Võru LV vaideotsus

Võru Linnavalitsus [email protected] Jüri tn 11 19.10.2023 nr 11.2-8/23/1238 65605, Võru maakond, Võru linn Registrikood: 75019980 VAIDEOTSUS Tuginedes riigihalduse ministri 26.02.2020 määruse nr 7 „Kohaliku omavalitsuse hoonete energiatõhusaks muutmiseks antava toetuse kasutamise tingimused ja kord“ § 2 lõikele 2, perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse § 51 lõikele 2 ja haldusmenetluse seaduse § 85 punktile 4, Riigi Tugiteenuste Keskus otsustab: jätta rahuldamata Võru Linnavalitsuse 04.10.2023 esitatud vaie Riigi Tugiteenuste Keskuse 05.09.2023 haldusotsuse nr 11.1-12/23/1118 kehtetuks tunnistamiseks. Käesoleva vaideotsusega mitte nõustumisel võib esitada kaebuse halduskohtule halduskohtumenetluse seadustiku § 47 lõike 2 kohaselt 30 päeva jooksul vaideotsuse teatavaks tegemisest arvates. 1. Vaide läbivaatamise alus ning vaide esitaja taotlus Haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) § 73, perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse (edaspidi STS) § 51 lg 2 ja riigihalduse ministri 26.02.2020 määruse nr 7 „Kohaliku omavalitsuse hoonete energiatõhusaks muutmiseks antava toetuse kasutamise tingimused ja kord“ (edaspidi meetme määrus) § 2 lg 2 alusel vaatas Riigi Tugiteenuste Keskus (edaspidi RTK või vaide lahendaja) läbi Võru Linnavalitsuse (edaspidi toetuse saaja või vaide esitaja) 04.10.2023 esitatud vaide, milles vaide esitaja taotleb RTK 05.09.2023 haldusotsuse nr 11.1-12/23/1118 kehtetuks tunnistamist. 2. Asjaolud RTK tuvastas riigihanke nr 254407 „Võrumaa Keskraamatukogu hoone rekonstrueerimine“ kontrollimisel, et hanke läbiviimisel ei ole järgitud riigihangete seaduses (edaspidi RHS) sätestatud nõudeid. Seetõttu tegi RTK 05.09.2023 haldusotsuse nr 11.1-12/23/1118, millega kohaldas rikkumisega seotud kuludele finantskorrektsiooni (edaspidi finantskorrektsiooni otsus või FKO) FKO kohaselt on RTK asunud seisukohale, et vaidlustaja rikkus RHS § 88 lõike 3 nõuet põhjusel, et tehnilises kirjelduses nimetatud standardid on esitatud ilma märketa „või sellega samaväärne“. Vastavasisulise märke puudumine on loonud olukorra, mille puhul ei ole tõsikindlalt võimalik välistada heidutava mõju esinemist ega finantskahju tekkimist. 3. Vaide põhjendused Vaide esitaja märgib, et on üldteada, et ehitusvaldkonda reguleerivad õigusaktid sisaldavad viiteid standarditele, kuid konkreetse standardi järgimise kohustust ette ei näe. Standard on seega üheks kriteeriumiks, mille järgi hinnatakse ehitustööde või paigalduse vastavust nõuetele. Riigikohus andis ehitusstandardite olemusele oma tõlgenduse, mille kohaselt on osa standarditest tulenevaid nõudeid kohustuslikud. Nimelt selgitas Riigikohus 30.11.2005 otsuses tsiviilasjas nr 3-2-1-131- 05, et kuigi standardid ei ole õigusaktid ehk need ei ole kohustusliku iseloomuga, on nendes sisalduvad ohutusnõuded kohustuslikud. Loogika on selles, et standardis täpsustatakse ja sisustatakse ehitusseadustikus abstraktselt sätestatud ohutuse põhimõtet, mille kohaselt peab ehitis, ehitamine ja ehitise kasutamine ning ehitamisega seonduv muu tegevus olema ohutu. Seega on ehitustehnoloogiate ja materjalide ohutust puudutavad standardid mitte soovitusliku, vaid kohustusliku iseloomuga. Arvestades vaidlustaja poolt tehtud viiteid tehnilises kirjelduses esitatud standarditele on ilmselge, et tegemist on ehitus ja projekteerimistehnoloogiate ja materjalide ohutust puudutavate standarditega, mis oma olemuselt on mitte soovitusliku vaid kohustusliku iseloomuga. Lisaks standardi iseloomule (kohustuslik/soovituslik) on vaja tuvastada standardi mõjuala ja ajaline mõõde. Vaidlustajale etteheidetavate standardite mõjualaks on projekteerimis- ja ehitustegevus ehk tegevus peale hankelepingu sõlmimist. Seega ei ole võimalik ehitushanke puhul samaväärsust hinnata pakkumuse vastavuse