Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-19-41

Villu Kõve Teie 24.09.2019 nr 5-19-41 Riigikohus Meie 21.10.2019 nr 10-3/5474 [email protected] Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-19-41 Austatud Riigikohtu esimees Pöördusite minu poole arvamuse saamiseks, kas siseministri määruse „Arestimaja sisekorraeeskiri” (ASkE) § 31 lg 3 on EV Põhiseadusega (PS) kooskõlas osas, milles see sätestab, et üksnes tehniliste tingimuste olemasolul võib arestialune ja vahialune kasutada järelevalve all selleks kohandatud arvutites riiklikku elektroonilist õigusaktide andmebaasi ja kohtulahendite registrit. ASkE § 31 lg 3 sätestab, et arestialune ja vahialune võib kasutada järelevalve all selleks kohandatud arvutites riiklikku elektroonilist õigusaktide andmebaasi ja kohtulahendite registrit, kui arestimajas on selleks tehnilised tingimused. Leian, et ASkE § 31 lg 3 on PS §-ga 3 vastuolus osas, milles see sätestab, et üksnes tehniliste tingimuste olemasolul võib arestialune ja vahialune kasutada järelevalve all selleks kohandatud arvutites riiklikku elektroonilist õigusaktide andmebaasi ja kohtulahendite registrit. Ühtlasi teatan, et ei taotle asja läbivaatamist suulises menetluses. I. Asjaolud ja menetluse käik 08.03.2019 esitas J. T. Tallinna Halduskohtule kaebuse Politsei-ja Piirivalveameti vastu mittevaralise kahju hüvitamiseks summas 3430 eurot seoses viibimisega 343 päeva Pärnu arestimajas inimväärikust alandavates kinnipidamistingimustes periooditi alates 23.08.2016 kuni 19.12.2018. Ühe põhjusena tõi isik välja asjaolu, et arestimajas viibides puudus tal juurdepääs veebilehele www.riigiteataja.ee, et oma õiguste kaitseks kasutada õigusakte ja tutvuda kohtulahenditega. Tallinna Halduskohus tunnistas 06.09.2011 ASkE § 31 lg 3 põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata osas, milles see näeb ette tehniliste tingimuste olemasolu selleks, et arestialune ja vahialune võiks kasutada järelevalve all selleks kohandatud arvutites riiklikku elektroonilist õigusaktide andmebaasi ja kohtulahendite registrit. Kohtu hinnangul on AsKE § 31 lg 3 asjassepuutuv õigusnorm, mille kooskõlas formaalse põhiseaduspärasusega pole kahtlust. Küll aga pole piirangul kohtu hinnangul legitiimset eesmärki, samuti pole see proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas: „Kohus leiab, et ASkE § 31 lg 3 on osas, mis sätestab õigusaktide andmebaasile ja kohtulahendite registrile juurdepääsu eelduseks arestimajas vastavate tehniliste tingimuste olemasolu, vastuolus põhiseaduse § 44, mis sätestab, et igaühel on õigus vabalt saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni ning PS § 15, mis sätestab, et igaühel on õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. Kohus leiab, et ka arestimajas viibivatele vahistatutele peab olema tagatud soovi korral ja järgides mõistlikku arestimaja sisemist töökorraldust juurdepääs õigusaktidele ja kohtulahenditele interneti kaudu. Juurdepääs neile allikatele on vajalik ja põhjendatud, kuna need on vajalikud vahistatule ja arestialusele eelkõige kaebeõiguse teostamiseks (PS § 15) aga ka muude õiguste neile kuuluvate õiguste realiseerimiseks. Hetkel kehtiv ASkE § 31 lg 3, seades õigusaktidele ja avalikule kohtupraktikale juurdepääsu eelduseks arestimaja tehnilised võimalused, ei taga vahistatutele ja arestialustele kaebeõiguse teostamise võimalust, samuti piirab õigust saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni.“. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898  II Vaidlusalune säte Siseministri määruse „Arestimaja sisekorraeeskiri” vaidlusalune säte on sõnastatud järgnevalt: „§ 31. Kinnipeetu õigused (3) Arestialune ja vahialune võib kasutada järelevalve all selleks kohandatud arvutites riiklikku elektroonilist õigusaktide andmebaasi ja kohtulahendite registrit, kui arestimajas on selleks tehnilised tingimused.