Seletuskirja ja seisukohtade edastamine teadmiseks haavatavate täiskasvanute piiriülest kaitset käsitleva algatuse kohta

SELETUSKIRI Vabariigi Valitsuse istungi päevakorrapunkti „Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus, mis käsitleb pädevust, kohaldatavat õigust, abinõude tunnustamist ja täitmist ning koostööd täiskasvanute kaitsega seotud küsimustes“ ning „Nõukogu otsus, millega antakse liikmesriikidele luba saada või jääda Euroopa Liidu huvides täiskasvanute rahvusvahelist kaitset käsitleva 13. jaanuari 2000. aasta konventsiooni osaliseks“ juurde 1. Sissejuhatus 31.05.2023 avaldas Euroopa Komisjon (edaspidi komisjon) algatuse, mis koosneb Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse1 ja nõukogu otsuse2 eelnõust, millega edendada haavatavate täiskasvanute piiriülest kaitset. Määruse eelnõu käsitleb pädevust, kohaldatavat õigust, abinõude tunnustamist ja täitmist ning koostööd täiskasvanute kaitsega seotud küsimustes. Otsuse eelnõuga antakse liikmesriikidele luba saada või jääda Euroopa Liidu huvides täiskasvanute rahvusvahelist kaitset käsitleva 13. jaanuari 2000. aasta konventsiooni (edaspidi konventsioon) osaliseks. Määruse ettepanek ja nõukogu otsuse ettepanek täiendavad teineteist, mistõttu esitatakse need koos. Algatuse eesmärgiks on pakkuda piiriülest kaitset erivajaduste tõttu haavatavatele täiskasvanutele, kes ei suuda oma huve ise kaitsta ja kelle suhtes on rakendatud kaitseabinõusid või kes on andnud esindusõiguse kellelegi teisele. Üha kasvava piiriülese liikuvuse kontekstis võib tekkida mitmeid probleeme, kui haavatava täiskasvanu esindajal on vaja teises liikmesriigis vara või kinnisvara hallata, vajadus saada arstiabi või kolida teise EL riiki. Sellistes olukordades on keeruline orienteeruda, kuna liikmesriikide õigusaktid ja reeglid on erinevad ning menetlused võivad venida pikaks. Hetkel ei ole EL-s ühtset õigusraamistikku, mis reguleeriks haavatavate täiskasvanute kaitset piiriülestes olukordades. Seetõttu nähakse ette ühtsed eeskirjad, mida kohaldatakse ainult piiriüleste juhtumite korral ja nendega ei reguleerita liikmesriikide riigisisest materiaalõigust täiskasvanute kaitse valdkonnas. Kavandatava määrusega kehtestatakse ühtlustatud eeskirjade kogum, mida kohaldatakse EL-s ja mis määrab, milline kohus on pädev, millist õigust kohaldatakse, millistel tingimustel saavad välisriigi meetmed või välisriigi esindusvolitused jõustuda ja kuidas ametiasutused saavad koostööd teha. Täiendavalt käsitleb määruse ettepanek praktilisi vahendeid digitaalse suhtlemise hõlbustamiseks ja andmete vahetamiseks registrite kaudu ning näeb ette ühtse Euroopa esindamistõendi vormi, mis lihtsustab esindajatel nende volitusi teises liikmesriigis tõendada. Ettepanek tugineb 2000. aasta täiskasvanute kaitse Haagi konventsiooni eeskirjadele ja olemasolevatele EL meetmetele piiriülese tsiviilõiguse muudes valdkondades. Konventsiooniga võrreldes on määruses ette nähtud lisaks: a) ametlike dokumentide vastuvõetavaks tunnistamine kõikides liikmesriikides vastastikuse usalduse põhimõtte alusel ehk ilma täiendava kinnitamiseta; b) digitaalne teabevahetus ja digitaalsed sidevahendid; c) Euroopa esindamistõendi ja kaitseregistrite sidestamise süsteemi loomine; d) täidetavaks tunnistamise menetluse kaotamine; e) olulisemate mõistete määratlused. 1 COM(2023) 280 final. Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus, mis käsitleb pädevust, kohaldatavat õigust, abinõude tunnustamist ja täitmist ning koostööd täiskasvanute kaitsega seotud küsimustes. 2 COM(2023) 281 final. Ettepanek: Nõukogu otsus, millega antakse liikmesriikidele luba saada või jääda Euroopa Liidu huvides täiskasvanute rahvusvahelist kaitset käsitleva 13. jaanuari 2000. aasta konventsiooni osaliseks. 1 Otsuse ettepanekuga nähakse täiskasvanute kaitsmiseks ette ühtne õiguslik raamistik, mida kohaldada ka kolmandate riikidega, kes on konventsiooni osalisriigid (Monaco, Šveits ja Šotimaa). See kohustab kõiki EL-i liikmesriike astuma 2000. aasta täiskasvanute kaitse Haagi konventsiooni osalisteks või jääma selle osaliseks. Praeguseks on konventsiooni osalised vaid 12 liikmesriiki – Austria, Belgia, Eesti, Kreeka, Küpros, Läti, Malta, Portugal, Prantsusmaa, Soome, Saksamaa ja Tšehhi Vabariik. Konventsioon on vastu võetud 13. jaanuaril 2000. aastal, aga jõustus 1. jaanuaril 2009. Eesti on sellega ühinenud 2010. aastal ja see jõustus alates 01.11.20113. Konventsiooni peetakse tõhusaks rahvusvahelise eraõiguse vahendiks, mis täidab ülemaailmsel tasandil oma eesmärki, kuid selle tulemuslikuks toimimiseks on vajalik selle laialdane ratifitseerimine ELi liikmesriikide ja teiste riikide poolt. Eestile toovad muudatused kaasa selliste haavatavate täiskasvanute ja nende esindajate liikumisvabaduse ja õiguste kaitse paranemise, kes puutuvad kokku piiriüleste olukordadega. Siiani on haavatavaid täiskasvanuid puudutavaid piiriüleseid juhtumeid olnud siiski harva ja märkimisväärselt suurt kasvu ei ole ette näha. Eesti on juba ühinenud täiskasvanute rahvusvahelise kaitse konventsiooniga, mistõttu peamine mõju riigivalitsemisele seisneb selles, et rahvastikuregistri andmed eestkostel olevate isikute kohta tuleks liidestada loodava keskse Euroopa süsteemiga, mille rahastamine peaks toimuma riigieelarvest. Eesti ei toeta sellise kaitseregistri loomise ja liidestamise kohustust, kuivõrd Eestis on piiriüleseid juhtumeid vähe ja rahvastikuregistri kõrged arendamise kulud ei kaalu üles sellest saadavat kasu. Eesti Euroopa Liidu poliitika prioriteetides 2023–2025, mis kiideti Vabariigi Valitsuses heaks 22.06.2023, on käsitletud EL-i ülest võrdsust ja võrdsete võimaluste edendamist (sh ligipääsetavust) ja diskrimineerimisvastase kaitse tugevdamist. Eestile on oluline vaba liikumise kui ELi põhivabaduse tagamine ja vaba liikumise ala parem toimimine. Samuti on oluline andmete vaba liikumine. Ühe prioriteedina on välja toodud, et puudega inimeste ühiskonnaelus aktiivse osalemise toetamiseks ja EL-s vaba liikumise võimaluste parandamiseks soovime võtta kõigis liikmesriikides kasutusele ühtse EL-i puudega isiku kaardi ning parkimiskaardi. Ühtse EL-i puudega isiku kaardi digitaalset vormingut peab toetama Euroopa tasandil verifitseerimist võimaldav digilahendus ja see peab olema lisatav Euroopa digiidentiteeditaskusse. Ka haavatavate täiskasvanute kaitse algatuse eesmärgid on kas otseselt või kaudselt nimetatud Eesti Euroopa Liidu poliitika prioriteetidega seotud. Määruse õiguslik alus tuleneb Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklil 81 lõikest 2. Eelnõud menetletakse seadusandliku tavamenetluse alusel. Otsuse eelnõu õiguslikuks aluseks on ELTL-i artikkel 218 lõige 6 koostoimes materiaalõigusliku alusega, milleks on ELTL-i artikkel 81 lõige 2. Algatuse eelnõud on käesolevaks hetkeks arutatud Euroopa Liidu nõukogu tsiviilõiguse töögrupis kolmel korral. Esimene töögrupp toimus 13.06.2023, kus anti ülevaade algatusest ning koostatud määruse ja Nõukogu otsuse ettepanekust. Teine kohtumine toimus 19.07.2023, mil alustati määruse artiklite põhist arutelu, mis jätkusid 29.09.2023 toimunud kolmandal kohtumisel. Liikmesriigid üldjoontes toetasid esitatud algatust ning kiideti koostatud algdokumente, kuid kõik sõnavõtnud riigid väljendasid oma analüüsireservatsiooni, sest siseriiklikud arutelud on 3 Eesti on teinud deklaratsiooni ja reservatsiooni konventsiooni artiklite 32 ja 51 osas , mis puudutab Eesti keskasutusega suhtlemist. Nende kohaselt taotlused vajaliku teabe saamiseks peavad olema edastatud vaid keskasutuse kaudu ning originaalkeeles saadetud dokumentidele tuleb lisada tõlge eesti keelde või kui see pole võimalik, tõlge inglise keelde. 2 alles käimas. Kuivõrd töörühmas on määruse artiklite aruteludega jõutud läbi arutada vaid kaks esimest artiklit ja alustatud kolmanda artikliga, siis pole võimalik veel teha üldisi järeldusi. Küll aga on läbivaks sõnumiks riikide poolt olnud see, et tagada tuleb sidusus 2000. aasta Haagi täiskasvanute kaitse konventsiooni sõnastusega ning erisused tuleb teha üksnes hädavajaduse korral. Lisaks on riigid tõstnud esile kaitseregistrite ja digitaalse andmevahetusega seoses nende meetmete kulukust ja andmekaitsega seonduvat. Seisukohad ja seletuskirja Vabariigi Valitsuse otsuse eelnõude juurde on koostanud Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna eraõiguse talituse nõunik Kristel Vaino ([email protected]), mõjude analüüsi koostas Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna õigusloome korralduse talituse nõunik Kadri Pungas ([email protected]). Valdkonna eest vastutab Justiitsministeeriumi õiguspoliitika valdkonna asekantsler Heddi Lutterus ([email protected]). Materjalidele on lisatud Euroopa Komisjoni poolt koostatud Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruse eelnõu koos kaasnevate lisade ja seletuskirjaga. 