hindamise käigus, vaid selle vastavus selgub alles projekteerimis- ja ehitustegevuse käigus. Seega tuleb asuda seisukohale, et praktikas lihtsustab standardi kasutamine töövõtja võimalust tõendada teostatud tööde vastavust nõuetele ja heale ehitustavale. Kui töövõtja aga kaldub standardist kõrvale või ei järgi seda, tuleb tal tõendada, et tema poolt valitud teistsugune lahendus vastab kõigile õigusaktide nõuetele. Siit joonistubki välja standardi kohustuslikkus. Vaidlustaja hinnangul on vale väita, et kui hankija on hinnanud lahenduse samaväärsust alles edukal pakkujal hankelepingu sõlmimisel või peale hankelepingu sõlmimist, siis on pakkujaid koheldud ebavõrdselt. Nimelt ei saa ehitus- ja projekteerimistegevuse vastavust nõuetele kontrollida nö etteulatuvalt. Tulenevalt nõuetele vastavuse kontrolli eripärast projekteerimis- ja ehitustegevuses (kontrolli tegemise võimalikkuse nihkumine hankemenetluselt lepingu täitmise perioodi) on kõikidele potentsiaalsetele pakkujatele teada fakt, et riigihangete alusdokumentatsioonis esitatud standardid on juhindumiseks kohustuslikud ja et neile puudub samaväärne alternatiiv. Seda just seetõttu, et kui standardis on ära näidatud näiteks nõutud kvaliteediklass, puudub mõte ja vajadus tugineda samaväärsele standardile, mis esitab sama kvaliteediklassi! Ehitajad juhinduvad ehitamisel heast ehitustavast ja vastavat ehitustegevust reguleerivatest normidest. Arvestada tuleb ka sellega, et konkreetse ehitusstandardi järgimine ehitustööde teostamisel on töövõtjale kohustuslik juhul, kui pooled on kokku leppinud, et töö kvaliteeti määrab tehtud töö vastavus konkreetsele standardile. On oluline märkida, et „kokkulepe“ tähendab siinjuures töö tellija poolt määratud standardi tunnistamist töövõtja poolt. Sellisel juhul on töövõtja kohustatud järgima konkreetset standardit ja kui töö ei vasta standardi nõuetele, võib tellija töövõtjale lepingu rikkumist ette heita. Kui ehitushankes on projekteerija poolt ette antud kasutatava materjali tugevusklass, tagamaks ehitise ohutus eesmärgistatud kasutusel, puudub ehitajal võimalus juhinduda samaväärsest või alternatiivsest tugevusklassist. Sama reegel kehtib ka ehitusstandardite nõuetele. Kuidas ja millist metoodikat kasutades jõutakse juhindumiseks esitatud standardis kirjeldatud lõpptulemuseni, ei ole oluline, sest metoodika ja kasutatavate töövõtete ja materjalide valik on ehitaja otsus. Oluline on üksnes standardis kirjeldatud lõpptulemi ohutus ja kvaliteedi parameetrid, millele puuduvad alternatiivid või samaväärsed nõuded. Vaidlustaja hinnangul puudub olemasoleva projekti alusel teostatava ehitustegevuse puhul standardile viitamisel heidutav mõju. Hoopis vastupidi. Pakkujate huvides on teada, enne pakkumuse esitamist, millised on tellija ootused ehituskvaliteedile ehk pakkuja peab teadma milliseid materjale, meetode ja tööoperatsioone tuleb teostada püstitatud ohutus ja kvaliteedinõuete saavutamiseks. Ehitaja ja tellija vahel ei tohi tekkida avaliku raha kasutamisel arutelu töökvaliteedi nõuete üle nö kokkuleppe vormis peale pakkumuse esitamist (näiteks: millist standard võtta aluseks põranda tasapinna nõuetekohasuse tuvastamisel – kas lubatava hälbega 2 mm 2 m kohta või lubatava hälbega 4 mm 2 m kohta?). Kuna standard on konsensuse alusel ekspertide koostatud ja tunnustatud asutuse vastuvõetud normdokument, milles esitatakse reeglid, juhtnöörid ja omadused tegevuste või nende tulemuste kohta, on loomulik, et standardile viitamine (samaväärse normdokumendi lubatavusele mitteviitamisega) ei saa evida heidutavat mõju. Mõju esinemise tunnistamine tähendaks pakkuja nõuetele mittevastavust ehk pakkumuse mitteesitamise soovi. Arvestades eespool esitatud, on vaidlustaja hinnangul RTK langetanud ebaõige otsuse ja jõudnud väärale järeldusele. 