Arvamuse andmine

Lisa 1 Riigikohtu arvamus täitesüsteemi ümberkorraldamise kontseptsiooni kohta Täitesüsteemi ümberkorraldamise eesmärgiks saab kontseptsiooni kohaselt pidada nõuete edukamat täitmist (eelkõige avalik-õiguslike rahaliste nõuete osas) ja kulutõhusust menetlusosalistele. Sellised eesmärgid on iseenesest arusaadavad ja tõenäoliselt ka vähemalt osaliselt vajalikud. Küll tekitab mõningaid küsimusi kontseptsioonis sisalduv senise süsteemi kirjeldus ning pakutavad lahendused. Kontseptsioon algab kirjeldusega viimaste aastate majanduskasvu kohta, mis on toonud kaasa võlgnike arvu vähenemise ning järelikult ka täiturite sissetulekute vähenemise. Täitesüsteem peab aga tagama sissenõudjate nõuete täitmise mõistliku aja jooksul ka majanduslanguse või majanduskriisi tingimustes. Majanduskriis mõjutaks tõenäoliselt ka avalik-õiguslike rahaliste nõuete täitmise tõhusust, kui neid nõudeid täidaks vaid Maksu- ja Tolliamet. Ka seda tuleks reformi läbiviimisel arvestada. Kontseptsiooni p-s 1 (lk 2) on väidetud, et kogu täitesüsteem kiratseb. Tõenäoliselt on see liiga üldistav liialdus, sest järgnevast ei nähtu, et Eesti mingis piirkonnas täitemenetlusi üldse ei toimuks või Eestis tervikuna oleks täitemenetluse tõhususprotsent alla igasugust arvestust. Kontseptsiooni p-s 1.2, 3) (lk 5) on väidetud, et maksuhalduri praktika kohaselt ei ole registervarata isikute võlgu mõistlik kohtutäituritele sissenõudmiseks saata, kuna üldjuhul ei ole kohtutäituritel võimalust muu vara arvelt võlga sisse nõuda. Tuleb märkida, et muu vara sissenõudmiseks tuleks kohtutäituritel kas olemasolevat regulatsiooni (nt TMS § 135) tõhusamalt rakendada või tuleks seadusandjal luua täiendavaid või selgemaid võimalusi võlgniku muu vara (eelkõige nõuete) leidmiseks ja arestimiseks. Nii jääb kontseptsioonist (p 3.1, lk 13–14) arusaamatuks, miks pole kaalutud Justiitsministeeriumi ning Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja soovituslike juhiste integreerimist täitemenetluse seadustikku, et need muutuksid kohustuslikeks reegliteks ning aitaksid kaasa tõhusamale täitemenetlusele. Soovituslike juhiste iseloomu pole kontseptsioonis lähemalt avatud, seega on nende sisu ja mõju täitemenetluse tõhususele käesolevas dokumendis võimatu hinnata. Kontseptsioonis on spekulatiivsena kirjeldatud uuenduslikku mõistet „kasumi vajalik määr“ (joonealune märkus nr 11) ning vähemalt kolmes kohas on kirjeldatud, kuidas täiturite netotasu võiks olla 4000 eurot kuus või äärmisel juhul 3000 või 2000 eurot. Kuidas sellistele järeldustele täiturite endi asemel on jõutud, on üsna arusaamatu. Piisav ei pruugi olla viide täiturite ametitegevuse spetsiifikale ja vastutusele (kontseptsiooni p 1.2, 5), lk 7). Kontseptsioonis väidetakse, et väikeste nõuete puhul tehakse üldjuhul vaid lihtsamaid toiminguid, nagu arestid panka, töötasu arest, pensioni arest (p 1.3, lk 8). Samas lõigus on väidetud, et riik ei saa seda kuidagi mõjutada, sest riik ei finantseeri täitemenetluse läbiviimist. Sellega ei saa nõustuda. Esiteks ei nähtu täpsemaid andmeid selle kohta, mitu täiturit ja millise perioodi jooksul on sellised, kes ei täida TMS §-s 8 sätestatud kohustust võtta viivituseta tarvitusele kõik lubatud abinõud täitedokumendi täitmiseks (kontseptsioon: „üldjuhul tehakse vaid lihtsamaid toiminguid“), miks pole selliseid