2. Eelnõu sisu 2.1. Määruse eelnõu Määrus on vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides ja seetõttu ei pea seda riigisisesesse õigusesse üle võtma ning seda kohaldatakse liikmesriikide vahel. Suhetes konventsiooniosalisteks olevate kolmandate riikidega kohaldatakse täiskasvanute kaitset käsitlevat 2000. aasta Haagi konventsiooni. Määruse ettepanek ja nõukogu otsuse ettepanek täiendavad teineteist. Määrusega ei sekkuta riigisisestesse õigusnormidesse, millega reguleeritakse vähenenud suutlikkusega täiskasvanutele pakutavat tuge. Seda kohaldatakse üksnes pädevuskonflikti, õigusaktide konflikti või välisriigi abinõude või dokumentide tunnustamise suhtes piiriülestes olukordades. Ettepaneku kohane Euroopa esindamistõend vabatahtlik ja ei asenda samaväärseid riigisiseseid dokumente, mis tõendavad esindusõiguse olemasolu. Ettepanekus on ette nähtud asjakohased järelevalve-, hindamis- ja aruandluskohustused. Esiteks jälgitaks määruse praktilist kohaldamist tsiviil- ja kaubandusasju käsitleva Euroopa õigusalase koostöö võrgustiku korrapäraste kohtumiste kaudu, kus osalevad liikmesriikide eksperdid. Lisaks viib komisjon kümme aastat pärast määruse jõustumist läbi määruse kohaldamise täieliku hindamise. Hindamisel tuginetaks muu hulgas liikmesriikide ametiasutustelt, välisekspertidelt ja sidusrühmadelt saadud teabele. Määrus koosneb kaheteistkümnest peatükist: I peatükk. Kohaldamisala ja mõisted (artiklid 1-4) I peatükis piiritletakse määruse kohaldamisala, sätestades määrusega hõlmatud tsiviilasjade loetelu ja määruse kohaldamisalast välja jäetud tsiviilasjade ammendava loetelu. Selles esitatakse ka määruse reguleerimisese ja määruses kasutatavate mõistete määratlused. Oma sisult kattuvad määruse ettepaneku artiklid 1-4 enamuses konventsiooni I peatüki artiklitega. Konventsiooniga võrreldes on määruses lisaks ette nähtud ametlike dokumentide aktsepteerimine kõikides liikmesriikides; täidetavaks tunnistamise menetluse kaotamine; digitaalne teabevahetus ja digitaalsed sidevahendid; Euroopa esindamistõendi loomine ja kaitseregistrite sidestamise süsteemi loomine. Määruse eelnõus on konventsiooniga võrreldes täiendavalt ära selgitatud olulisemad mõisted. 3 Artiklis 1 sätestatakse määruse reguleerimisese, millega sätestatakse normid liikmesriikide ametiasutuste pädevuse kohta isiku kaitseks tarvitusele võetavate abinõude osas; määratakse kindlaks, millist õigust kohaldatakse ametiasutuste pädevuse teostamisel ning täiskasvanute esindamise suhtes. Nähakse ette täiskasvanu kaitseks vajalike abinõude tunnustamine ja täitmine, ametlike dokumentide aktsepteerimine kõikides liikmesriikides ning määruse eesmärkide saavutamiseks vajalik koostöö liikmesriikide pädevate asutuste ja keskasutuste vahel, mille jaoks nähakse ette ka digitaalset teabevahetust. Luuakse Euroopa esindamistõend, mille kasutamine on vabatahtlik, kuid mis võimaldab teises riigis tõendada oma esindusõigust. Koostöö efektiivsemaks muutmiseks tahetakse luua liikmesriikide kaitseregistrite sidestamise süsteem, et riikidel oleks võimalik efektiivsemalt välja selgitada, kas mujal liikmesriigis on isiku suhtes mingi abinõu juba rakendatud ja mis ulatuses. Eesti kontekstis on isiku kaitseks tarvitusele võetavateks võimalikeks abinõudeks eelkõige eestkoste seadmine ja kinnisesse asutusse paigutamine kohtumääruse alusel. Materiaalõiguslikult on võimalik ka kellegi volitamine enda esindamiseks ja abistamiseks volikirja alusel, kuid notariaalse volikirja vormistamisel on eelduseks, et isik on teovõimeline ning mõistab sellega kaasnevaid tagajärgi – seega teoreetiliselt on võimalik vormistada volitus tulevikus enda huvide kaitsmiseks, kui isik ise selleks enam ei ole võimeline. Kui seatud eestkostete kohta on võimalik andmed välja võtta rahvastikuregistri kaudu ning ka kinnisesse asutusse paigutamiste kohta on võimalik andmeid saada, siis teiste isikute volitamiste ja volikirjade kohta riigil puuduvad andmed täielikult. Artiklis 2 määratakse kindlaks määruse kohaldamisala. Määrust kohaldatakse tsiviilasjades piiriülestes olukordades nende täiskasvanute kaitse suhtes, kes oma võimete kahjustatuse või piiratuse tõttu ei suuda ise oma huve kaitsta ning määrust kohaldatakse ka sellise täiskasvanuga seotud abinõude suhtes, kes ei olnud nende tarvitusele võtmise ajaks 18- aastaseks saanud. Kolmandas lõikes on ära toodud nende tsiviilasjade loetelu, mida need asjad võivad käsitleda – sh näiteks teovõime piiramine; eestkoste, hooldus jm samalaadsed institutsioonid; täiskasvanu esindamine või abistamine teise isiku või mingi organi poolt; kinnisesse asutusse paigutamine; vara haldamine, säilitamine või käsutamine. Määrust ei kohaldata nendega seotud asjades, mis on reguleeritud muu liidu või rahvusvahelise õigusaktiga või siseriiklik õigus – selleks on ülalpidamiskohustus, abielu või muu sedalaadi suhtega seotud asjad (sh vararežiim), pärimisasjad, sotsiaalkindlustus, üldist laadi riiklikud abinõud tervise valdkonnas, isiku suhtes tema poolt toime pandud kuriteo tõttu rakendatud meetmed, varjupaigaõiguse ja sisserände kohta tehtud otsused ja üksnes avaliku julgeoleku tagamiseks rakendatud meetmed. See aga ei mõjuta isiku õigust tegutseda täiskasvanu esindajana määruse kohaldamisalast välja jäävates küsimustes. Antud artikli sisu kattub konventsioonis sätestatuga4. Artiklis 3 määratletakse määruses esitatud mõisted, nagu „täiskasvanu“, „abinõu“, „esindusõigus“, „päritoluliikmesriik“, „ametlik dokument“, „ametiasutus“, „päritoluasutus“, „kinnitatud esindusõigus“, „pädev ametiasutus“, „sidestamisesüsteem“, „detsentraliseeritud IT- süsteem“, „kaitseregister“ ja „Euroopa elektrooniline juurdepääsupunkt“. Täiskasvanuna käsitleb määrus vähemalt 18-aastast isikut. Eestis on tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 8 lg 2 esimese lause kohaselt täielik teovõime 18-aastaseks saanud isikul, keda ühtlasi loetakse täisealiseks isikuks. 4 Konventsiooni artiklid 2-4. 4 Abinõu on liikmesriigi ametiasutuse poolt tarvitusele võetud mis tahes nimetusega abinõu, mis on suunatud täiskasvanu kaitsele – Eesti puhul on sellisteks abinõudeks kohtu poolt eestkoste seadmine, kinnisesse asutusse paigutamine kohtumääruse alusel. Esindusõigusena käsitletakse täiskasvanu poolt lepingu või ühepoolse tehinguga antud volitusi, mida tuleb teostada siis, kui täiskasvanu ei suuda ise oma huve kaitsta. Esindusõigus, mille suhtes pädev ametiasutus on kinnitanud, et esindaja, kellele see õigus on antud, võib seda kasutada, on kinnitatud esindusõigus. Eestile valmistab muret esindusõigusega seonduv konventsioonist ja määruse ettepanekust tulenev regulatsioon, mis ei võimalda haavatavate täiskasvanute sihtgruppi vajalikul määral kaitsta. Näeme võimaliku ohukohana haavatavate täiskasvanute kaitses esindusõigust, mille täiskasvanu on andnud oma esindajale ajaks, mil ta ise ei suuda enam oma huve kaitsta. Nii määruse kui ka konventsiooni kohaselt võib esindusõigus olla antud ka lihtkirjaliku volikirjaga, kui täiskasvanu harilikus viibimiskohas on sellises vormis volikiri lubatud. Esindamisega seonduv on Eestis reguleeritud tsiviilseadustiku üldosa seaduses (TsÜS) §-des 115-131. TsÜS §-i 117 kohaselt on esindusõigus õiguste kogum, mille piires esindaja saab tegutseda esindatava nimel. Seda saab anda tehinguga (volitus) või see võib tuleneda seadusest (seadusjärgne esindusõigus5). Kinnitatud esindusõigust Eesti õigus ette ei näe. Vastavalt TsÜS § 118 lõikele 1 toimub volituse andmine esindatava poolt vastava tahteavalduse tegemisega esindajale või isikule, kellega tehingu tegemiseks volitus antakse, või avalikkusele ning volituse ulatuse määrab esindatav (TsÜS § 120 lõige 2 esimene lause). Seadus ei sätesta kindlat vormi, küll aga kui seaduses on tehingu tegemiseks ette nähtud teatud vorm, mille järgimata jätmise korral on tehing tühine, peab tehingu tegemiseks antud volitus olema samas vormis (nt kinnisvaratehingute puhul on vaja notariaalset volikirja, et tehing saaks kehtivalt toimuda). Seega materiaalõiguslikult ei ole kehtivas õiguses takistust, et isik ei saaks volitada kedagi teist ennast esindama siis, kui see isik ise ei ole enam võimeline oma huve kaitsma. Seda toetab ka perekonnaseaduse (PKS) § 203, milles sätestatud eestkoste seadmise eelduste kohaselt eestkoste ei ole vajalik, kui täisealise huve saab kaitsta volituse andmise ning perekonnaliikmete või muude abiliste kaudu. Piiranguid ei ole ka volituste kehtivusaja osas ning selline esindusõigus võib kesta kuni ilmneb TsÜS § 125 lõikes 2 sätestatud esindusõiguse lõppemise alus või volitus võetakse tagasi vastavalt TsÜS §-le 126. Kuna aga haavatavate täiskasvanute sihtrühma kuuluv isik ei ole oma võimete kahjustatuse või piiratuse tõttu enam suuteline oma huve kaitsma, siis ei ole ta eelduslikult võimeline varasemalt antud volitust ka tagasi võtma. Volitus sellises olukorras saaks eelduslikult lõppeda vaid siis, kui esindaja üle seatakse eestkoste (TsÜS § 125 lõige 4). Tegemist saab olla olukorraga, kus esindajana tegutseb täisealine füüsiline isik, kelle teovõime piiratus tuvastatakse pärast tema esindajaks nimetamist. Ka esindaja üle eestkoste seadmise korral peaksid juhtumid, mil esindajale antud volitus lõike 4 kohaselt ei lõpe, olema äärmiselt haruldased. Esindajaks saab TsÜS § 124 kohaselt põhimõtteliselt olla ka piiratud teovõimega isik. Volituse edasikestmine võiks esindaja piiratud teovõime ja tema üle eestkoste seadmise korral ilmselt kõne alla tulla üksnes siis, kui esindatav oli juba esindajale volituse andmisel teadlik esindaja piiratud teovõimest või teovõime piiratusele viitavast seisundist.6 Konventsiooni kohaselt kohaldatakse esindusõiguse kasutamise viisile selle riigi õigust, kus seda kasutatakse. Kuna esindusõiguse andmise osas puudub Eestis nii ülevaade kui ka järelevalve ning meil ei ole ka teada, millised nõuded erinevates riikides volikirjadega seoses on, siis praktikas ei kaitse praegune siseriiklik õigus selles osas haavatavaid täisealisi, kes ise 5 Seadusjärgne esindusõigus tekib seaduses sätestatud eelduste täitmisel – nt lapse hooldusõigusliku vanema esindusõigus (perekonnaseadus (PKS) § 120, varahoolduse sätted PKS §-d 127-133) eestkostja esindusõigus (PKS § 179 lg 1) 6 Varul, P., Kull, I. et al. Tsiviilseadustiku üldosa seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tartu, 2023. 