4. RTK kui vaide lahendaja seisukohad Vastavalt STS § 51 lõikele 1 ja kooskõlas HMS § 83 lõikega 1 kontrollitakse vaiet läbi vaadates haldusakti andmise õiguspärasust ja otstarbekust. Haldusmenetluse seaduse §-i 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Vaide asjaoludest nähtub, et vaide esitaja on seadnud kahtluse alla FKO kui haldusakti õiguspärasuse, kuivõrd vaide esitaja ei ole nõus RTK järeldusega, et oleks toimunud eelpool nimetatud rikkumised RHS-i alusel. Olles tutvunud FKO-s esitatud seisukohtadega ja vaides sisaldunud vastuargumentidega, asub RTK seisukohale, et toetuse saaja vaie tuleb jätta rahuldamata. Vastavalt RHS §-s 87 ja § 88 lõikes 1 sätestatule peab hankija tehnilise kirjelduse koostamisel võimalusel võtma aluseks vastavas valdkonnas kehtivad normid. Kui tehniline norm vastavas valdkonnas puudub, võetakse hankelepingu eseme tehnilise kirjelduse koostamisel aluseks üldtunnustatud standardid ja tehnilised tunnustused vastavalt RHS § 88 lg 2 punktides 1-7 esitatud järjekorrale. Vaide lahendaja peab oluliseks märkida, et hankija peab järgima standardite ja tehniliste tunnustuste nimetamisel RHS § 88 lõikest 3 tulenevat kohustust. RHS § 88 lg 3 sätestab, et iga viidet, mille hankija teeb tehnilises kirjelduses mõnele käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud alusele kui pakkumuse tehnilisele kirjeldusele vastavuse kriteeriumile, täiendatakse märkega „või sellega samaväärne“. Tegemist on selgesõnalise kohustusega, mille puhul pole seadusandja näinud ette erandeid selle järgimisest kõrvale kalduda või kohustuse sisu laiendavalt tõlgendada. Seda isegi juhul, kui standardi järgimine on konkreetse asja, teenuse või ehitustööde teostamise puhul kohustuslikuna ette nähtud mõnes teises, vastavat valdkonda reguleerivas õigusaktis. Lisaks RHS-ile on märke „või sellega samaväärne“ lisamise kohustust rõhutatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis 2014/24/EL ja Euroopa Komisjoni juhendites. Direktiivi 2014/24/EL artikli 42 lg 3 punktis b on sätestatud: „Ilma et see piiraks kohustuslike siseriiklike tehniliste eeskirjade kohaldamist, kuivõrd need on liidu õigusega kooskõlas, sõnastatakse tehniline kirjeldus ühel järgmisel viisil: tehnilisele kirjeldusele ja tähtsuse järjekorras Euroopa standardeid ülevõetavatele riiklikele standarditele, Euroopa tehnilisele hinnangule, ühistele tehnilistele kirjeldustele, rahvusvahelistele standarditele, muudele Euroopa standardimisorganite kehtestatud tehnilistele etalonsüsteemidele või nendest mõne puudumisel riiklikele standarditele, riiklikele tehnilistele tunnustustele või riiklikele tehnilistele kirjeldustele ehitustööde projekteerimise, arvutuste ja tööde teostamise ning asjade kasutamise kohta; sellisele viitele lisatakse märge „või samaväärne”.“ Samuti on tehnilise kirjelduse koostamist, s.h standardeid puudutavaid reegleid selgitatud Euroopa Komisjoni juhendis „Riigihanked. Praktilisi näpunäiteid kõige levinumate vigade vältimiseks Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest rahastavate projektide puhul.“ Tutvudes juhendi lehekülgedes 34-35, 64, 78-79 ja 90 tooduga saab järeldada üheselt, et standardi järgmise nõue ilma märketa „või samaväärne“ ei ole aktsepteeritav. Hankes nr 254407 on hankija osaliselt jätnud täitmata RHS § 88 lõikes 3 sätestatud tingimuse lisada tehnilises kirjelduses ja teistes alusdokumentides loetletud standarditele märke „või sellega samaväärne“. Vaide lahendaja möönab, et mahukat dokumentatsiooni ning spetsiifilisi ehitusmaterjale ja tootmisviise ning juhiseid sisaldavas projektihankes ei pruugi alati olla võimalik kirjeldada kõiki nõudeid ja tingimusi ilma konkreetset standardit või juhist nimetamata. Sellises olukorras võib hankija vastavalt RHS § 88 lõikele 3 tehnilises kirjelduses nimetada ka konkreetseid standardeid, kuid on kohustatud juurde lisama märke “või