täitureid võimalik järelevalve korras (KTS § 55 lg 11) korrale kutsuda või kui praegune seadusandlus selleks piisav pole, siis miks pole olnud võimalik vastavaid norme välja töötada ja vastuvõtmiseks esitada. Kontseptsiooni p-s 1.3 (lk 8) on alajaotuses „Senise süsteemi kitsaskohad“ loetletud kümmekond kitsaskohta. Nendest saab tõsiselt võetavateks pidada vaid seda, et täitesüsteem on võlgnikele kulukas ning mõningal määral ka nõuete täitmise ebatõhusust. Tõsiselt võetav ei ole näiteks väide, et kohtutäiturite praktika on erinev. Nii võiks väita, et ka maakohtunike praktika on samas õiguslikus küsimuses erinev (lahendid kaevatakse ringkonnakohtutesse) ja nende arvu 1  Lisa 1 tuleks ametnike arvelt vähendada. Riigikohus on aastatel 2006–2019 teinud palju lahendeid täitemenetluse valdkonnas ning sellega vähemalt teatud ulatuses täiturite praktikat ühtlustanud. Tõsiselt võetav ei ole ka väide, et täiturite rikkumised toovad kaasa kaebuste lahendamise vajaduse ja kontrollide ning distsiplinaarasjade menetluse vajaduse. Tuues võrdluseks maakohtunikud, siis ka nende tegevus otsuste langetamisel toob kaasa palju kaebusi ringkonnakohtutele, ka kohtunike osas on olnud vaja läbi viia distsiplinaar- ja ka kriminaalmenetlusi. Pealegi ei ole kontseptsiooni p 3.4.5 tabelis (lk 26) kajastatud kaebuste arv täiturite tegevuse peale väga suur. Kontseptsioonis on väidetud, et inimesed ei saa aru, milleks nende tasutud kohtutäituri tasusid kasutatakse (p 1.3, lk 8). Selgitamata on jäänud, millistel statistilistel andmetel selline väide põhineb. Tuleb märkida, et üldjuhul ei olegi inimestel õigust esitada kaebusi selle kohta, kuidas nt nende tasutud maksuraha kasutatakse.1 Kasutamise kontroll on vastavate asutuste pädevuses. Võib nõustuda, et väikeste nõuete eest võib kohtutäituri tasu osutuda mõnel juhul liiga suureks, kuid kas see õigustab väljapakutud reformi, on kaheldav. Pealegi väheneb reformi järel võlgnike jaoks ilmselt ainult väikeste avalik-õiguslike rahaliste nõuete sissenõudmise kulukus, kuid väiksemate tsiviilnõuete korral jääb see eelduslikult praegusega võrreldes samaks. Kontseptsiooni p-st 1.4 (lk 11) koorub välja võimalus, et reformi peamise eesmärgina nähtud avalik-õiguslike rahaliste nõuete tõhusam täitmine võib halvemal juhul päädida riigi jaoks aastas üksnes 200 000 euro suuruse täiendava tuluna, parimal juhul ühe miljoni euro suuruse täiendava tuluna. Nii on kontseptsioonis väidetud, et aegumise tõttu jääb praegu aastas sisse nõudmata ligi 2 miljoni euro väärtuses avalik-õiguslikke rahalisi nõudeid (täpsemalt 2017: 1,91 miljonit, 2016: 1,25 miljonit). Tuginedes rahvusvahelisele praktikale nõuete sisse- nõudmise konsolideerimise kohta, suurenevat sissenõude edukus ca 10–45%. Sellest tulenevalt ongi kontseptsioonis riigieelarvesse laekumist näidatud 200 000 kuni 1 miljoni euro vahemikus. Kui Eestis peaks nõuete konsolideerimise tõttu määr jääma alla 10% või vahemikku 10–45%, siis on kasu aastas äärmiselt väike. Arvestades juba praeguseks reformi läbiviimiseks tehtud ajalisi ja rahalisi kulutusi ning tulevikus veel suuremaid ühekordseid kulutusi2, võib reformi tasuvus riigi jaoks tervikuna jääda pikkadeks aastateks illusoorseks. Saamata jääb ka osa (tööjõu)maksudest, mida riik praegu kohtutäiturite tegevusest saab. Kontseptsioonist nähtub läbivalt, et reformi tulemusel