5 oma huve ei suuda enam kaitsta ja ei ole ka võimelised enam volitust tagasi võtma. Piisavat kaitset ei taga ka konventsioon ega käesolev määruse ettepanek. Konventsiooni artikli 16 alusel saab esindusõiguse tagasi võtta või muuta seda konventsiooni alusel pädeva ametiasutuse meetmetega, kuid kui praktikas nõuded esindusvolikirjadele on riigiti erinevad ning riikidel puudub ülevaade volikirjadest, siis ei pruugi pädeva ametiasutuseni piisavalt aegsasti ka jõuda informatsioon haavatavast täiskasvanust, kes vajaks vastavate meetmete rakendamist. Päritoluliikmesriik või -asutus on vastavalt liikmesriik või ametiasutus, kes on võtnud tarvitusele abinõu või ametlikult koostanud ametliku dokumendi. Ametiasutusena käsitletakse liikmesriigi kohtu- või haldusasutust, kes on pädev võtma tarvitusele abinõusid täiskasvanu isiku või vara kaitseks. Pädev ametiasutus on liikmesriigi ametiasutus, kes vastutab täiskasvanute kaitse küsimuste eest. Ametlik dokument on täiskasvanu kaitset käsitlev dokument, mis on liikmesriigis ametliku dokumendina ametlikult koostatud või registreeritud. Allkiri ja sisu on autentsed ning selle autentsust on kinnitanud päritoluliikmesriigi avaliku võimu kandja või muu pädev ametiasutus. Kaitseregister on register, kus on registreeritud täiskasvanu kaitsele suunatud abinõud või kinnitatud esindusõigused. Eestis kantakse rahvastikuregistrisse andmed määratud eestkostete kohta. Detsentraliseeritud IT-süsteem ja Euroopa elektrooniline juurdepääsupunkt on mõisted, mis on seotud õigusalase koostöö digitaliseerimismääruses7 määratletud IT-süsteemiga ja koostalitlusvõimelise juurdepääsupunktiga, et tagada ühine lähenemisviis nüüdisaegse tehnoloogia kasutamisele piiriüleses õigusalases koostöös ja teabevahetuses. Artikkel 4 viitab täiskasvanute kaitset käsitlevale 2000. aasta Haagi konventsioonile, mida kohaldatakse mutatis mutandis8, kui käesolevas määruses on konventsioonile viidatud. II peatükk. Pädevus (artiklid 5-7) II peatükis artiklis 5 sätestatakse rahvusvahelist menetlusalluvust käsitlevad üldnormid koos otsese viitega täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni II peatükis sätestatud normidele ehk liikmesriigid peavad pädevuse kindlakstegemisel vaatama nii viidatud konventsiooni norme kui ka määruse ettepanekus toodud täiendavaid pädevuse aluseid. Lisaks konventsiooni II peatükis sätestatud normidele nähakse määruse artiklites 6 ja 7 ette täiendav ja mitteainuõiguslik pädevuse alus, mida kohaldatakse EL-s juhul, kui täiskasvanu on teinud menetlusalluvuse valiku. Seda valikut tuleks järgida artikkel 6 lõikes 1 loetletud kolmel kumulatiivsel tingimusel, millele lisandub kohustus teavitada selle liikmesriigi keskasutust, kus on täiskasvanu harilik viibimiskoht (artikkel 6 lg 2). Menetlusalluvuse valik peab olema vormistatud kirjalikult, kuupäevastatud ja täiskasvanu poolt allkirjastatud. Artikli 7 kohaselt täiskasvanu poolt käesoleva määruse artikli 6 kohaselt valitud ametiasutustele antud pädevus ei ole ainupädevus ega takista ametiasutusi, kellel on pädevus täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni artiklite 5 ja 6 alusel, teostamast oma pädevust juhul, kui täiskasvanu valitud ametiasutused ei ole oma pädevust teostanud või kui nad on oma pädevusest loobunud. 7 Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS, mis käsitleb digipööret õigusalase koostöö ning piiriüleste tsiviil- , kaubandus- ja kriminaalasjadega seotud õiguskaitse kättesaadavuse vallas ning millega muudetakse teatavaid õigusalast koostööd käsitlevaid õigusakte. 8 Vajalike muudatustega 6 III peatükk. Kohaldatav õigus (artikkel 8) III peatükis sätestatakse kohaldatavat õigust käsitlevad normid koos otsese viitega täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni III peatükile. IV peatükk. Abinõude tunnustamine ja täitmine (artiklid 9-15) IV peatüki 1. jaos nähakse ette liikmesriikide ametiasutuste poolt tarvitusele võetud abinõude automaatne tunnustamine erimenetluseta (artikkel 9), et rakendada vastastikuse tunnustamise põhimõtet, mis rajaneb vastastikuse usalduse põhimõttele EL-s. Tunnustamata jätmise alused (artikkel 10) on minimaalsed ja nende eesmärk on eelkõige kaitsta täiskasvanute põhiõigusi ka piiriülestes olukordades. Näiteks ei või tunnustada abinõu, mis on tarvitusele võetud ilma, et täiskasvanule oleks antud võimalust olla ära kuulatud, olenemata riigisisestest menetlustest ja õigusnormidest. Erandiks on siiski toodud abinõu rakendamine kiireloomulisel juhul. Avaliku korra erandit võib kasutada ainult erandlikel asjaoludel, eelkõige täiskasvanute põhiõiguste ilmse rikkumise korral. Keeldumise aluseks võib olla ka, kui abinõu on vastuolus hilisema abinõuga, mis võeti tarvitusele artikli 5 või artikli 6 kohaselt pädevust omavas kolmandas riigis, kui see hilisem abinõu vastab tunnustamise nõuetele taotluse adressaadiks olevas liikmesriigis. Keeldumise aluseks on ka artiklis 14 toodud menetluse mittejärgimine. Eestis reguleerib tsiviilasjas tehtud välisriigi kohtulahendite ja muude täitedokumentide tunnustamist ja täitmist tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) 62. peatükk. Tsiviilasjas tehtud Euroopa Liidu liikmesriigi kohtulahendite ja muude täitedokumentide tunnustamisele ja täitmisele Eestis kohaldatakse TsMS-s sätestatut üksnes ulatuses, milles ei ole sätestatud teisiti välislepingus või vastavates Euroopa Liidu määrustes. Muudel juhtudel reguleerib tsiviilasjas tehtud kohtulahendi tunnustamist TsMS § 620 ning täitmise korda § 621. Välisriigi muude täitedokumentide tunnustamist reguleerib TsMS § 627. Seega, kui vajalik abinõu on tarvitusele võetud kohtulahendi alusel, ei ole Eestis probleeme selliste lahendite tunnustamisega. Muude dokumentide korral on võimalik dokumendid apostillida notarite juures, kui dokumenti tahetakse kasutada apostillikonventsiooniga liitunud välisriigis. Avalik dokument on vaja apostillida, kui seda soovitakse kasutada riigis, mis on ühinenud välisriigi avaliku dokumendi legaliseerimise nõude tühistamise Haagi konventsiooniga (välja arvatud riigid, millega on sõlmitud erikokkulepped). Apostillimisele ei kuulu dokument, mida soovitakse kasutada riigis, kellega Eesti on sõlminud õigusabilepingu või mis on väljastatud riigis, mis kohaldab Euroopa Ühenduse liikmesriikide dokumentide legaliseerimisest loobumise konventsiooni. Hetkel kohaldavad konventsiooni peale Eesti veel Prantsusmaa, Belgia, Taani, Iirimaa, Itaalia ja Läti. Seega nendesse riikidesse esitatavaid ja sealt saabuvaid avalikke dokumente ei apostillita. Dokument, mida soovitakse kasutada riigis, kes ei ole ühinenud Haagi konventsiooniga, tuleb legaliseerida9. Peatüki 2. jaos kaotatakse konventsiooniga võrreldes määruse artikli 11 kohaselt liikmesriigi ametiasutuste poolt tarvitusele võetud abinõude puhul exequatur menetlus10 ning artiklis 12 käsitletakse abinõude täitmist, mille kohaselt kui 3. jaost ei tulene teisiti, kohaldatakse teises liikmesriigis tarvitusele võetud abinõude täitmise menetluse suhtes täitmise liikmesriigi õigust. Liikmesriigis tarvitusele võetud abinõu, mis on taotluse adressaadiks olevas liikmesriigis 9 Legaliseerimine on formaalsus, millega pädev ametiasutus kinnitab avaliku dokumendi allkirja ja dokumendil oleva pitseri või templi ehtsust või allakirjutanud isiku pädevust. Legaliseerimine ei kinnita dokumendi sisu ega õiguspärasust ning ei määra ette ära dokumendi kasutatavust Eesti õigusruumis. 10 Menetlus, millega tunnistatakse ühes liikmesriigis tarvitusele võetud abinõu teises liikmesriigis täidetavaks. 