Kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse osas esitatud tähelepanekutest

Teie 17.02.2023 nr KL-1/7 Eesti Omanike Keskliit Meie 14.04.2023 nr 10-4/1375-2 [email protected] Kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse osas esitatud tähelepanekutest Täname, et edastasite Justiitsministeeriumile oma tähelepanekud kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse (edaspidi KAHOS) muutmise vajaduse kohta. Kuivõrd teie pöördumine on suunatud seisukoha võtmiseks Keskkonnaministeeriumile, Kaitseministeeriumile ja Maa-ametile ning Justiitsministeeriumile üksnes teadmiseks, siis märgime, et vastavalt Vabariigi Valitsuse 13.01.2011 määruse nr 10 „Vabariigi Valitsuse reglement“ § 6 lg-le 5 kooskõlastatakse Justiitsministeeriumiga kõikide seaduste ja Riigikogu otsuste eelnõud. Kui sisuministeeriumid ja Maa-amet on teie tähelepanekud läbi analüüsinud ning peavad vajalikuks algatada KAHOS muutmine, siis edastatakse vastav eelnõu kooskõlastamiseks ka Justiitsministeeriumile. Seejärel saame hinnata juba sisulisemalt ka kavandatavaid muudatusi ning nendega kaasnevaid mõjusid. Seni aga soovime juhtida tähelepanu järgnevale. Toote oma seisukohas muu hulgas välja mitmesugused kulud, mis tuleks teie hinnangul omandi avalikes huvides omandamise korral omanikule hüvitada. Näiteks leiate, et hüvitise osaks peaks olema ka mõistlik kulu õigusabile ning hüvitise piirmäär peaks selliste kulude puhul vastama tegelikule õigusturu teenuste hindadele. Põhiseadusest tulenevad nõuded omandipiirangute hüvitamisel 1. Omandipõhiõigust võivad piirangud mõjutada erinevalt, kuid alati ei kuulu omandipõhiõiguse piirangud hüvitamisele. Arvestada tuleb ka sellega, et riigi õiguspärase tegevuse tagajärjel tekkiv kahju on osaliselt hõlmatud talumiskohustusega. Hüvitus on ette nähtud vaid siis, kui omand võõrandatakse omaniku nõusolekuta ehk juhul, kui omanik jääb oma omandist täielikult ilma (PS § 32 lg 1). Hüvitamise kohustus laieneb ka olukorrale, kus isikule jääb omand küll formaalselt alles, kuid selle kasutamisele seatud piirangud on nii intensiivsed, et ei võimalda omandit enam vallata, kasutada ega käsutada. Sellisel juhul jääb isikule n-ö omandi kest alles, kuid sisuliselt on omand sundvõõrandatud. 2. Viimast silmas pidades on KAHOS § 4 lg-s 3 sätestatud kinnisasja omanikule õigus ka ise nõuda kinnisasja avalikes huvides omandamist õiglase ja kohe makstava tasu eest, kui kehtestatud kitsendused ei võimalda tal oma kinnisasja edasi kasutada senise sihtotstarbe kohaselt. See võib kõne alla tulla näiteks teie seisukohas kirjeldatud olukorras, kus konkreetne kinnisasi n-ö broneeritakse eriplaneeringuga, kuid riik või kohalik omavalitsus viivitab kinnisasja avalikes huvides omandamise menetluse algatamisega. 3. Olukorras, kus vastav regulatsioon aga puudub, kuid omandikitsendused on niivõrd ulatuslikud, et vajavad proportsionaalsuse taastamiseks ja huvide tasakaalustamiseks hüvitise maksmist, on võimalik taotleda kahju hüvitamist riigivastutuse alusel. Riivivastutuse seadus näeb ette nn vihmavarjuregulatsiooni, mis võimaldab isikul nõuda riigilt kahjuhüvitist olukorras, kus õiguspärase haldustegevusega sekkutakse isiku põhiõigustesse sedavõrd intensiivselt, et haldustegevuse negatiivseid tagajärgi ei ole õiglane jätta üksnes isiku kanda. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 Kinnisasja avalikes huvides omandamisel makstav tasu ja täiendavad hüvitised 4. Riigikohtu praktika kohaselt on õiglane hüvitis omandi sundvõõrandamise korral reeglina asja harilik väärtus ehk selle kohalik keskmine müügihind (turuhind) 1. See tähendab, et omanikule tuleb maksta kinnisvara turuhinnale vastav summa või pakkuda asemele samaväärne maa. Sundvõõrandamise tõttu ei tohi tekkida omanikule varalist kahju. 5. KAHOS näeb nii kokkuleppelise võõrandamise kui ka sundvõõrandamise korral ette tasu maksmise, mis koosneb kinnisasja väärtusest ja hüvitisest kinnisasja omandamisega otseselt kaasneva varalise kahju ja saamata jääva tulu eest, kui need esinevad (§ 11 lg-d 1 ja 2). Lisaks eelnevalt nimetatud tasule makstakse kinnisasja omanikule seaduses sätestatud juhul ka täiendavaid hüvitisi nagu hüvitis kinnisasja omandamise menetluses kokkuleppele jõudmise eest ehk motivatsioonitasu (§ 15), hüvitis elamiseks kasutatava hoone või eluruumi kaotuse eest (§ 16) ja hüvitis asjaajamisega kaasnevate kulude eest (§ 17). Seega näeb KAHOS põhiseaduslikult nõutava hüvitise kõrval ette ka teatava moraalse kahju hüvitamise (nt hüvitis eluruumi kaotuse eest). 6. Selliste n-ö täiendavate hüvitiste ette nägemine on aga seadusandja õiguspoliitiline valik, mis on paratamatult piiratud riigi rahaliste võimalustega, kuna mistahes hüvitise maksmine koormab riigieelarvet. Riigieelarve säästmist on kohtupraktikas peetud põhiseaduslikuks väärtuseks, mis õigustab kahju hüvitamise õiguse piiramist. Riigikohus on korduvalt märkinud, et riik peab kulutama säästlikult, et rahastada kõiki riigi ülesandeid mõistlikul määral2. 7. KAHOS § 12 lg-s 3 sätestatud põhimõte, et kinnisasja omandamisel hinnatakse kinnisasja selle hüvitamise eesmärgil ja kahju hüvitamine selles tähenduses on tegevus, mille eesmärk on kahju kannatava isiku asetamine olukorda, mis on võimalikult lähedane olukorrale, milles ta oleks olnud, kui tema vara ei oleks omandatud, täidab PS § 32 lg-s 1 nimetatud õiglase hüvitise kriteeriumi. 8. Samas, PS § 32 lg 1 ei nõua, et riik hüvitaks kinnisasja omanikule kõik kinnisasja avalikes huvides omandamise menetluses osalemisega kantud kulud ja niisuguses ulatuses, mida omanik ise menetluses vajalikuks peab. Seetõttu ei saa me nõustuda teie seisukohaga, mis puudutab kinnisasja avalikes huvides omandamise menetluses osalemisega kantud õigusabikulude hüvitamist. 9. Riigikohus on leidnud, et haldusmenetluses kulude hüvitamise vajadus hindamisel tuleb lähtuda sellest, kas need kulud on olnud vältimatud ja kas kulude hüvitamine oleks kooskõlas menetluse olemusega. Ühtlasi on Riigikohus pidanud oluliseks seda, kas esineb vajadus kvalifitseeritud õigusabi järele.3 Õigusabikulude hüvitamise eesmärk haldusmenetluses saab olla eelkõige piisava õiguskaitse tagamine. 10. Arvestades kinnisasja avalikes huvides omandamise menetluse kui avalik-õigusliku suhete olemust, milles menetluse läbiviijale kehtivad haldusmenetlusele iseloomulikud abistamis- ja selgitamiskohustus ning uurimiskohustus, puudub selles omaniku õiguste kaitse seisukohalt vältimatu vajadus kvalifitseeritud õigusabi järele. Tegemist ei ole võistleva menetlusega, kus pooled jõuavad tulemuseni vaidluse kaudu. Seega on kvalifitseeritud õigusabi kasutamine omaniku vaba valik. 