sellega samaväärne”. Antud juhul ei ole hankija aga eelviidatud sättest lähtunud ega nõutavat märget lisanud. Vaide lahendaja leiab, et pakkujatel ei olnud riigihanke alusdokumentidest võimalik üheselt aru saada kõigi standardite osas samaväärsete standardite alusel pakkumise lubatavusest, kuivõrd vastav märge nende standardite juures puudus. Tehnilise kirjelduse koostamisel on hankijal küll lai kaalutlusõigus, aga samas peab hankija kaalutlusõigust teostades järgima teatavaid piire, st oma otsuste tegemisel lähtuma lisaks eriregulatsioonile ka riigihanke korraldamise üldpõhimõtetest (RHS § 3). Hankijal tuleb ettevõtjaid kohelda võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning tegutseda läbipaistvalt ja proportsionaalselt (RHS § 2 lg 1 ja § 3 p 1). Need põhimõtted on just tehniliste kirjelduste koostamisel olulise tähtsusega, arvestades tehniliste kirjelduste väljavalimisega ja sõnastamisega seotud diskrimineerimise ohtu (EK C-368/10, p 62). Tehnilised kirjeldused peavad võimaldama riigihangete avatust konkurentsile ning tuleb koostada nii, et need ei vähendaks kunstlikult konkurentsi teatavat ettevõtjat soosivate nõuetega (direktiivi 2014/24/EL põhjendus 74 ja art 18 lg 1 teine lõik ning direktiivi 20014/25/EL põhjendus 83 ja art 36 lg 1 teine lõik). Riigihankes peab olema võimalik esitada pakkumusi, mis põhinevad mitmesugustel tehnilistel lahendustel, standarditel ja turul kasutuses olevatel tehnilistel kirjeldustel. Seega tuleb tehnilised kirjeldused koostada nii, et need ei vähendaks kunstlikult konkurentsi teatavat ettevõtjat soosivate nõuetega, kirjeldades vastava ettevõtja poolt tavapäraselt pakutavate asjade, teenuste või ehitustööde põhiomadusi. Kui viidatakse oma riigi standardile, peaksid avaliku sektori hankijad kaaluma ka teistel samaväärsetel süsteemidel põhinevaid pakkumusi. Samaväärsete lahenduste ja juhiste lubamise eesmärgiks on hanke parem avatus konkurentsile. Seega viidates Euroopa standardile või selle puudumisel oma riigi standardile peab hankija kaaluma ja lubama esitada ka teisi samaväärsetel süsteemidel põhinevaid pakkumusi. Kuivõrd erinevad organisatsioonid võivad teha asju erinevalt ja toimida erinevate käitumisjuhiste järgi, siis konkreetsete standardite ja juhiste nimetamine ilma märketa „või sellega samaväärne“ võib piirata hankes osalevate pakkujate ringi. Hankija ei saa eeldada, et nõuetekohase viite puudumisel teavad hankes osalemisest huvitatud isikud ise võimalusest arvestada oma pakkumuses samaväärsete lahenduste ja juhistega. Ei ole välistatud, et hankes osalevate isikute ring võinuks olla laiem, kui hankija oleks võimaldanud hanke tehnilises kirjelduses sisalduvas detailplaneeringus nimetatud standardite osas pakkuda samaväärseid lahendusi. Majandus- ja taristuministri 17. juuli 2015 määruses nr 97 “Nõuded ehitusprojektile” viidatakse küll erinevates paragrahvides standarditele (nt § 4 lg 2 p 2, § 18 lg 1 p 1), aga pole lisatud, et need standardid peaksid olema just EVS, EVS-EN, EN, RT, RYL, SS või muud konkreetsed standardid. Samuti ei sisalda ehitusseadustik viiteid just EVSile ega muudele konkreetsetele standarditele. Hankija ei ole esitanud objektiivseid põhjendusi, millest oli tingitud vajadus nõuda just eelnimetatud standardeid lisamata juurde märke „või sellega samaväärne“. Tulenevalt eeltoodust leiab vaide lahendaja, et nimetades hanke alusdokumentides kindlaid standardeid ilma märget „või sellega samaväärne“ juurde lisamata, on toetuse saaja eiranud RHS § 88 lõigetest 3 ja 7 tulenevaid kohustusi. Võttes arvesse erinevate standardite arvu ning nende poolt kaetavate tööde mahtu, ei saa asuda seisukohale nagu puudutaks need vähetähtsat osa lepingust või oleksid ainult formaalsed. (allkirjastatud digitaalselt) Urmo Merila peadirektori asetäitja Koostaja: Margot Maisalu 663 1913 [email protected]