7 täidetav, täidetakse selles liikmesriigis samadel tingimustel nagu taotluse adressaadiks olevas liikmesriigis tarvitusele võetud abinõu (sarnane põhimõte kajastub ka konventsiooni artiklis 27). TsMS § 621 kohaselt välisriigi kohtulahend kuulub Eestis täitmisele üksnes siis, kui lahend on Eesti kohtu poolt tunnistatud täidetavaks, kui seadusest või välislepingust ei tulene teisiti. Juhul kui algatuse ettepanekus toodud määrus võetakse vastu, siis tuleb TsMS § 619 lõikes 1 toodud EL määruste nimekirja täiendada käesoleva määrusega. 3. jaos kehtestatakse sarnaselt konventsioonis toodud põhimõtetele sisulise läbivaatamise keeld (artikkel 13) ning sätestatakse menetlusnormid (artikkel 14), mida kohaldatakse abinõule tuginemisel, abinõu vaidlustamisel, abinõu tunnustamise taotlemisel või abinõu täitmise taotlemisel liikmesriigi ametiasutustes. Huvitatud isiku taotlusel saab pärioluasutus anda välja määruse lisades sätestatud vormil tõendi (artikkel 15), milles kajastatakse abinõu sisu. IV peatükis puuduvad otseviited konventsioonile, seega liikmesriikide vahelistes piiriülestes juhtumites lähtutakse vaid määruse sätetest, mis oma sisult ei erine konventsiooni sätetest. Erisused on ennekõike seotud vastastikuse usaldamise põhimõttele tuginemisega, rõhutades erimenetluseta tunnustamist ning konventsiooniga võrreldes ei ole määruse normides keeldumise alusena eraldi välja toodud abinõu rakendanud ametiasutuse pädevuse põhinemist konventsiooni II peatükis sätestatule, kuid mida määruse teksti kohaselt eeldatakse, kuivõrd ametiasutusena peetakse määruse kontekstis silmas pädevaid ametiasutusi, kes vastavas liikmesriigis võib abinõusid rakendada. V peatükk. Ametlikud dokumendid (artiklid 16-17) Antud peatükis sätestatakse normid ühe liikmesriigi pädeva ametiasutuse koostatud ametlike dokumentide aktsepteerimiseks teises liikmesriigis (artikkel 16), hõlbustades seeläbi nendele dokumentidele tuginemist EL-s. Ametlike dokumentide aktsepteerimine tagab, et neil on teistes liikmesriikides samasugune täielik tõendusjõud ja toime nagu päritoluliikmesriigis. See hõlmab nii registreeritud dokumentide sisu kui ka selles sisalduvaid faktilisi asjaolusid. Kehtib eeldus, et ei tohi olla ilmselget vastuolu asjaomase liikmesriigi avaliku korraga. Ametlike dokumentide autentsuse ja täidetavuse eeldus on sama, mis selle päritoluliikmesriigis. Artikliga 17 sätestatakse, et isik, kes soovib kasutada ametlikku dokumenti teises liikmesriigis, võib paluda päritoluliikmesriigis pädeval ametiasutusel väljastada tõend, milles kirjeldatakse ametliku dokumendi tõendusjõudu päritoluliikmesriigis. Eelduslikult kuuluksid notariaalsed volikirjad, kus kellelegi on antud isiku esindamisõigus, ka ametliku dokumendi alla. Esindusõigust tõendavate volikirjade kohta tõendite väljastamine saaks olla notariaalsete volikirjade korral notarite pädevuses. Tõendi saaks sellisel juhul väljastada notar, kes selle volikirja kinnitas, sest info väljaantud volikirjade ja nende kehtivuse kohta kuskil registris ei kajastu ning notaritel puudub kohustus neid andmeid eraldi koguda. Konventsiooni artikli 15 kohaselt saaks volikiri olla ka lihtkirjalik, kuna Eesti õiguses on sellises vormis volikiri lubatud – nende volikirjade kohta puudub ülevaade täielikult ning tõendi väljaandmine nende kohta tõenäoliselt eeldaks ka meie siseriikliku regulatsiooni muudatusi. Küsitavusi selles osas tõstatas ka Notarite Koda oma arvamuses. Nende hinnangul ei ole esindamistõendite väljastamine tõenäoline, kui eesmärk on neid väljastada ainult kinnitatud esindusõiguse kohta, kuna Eesti õigus sellist asja ette ei näe. Samas tõenäoliselt läheb aga notari poolt tõestatud volikiri „ametliku dokumendi“ mõiste alla, mistõttu peaks olema võimalik selle kohta ka nõuda eraldi tõendi väljastamist notarilt, vastavalt määruse ettepaneku artiklile 17. 8 VI peatükk. Koostöö (artiklid 18-33) Koostööd käsitleva VI peatüki 1. jaos nähakse ette keskasutused ja nende ülesanded (artiklid 18-19), kes aitavad kaasa määruse toimimisele ja parandavad täiskasvanute kaitset piiriülestes juhtumites, mis kuuluvad määruse kohaldamisalasse. Ettepanekuga nähakse ette erimenetlused seoses täiskasvanu või täiskasvanut tõenäoliselt toetava isiku asukoha kindlakstegemisega (artikkel 20); enne täiskasvanu teises liikmesriigis kinnisesse asutusse või mujale paigutamist keskasutuselt nõusoleku saamisega (artikkel 21), sarnaselt konventsiooni artikliga 33; ning kas ametiasutuse või siis ametiasutuse nimel või järelevalve all tegutseva isiku määramisega välisriigis täiskasvanu esindajaks (artikkel 22). Eestis on konventsiooni alusel määratud keskasutuseks Justiitsministeerium, mis jätkaks keskasutusena ka määruse vastuvõtmise korral. Artiklites 24-27 sätestatakse normid, mis käsitlevad pädevate ametiasutuste vahetut koostööd ja otsesuhtlust (vajaduse korral keskasutuste abil) abinõu rakendamisele kaasaaitamiseks (artiklid 24-25) või tõsise ohu korral (artikkel 26), mille korral tuleb teise liikmesriigi pädevaid ametiasutusi teavitama ohust ja kasutusele võetud või kaalutavatest abinõudest. Artiklis 27 sätestatakse haldusasutuste vahelise otsesuhtluse õigus ja õiguslik alus. Artiklites 28-33 sätestatakse eri liikmesriikide keskasutuste või pädevate ametiasutuste vahelise koostöö üldnormid: vahendamine ja vaidluste kohtuväline lahendamine (artikkel 28), et jõuda isiku või vara kaitseks kokkulepitud lahendusteni; teabe mitteavalikustamise põhimõte olukorras, kui seeläbi võib isik ohtu sattuda või isiku vara (artikkel 29); keskasutuste ja pädevate ametiasutuste kulud määruse kohaldamisega seoses on asutuste enda kanda ning määruse alusel antav abi on tasuta (artikkel 30). Need normid järgivad ka juba konventsioonis toodud põhimõtteid. Lisaks sätestatakse määruse ettepanekus normid taotlejate õiguse kohta saada tasuta õigusabi (artikkel 33), kes saavad tasuta õigusabi oma päritoluliikmesriigis. See tagab taotlejale juurdepääsu õiguskaitsele abinõu tunnustamise või mittetunnustamise menetlustes või dokumendi kättetoimetamise teises liikmesriigis. VII peatükk. Euroopa esindamistõend (artiklid 34-44) VII peatükis sätestatakse Euroopa esindamistõend, mis võimaldab täiskasvanute esindajatel oma volitusi teises liikmesriigis hõlpsalt ja tõhusalt tõendada määruses loetletud küsimustes (artikkel 35) ning tõendil on õiguslik toime kõikides liikmesriikides ilma erimenetluseta (artikkel 40). Tõendi kehtivusaeg on määruse kohaselt üks aasta, kuid kui see on põhjendatud, võib väljaandev ametiasutus otsustada ka sellest lühema või pikema kehtivusaja (artikkel 38 lõige 9). Liikmesriigid peaksid määrama selliste tõendite väljaandmiseks kindla ametiasutuse, kes võttis täiskasvanu suhtes tarvitusele abinõu või kinnitas esindusõiguse või kellel peaks olema piisavalt teadmisi juhtumi kohta, millega esindamistõend on seotud, ja juurdepääs asjakohasele teabele, et esindamistõend taotluse korral kiiresti välja anda. Esindamistõend ei asenda muid teatavates liikmesriikides kasutatavaid tõendeid ning selle kasutamine ei ole kohustuslik (artikkel 34 lõiked 2 ja 3). Eesti kontekstis saame eestkoste ja kinnisesse asutusse paigutamise abinõude rakendamisel tõendi väljastajatena rääkida kohtutest, kes vastavad kohtumäärused on välja andnud. Alternatiivselt võiksid seatud eestkoste abinõude osas tõendite väljastajateks olla ka kohalikud omavalitsused, kes enda haldusüksuse isikute kohta vastavat infot omavad ja kohtumääruse alusel rahvastikuregistrisse kannavad. Kinnisesse asutusse paigutamise kohtumääruste infot aga kohalikel omavalitsustel ei pruugi olla, mistõttu kõige mõistlikum on tõendeid väljastada 9 läbi kohtute. Määruse ettepaneku artikli 37 kohaselt võib tõendi väljastamise eest võtta ka tasu, kuid lõiv ei tohiks ületada esindamistõendi koostamise maksumust. Siseministeeriumi haldusalas on näiteks perekonnaseisutoimingute seaduse alusel tehtavate toimingutena tõendi väljastamise riigilõivud kehtestatud riigilõivuseaduse §-s 340, kus tõendi väljastamise eest võetavad riigilõivud on 10 eurot. 