Arvamus PSJV asjas nr 5-19-42

Riigikohus Teie 24.09.2019 nr 5-19-42/2/ [email protected] Meie 22.10.2019 nr 1.2-5/2350-2 Lossi 17 50093, Tartu Tartu maakond Arvamus PSJV asjas nr 5-19-42 Lugupeetud Riigikohus Olete palunud avaldada arvamust Tallinna Halduskohtu poolt 06.09.2019 osaotsusega haldusasjas nr 3-19-1101 põhiseaduse vastaseks tunnistatud normi põhiseaduspärasuse kohta. Halduskohus on leidnud, et sotsiaalmaksuseaduse (SMS) § 6 lg 1 punkt 8 on põhiseadusega vastuolus osas, milles see välistab riigi poolt sotsiaalmaksu maksmise sellise isiku eest, kes on ravikindlustuse seaduse (RaKS) § 5 lg 2 punktis 1 nimetatud isiku ülalpeetav registreeritud elukaaslane, kes kasvatab vähemalt ühte alla 8-aastast last ning kelle eest või kelle registreeritud elukaaslase eest riik ei maksa sotsiaalmaksu SMS § 6 lõike 1 punkti 1 või 11 alusel. Vaadeldava normi ja halduskohtu lahendi analüüsi valguses avaldab Sotsiaalministeerium järgmist. Küsimuse all on, kas riigil saab lasuda sotsiaalmaksu tasumise kohustus SMS § 6 lg 1 punktis 8 nimetatud tingimustele vastava abikaasa kõrval lisaks ka registreeritud elukaaslase eest. Sotsiaalministeerium püüab selgitada, keda või mida on sätet kehtestades püütud soodustada ning miks. Vaadeldav säte lisati seadusesse 01.10.2002 jõustunud ravikindlustuse seaduse (RaKS) eelnõuga.1 Eelnõu kohaselt loeti kindlustatud isikuks mh isik, kelle eest maksab sotsiaalmaksu riik SMS § 6 alusel. Eelnõu seletuskirja põhjendustest selgub, et eelnõu esemeks olevate suhete reguleerimise vajalikkuse tingisid peamiselt kaks põhjust — muutunud õigusliku ja tegeliku olukorra arvestamise vajadus ja ravikindlustuse tulude ja kulude tasakaalustamise vajadus. Nende kahe eesmärgi saavutamiseks sooviti mh jaotada ravikindlustuse rahalisi vahendeid vastavalt kindlustatute vajadusele õiglasemalt. RaKS eelnõu seletuskirjast ja eelnõu arutelude stenogrammidest nähtub, et seadusandja soovis RaKS kehtestamisega vältida riigi poolt töövõimeliste isikute ravikindlustuskulude 1 914SE – leitav arvutivõrgust: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/377fe6f6-04e1-35f0-852b- 547ada4dcd10/Ravikindlustuse%20seadus. Eelnõuga muudeti SMS-i asjassepuutuvas osas järgmiselt (lõpptekst): „§ 83. Sotsiaalmaksuseaduse muutmine Sotsiaalmaksuseadust muudetakse järgmiselt: 1) paragrahvi 6 lõiget 1 täiendatakse punktidega 8 […] järgmises sõnastuses: "8) Ravikindlustuse seaduse paragrahvi 5 lõike 2 punktis 1, 2, 4 või 5 või lõikes 3 nimetatud isiku ülalpeetav abikaasa, kes kasvatab vähemalt ühte alla 8-aastast last või 8-aastast last kuni esimese klassi lõpetamiseni või vähemalt kolme alla 16-aastast last, ning kelle eest ei maksa riik sotsiaalmaksu käesoleva lõike punkt 1 alusel."; […]“. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 626 9301 / [email protected] / www.sm.ee / registrikood 70001952  2 kandmist ning suurendada ravikindlustuse tulubaasi. Muuhulgas sätestati RaKS § 22 lõikes 1, et kindlustatud isik võib haigekassaga sõlmida oma ülalpeetava kasuks kindlustatud isiku võrdsustamise lepingu, tasudes ise ülalpeetava eest kindlustusmakseid. Ehkki see põhjendus annab aimu vaid üldise RaKS väljatöötamise eesmärgi kohta, selgub eelnõu seletuskirjast ülalpeetavate abikaasade osas, et riik kindlustab lapsi kodus kasvatavad abikaasad.2 Enne RaKS kehtestamist, oli Eesti Vabariigi ravikindlustusseaduse § 2 lg 2 punkti 1 kohaselt kindlustatu poolt ülalpeetav abikaasa kindlustatud isikuga võrdsustatud isikuks. Võrdsustatud isiku eest sotsiaalmaksu ei makstud. RaKS kehtestamisega jäi võrdsustatud isikuks ülalpeetav abikaasa