Vastus põhiseaduslikkuse järelevalve asjades nr 5-19-37 ja 5-19-40

Riigikohus Teie nr 5-19-37/2; 5-19- [email protected] 04.07.2019; 40/2 Veski 32 03.07.2019 50409, Tartu Meie 23.08.2019 nr 1.2-5/1744-2 Vastus Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve asjades nr 5-19-37 ja 5-19-40 Lugupeetud Riigikohus Olete palunud Sotsiaalministeeriumil avaldada arvamust Tartu Halduskohtu poolt 12.06.2019 ja 20.06.2019 kohtuotsustega põhiseaduse vastaseks tunnistatud justiitsministri 30.11.2000 määruse nr 72 „Vangla sisekorraeeskiri” (VSKE) § 641 p 31 põhiseaduspärasuse kohta. VSKE § 641 punktiga 31 sätestatakse, et suitsetatavad tubakatooted ja esemed, millest ja mille abil on võimalik suitsetatavaid tubakatooteid kokku panna või neid suitsetada, on kinnipeetavale vanglas keelatud. Sellega on kinnipeetavalt sisuliselt võetud võimalus vanglas suitsetada, sõltumata suitsetamist lubava või täiendavalt keelava regulatsiooni olemasolust või puudumisest, sest kinnipeetavale on vanglas keelatud kõik suitsetatavad tubakatooted tubakaseaduse (TubS) § 3 lõike 3 tähenduses. Vaadeldavat keeldu õigustab määrusandja vajadusega tagada vanglas kinnipeetavate, vahistatute ja vanglateenistujate (sh nii suitsetajate kui mittesuitsetajate) tervise kaitse, julgeolek ja kord. Sotsiaalministeerium on seisukohal, et Eesti tubakapoliitika, mida viiakse ellu 2014. aastal Vabariigi Valitsuses kinnitatud tubakapoliitika rohelise raamatu alusel, on samm õiges suunas. Kuna VSKE näol on tegemist justiitsministri määrusega, peab Sotsiaalministeerium õigeks, et hinnangu vaadeldava sätte formaalsele ja materiaalsele põhiseaduspärasusele annab põhjalikult Justiitsministeerium. Sotsiaalministeerium avaldab piirangu põhiseaduspärasuse osas tervise kaitse kontekstis üksnes järgmist. Määruse seletuskirjast ilmneb, et määrusandja on piirangule tervise kaitse eesmärgi püstitanud Sotsiaalministeeriumi koostatud tubakapoliitika rohelises raamatus märgitust lähtudes. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 626 9301 / [email protected] / www.sm.ee / registrikood 70001952  2 Rohelises raamatus märgitakse, et võttes arvesse globaalseid tulevikutendentse, vangide ja ametnike tervise1 kaitset ning töökorralduse hõlbustamist, tasub kaaluda vangla keskkonna täielikult suitsuvabaks muutmist (analoogselt ei ole vanglas lubatud ka alkoholi tarbimine). Tubakavaba vangla eesmärgid oleksid defineeritavad vangla kontekstis järgnevalt: vangi taasühiskonnastamisele kaasaaitamine (vabanemine sõltuvusest); tervise kaitse (kinnipeetavate elu- ja teenistujate töökeskkonna parandamine); riiklike ressursside säästmine (kulud tervishoiuteenustele ja kulud vangide läbiotsimisele pärast iga jalutuskäiku, et välistada tubakatoodete vangla sisekeskkonda toomine). Ühtlasi antakse rohelises raamatus teatud mõttes juhis, et olles analüüsinud piirangu põhiseaduspärasust ning maandamaks suitsetamise täieliku piiramisega kaasnevaid võimalikke negatiivseid aspekte kinnipeetavatele, tuleks vanglates tagada sõltlaste nõustamine ja minimaalne vajalik asendusravi. Samuti tuleks kinnipeetavaid teavitada pikaaegselt