20 eurone riigilõiv on kehtestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2016/1191 alusel mitmekeelse standardvormi ja sellele lisatava perekonnasündmuse korduva tõendi väljastamise eest. Euroopa esindamistõendi väljastamise riigilõiv võiks sarnaselt eelnimetatud tõendite väljastamisele olla 10 eurot, kuivõrd esindamistõend vastavalt artikkel 38 lõikele 7 antakse välja väljaandva ametiasutuse liikmesriigi keeles. Kuigi taotleja soovi korral võib tõendi välja anda ka mõnes muus liidu ametlikus keeles, siis väljaandval ametiasutusel ei ole kohustust esitada vaba teksti väljade tõlgitava sisu tõlget või transliteratsiooni. Määruse kohaselt esindamistõendi originaali säilitab väljaandev ametiasutus ning taotlejale väljastatakse tõendist ärakiri (artikkel 41). Määruse ettepanekus on sätted ka esindamistõendi parandamise, muutmise või tühistamise kohta ning vaidlustamismenetluste ja tõendi õigusliku toime peatamise kohta artiklites 42-44, mis määruse ettepaneku kohaselt on väljaandva ametiasutuse pädevuses ning eeldab ametiasutuselt ka seda, et kõiki puudutatud isikuid tuleb teavitada, kui tõendit on parandatud või selle õiguslik toime peatatud, mis kindlasti tähendab väljaandvale ametiasutusele ka lisakoormust. Eesti kontekstis me aga räägime üksikutest juhtumitest, sest piiriüleseid juhtumeid on Justiitsministeerium keskasutusena konventsiooni alusel vahendanud alates aastast 2015 kuni tänaseni kokku neljal korral, millest ühel juhul oli tegemist taotlusega Eestist väljapoole asumisega. Samas ei saa välistada, et tulevikus on rohkematel inimestel soov või vajadus sihtgruppi kuuluvatel täiskasvanutel siduda end mingil moel Eestiga või vastupidi meie kodanikel mõne välisriigiga. Notarite Koda leidis oma arvamuses, et praegusel kujul ei loo õigusliku toimega seotud sätted piisavat õigusselgust. Artikkel 34 lõike 3 kohaselt ei asenda tõend liikmesriikides samal eesmärgil kasutatavaid riigisiseseid dokumente, kuid artikli 40 lõike 1 kohaselt on esindamistõendil õiguslik toime kõikides liikmesriikides ilma ühegi erimenetluseta. Notarite Koja hinnangul toob see kaasa olukorra, kus esindaja võib päritoluriigis esitada ükskõik kumma dokumendi – kas esindamistõendi või talle antud volikirja. Selline tõendi kasutusala laiendamine jääb arusaamatuks ning kaheldav on selle lisandväärtus. Notarite hinnangul on tegemist tõendi näol täiendava dokumendiga, mis antakse välja juba välja antud volikirja alusel. Seega leiame, et praegused sätted vajavad täpsustamist õigusliku toime osas, et tõendi mõju ja eesmärgid oleksid ühtemoodi arusaadavad kõikides liikmesriikides. VIII peatükk. Kaitseregistrite loomine ja sidestamine (artiklid 45-48) Kaitseregistri eesmärk on parandada täiskasvanu kaitset käsitleva teabe esitamist EL pädevatele ametiasutustele. Sellega tagatakse, et teises liikmesriigis tarvitusele võetud abinõusid või täiskasvanu poolt teises liikmesriigis antud esindusõigust järgitakse kogu ELis. Seetõttu kohustatakse liikmesriike looma ühe või mitu tema ametiasutuste poolt tarvitusele võetud abinõude registrit hiljemalt kaks aastat pärast määruse kohaldamise alguskuupäeva (artikkel 45) ning määruses on sätestatud kohustuslik teave, mis registris peaks kajastuma. Lisaks peavad liikmesriigid juhul, kui riigisiseses õiguses on ette nähtud pädeva ametiasutuse kinnitatud esindusõigused, looma kõnealuste kinnitatud esindusõiguste registri. Liikmesriigid peavad samuti tagama, et kõnealused registrid ja võimalikud muud riigisisese õiguse alusel loodud olemasolevad esindusõiguste registrid (artikkel 46) sidestatakse komisjoni väljatöötatud sidestamissüsteemi kaudu (artikkel 47). Registrisse tuleb kanda teatav minimaalne hulk andmeid, et anda teiste liikmesriikide pädevatele ametiasutustele piisavalt teavet konkreetse täiskasvanuga seotud abinõu või esindusõiguse olemasolu kohta. Teave tehakse kättesaadavaks ainult nendele pädevatele ametiasutustele või keskasutustele, kellel on ka liikmesriigi õiguse kohaselt juurdepääs kohustuslikule teabele või kellel on sellele teabele juurde pääsemiseks õigustatud huvi (artikkel 48). 10 Eestis on kohtu poolt seatud eestkoste ja teovõime piiramise andmed kantud rahvastikuregistrisse, kuid muid abinõusid registrites ei kajastu. Kinnisesse asutusse kohtumääruse alusel paigutatud isikute andmed ei kajastu registris selliselt nagu eestkoste, seega tuleks sellega seoses teha lisaarendusi ning neid andmeid tuleb hakata vastavasse registrisse kandma. Volikirjaga teisele isikule enese esindusõiguse andmine kuuluks selle määruse kontekstis riigisisese õiguse alusel muud liiki esindusõiguste alla, mille kohta riigisisese õigusega ei ole Eestis eraldi registrit ette nähtud ning seega see jääks määruse mõttes kohustuslikust kaitseregistrist ka välja. Väljaantavate volikirjade registreerimise kohustus praegu kehtivas õiguses puudub ning riigil pole ülevaadet väljaantud volikirjadest ega nende kehtivusest ja ulatusest. IX peatükk. Digitaalne teabevahetus (artiklid 49-52) Peatükis nähakse ette kohustuslik digitaalne teabevahetus pädevate ametiasutuste või keskasutuste vahel detsentraliseeritud IT-süsteemi kaudu (artikkel 49) ning vabatahtlik digitaalne teabevahetus füüsiliste isikute ja pädevate ametiasutuste vahel Euroopa elektroonilise juurdepääsupunkti kaudu, mis EL digitaliseerimismääruse11 kohaselt luuakse Euroopa e-õiguskeskkonna portaalis (artikkel 50). Artikliga 51 reguleeritakse e-allkirjade ja e-templite kasutamist vastavalt määrusele (EL) nr 910/201412 ja e-dokumentidel on samuti õiguslik toime artikli 52 kohaselt. X peatükk. Andmekaitse (artiklid 53-54) Andmekaitset käsitlevas peatükis on üldsätted andmekaitse kohta (artikkel 53) ja artiklis on sätestatud eesmärgid, millal on määruse alusel andmete töötlemine asjakohane – isikuandmete töötlemine peaks piirduma ulatusega, mis vajalik sätestatud eesmärkide saavutamiseks. Lisaks sätestatakse alused sidestamissüsteemi kaudu juurdepääsetavate andmete kasutamise osas (artikkel 54), mis panevad muuhulgas vastutuse riikide kaitseregistrites andmete kogumise ja säilitamise eest ning sidestamissüsteemis kättesaadavaks tegemise otsuste eest liikmesriikidele. Komisjoni käsitatakse sidestamissüsteemi puhul vastutava töötlejana, kes võtab vastu vajalikud tehnilised lahendused oma kohustuste täitmiseks, et tagada isikuandmete turvalisus nende edastamise ajal. XI peatükk. Delegeeritud õigusaktid (artiklid 55-56) Selles peatükis reguleeritakse artiklis 55 komisjoni õigust võtta vastu delegeeritud õigusakte lisade I–X muutmiseks, et neid lisasid ajakohastada või teha nendes tehnilisi muudatusi. Artiklis 56 on sätestatud delegeeritud volituste rakendamise alused. Komisjonil on õigus delegeeritud õigusakte vastu võtta alates määruse jõustumise kuupäevast määramata ajaks. Euroopa Parlament ja nõukogu võivad volituste delegeerimise igal ajal tagasi võtta, sealjuures ei mõjuta see juba jõustunud delegeeritud õigusaktide kehtivust. Sätestatud on ka komisjonile kohustus konsulteerida enne delegeeritud õigusakti vastuvõtmist iga liikmesriigi määratud ekspertidega ning õigusakt jõustub vaid juhul, kui Euroopa Parlament või nõukogu ei ole kahe kuu jooksul pärast õigusakti Euroopa Parlamendile ja nõukogule teatavaks tegemist esitanud 11 Täiskasvanute kaitse valdkonna digitaliseerimiseks tugineb käesolev määruse ettepanek digipöörde ettepanekule: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, mis käsitleb digipööret õigusalase koostöö ning piiriüleste tsiviil-, kaubandus- ja kriminaalasjadega seotud õiguskaitse kättesaadavuse vallas ning millega muudetakse teatavaid õigusalast koostööd käsitlevaid õigusakte (COM(2021) 759 final) 12 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. juuli 2014. aasta määrus (EL) nr 910/2014 e-identimise ja e-tehingute jaoks vajalike usaldusteenuste kohta siseturul ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 1999/93/EÜ (ELT L 257, 28.8.2014, lk 73–114) 11 selle suhtes vastuväidet või kui nad on enne selle tähtaja möödumist komisjonile teatanud, et nad ei esita vastuväidet. XII peatükk. Üld- ja lõppsätted (artiklid 57-70) See peatükk sisaldab eelkõige sätteid määruse seose kohta muude kehtivate rahvusvaheliste konventsioonidega ning seost täiskasvanute kaitse konventsiooniga, ennekõike konventsiooni osalisriikidega seoses, kus määrust ei kohaldata. Lisaks on reguleeritud rakendusaktide vastuvõtmine komisjoni poolt ja millega luuakse kaitseregistrite sidestamise detsentraliseeritud süsteem ning detsentraliseeritud IT-süsteem (sh on ette nähtud ka andmekaitsemeetmed, mis tundlikku infot arvestades on riikide poolt esimese kohtumise raames olulise murekohana tõstatatud). Artiklite 62 ja 63 sätted käsitlevad registrite ja IT-süsteemidega seonduvaid kulusid – sidestamissüsteemi loomine, hooldamine ja arendamine on rahastatud liidu eelarvest, kuid iga liikmesriigi kanda on koostalitlusvõimeliseks kohandamise kulud ja lisaks loodud registrite haldamise, käitamise ja hooldamise kulud. Liikmesriigi territooriumil asuvate detsentraliseeritud IT-süsteemide pääsupunktide paigaldus- jm kulud ja koostalitlusvõimeliseks kohandamise kulud kannab iga liikmesriik. Liikmesriikide kulude katmiseks on aga ka võimalus taotleda toetusi liidu rahastamisprogrammide raames. Elektroonilise juurdepääsupunktiga seotud kulud kannab komisjon. Ülemineksätete kohaselt (artikkel 65) kohaldatakse määrust peale kohaldamise kuupäeva tarvitusele võetud abinõude, dokumentide ja kinnitatud esindusõiguste suhtes. Erandina saab määrust kohaldada nende esindusõiguste suhtes, mille täiskasvanu on varem andnud tingimustel, mis vastavad konventsioonis sätestatud tingimustele. Ette on nähtud asjakohased järelevalve-, hindamis- ja aruandluskohustused ning milline on liikmesriikide poolt komisjonile edastatava teabe kord ja jõustumise ning kohaldamise kord. 2.2. Otsuse eelnõu Otsuse eesmärk on kohustada liikmesriikidel, kes ei ole veel konventsiooniga ühinenud, see ratifitseerida või sellega ühineda. Konventsioon on allakirjutamiseks ja ratifitseerimiseks avatud riikidele13, kes olid 2. oktoobril 1999 Haagi rahvusvahelise eraõiguse konverentsi liikmed. Otsus täiendab algatuse määruse ettepanekut ning näeb ette ühtse õigusliku raamistiku täiskasvanute kaitsmiseks, mis hõlmab kolmandaid riike. Nõukogu võtab nõukogu otsuse ettepaneku vastu pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga. Liikmesriikidel, kes ei ole veel konventsiooni osalised, on kaks aastat aega nõukogu otsuse täitmiseks ja konventsiooniga ühinemiseks. Otsus koosneb kolmest artiklist, mis tugineb otsusega koos esitatud 18 põhjenduspunktile. Artiklis 1 on käsitletud Nõukogu volitust liikmesriikide saamiseks või jäämiseks konventsiooni osaliseks vastavalt otsuse artiklile 2, mis nimetab ära riigid, kellel on kohustus astuda vajalikud sammud konventsiooni ratifitseerimiseks või sellega ühinemiseks 24 kuu jooksul pärast otsuse vastuvõtmise kuupäeva. Artikkel 3 sätestab, et otsuse adressaatideks on liikmesriigid. Eesti on konventsiooniga ühinenud 2010. aastal ja see jõustus alates 01.11.2011. Antud otsuse vastu võtmisel on Eesti kohustatud ka edaspidi jääma konventsiooni osalisriigiks. 