11. Haldusmenetlusele on iseloomulik isiku õiguste kaitse ja nende tasakaalustamine avalike huvidega, mis on esmalt just menetlust läbiviiva haldusorgani ülesanne. Haldusorganil on kohustus selgitada välja olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguda selleks tõendeid omal algatusel, kaaluda põhjendatud (ja tihti vastandlikke) huve ja leida nende vahel mõistlik tasakaal, samuti tagada kõik menetlusosalise õigused, sealhulgas kuulata ära tema vastuväited ja neile vastata. Neid põhimõtteid arvestades on üles ehitatud ka kinnisasja avalikes huvides omandamise menetlus. Nii tuleb kinnisasja avalikes huvides omandamise menetluses esmalt välja selgitada kinnisasja avalikes huvides omandamise vajadus (KAHOS § 4), kaasata menetlusse 1 RKÜKo 18.03.2005 nr 3-2-1-59-04, p 18. 2 RKÜKo 26.06.2014 nr 3-4-1-1-14, p 112. 3 RKHKo 13.01.2016 nr 3-3-1-76-15, p-d 12–13.  omandatav kinnisasja omanik (KAHOS § 7), selgitada talle kinnisasja omandamisega seonduvaid asjaolusid (KAHOS § 7), selgitada välja kinnisasja omandamisel makstava tasu ja hüvitistega seonduvad asjaolud (KAHOS §-d 11-21), pidada läbirääkimisi ja selgitada välja kinnisasja omaniku soov ja menetluse läbiviija võimalused pakkuda kinnisasja omandamiseks alternatiive (KAHOS § 26 lg 1) jne. Kui kinnisasi omandatakse sundvõõrandamise korras, siis on haldusorganil kohustus koostada sundvõõrandamise otsus, mis peab sisaldama kõiki olulisi asjaolusid, sealhulgas sundvõõrandamise põhjendust, tasu ja täiendavate hüvitiste suurust ning tähtaega valduse vabatahtlikuks üleandmiseks. Loomulikult eelneb sellise otsuse andmisele ka otsusest puudutatud isikute ärakuulamine (KAHOS § 1 lg 1 ja HMS § 40 lg 1). 12. Kõikide eelpool kirjeldatud nõuete eesmärk on tagada õiglane menetluskord, mis viib õiglase ja õiguspärase otsuseni, mida saab kohtulikult kontrollida. Kui isik leiab, et tema õigusi on menetluses siiski rikutud, on tal õigus esitada vaie haldusmenetluse seaduses sätestatud korras või pöörduda kohtusse. Seejuures kohtumenetluses on kohtukulude jagamine üldteada. 13. Eeltoodust tulenevalt ei ole põhiseadusega vastuolus see, et KAHOS ei näe ette menetlusosalise õigusabikulude hüvitamist. Kui kulud ei ole inimese jaoks ülemäärased, on lubatud, et inimene kannab haldusmenetluses osalemisega tekkinud kulud ise. 14. Märgime, et hiljuti analüüsis kinnisasja avalikes huvides menetluses kantud õigusabikulude hüvitamise küsimust ka õiguskantsler, kes leidis samuti, et KAHOS on põhiseadusega kooskõlas selles osas, et õigusabikulusid ei hüvitata4. Samas leidis õiguskantsler, et põhiseaduse järgi tuleb hüvitada võrdleva hindamisaruande kulu, kuna KAHOS § 26 lg 7 nõuab selle aruande esitamist juhul, kui isik tahab riigiga läbi rääkida hinna üle. Hindamisaruande esitamine on omaniku kohustus, mitte vaba valik, kui ta seab kahtluse alla riigi pakutava hinna. Seega on hindamisaruande kulud, erinevalt õigusabikuludest, vältimatud ja isiku varaline positsioon on nende kandmise tõttu kehvem kui enne kinnisasja avalikes huvides omandamise menetlust. Tegemist on otsese varalise kahjuga, mis tuleb põhiseaduse kohaselt hüvitada. Vastav seadusemuudatus jõustus 02.01.2023. Mis puudutab teie 17.02.2023 kirjaga nr KL-1/7 esitatud muid tähelepanekuid märgime, et jääme nende osas ootama Keskkonnaministeeriumi, Kaitseministeeriumi ja Maa-ameti seisukohta KAHOS muutmise vajaduse suhtes. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Heddi Lutterus Asekantsler Lisaadressaadid: Keskkonnaministeerium Kaitseministeerium Mariann Salomets 6208135 [email protected] 4 Vt õiguskantsler 10.06.2022 seisukoht nr 6-1/220246/2203188 Haldusmenetluses osalemise kulude hüvitamine