10 aastast (KVTS § 87 lg 3 ja 156 lg 6). Kuivõrd ressursimahuka koolitusega kaasneb õigus seada tähtaeg, mille jooksul isik peab tööandja kasuks tööd tegema, on seadusandja ka ette näinud meetme kuidas tagada, et töötaja ka tööandja heaks tööd teeb, mitte ei kasuta ära võimalust saada tasuta õpet. Selleks meetmeks on õigus nõuda töötajalt hüvitist tema kasuks tehtud kulu osas. Selleks, et vältida tööandja poolset survet töötajale läbi võimaliku ülehinnatud rahalise nõude, on seadusandja ette näinud piirangud rahalise nõude esitamisele. Nii näiteks: • võib nõude esitada vaid ressursimahuka koolitusega seotud otsese kulu, ümberasumise kulu, päevaraha ja välislähetustasu ning lähetusega seotud kulu osas (KVTS § 156 lg 2); • ressursimahuka koolituse kulu hüvitamise nõude rakendamisel peab tööandja nägema ette nõude vähendamise tingimused juhuks, kui isik lahkub teenistusest enne määratud tähtaega. Nõude vähenemine peab olema proportsionaalne, ehk eesmärgi saavutamiseks sobiv vajalik ja mõõdukas, tegevteenistusajaga. (KVTS § 156 lg 2); • ressursimahuka koolituse kulu tagasimaksmist ei saa nõuda, kui isik on teenistuses määratud tähtaja lõpuni (KVTS § 156 lg 3 ja 4); • ressursimahuka koolituse kulu tagasimaksmist ei saa nõuda, kui isik on saanud teenistuses tervisekahjustuse ja selle tulemusel vabastatakse teenistusest (KVTS § 156 lg 5); • ressursimahuka koolituse kulu tagasimaksmist ei saa nõuda, kui isik vabastatakse teenistusest piirvanuse täitumise tõttu (KVTS § 140 lg 1 p 1 lähtuvalt § 156 lg 1); • ressursimahuka koolituse kulu tagasimaksmist ei saa nõuda, kui isik vabastatakse teenistusest koondamise tõttu (KVTS § 140 lg 1 p 8 lähtuvalt § 156 lg 1). Õiguskantsler ja justiitsminister on asunud seisukohale, et määrusega nr 8 on rikututud seadusereservatsiooni põhimõtet. Tegevteenistus on avaliku teenistuse eriliik ning sellest lähtuvalt on tööandjal (ehk riigil) kohustus tagada teenistuse ühetaolisus ja avalikkus. Seadusandja on pannud kaitseministrile kohustuse näha ette tegevväelaste ressursimahuka koolituse kulu arvestamise ja hüvitamise ning määramata tähtajaga tegevteenistuses olemise kohustuse määramise tingimused ja kord. Ehk seadusandja on kaitseministrile pannud muuhulgas kohustuse: • sätestada, kuidas arvestatakse teenistuses olemise kohustuse kestust, ületamata KVTS § 87 lg 3 ja § 156 lg 6 sätestatud maksimaalse kestuse piirangut; • näha ette nõuded tehtud kulu hüvitamisele ja sellest tuleneva nõude vähenemisele, mis samas toetaksid ressursimahuka koolitusega kaasneva töötamise kohustuse täitmist tegevväelase poolt (meede eesmärgi saavutamiseks), arvestades KVTS § 156 lõigetes 1, 4 ja 5 sätestatud piiranguid (hüvitamise tingimused ja kord). Ringkonnakohus, õiguskantsler ja justiitsminister on proportsionaalsuse hindamisel lähtunud 3 (5) Ringkonnakohus, õiguskantsler ja justiitsminister on proportsionaalsuse hindamisel lähtunud seisukohast, et proportsionaalne vastab võimaliku hüvitise vähenemisele päeva kaupa alates koolituse lõppemisest. Leian, et siin on seadusandja jätnud kaitseministrile piisava hindamisruumi ette nägemaks, kuidas toimub võimaliku hüvitise suuruse muutumine, arvestades võrdväärselt mõlema osapoole huve ja koolituse eesmärki (vt ka Riigikohtu lahend 5-19-40 punktid 42 ja 43). Kui seadusandja oleks soovinud ette näha, milline oleks olnud proportsionaalsuse samm, oleks ta selle ka seaduses sätestanud, seda sarnaselt näiteks koondamishüvitise suuruse arvestamisele (KVTS § 149 lg 4) või