13 Konventsiooni peavad nii allkirjastama kui ka ratifitseerima järgmised liikmesriigid: Bulgaaria, Hispaania, Horvaatia, Ungari, Rumeenia, Sloveenia, Slovakkia ja Rootsi. Seevastu Iirimaa, Itaalia, Luksemburg, Madalmaad ja Poola peavad konventsiooni üksnes ratifitseerima, kuna nad on sellele juba alla kirjutanud. Leedu peab konventsiooniga ühinema, kuna ta on olnud Haagi rahvusvahelise eraõiguse konverentsi liige alates 23. oktoobrist 2001. 12  3. Vastavus subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtetele Ettepanek vastab Euroopa Liidu lepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttele. Vastavalt Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõikele 1 reguleerib Euroopa Liidu pädevuse piire pädevuse andmise põhimõte, pädevuse kasutamist reguleerib subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõte. Liidu institutsioonid kohaldavad subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtet vastavalt protokollile subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta. Kogu Euroopa Liidu seadusandlus peab vastama subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse printsiibile. See seab täiendavaid piiranguid, mis tingimustel liit tohib valdkonda reguleerida. Subsidiaarsus Õigusalast koostööd tsiviil- ja kaubandusasjades reguleerib Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) artikkel 81, mis on seega ELi pädevuse õiguslik alus kõnealuses valdkonnas. Määruse ettepaneku õiguslik alus tuleneb täpsemalt ELTL-i artiklil 81 lõikest 2. EL pädevuses on õigusalase koostöö arendamine piiriülese toimega tsiviilasjades, lähtudes kohtuotsuste ja kohtuväliste otsuste vastastikuse tunnustamise põhimõttest. Selline koostöö võib hõlmata meetmete võtmist liikmesriikide õigus- ja haldusnormide lähendamiseks. ELTL artikkel 81 lõige 2 loetleb meetmed, mille eesmärkide saavutamiseks saab Euroopa Parlament ja nõukogu seadusandliku tavamenetluse kohaselt neid meetmeid vastu võtta. Otsuse ettepanek puudutab teatavatele liikmesriikidele loa andmist EL-i huvides rahvusvahelise konventsiooni ratifitseerimiseks või sellega ühinemiseks. Kohaldatav õiguslik alus sellele on ELTL-i artikli 218 lõige 6 koostoimes materiaalõigusliku alusega, milleks on ELTL-i artikkel 81 lõige 2. Täiskasvanute kaitset käsitlev 2000. aasta Haagi konventsioon kuulub ELTL-i artikli 3 lõike 2 kohaselt liidu ainupädevusse ja seega on EL-l pädevus anda liikmesriikidele luba konventsiooniga ühineda või jääda konventsiooni osaliseks. Õigusliku aluse valiku osas tõstatub küsimus, miks ei ole õiguslikuks aluseks ELTL artikkel 81 lõige 3, mis käsitleb piiriülese toimega perekonnaõigust ja mille alusel õigusaktide vastuvõtmiseks on vajalik ühehäälsus. Komisjoni ettepaneku teksti kohaselt ei ole täiskasvanute piiriülene kaitse perekonnaõiguse küsimus, kuna mõistet „perekonnaõigus“ ELTL artikli 81 lõike 3 tähenduses tuleb tõlgendada autonoomselt, sõltumata liikmesriikide õiguses sätestatud määratlusest. Seni on liidu seadusandja seda mõistet tõlgendanud üsna kitsalt, piirdudes perekonnaõiguse kohaldamisalal abieluasjadega, vanemliku vastutuse või ülalpidamiskohustusi reguleerivate normidega. Kuigi sageli kaitsevad täiskasvanuid nende pereliikmed ning mõnes liikmesriigis on seadusjärgne esindusõigus antud abikaasa või pereliikme ülesandeks, ei ole pereliikme kaasamine vajalik element ja täiskasvanu perekond on vaid üks aspekt, mida kaitse tagamisel kaaluda. Nii määruse ettepanek kui ka konventsioon ei sisalda viiteid sugulussuhetele, erinevalt perekonnaõiguse küsimusi reguleerivatest määrustest. Eestis kuulub eestkoste perekonnaõiguse alla, kuid volitustega seonduv on reguleeritud tsiviilõiguses. Seega üldjoontes võime nõustuda algatuse õigusliku alusega, arvestades vajalike eesmärkide saavutamise perspektiiviga. Probleemid, millega haavatavad täiskasvanud piiriülestes olukordades praegu kokku puutuvad, on EL-i mõõtmega, sest need on oma laadilt piiriülesed ning mõjutavad täiskasvanute põhiõigusi ja nende vaba liikumise õigust. Rahvusvahelist menetlusalluvust, kohaldatavat õigust ja tunnustamist käsitlevaid norme kohaldatakse piiriüleses kontekstis, mis eeldab vähemalt kahe riigi osalust. Liikmesriikide vastuolulised või lahknevad rahvusvahelise 13 eraõiguse normid täiskasvanute kaitse valdkonnas põhjustavad ELis piiriülestes olukordades mitmesuguseid probleeme, nagu täiskasvanute kaitse katkemine, välisriigi abinõude mittetunnustamine, täiendavad kohtumenetlused või täiskasvanu tahte ja eelistuste mittetunnustamine. Eraldi tegutsedes ei suudaks liikmesriigid neid probleeme rahuldavalt lahendada. Samamoodi nõuab õigusalase koostöö ajakohastamine ja digitaliseerimine ühtlustatud normide kohaldamist (näiteks ühtsed vormid, mis hõlbustavad piiriüleseid menetlusi) ning koostalitlusvõimeliste vahendite (vormid, tarkvara, registrid jne) kasutamist, mida saab välja töötada ainult EL-i tasandil. Määruse ettepanekus toodud reeglid vastavad suuresti juba sellele, mis on konventsiooniga reguleeritud. Eesti on konventsiooni osalisriik ning on võtnud endale sellega kohustuse konventsiooni reegleid järgida. Määruse ettepanek täiendab konventsiooni põhimõtteid ja kehtestab ühtlased kõikides liikmesriikides kehtivad normid, et tagada kodanike jaoks õiguskindlus ja etteaimatavus. Otsuse ettepanek tagab selle, et konventsiooniga mitteühinenud riigid oleks kohustatud osalisriigiks saama ja seega järgima konventsiooni põhimõtteid, mida EL määrus omakorda täiendab, tagades ühtlase käsitluse ning õiguskindluse haavatavate täiskasvanute jaoks, et nende suhtes rakendatud abinõusid või tehtud esindusvolitusi tunnustatakse ka teistes liikmesriikides ja konventsiooni osalisriikides. Algatuse ettepanekuga ei sekkuta riigisisestesse õigusnormidesse, millega reguleeritakse vähenenud suutlikkusega täiskasvanutele pakutavat tuge. Kokkuvõtlikult on poliitika eesmärki täiskasvanute kaitse osas võimalik paremini saavutada EL algatuse kaudu ning tuginedes eeltoodule, võib hinnata, et määruse eelnõus toodud eesmärgid on kavandatavate meetmetega saavutatavad ning vastavad subsidiaarsuse põhimõttele. Proportsionaalsus Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõike 4 kohaselt ei või kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega liidu meetme sisu ega vorm minna aluslepingute eesmärkide saavutamiseks vajalikust kaugemale. Artikli 5 lõige 2 sedastab, et kooskõlas pädevuse andmise põhimõttega tegutseb liit aluslepingutes seatud eesmärkide saavutamiseks talle liikmesriikide poolt aluslepingutega antud pädevuse piires ning pädevus, mida aluslepingutega ei ole liidule antud, kuulub liikmesriikidele. Liit toimib talle antud volituste ning temale seatud eesmärkide piires ning sealjuures ei või ükski Euroopa Liidu tegevus ega õigusakt minna kaugemale sellest, mis on vajalik sätestatud eesmärkide saavutamiseks, järelikult peavad kavandatav eesmärk ja selle saavutamiseks kasutatavad meetmed olema tasakaalus. Ettepaneku eesmärk on kaitsta täiskasvanute põhiõigusi, parandada täiskasvanute kaitsega seotud piiriüleste menetluste tulemuslikkust ja kiirust ning suurendada õiguskindlust ja prognoositavust piiriüleses asjaajamises. Selleks ühtlustatakse määruse ettepanekuga liikmesriikide normid rahvusvahelise menetlusalluvuse, kohaldatava õiguse, kaitseabinõude tunnustamise ja täitmise ning ametlike dokumentide aktsepteerimise kohta. Samuti sätestatakse selles normid esindusõiguse kehtivuse tagamiseks kõigis liikmesriikides. Lisaks nähakse ette vahendite väljatöötamine, mis on vajalikud selleks, et parandada ja kiirendada liikmesriikide vahelist koostööd. Otsuse eesmärk on kohustada liikmesriikidel, kes ei ole veel konventsiooniga ühinenud, see ratifitseerida või sellega ühineda. Otsus täiendab algatuse määruse ettepanekut ning näeb ette ühtse õigusliku raamistiku täiskasvanute kaitsmiseks, mis hõlmab kolmandaid riike. Seega tagatakse otsuse ja määrusega koos ühtne raamistik piiriüleste juhtumite käsitluseks EL liikmesriikide vahel kui ka konventsiooni teiste lepinguosalistega14 seotud juhtumite korral. 