väheneb oluliselt täiturite arv. Seega soovib riik viia ellu reformi, mille otsene ja kontseptsioonis korduvalt märgitud tagajärg on mitmekümnele isikule töö kaotus. Samas on jäetud otsustamata, kas riik suunab täiendavate meetmega osade kohtutäiturite ametist lahkumist või oodatakse, kuni raskustesse sattuvad kohtutäiturid on sunnitud oma bürood sulgema ning lõpetavad ametitegevuse omal algatusel (p 7.5, lk 57). Selle küsimuse lahendamisel tuleb silmas pidada, et kohtutäitur ei ole tavapärane ettevõtja, kelle käekäigu võiks jätta „vaba turu“ reguleerida. Kohtutäituri sissetuleku suurus ei sõltu üksnes temast endast, vaid olulisel määral ka riigi seatud piirangutest (nt tööpiirkond). Kuna kõigil kohtutäituritel ei ole reformi tulemusel võimalik ametitegevust jätkata, peab riik tagama, et kohtutäituritele täitesüsteemi ümberkorraldustega kaasnevad negatiivsed järelmid ei tooks kaasa kohtutäituri ametit pidavate inimeste põhiõiguste rikkumist. Mõneti tekitab imestust, et kontseptsiooni p-s 4 (lk 28–29) on kirjeldatud pikemalt Saksamaal kehtivat kohtutäiturite pädevust ja avalik-õiguslike nõuete täitmise korda, kuigi Eesti 1 Vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21. juuni 2019. a otsus nr 5-19-28/10, p 70. 2 https://www.riigikantselei.ee/sites/default/files/content- editors/uuringud/taitemenetluse_reformi_riiginouete_analuus_2019.pdf kohaselt ainuüksi investeeringuteks 3,95 miljonit eurot; muud kulud nt 2022–2031 ca 31,95 miljonit eurot. 2  Lisa 1 kohtutäituri seaduse koostamise põhilised eeskujud olid Prantsusmaa ja Slovakkia vastavad seadused (vt sellekohase eelnõu seletuskirja). Kontseptsioonis ei ole esitatud analüüsi, millises õigusaktis tuleks sätestada riiginõuete sundtäitmise normid. Lisaks alternatiivide kaalumata jätmisele ei ole vastavas alapeatükis (p 5.1, lk 30) ka selgesõnaliselt seisukohta võetud. Siiski võib muu teksti põhjal järeldada, et kavas on muuta täitemenetluse seadustikku. Nõustuda ei saa ettepanekuga, et ka maksuvõlgade sundtäitmise sätted peaksid asuma täitemenetluse seadustikus. Kontseptsioonis on märgitud järgmist: „maksukorralduse seaduses sätestatud sundtäitmise alused viiakse üle avalik- õiguslike nõuete sundtäitmise osa alla täitemenetluse seadustikus. Muudatus puudutab MKS §-e 128–131. Sätete asukoha muudatus ei muuda senist maksuhalduri võlgade sissenõudmise praktikat, menetlusalluvust ega ka vaide- või kohtualluvust. Muudatus on tehtud õigusselguse eesmärgil, et kõik sundtäitmise sätted oleks ühest õigusaktist leitavad ning kannaks endas võimalikult ühtset praktikat“ (p 5.1, lk 30).3 Selline muudatus ei oleks mõistlik, sest maksukohustuslase õigused ja kohustused peaksid olema sätestatud makskorralduse seaduses (MKS § 1 lg 1). Nõustuda ei saa ka sellega, kui reformiga kaasneb dokumentide kättetoimetamise nõuete oluline lihtsustamine kohtutäiturite läbiviidavas täitemenetluses (kontseptsiooni p 5.3, lk 32– 33). Võlgnikule peab olema tagatud võimalus saada teada tema vastu alustatud täitemenetlusest ja vältida omandi kaotust. Riiginõuete sundtäitmise vaidluste lahendamise kohtupädevuse osas on tsiviil- ja halduskolleegium erineval arvamusel. Kontseptsioonis on välja pakutud kaks võimalust: Maksu- ja Tolliameti tegevus riiginõuete sundtäitmisel peaks olema vaidlustatav halduskohtus või maakohtus. Kuigi kontseptsiooni