vaid juhul, kui tal oli vanaduspensionieani jäänud kuni viis aastat. Ülalpeetava abikaasa eest, kes kasvatab vähemalt ühte alla 8-aastast last või 8-aastast last kuni esimese klassi lõpetamiseni või vähemalt kolme alla 16-aastast last, hakkas sotsiaalmaksu maksma riik, kuid üksnes juhul kui tema eest ei makstud sotsiaalmaksu SMS § 6 lg 1 p 1 alusel (hiljem on seda sätet täiendatud).3 Seega saab nii RaKS eelnõu dokumente kui sellele eelnenud regulatsiooni vaadates järeldada, et kindlustada taheti perekonna heaolu ning seda üksteise ülalpidamise kaudu. Aastail 2001-2002, mil SMS § 6 lg 1 punkti 8 välja töötati, ei olnud kõnealust ülalpidamist teisiti kui läbi abielu registreeringu võimalik riigi vaatest tõsikindlalt tõendada. Sätte kehtestamise ajal ei tulenenud taolist ülalpidamiskohustust muudest kooseluvormidest kui üksnes abielust. Mõeldav ei oleks olnud ravikindlustatud isiku elukaaslasele ravikindlustuse andmine pelga avalduse alusel. Seeläbi on arusaadav, et säte sõnastati algselt selliselt, et selles määratleti soodustatud isikuks vaid ravikindlustatud isiku ülalpeetav abikaasa. Ministeerium kinnitab halduskohtu järeldust, et riigi huvi oli sotsiaalmaksu maksmise kohustus siduda mitte niiväga abikaasa instituudiga iseenesest, vaid just last või lapsi kasvatava isiku ülalpidamiskohustusega. Seda kinnitust toetab asjaolu, et seadusandja on juba muutnud nt perehüvitiste seadust (PHS), lülitades vanemapuhkuse ja -hüvitise süsteemi soodustatud isikuna ka registreeritud elukaaslase KooS tähenduses.4 Sealjuures on seadusandja seadusemuudatusi põhjendanud hoolduskoormuse võrdsema jaotamise vajadusega ning rõhutanud, et õiguste registreeritud elukaaslasele laiendamine on seotud just ülalpidamiskohustusega. Samuti on täna kehtivas töölepingu seaduse (TLS) § 651 lg 1 punktis 3 sätestatud, et täisealisel töötajal on õigus saada kalendriaastas kuni viis tööpäeva puhkust täisealise sügava puudega isiku hooldamiseks (hoolduspuhkus), kui ta on täisealise sügava puudega isiku abikaasa või registreeritud elukaaslane. Siingi on seadusandja isikute ringi valikut põhjendanud hoolduskoormuse võrdsema jaotamise vajadusega ja ülalpidamiskohustuse olemasoluga.5 Ka SMS § 6 lg 1 punkti 8 on mõned aastad tagasi püütud täiendada, s.o lisada soodustatud isikuna ravikindlustatud isiku abikaasa kõrvale ka ülalpeetava registreeritud elukaaslane. Täiendusi on püütud seadusesse viia KooS rakendamise seaduse eelnõuga, mis aga Riigikogu XIII koosseisu lõppemise tõttu selle menetlusest välja langes. Seegi annab tunnistust, et seadusandja tahe on riigi sotsiaalmaksu tasumise kohustuse määratlemisel RaKS eelnõus olnud lähtuda ravikindlustatud isiku ülalpidamiskohustuse olemasolu faktist.6 2 Seletuskirja kohaselt suureneb ravikindlustuse tulubaas riigi poolt makstava 13% sotsiaalmaksuga kindlustatud isiku poolt ülalpeetava lapsi kasvatava abikaasa eest. 3 Abikaasa sai kindlustuskaitse RaKS § 5 lg 2 p 3 alusel. 4 652SE – leitav arvutivõrgus: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/55def2ae-3464-41d9-b069- 53e7eaafa764/Pereh%C3%BCvitiste%20seaduse%20muutmise%20ja%20sellega%20seonduvalt%20teiste%20se aduste%20muutmise%20seadus (vt eelnõu § 33). Vastavad sätted jõustuvad 01.04.2022. 5 596SE – leitav arvutivõrgust: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/2704906c-b918-4df4-a7be- c134fdab1961 (vt eelnõu § 1 punkt 2). 6 114SE – leitav arvutivõrgust: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/18e8dd8f-b83e-4218-8f92- 82a438804790/Kooseluseaduse%20rakendamise%20seadus (vt eelnõu § 63).  