ette muudatustest ja teha soodustusi suitsetamisest loobuvatele kinnipeetavatele. Veel on rohelises raamatus märgitud, et kui vanglate tubakavabaks muutmine leiab riikliku tubakapoliitika kujundajate poolt toetamist, siis tuleks muuta TubS-i ja tuua vanglad välja TubS §-s 29 ehk nende asutuste nimistus, kus suitsetamine on keelatud. „Tubakapoliitika roheline raamat“2 on Vabariigi Valitsuse poolt heaks kiidetud 30.01.2014 toimunud valitsuskabineti nõupidamisel. Ühtlasi on Vabariigi Valitsus samal nõupidamisel andnud Sotsiaalministeeriumile ülesandeks kavandada rohelises raamatus kirjeldatud põhimõtete elluviimiseks vajalikud meetmed ja ressursid „Rahvastiku tervise arengukava 2009–2020“ rakendusplaani ning algatada TubS muutmine vastavalt rohelises raamatus kirjeldatud põhimõtetele. Teistele ministeeriumidele andis Vabariigi Valitsus ülesandeks kavandada vajalikud meetmed oma vastutusvaldkondades tubaka tarvitamise vähendamiseks. Sotsiaalministeerium peab võimalikuks, et viidatud valitsuskabineti otsustus võis olla Justiitsministeeriumile üheks ajendiks vaadeldava VSKE muudatuse koostamisele. Sotsiaalministeerium selgitab, et rohelise raamatu koostamise aluseks oli 2011. aasta kevadel ametisse astunud Vabariigi Valitsuse nelja-aastases tegevusprogrammis sihiks seatud tubakapoliitika uuendamise soov, s.o Vabariigi Valitsuse 2011–2015 tegevusprogrammi peatükis „Terve Eesti“ p 8 „Tõhus võitlus ühiskonda hävitavate nakkushaiguste, alkoholismi, tubaka ja narkomaaniaga“. Seega on rohelise raamatu näol sisuliselt tegemist riikliku tubakapoliitika kontseptsioonidokumendiga. Sarnane kontseptsioonidokument on Vabariigi Valitsuse poolt kinnitatud ka alkoholipoliitika kohta („alkoholipoliitika roheline raamat“). Tubakapoliitika kontseptsioonidokumendi koostamise ühe alusmaterjalina kasutati 2010. aastal WHO poolt Sotsiaalministeeriumi tellimusel läbiviidud hindamist tubakatarbimise vähendamist käsitlevate kehtivate tavade ja riikliku võimekuse kohta Eestis. Rohelise raamatu koostamiseks moodustas sotsiaalminister 14.11.2011 käskkirjaga nr 137 töörühma, mida asus juhtima Sotsiaalministeeriumi terviseala tolleaegne asekantsler Ivi Normet ning kuhu teiste hulgas kuulusid ka Eesti Perearstide Seltsi esindaja (perearst Kersti Veidrik), Eesti Kopsuarstide Seltsi esindaja (pulmonoloog Ülle Ani) ning Eesti Kardioloogide Seltsi epidemioloogia ja preventsiooni töögrupi juht (kardioloog Margus Viigimaa). Seega olid tubakapoliitika rohelise raamatu koostamisse vahetult kaasatud vastavaid meditsiiniteadmisi omavad eksperdid. Ehkki töögrupi koosseisu ei kuulunud Justiitsministeeriumi esindajaid, kohtuti suitsuvaba vangla teemal Justiitsministeeriumi esindajatega töögrupi tasandil eraldiseisvalt. 1 Maailma Tervishoiuorganisatsiooni (WHO) põhikirja preambulis defineeritakse tervis kui täielik füüsiline, vaimne ja sotsiaalne heaolu, mitte üksnes haiguse või puuete puudumine. See definitsioon on toodud ka rahvatervise seadusesse (RTerS § 2 p 2). 