tegevteenistuspensioni suurendamisele (KVTS § 206 lg 4). Siinkohal jään oma 06.12.2019 antud selgituste juurde, miks on kuupõhine arvestus mõistlik ja mõlema osapoole huve võrdselt arvestav. Lähtuvalt ülaltoodust olen jätkuvalt seisukohal, et kõnesoleva määruse § 5 lõige 2 ei piira täiendavalt tegevväelase õigust tegevteenistussuhe lõpetada ja seeläbi uus elukutse valida, vaid rahalise nõude suuruse muutumise regulatsiooni näol on tegemist meetmega, mida seadusandja on kaitseministrile võimaldanud ette näha, et nõuda seadusest tuleneva kohustuse täitmist. Lõige 3 ei sätesta uut tähtaega kohustuse lõppemisele, vaid selle eesmärk on mõjutada isikut riigi kui tööandja suhtes soodsalt käituma. Samuti olen seisukohal, et määrus nr 8 vastab täielikult seadusreservatsiooni põhimõttele, vastab ressursimahuka koolituse võimaldamise eesmärgile ega põhjusta isikule põhjendamatuid ebameeldivusi. Olen 12.12.2012 lähtuvalt Vabariigi Valitsuse reglemendist esitanud määruse nr 8 eelnõu kooskõlastamiseks Justiitsministeeriumile. Justiitsministeerium kooskõlastas eelnõu vaikimisi 31.12.2012 (eelnõude infosüsteemi toimik 12-1566). Ressursimahukas koolitus ei ole oma olemuselt põhiseaduse §-ga 37 tagatud õigus haridusele, vaid selle võimaldamine on sisuliselt tööandjapoolne investeering. Selle investeeringu teeb eriliseks asjaolu, et investeeringu objektiks ei ole asi, vaid teadmine. Kaudses mõttes on tegemist sarnase olukorraga, kus tööandja uuendab olemasolevat tarkvara. Erinevalt arvutitarkvarast ei ole inimese omandatut võimalik enam kustutada või temast eemaldada ning anda teisele isikule, kui koolitusel osalenu lõpetab tööandja heaks töötamise. Samas on selge, et ka selline investeering vajab kaitsmist ning üheks meetmeks on ka põhimõte, et kui investor ei saa investeeringut kasutada, tuleb see talle hüvitada. Tehtud investeeringu tulemusel tõuseb oluliselt töötaja väärtus tööandjale. Samas tõuseb vastava töötaja väärtus ka teistele tööandjatele, kes vastavat investeeringut mingil põhjusel ise ei tee. Määruses toodud tegevteenistuses olemise kohustusest kinnipidamisega seotud meetmete tõhususest ja vajalikkusest annab kinnitus ka käesolev kohtuasi. Käesolev kohtuasi on ka andnud kinnituse, et Kaitsevägi ei ole teinud isikule põhjendamatuid takistusi tegevteenistusest lahkumiseks olukorras, kus isiku tegevus on suunatud iga hinna eest teenistussuhtest vabanemisele. Küll on Kaitseväel nagu igal teisel tööandjal õigus oma vara ja investeeringute kaitsele ning samuti kaitsele olukorras, kus töötaja tegevuse tagajärjel tekib vajadus uuteks ja kiireloomulisteks rahalisteks kulutusteks (nt uue töötaja kiireloomuline koolitamine). Kokkuvõttes olen arvamusel, et seadusandja on kaitseväeteenistuse seadusega sätestanud üldised piirangud tegevväelastele ressursimahuka koolituse võimaldamiseks ning välistanud kõikvõimalike koolitusjuhtumite reguleerimise seaduse tasemel, jättes ressursimahuka koolituse eesmärki toetavate meetmete kehtestamise kaitseministrile. Määrusega nr 8 ei ole loodud ühtegi uut piirangut, vaid kirjeldatakse vastastikuseid õigusi ja kohustusi arvestades seadusandja tahet. Määrus nr 8 on õiguspärane, sest see on kooskõlas kehtiva õigusega, vastab vorminõuetele ja selle on seaduses ettenähtud korras volitusnormi alusel andnud volitusnormis nimetatud 4 (5) selle on seaduses ettenähtud korras volitusnormi alusel andnud volitusnormis nimetatud haldusorgan. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Jüri Luik Minister 5 (5)