“ III Justiitsministri seisukoht 1. Normikontrolli lubatavus - vaidlustatud sätte asjassepuutuvus Kohtu poolt algatatava konkreetse normikontrolli lubatavus eeldab kontrollimiseks esitatud sätte asjassepuutuvuse määramist (PSJKS § 14 lg 2 lause 1). Asjassepuutuvaks tuleb säte lugeda siis, kui kohus peaks sätte põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral.1 Asjassepuutuvuse kriteeriumi täitmine eeldab samuti, et varasemas kohtumenetluses on tuvastatud olulised asjaolud, on õigesti tõlgendatud normi, mille põhiseaduspärasuse küsimus on tõusetunud, ning samuti ka teisi asjakohaseid norme, mis seonduvad konkreetse normi kohaldamise tingimuste ja ulatusega. 2 Tallinna Halduskohus jättis kohaldamata ASkE § 31 lg 3 osas, milles see sätestab, et üksnes tehniliste tingimuste olemasolul võib arestialune ja vahialune kasutada järelevalve all selleks kohandatud arvutites riiklikku elektroonilist õigusaktide andmebaasi ja kohtulahendite registrit. Nõustun Tallinna Halduskohtu hinnanguga ning leian samuti, AsKE § 31 lg 3 sätestab tingimuse, mille olemasolul on arestialusel või vahialusel juurdepääs riiklikule elektrooniliste õigusaktide andmebaasile ja kohtulahendite registrile. Säte annab arestimajale õiguse otsustada, kas luua vastavad tehnilised tingimused. Tehniliste tingimuste puudumise õiguslik tagajärg tähendab, et arestialusel või vahialusel ei ole juurdepääsu õigusaktide andmebaasile ja kohtulahendite registrile. Seega on vaidlustatav säte asjassepuutuv. 2. Normikontrolli põhjendatus 2.1. Piiratav põhiõigus ja selle riive Riigikohus on leidnud, et igaühe õigus vabalt saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni tuleneb Põhiseaduse § 44 lg-st 1. Selle õiguse piiranguks on ka avalikustatud kohtulahenditele juurdepääsu takistamine kinnipeetavale, arvestades seejuures eeskätt asjaoluga, et alates 01.01.2007 on Riigi Teataja esmaseks ametlikuks väljaandeks elektrooniline versioon.3 Vangistusseaduse (VangS) § 311 sätestab, et kinnipeetaval ei ole lubatud kasutada internetti, välja arvatud vanglateenistuse poolt selleks kohandatud arvutites, mille kaudu on vanglateenistuse järelevalve all võimaldatud juurdepääs ametlikele õigusaktide andmebaasidele, kohtulahendite registrile, Riigikogu veebilehele ja õiguskantsleri veebilehele. Kinnipeetaval on keelatud juurdepääs veebilehe osale, mis võimaldab elektroonilist suhtlemist. VangS § 156 lg 3 näeb ette, et isiku kinnipidamisele arestimajas kohaldatakse käesoleva seaduse sätteid eelvangistuse ja aresti täideviimise kohta. Eelvangistuse kandmisele kohaldatakse 1 RKPJKo 03.07.2008, nr 3-4-1-9-08, p 16. 2 RKPJKm 01.04.2004, nr 3-4-1-2-04, p-d 16 ja 17. Ka nt RKPJKo 03.07.2008, nr 3-4-1-9-08, p 15: "Eelnevast tulenevalt on oluline, et õigustloova akti põhiseaduse vastaseks tunnistanud ja Riigikohtule taotluse esitanud kohus oleks veendunud, et just seda seadust või muud õigusakti tuleb vaidluse lahendamisel kohaldada ning igasugune muu lahendus on välistatud. Kohus ei saa analüüsida kaebuse esitaja suhtes juhuslikult või põhjendamatult kohaldatud normide põhiseadusele vastavust." 3 RKHKo 31.05.2007, 3-3-1-20-07. vangistusseaduse 1., 2., ja 7. peatüki sätteid eelvangistuse peatükis sätestatud erisustega (VangS § 90 lg 1). Eristustena on sätestatud näiteks üleriigilised päevalehtede ning raamatukogus hoitavad raamatute ja ajakirjade kättesaadavus (VangS § 93 lg 3), kokkusaamised (VangS § 94-95), kirjavahetus ja telefonikõned (VangS § 96-97). Sarnaselt sätestatakse, et aresti täideviimisele kohaldatakse vangistusseaduse 1., 2., ja 7. peatüki sätteid aresti täideviimist reguleerivas peatükis sätestatud erisustega (VangS § 86 lg 1). Erisustena on reguleeritud vaid kokkusaamine (VangS § 87) ja lühiajaline vabastamine (VangS § 88). VangS § 311 asub vangistusseaduse 2.peatükis, seega kuulub ka see (ilma erisusteta) kohaldamisele vahialuste ja arestialuste suhtes. VangS § 156 lg 5 sätestab, et arestimaja sisekorraeeskirjad kinnitab valdkonna eest vastutav minister. Selle volitusnormi alusel antud AsKE § 31 lõikes 3 sätestataksegi, et arestialune ja vahialune võib kasutada järelevalve all selleks kohandatud arvutites riiklikku elektroonilist õigusaktide andmebaasi ja kohtulahendite registrit, kui arestimajas on selleks tehnilised tingimused. AsKE § 31 lg 3 kujutab endast seega PS § 44 piirangut vahialuste ja arestialuste suhtes. 