2 Kättesaadav arvutivõrgus: https://www.sm.ee/et/tervisedendus  3 Rohelises raamatus on välja toodud, et tubakapoliitika alusdokumendiks kogu maailmas on 2005. aastal WHO poolt vastuvõetud „Tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsioon“3 (raamkonventsioon) ning selle rakendamiseks välja töötatud juhised. Raamkonventsiooni art 8 kohaselt tunnistab konventsiooniosaline, et teaduslikult on ümberlükkamatult kinnitatud, et kokkupuude tubakasuitsuga põhjustab surma, haigusi ja vaegurlust. Konventsiooniosaline võtab meetmeid oma riigi õiguse järgi riigi pädevusse kuuluvates valdkondades ning toetab aktiivselt, et teistes pädevusvaldkondades võetaks tõhusaid haldusmeetmeid või rakendataks seadusandlikke, täidesaatvaid või muid abinõusid, et kaitsta inimesi tööruumides, ühissõidukites, ruumides, kuhu on avalik juurdepääs, ja vajaduse korral teistes avalikes kohtades tubakasuitsuga kokkupuute eest. Riigikogu on raamkonventsiooni ratifitseerinud 04.05.2005 vastu võetud seadusega, mis jõustus 10.06.2005. Seega on Eesti riik võtnud ametliku seisukoha selles, et kokkupuude tubakasuitsuga põhjustab terviseprobleeme ning selle eest tuleb isikuid kaitsta. Euroopas on tubakapoliitika reguleeritud mitmete direktiividega (2001/37/EÜ, 2003/33/EÜ, 2010/12/EL). Samuti on Euroopa Liidu Nõukogu (nõukogu) 30.11.2009 suitsuvaba keskkonna kohta andnud soovituse (2009/C 296/02)4. Nimetatud soovitusega soovitatakse liikmesriikidel mh töötada välja, viia ellu, perioodiliselt ajakohastada ja läbi vaadata valdkonnaüleseid tubakatoodete tarbimise piiramise strateegiaid, kavasid või programme, mis käsitlevad muu hulgas tubakasuitsu eest kaitsmist kõigis kohtades, mis on avatud üldsusele või on ühiskasutuses, sõltumata koha omandisuhtest või õigusest seal viibida (p 4). Kuivõrd vangla territoorium on teatud mõttes käsitatav ühiskasutuses oleva kohana, kohaldub soovitus ka vanglate puhul. Samuti soovitatakse liikmesriikidel pakkuda asjakohaseid vahendeid riiklike strateegiate, tubakatoodete tarbimise piiramist käsitleva poliitika ja programmide rakendamiseks, et tagada tõhus kaitse tubakasuitsuga kokkupuutumise eest (p 5). Soovituse järgimiseks on koostatud suunised (soovituse lisa), millega tahetakse osalistel aidata täita raamkonventsiooni artiklist 8 tulenevaid kohustusi ning aidata osalistel määratleda õigusaktide kesksed elemendid, mida on vaja inimeste tõhusaks kaitsmiseks tubakasuitsu eest (p 3). Soovituse lisa p 6 järgi eeldavad raamkonventsiooni artiklis 8 tubakasuitsu eest kaitsmiseks ette nähtud meetmed seda, et suitsetamine ja tubakasuits kaoksid teatavatest kohtadest ja keskkondadest täielikult, et tagada 100% suitsuvaba keskkond. Muud lähenemisviisid (ventilatsioon, õhu filtreerimine, spetsiaalsete suitsetamisalade kasutamine) on soovituse lisa kohaselt osutunud korduvalt ebatõhusateks. Eraldi on soovituse lisa punktiga 20 antud juhis defineerimaks töökohta ning punktiga 21 on rõhutatud, et hoolikalt tuleb suhtuda töökohtadesse, mis on ka inimeste kodud või elukohad, näiteks vanglad, vaimse tervise asutused või hooldekodud. Teiste inimeste jaoks on need töökohad ning neid inimesi tuleb kaitsta tubakasuitsuga kokkupuutumise eest. Olgugi, et nõukogu soovitused ega ka nende lisad