14 Lisaks EL liikmesriikidele on konventsiooni lepingupoolteks Monaco, Šveits ja UK (Šotimaa). 14 Ettepanek piirdub üksnes sellega, mis on vajalik selle eesmärkide saavutamiseks ja see ei sekku riigisisestesse õigusnormidesse. Seda kohaldatakse üksnes pädevuskonflikti, õigusaktide konflikti või välisriigi abinõude või dokumentide tunnustamise suhtes piiriülestes olukordades. Ettepaneku kohane Euroopa esindamistõend vabatahtlik ega asenda samaväärseid riigisiseseid dokumente, mis tõendavad esindusõiguse olemasolu. Ettepaneku kohaselt peavad liikmesriigid looma abinõude ja kinnitatud esindusõiguste registri ning ühendama selle teiste liikmesriikide registritega. Selle eesmärk on tagada täiskasvanute kaitse säilimine piiriüleste juhtumite korral ning ELi piires liikuvate täiskasvanute õigus individuaalsele autonoomiale, sealhulgas vabadus teha ise valikuid oma isiku ja/või edaspidise elukorralduse osas. Käesoleva ettepaneku kohaste registrite sidestamise tulemusena registreeritavate ja jagatavate andmete kogum on siiski väga väike ja annab teavet ainult täiskasvanu olemasoleva kaitse kohta. Lisaks jääb liikmesriikide ülesandeks määrata oma ametiasutused, kellel on ühendatud registrite süsteemile juurdepääs. Eesti vaatest on kohustusliku registri arendamine (meil tuleb luua võimalus kõikide Eestis kasutatavate asjakohaste abinõude sisestamise võimalus registrisse) ja selle sidestamine teiste registritega kulukas meede, mille kasutegur jääb väikeseks, kuna konventsiooni alusel on Eestil tulnud tegeleda üksikute piiriüleste juhtumitega. Kuluefektiivsem on meie jaoks teavet teiste riikidega vahetada alternatiivsete vahenditega, mitte registrite vahendusel. EL-i tasandil ja algatuse eesmärki silmas pidades on aga arusaadav, et riikides, kus piiriüleseid juhtumeid on suuremal hulgal, võib olla registrite kaudu teabevahetus pikas perspektiivis kuluefektiivsem lahendus. Eeltoodule tuginedes saab ettepanekuga kavandatud muudatusi pidada üldiselt vastavaks proportsionaalsuse põhimõttele. 4. Mõjude analüüs 4.1. Algatuse raames läbiviidud komisjoni mõjude hinnangu järeldused Komisjoni läbiviidud mõjuhinnangus kaaluti järgmisi poliitikavariante: i) lähtestsenaarium; ii) nõukogu otsus, millega kohustatakse liikmesriike saama teatava aja jooksul täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni osaliseks; iii) määrus, millega võetakse üle mõned konventsiooni normid ja kehtestatakse täiendavad õigusnormid, et edendada poolte autonoomiat, lihtsustada välisriigi otsuste tunnustamise ja täitmise ning ametlike dokumentide aktsepteerimise norme, võtta kasutusele Euroopa esindamistõend, näha ette õigusabi osutamine, registrite ühendamine ning kiire ja tõhusa teabevahetuse sisseseadmine; iv) punktide ii ja iii kombinatsioon, s.t nõukogu otsus kolmandate riikidega seotud juhtumite reguleerimise kohta ning määrus, mis tugineb konventsiooni normidele ja parandab selle toimimist liikmesriikides. Hindamise tulemusena valiti „paketi“ ehk iv) variant eesmärkide saavutamisel parimaks ja efektiivseimaks. Järgnevalt on toodud lühikokkuvõte peamistest poliitikavariandi iv) rakendamisega kaasnevatest mõjudest. Määruse rakendamisega kaasnevad eelkõige õiguslikud, sotsiaalsed ja majanduslikud mõjud ning mõjud õiguse digitaliseerimisele. Mõjud avalduvad peamiselt haavatavatele täiskasvanutele ja nende esindajatele/peredele ning riigiasutustele. Mõjud on sihtrühmadele positiivsed, ka riigiasutustele lisanduva üleminekukulu kaalub komisjoni hinnangul üles 15 kokkuhoid protseduurilistelt kuludelt. Komisjoni mõjuhinnangust selgub, et olulisi ebasoovitavaid mõjusid muudatustega tõenäoliselt ei kaasne. Võimalikke soovimatuid tagajärgi saab leevendada, sest kompetentsetel asutustel on õiguslik alus tagasi lükata välismaiseid otsuseid. See saab juhtuda konkreetsetes õigustatud olukordades nagu inimkaubandus, pettus, põhiõiguste rikkumine või õiguse mittetagamine. Samuti saaksid pädevust omavad kohtud muuta või lisada kaitsemeetmeid täiskasvanutele, kelle olukord muutub või kui on tegu isiku kuritarvitamise juhtumiga. Õiguslik ja sotsiaalne mõju Poliitikavariandi rakendamisel on selge positiivne mõju haavatavate täiskasvanute õiguste, sealhulgas põhiõiguste (näiteks nende õigus omandile, õiguskaitse kättesaadavusele, individuaalsele autonoomiale ja vabale liikumisele) kaitse seisukohast. Samuti on positiivne mõju õiguslikule keskkonnale laiemalt – suureneb otsuste järjepidevus ja ühtne reeglite rakendamine liikmesriikide seas. Sidusa õigusraamistiku kaudu parandatakse haavatavate täiskasvanute kaitset, tagades õiguskindluse, vähendades ja vältides pikki kohtumenetlusi ning hõlbustades täiskasvanute kaitse tunnustamist piiriüleste juhtumite korral nii ELi piires kui ka väljaspool ELi. Sihtrühmale avaldub positiivne sotsiaalne ja psühholoogiline mõju, sest haavatavate täiskasvanute ja nende lähedaste õiguskindlus, heaolu ja sotsiaalne kaasatus suurenevad. Leeveneb emotsionaalne stress, mis haavatavate täiskasvanute piiriülestesse olukordadesse sattumisel täna kaasneb. Majanduslik mõju Haavatavatele täiskasvanutele ja nende peredele avaldub positiivne majanduslik mõju, sest vähenevad erinevad korralduslikud kulud piiriülestes olukordades, näiteks kulud arstlikule hindamisele, reisimisele, dokumendile tõlgetele ja õigusabile. Komisjoni hinnangul vähenevad protseduurilised kulud piiriülese kaitse ühe juhtumi puhul haavatavale täiskasvanule, tema perele või esindajale keskmiselt 40 kuni 9000 eurot, sõltuvalt konkreetsest situatsioonist. Haavatavatele täiskasvanutele ja nende peredele uusi kulusid ei kaasne. Poliitikavariandi rakendamisega vähenevad liikmesriikide protseduurilised kulud – väheneb asutuste töökoormus ja seega ka tööjõukulud. Lühenevad kohtute menetlusajad ja administratiivsetele protseduuridele kuluv aeg, välditakse dubleerivaid protseduure, tagatud on parem ligipääs piiriülesele informatsioonile ja parem koostöö ning digitaliseeritus. Selgem õiguslik raamistik ja protseduurid aitavad seega haavatavate täiskasvanutega seotud piiriülestes olukordades kulusid kokku hoida. Samuti kaasnevad liikmesriikidele kulud. Kulud on väiksemad neile liikmesriikidele (sh Eestile), kes juba on täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni liikmed. Komisjoni hinnangul on enamik liikmesriikidele kaasnevatest üleminekukuludest ebaolulised, erandiks on IT-ga seonduvad kulud, mis on teistest kõrgemad. Liikmesriikidel võib osutuda vajalikuks kanda ka kulusid, mis on seotud detsentraliseeritud IT-süsteemi pääsupunktide loomise ja hooldamisega oma territooriumil ning oma riigisiseste IT-süsteemide kohandamisega, et need oleksid pääsupunktidega koostalitlusvõimelised. Peale selle võib liikmesriikidel olla vaja kasutusele võtta komisjoni väljatöötatud etalonteostuse tarkvara, millega võivad samuti kaasneda teatavad kulud. Hinnanguliselt on need kulud ühendusele kokku ca 10 miljonit eurot, millest suurem osa (8 miljonit eurot) on liikmesriikide kanda. IT kulud on väiksemad neile riikidele, kellel on juba siseriiklikult kasutusele võetud vastavad registrid – sel juhul piirduvad täiendavad kulud nende ühendamisega teiste liikmesriikide registritega ning hilisema hooldusega. Mõju õiguse digitaliseerimisele 16 Valitud poliitikavariandi rakendamine on kooskõlas „vaikimisi digitaalsuse“ põhimõttega, kuna määruse kohaselt oleksid täiskasvanute kaitsega seotud piiriülesed menetlused digitaalsed. Riiklike registrite liidestamine parandab infovahetust ja koostalitusvõimet piiriüleses kontekstis. Seega panustab poliitikavariandi rakendamine EL-i õiguse digitaliseerimise eesmärkide täitmisesse. 4.2. Mõjude esialgne hinnang Eesti kontekstis Sotsiaalne mõju Sihtrühm: Sotsiaalse mõju sihtrühmaks on kõik haavatavad täiskasvanud ja nende esindajad. Ehkki suur osa sihtrühma kuuluvaid isikuid ei puutu kokku piiriüleste olukordadega (mõju avaldumise sagedus on harv), mõjutab määrus oluliselt nende isikute õiguste kaitset sellistesse olukordadesse sattumisel. Haavatavate täiskasvanute sihtrühmaks on isikud, kelle suhtes tarvitusele võetud kaitseabinõude vajadus tuleneb täiskasvanu võimete piiratusest või kahjustatusest, mis võib olla püsiv või ajutine. See võib olla füüsiline või psühhosotsiaalne või tuleneda vanusega seotud haigusest (nt Alzheimeri tõbi) või terviseseisundist (nt kooma). Ehk sihtrühma kuuluvaks võib lugeda täiskasvanut, kes oma võimete kahjustatuse või piiratuse tõttu ei suuda ise oma huve kaitsta. Eesti kontekstis on isiku kaitseks tarvitusele võetavateks abinõudeks eestkoste seadmine kohtumääruse alusel, kinnisesse asutusse paigutamine kohtumääruse alusel. Kui isik on volitanud kellegi enda esindamiseks volikirja alusel, siis määruse ettepaneku kohaselt ei ole see isiku kaitsele suunatud abinõu, kuid siiski võib tuua kaasa tsiviilõiguslikud tagajärjed esindatavale, kui ta ise ei ole enam võimeline enda huve kaitsma ja end esindama. Kui seatud eestkostete kohta on võimalik andmed välja võtta rahvastikuregistri kaudu, siis isikute volitamiste kohta riigil