2.2. Riive põhiseaduspärasus Põhiõiguse riive peab olema nii formaalselt kui ka materiaalselt põhiseadusega kooskõlas. Põhiõiguste piiramise formaalne põhiseaduspärasus eeldab esiteks põhiseaduses sätestatud pädevuse, vormi- ja menetlusnõuete järgimist, teiseks PS § 13 lõikest 2 tuleneva õigusselguse tagamist ning kolmandaks PS § 3 lõike 1 lausest 1 tulenevast parlamendireservatsioonist kinnipidamist. Riive materiaalse õiguspärasuse eeldused on seaduse legitiimne eesmärk ning PS § 11 lausest 2 tuleneva proportsionaalsuse põhimõtte järgimine: sobivus, vajalikkus, mõõdukus. 2.3. Formaalne põhiseaduspärasus PS § 3 lg 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ning sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Põhiseadus ei välista, et seadusandja delegeerib osa oma seadusandlikust pädevusest täitevvõimule. Riigikohus on rõhutanud, et seadusandja peab siiski kõik põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused otsustama ise ega tohi nende sätestamist delegeerida täitevvõimule. Täitevvõim võib seadusega kehtestatud põhiõiguste ja vabaduste piiranguid üksnes täpsustada, mitte aga kehtestada seaduses sätestatuga võrreldes täiendavaid piiranguid.4 Üldist seadusereservatsiooni konkretiseerivast seaduslikkuse põhimõttest tulenevalt peab volituse alusel antud määrus vastama volitavale seadusele. Seadusele vastavus tähendab seejuures nõuet, et volitusest ei astutaks üle ega asutaks reguleerima küsimusi, mis pole volitusest hõlmatud. 5 Näiteks sätestab VangS § 28 lg 1: „Kinnipeetaval on õigus kirjavahetusele ja telefoni (välja arvatud mobiiltelefoni) kasutamisele, kui selleks on tehnilised tingimused. Kirjavahetus ja telefoni kasutamine toimub vangla sisekorraeeskirjades sätestatud korras.“. Riigikohus leidis, “et volitusnorm kirjavahetuse korra kehtestamiseks tähendab üksnes volitust kehtestada menetlusnormid, mis reguleerivad kirjavahetuse korraldamist ja seaduses sätestatud kohustus- ja keelunormide täitmist. Kord tähendab seaduses sisalduva üldkorra tehnilist täpsustamist […] ning korra kehtestamiseks antud volitusnorm ei hõlma volitust kehtestada seadusega võrreldes täiendavaid sisulisi piiranguid kinnipeetavate kirjavahetusele.”.6 VangS § 156 lg 5 sätestab, et arestimaja sisekorraeeskirjad kinnitab valdkonna eest vastutav minister. Seadusandja ei ole andnud ministrile volitust kehtestada täiendavaid piiranguid vahialuste ja arestialuste internetijuurdepääsule, mida antud juhul tehti. Siseministri määrus oleks volitusnormiga kooskõlas juhul, kui selles oleks reguleeritud arvuti kasutamise korralduslikke piiranguid, tagades seejuures isikule mõistliku võimaluse arvutit kasutada. Antud juhul on AsKE § 31 lg 3 sätestatu tagajärjel isik jäetud arvutile juurdepääsust täiesti ilma.7 4 RKPJKo 3-4-1-10-02, p 24. 5 RKPJKo 3-4-1-5-05, p 9. 6 RKPJKo 25.06.2009, 3-4-1-3-09, p 20. 7 Sellele probleemile on tähelepanu juhitud ka justiitsministri 18.07.2019 kirjas nr 8-2/3789 siseministrile „Arestimaja sisekorraeeskirja muutmine“. Justiitsminister rõhutas, et kavandatud ASkE muudatused, millega oleks täpsustatud senist sätet, „/---/ kitsendab VangS § 311, kuna seadus ei näe võimalust, et arvutit ja internetti saab kasutada siis, kui selleks on tehnilised tingimused. Vastupidi – Eeltoodust tulenevalt on AsKE § 31 lõikes 3 vastuolus põhiseaduse § 3 lõike 1 esimesest lauses sisalduva seaduslikkuse põhimõttega. Et vaidlustatud määrus on eelnevalt esitatud põhjustel formaalses vastuolus põhiseadusega, ei ole vajalik hinnata materiaalset põhiseaduspärasust. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Raivo Aeg minister Monika Mikiver 620 8112 [email protected] sättest tuleneb riigile kohustus õiguse kasutamiseks vajalikud tehnilised tingimused luua. Seetõttu tuleb määrust muuta.“.