vastavas alapeatükis ei ole seisukohta võetud (lk 33–35), selgub mujalt, et neid vaidlusi eelistatakse lahendada maakohtus.4 Tsiviilkolleegium leiab, et sarnased täitemenetluslikud vaidlused tuleks lahendada maakohtus. Kolleegium ei toeta ka täiendava tulemi jaotamise korra loomist olemasoleva korra kõrvale. Halduskolleegium on aga seisukohal, et avalik-õiguslikus suhtes tekkinud rahalise nõude sundtäitmist tuleks vaidlustada halduskohtus. Maksu- ja Tolliamet tegutseb riiginõuete sundtäitmisel avalik-õiguslikus vormis, mistõttu tekib võlgniku ja Maksu- ja Tolliameti vahel avalik-õiguslik suhe. Avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine on üldjuhul halduskohtu pädevuses (HKMS § 4 lg 1). Riiginõuete sundtäitmine on sarnane maksuvõla sundtäitmisele, millest tekkivate vaidluste lahendamine on halduskohtu pädevuses. Samuti poleks mõistlik suurendada erandliku kohtupädevuse lisamisega maakohtute töökoormust (sh Harju Maakohtu ülekoormust). Kohtute pädevust on lihtne eristada selle alusel, kas vaidlusaluse otsuse või toimingu tegi Maksu- ja Tolliamet või kohtutäitur. Lahtiseks on jäetud küsimus, kas Maksu- ja Tolliamet peaks täitma teiste avaliku võimu kandjate avalik-õiguslikke rahalisi nõudeid riigi vastu või peaks selliste nõuete sundtäitmine olema kohtutäituri pädevuses, kuna nõude täitmisel riigiasutuse poolt võib esineda huvide 3 Seevastu järgmises lõigus märgitu põhjal jääb vastupidine mulje: „MKS-s on vaja […] sätestada muude avaliku võimu kandja nõuete haldamiseks erinormid.“ 4 Lk 14: „Sõltumata sellest, kas täitemenetlust viib läbi Maksu- ja Tolliamet või kohtutäitur, lahendatakse täitemenetluse käigus tekkinud vaidlused maakohtus.“ Lk 26: „Kui valida sundtäitmise toimingute vaidlustamise alternatiividest see, et sundtäitmise käigus tekkinud vaidlused lahendatakse maakohtus, siis selle tulemusel ilmselt väheneb maakohtusse kohtutäituri otsuse peale esitatud avalduste arv.“ 3  Lisa 1 konflikt (p 5.2, lk 31). Kuna avaliku võimu kandjast sissenõudja saab pöörduda vaidluse korral riigi vastu halduskohtusse, pole Maksu- ja Tolliametile pädevuse andmiseks takistust. Kontseptsioonis ei ole analüüsitud, kas riiginõuete täitetoimingute vaidlustamisel – sarnaselt kohtutäituri ametitoimingutele – tuleks ette näha kohustuslik kohtueelne menetlus. Kui sissenõudjaks on riigiasutus, tekib sissenõudja ja Maksu- ja Tolliameti vahel avalik- õiguslik sisesuhe. Sellises suhtes tekkinud vaidluste lahendamine ei ole kohtu pädevuses, vaid nn organitülid lahendatakse Vabariigi Valitsuse seaduse §-s 101 sätestatud korras. Sellele asjaolule ei kontseptsioonis tähelepanu pööratud. Vastates kontseptsioonis esitatud küsimusele, milline mudel neljast reformiks valida, siis halbadest valikutest parim on mudel nr 1. Teiste mudelite halvemused tulevad välja kontseptsioonist endast. 4  Justiitsministeerium Teie 20.06.2019 nr 8-1/3864 [email protected] Meie 09.08.2019 nr 6-6/19-17 Arvamuse andmine Tänan võimaluse eest avaldada arvamust täitesüsteemi ümberkorraldamise kontseptsiooni kohta. Edastan Riigikohtu arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Andraš Tšitškan Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1: Riigikohtu arvamus täitesüsteemi ümberkorraldamise kontseptsiooni kohta Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected] www.riigikohus.ee