3 Sellepärast möönab Sotsiaalministeerium, et tänaseks kujunenud õiguslikus olukorras, kus ülalpidamiskohustus saab abikaasade kõrval olla ka registreeritud elukaaslastel,7 võib ülalpidamiskohustusest tulenevat soodustust puudutavate kehtivate sätete põhiseaduspärasuse osas ülaltoodu valgel tõepoolest tekkida küsitavus. Sätted annavad õiguse soodustusele vaid abielust lähtuva ülalpidamiskohustuse korral, välistades muu (samaväärse) seadusega seatud ülalpidamiskohustuse juhu. Siingi nõustub ministeerium halduskohtu seisukohaga, et olukord ei ole praegusel juhul lahendatav läbi SMS § 6 lg 1 p 8 tõlgendamise. Lähtudes eeldusest, et teleoloogilist tõlgendamist saab rakendada vaid kehtestatud õigusele, ei ole SMS § 6 lg 1 punkti 8 ministeeriumi hinnangul võimalik analoogia korras ravikindlustatud isiku ülalpeetavale registreeritud elukaaslasele läbi tõlgendamise laiendada, sest ka vaadeldava sätte ajaloolisest tõlgendamisest ei ole võimalik vastavat õiguslikku alust tuletada. Sõltumata asjaolust, et KooS rakendamise seaduse eelnõu kohaselt on SMS § 6 lg 1 punkti 8 kavandatud lisada ka ravikindlustatud isiku ülalpeetava registreeritud elukaaslase instituut, ei saa registreeritud elukaaslase ja abikaasa võrdsustamist siiski pidada seadusandja tahteks enne, kui vastavasisuline säte on seadusandja poolt vastu võetud ning jõustunud. Kujunenud õiguslikus olukorras, kus ülalpidamiskohustus laieneb ka registreeritud elukaaslastele, ei pruugi SMS § 6 lg 1 punktist 8 tulenev riigipoolne sotsiaalmaksu tasumise kohustus olla kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega osas, milles see välistab riigi kohustuse tasuda sotsiaalmaksu ravikindlustatud isiku ülalpeetava abikaasa kõrval ka ravikindlustatud isiku ülalpeetava registreeritud elukaaslase eest. Eesti Vabariik on end tunnistanud seotuks Euroopa Sotsiaalharta (Harta) sotsiaalkindlustust puudutavate sätetega.8 Harta I osa punkti 12 järgi on Harta II osa art 12 eesmärgiks luua ravikindlustatud isiku ülalpeetavatele sisuliselt tagatis, et neil on sotsiaalkindlustusele õigus. Põhiõigused tulenevad Eesti Vabariigis mh inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõttest (PS § 10). Igaühel on õigus tervise kaitsele (PS § 28). On tõsi, et PS-st ei tulene konkreetset nõuet sotsiaalkindlustussüsteemi kriteeriumidele: ka ravikindlustust puudutavate õiguste täpsema ulatuse määrab suures osas kindlaks riigi majanduslik olukord (riigilt ei saa rohkem nõuda, kui riik on võimeline andma). Praeguse seisuga9 on notarid tõestanud kokku 99 kooselulepingut, kusjuures aastate jooksul on kooselu registreerimiste arv vähenenud: aastal 2016 tõestati 43 kooselulepingut, aastal 2017 tõestati 23 kooselulepingut, aastal 2018 tõestati 20 kooselulepingut ning käesoleval aastal on seni tõestatud 13 kooselulepingut.10 Neile arvandmetele tuginedes ei oleks SMS § 6 lg 1 punktist 8 tuleneva soodustuse laiendamine ravikindlustatud isiku ülalpeetavale registreeritud elukaaslasele Sotsiaalministeeriumi hinnangul riigile ületamatult koormav. Kokkuvõttes ei näe Sotsiaalministeerium mõistlikku põhjust, miks tuleks ravikindlustatud isiku ülalpeetava abikaasa suhtes kehtiva riigi sotsiaalmaksu tasumise kohustuse kõrval välistada vastav kohustus ravikindlustatud isiku ülalpeetava registreeritud elukaaslase suhtes. 7 KooS § 9 lg 1 8 10.06.2000 jõustunud Parandatud ja täiendatud Euroopa sotsiaalharta ratifitseerimise seadus § 2 p-d 12 ja 16. 9 Seisuga 15.10.2019 10 Notarite Koja andmed  4 Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Helen Tralla osakonnajuhataja Virge Kuningas-Turu 626 9165 [email protected]