ei ole õiguslikult siduvad ning neil puuduvad õiguslikud tagajärjed, on siiski tegemist teatud suunda näitava nn pehme õigusega (nn soft law). Soovituse vastu võtmiseks peavad kõik liikmesriigid olema soovituse vastu võtmise poolt konsensuslikult. Seega juhatatakse nõukogu soovitusega liikmesriigid liikuma teatud poliitika valdkonnas edasi teatud suunal. Praktikas tuleb sageli liikmesriikidel anda vastu võetud soovituste järgimise kohta ülevaade, s.o kas ja kuidas liikmesriik mingit soovitust järgib. Seega on VSKE § 641 p 31 kujunemise alusena vaadeldav WHO lähenemine tubakasuitsu kahjulikkusele ja sellest tulenevale tervise kaitse vajadusele. 3 Kättesaadav arvutivõrgus: https://www.riigiteataja.ee/akt/903138 4 Kättesaadav arvutivõrgus: https://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:296:0004:0014:ET:PDF  4 VSKE § 641 p 31 kehtestamisel välja toodud tervist kaitsvat eesmärki on määruseandja sisustanud tervist toetava elu- ja töökeskkonna loomise vajadusega ja vajadusega toetada sõltuvusest vabanemist. Kusjuures probleemiks nii suitsetajate kui mittesuitsetajate tervisele peetakse tubakasuitsu kahjulikkust. Sotsiaalministeerium on seisukohal, et suitsetamine ei ole käsitatav põhiõigusena, mis peaks kinnipeetavale olema eranditult tagatud. Kui kohus leiab, et vaadeldava keelu läbi on riivatud õiguse vabale eneseteostusele (PS § 19) ja omandipõhiõiguse (PS § 32) kaitsealasid, palub Sotsiaalministeerium arvestada, et põhiõiguste konkurentsi olukorras tekib paratamatult põhiõiguste piiramise vajadus.5 Kahtlemata on põhiõiguste piiramine lubatav, kui see on formaalselt ja materiaalselt õiguspärane. Puudub vaidlus, et õigus vabale eneseteostusele kujutab endast üldist vabaduspõhiõigust, mis peab taanduma, kui sellega riivatakse mõne teise põhiõiguse kaitseala (vt PS § 19 lg 2). Õigus tervise kaitsele kui otsesõnu PS §-s 28 märgitud õigus on üheks selliseks põhiõiguseks, mille ees õigus vabale eneseteostusele peab taanduma. Kahtlemata toetab Sotsiaalministeerium suitsetamise võimaluste piiramist tervise kaitse eesmärgil. Arvestades nii maailma, Euroopa kui Eesti tubakapoliitika suundi, tuleb tõdeda, et tubakasuitsu kättesaadavuse piiramine vanglas teenib tervise kaitse huve ja on seetõttu vajalik. Sotsiaalministeeriumi hinnangul ei ole VSKE § 641 p-ga 31 sätestatud tubakatoodete absoluutse keelu põhiseadusega kooskõla kaheldav. Lisaks peab Sotsiaalministeerium vajalikuks märkida, et Justiitsministeerium on juba alates 2008. aastast teinud tihedat koostööd Tervise Arengu Instituudiga, tagamaks kinnipeetavatele kvaliteetsed teenused suitsetamisest loobumise toetamiseks. Suitsetamise keeld vanglates on kehtinud juba ligi kaks aastat. Sotsiaalministeeriumile ei ole teada tubakatoodete keelamisega kaasnevate mõjude sedavõrd negatiivseid tagajärgi, mis nõuaks keelu kaotamist. Samuti ei oleks keelu tagasipööramine otstarbekas arvestades riigi ja maailma tubakapoliitika suunda ja keelu kehtestamisest möödunud aega. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Tanel Kiik sotsiaalminister 5 Vt Riigikohtu lahend asjas nr 3-1-1-80-97, p I.