andmed puuduvad. Seega kõige kindlamalt saab haavatavateks täiskasvanuteks lugeda Eestis neid täisealiseid isikuid, kellele on piiratud teovõime tõttu määratud eestkostja (PKS § 203 lg 1: Kui täisealine ei suuda vaimuhaiguse, nõrgamõistuslikkuse või muu psüühikahäire tõttu kestvalt oma tegudest aru saada või neid juhtida, määrab kohus tema enda, tema vanema, abikaasa või täisealise lapse või valla- või linnavalitsuse avalduse alusel või omal algatusel talle eestkostja). Neid isikuid on Siseministeeriumi andmetel Eestis 12.09.2023 seisuga 6306, sealjuures on nendele eestkostetavatele füüsilisest isikust eestkostjaks määratud kokku 3584 isikut, kes oleks samuti mõjutatud, kui piiriüleses olukorras ei tunnustataks nende esindusõigust, mis kohus kohtumäärusega on nendele andnud. Lisaks kuuluvad sihtrühma need täiskasvanud, kes on paigutatud kohtumääruse alusel kinnisesse asutusse. Neid isikuid on Eestis 91. Tõenäoliselt on suure osa nende isikute suhtes seatud ka eestkoste (sihtrühmade osaline kattuvus). Eesti õigussüsteemis kehtib eeldus, et kui eestkostet ei ole määratud teatud ülesanneteks, on iga inimene, sõltumata puudest, võimeline otsuseid vastu võtma ja taotlema õiguslikku kaitset. Samas on määruse kontekstis oluline hinnata ka laiemat sihtrühma, ehk isikute arvu, kelle puhul võib olla (tulevikus) vajadus kaitseabinõusid kasutusele võtta. Laiema sihtrühma suurust on keeruline täpselt määratleda, ka volitamiste kohta riigil andmed puuduvad. 17 Üheks levinud põhjuseks, millega võib kaasneda vajadus kaitseabinõusid kasutusele võtta, on isiku dementsus. 2018. aastal hinnati15 Eestis dementsusega inimeste arvuks 22 942 ning prognoositi, et aastaks 2050 on dementsusega inimesi Eestis 35 394. Sihtgrupi abivajaduse seisukohalt on aga täpsem arvestada tuvastatud puudega inimesi. 2022. aasta detsembri seisuga on tööealiste ja eakate vanusegruppides kokku 3340 dementsuse diagnoosiga isikut. Seega on Eestis sihtrühma kuuluvaid haavatavaid täiskasvanuid, kelle suhtes on kasutusele võetud kaitseabinõud, üle 6000. Neid isikuid, kelle suhtes võib olla vajadus kaitseabinõude rakendamiseks, kuid seda ei pruugi olla tehtud, on hinnanguliselt umbes 10 000-20 000. Sotsiaalse mõju sihtrühma kuuluvad lisaks ka nende isikute esindajad ja pered. Haavatavaid täiskasvanuid puudutavaid piiriüleseid juhtumeid tuleb Eestis ette väga harva. Alates 2015. aastast ehk ca üheksa aasta jooksul on selliseid juhtumeid olnud 4. Võib prognoosida juhtumite arvu suurenemist tulevikus, kuna rahvastik vananeb ja Eesti võib muutuda atraktiivsemaks riigiks, millega sidemeid luua või Eesti haavatav sihtrühm hakkab looma rohkem sidemeid teiste riikidega. Ka juhtumite 10 kordsel suurenemisel, mis on ebatõenäoliselt suur kasv, jääks juhtumite arv aastas alla 5. Seega on sotsiaalse mõju avaldumise sagedus nii täna kui ka lähitulevikus väike. Mõju inimeste õigustele, heaolule, võrdsetele võimalustele ja vaimsele tervisele Algatusel on positiivne mõju sihtrühma kuuluvate inimeste liikumisvabadusele ja nende põhiõiguste paremale kaitsele piiriülestes situatsioonides. Efektiivse kaitse olemasolu haavatavatele täiskasvanutele mõjutab positiivselt nende heaolu, võrdseid võimalusi ning vaimset tervist. Psühholoogiline mõju avaldub sihtrühmale eelkõige läbi emotsionaalse stressi vähenemise. Suureneb sihtrühma õiguslik kindlustunne ja vähenevad seega probleemid kaitseabinõude tunnustamisel ja oma õiguste teostamisel. Emotsionaalse mõju pool on eriti oluline ka haavatavate täiskasvanute peredele, sest määrus aitab vähendada kulusid ja ebakindlust, mis peredele piiriülestes olukordades haavatavate täiskasvanute kaitsel võivad kaasneda. Sotsiaalsete mõjude täpsem iseloom ja ulatus on väga individuaalsed ning sõltuvad konkreetsest situatsioonist. Nende avaldumissagedus sihtrühmale on väike, sest piiriüleseid olukordi tuleb praktikas ette väga harva. Majanduslik mõju Sihtrühm: haavatavad täiskasvanud ja nende esindajad, pered. Vt sotsiaalse mõju alt hinnangut sihtrühma suurusele. Sihtrühma kuuluvatele isikutele avaldub positiivne majanduslik mõju, sest vähenevad erinevad korralduslikud kulud piiriülestes olukordades, näiteks kulud arstlikule hindamisele, reisimisele, dokumentide tõlgetele ja õigusabile. Komisjoni hinnangul vähenevad protseduurilised kulud piiriülese kaitse ühe juhtumi puhul haavatavale täiskasvanule, tema perele või esindajale keskmiselt 40 kuni 9000 eurot sõltuvalt konkreetsest situatsioonist. Kuna haavatavaid täiskasvanuid puudutavaid piiriüleseid olukordi tuleb Eestis ette väga harva (ca 1 juhtum kahe aasta jooksul), siis on majandusliku mõju ulatus sihtrühmale väga väike (40 kuni 9000 eurot kahe aasta jooksul). Ka juhtumite enam kui kümnekordsel sagenemisel tasemeni 5 juhtumit aastas, jääb majandusliku mõju ulatus tagasihoidlikuks – 200 kuni 45 000 eurot aastas. 15 Dementia in Europe Yearbook 2019, kättesaadav: https://www.alzheimer- europe.org/sites/default/files/alzheimer_europe_dementia_in_europe_yearbook_2019.pdf 18 Mõju riigivalitsemisele Sihtrühm: Justiitsministeerium, kui määruse kontekstis keskasutus, ja Siseministeerium kui rahvastikuregistri pidaja. Kohalike omavalitsuste üksuste registripidajad ja kohtud, kes väljastavad tõendeid. Kuna algatus põhineb täiskasvanute rahvusvahelise kaitse konventsioonil, mille osalisriik Eesti juba on, siis keskasutuseks jääb ka edaspidi Justiitsministeerium, kes ka täna sellekohaste riikidevaheliste taotlustega tegeleb. Seega olulisi ümberkorraldusi määruse rakendamine igapäevatöös keskasutuselt ei eelda. Tagamaks andmevahetus, tuleb Justiitsministeeriumil koostöös Siseministeeriumiga luua võimalus liidestada rahvastikuregistri andmed eestkostel olevate isikute kohta loodava detsentraliseeritud sidestamissüsteemiga. Lisaks on vajadus sarnaselt eestkostele sisestada registrisse andmed kohtumääruse alusel kinnisesse asutusse paigutatud isikute kohta. Rahvastikuregistri arendamise ja liidestamisega kaasnevad IT arenduse kulud. Hinnangut arenduskuludele ei ole koostatud, sest see sõltub täpsest lahendusest (mh kas ka esindamistõendi väljastamine käiks registri kaudu), andmekoosseisudest jpm, kuid nimetatud arendused on Siseministeeriumi hinnangul ajamahukad ja kallid. Siseministeeriumi jaoks on ka küsimuse all kaasvastutatava valdkonna osas, et kes seda protsessi veab ja koordineerib IT arendusi ning kes seda rahastab – Siseministeeriumil selle jaoks ressurss puudub. Määruse rakendamine mõjutab minimaalselt ka tõendite väljastajate (kohtud ja/või KOV registripidajad) töökoormust. Määruse rakendamisega ei kaasne märkimisväärset töökoormuse vähenemist riigiasutustele, sest haavatavate täiskasvanute sihtrühma puudutavaid piiriüleseid olukordi, millega Eesti keskasutus peab tegelema, tuleb ette väga harva. Seega määruse mõju riigiasutustele seisneb eelkõige täiendavates kuludes IT arendusele, soovitud kulude kokkuhoidu ei teki. On tõenäoline ebasoovitava mõju riski realiseerumine, et arendatud funktsionaalsust ei kasutata või kasutatakse väga harva. 19  5. Eesti seisukohad ja nende põhjendused 5.1. Eesti toetab haavatavate täiskasvanute kaitse määruse eesmärki pakkuda piiriülestes olukordades kindlust täiskasvanutele, kes ei suuda erivajaduse tõttu ise oma huve kaitsta. Peame vajalikuks, et määrusega arendatakse edasi täiskasvanute kaitset käsitlevat 2000. aasta Haagi konventsiooni, kehtestades ühtsed reeglid kohtualluvuse ja kohaldatava õiguse määramiseks ning lihtsustades, ühtlustades ja ajakohastades erinevaid menetlusi ning liikmesriikide pädevate ametiasutuste vahelist koostööd. Põhjendus (algatuse määruse eesmärk): Algatuse eesmärk on täiskasvanute põhiõiguste ja -vabaduste kaitse ja määruse ettepaneku eesmärgiks on parandada täiskasvanute kaitsega seotud kohtu- ja haldusmenetluste tulemuslikkust ja kiirust, lihtsustades ja ühtlustades piiriülestes menetlustes tehtava koostöö mehhanisme. Täiendavalt on määruse eesmärgiks suurendada õiguskindlust ja prognoositavust piiriüleses asjaajamises nii täiskasvanute ja nende esindajate kui ka teiste üksuste jaoks, olenemata sellest, kas tegemist on avalik- õiguslike või eraõiguslike üksustega. Eesti on täiskasvanute rahvusvahelise kaitse konventsiooniga ühinenud 2010. aastal ning 2012. aastal oleme ratifitseerinud ÜRO Puuetega inimeste õiguste konventsiooni, millega kooskõlas tuleks piiriüleste juhtumite korral täiskasvanute kaitset käsitlevaid ühiseid rahvusvahelise eraõiguse norme kohaldada ja tõlgendada. Praegu puudub aga EL-s ühtne õigusraamistik haavatavate täiskasvanute piiriülese kaitse reguleerimiseks. Rahvusvahelisel tasandil on täiskasvanute rahvusvahelist kaitset käsitlevas konventsioonis sätestatud normid, mis käsitlevad pädevust, kohaldatavat õigust, kõnealuste täiskasvanute kaitseks tarvitusele võetud abinõude tunnustamist ja täitmist, esindusõiguse suhtes kohaldatavaid õigusnorme ning konventsiooniosaliste pädevate ametiasutuste või keskasutuste vahelist koostööd, kuid määruse ettepanekuga minnakse vastastikustes suhetes konventsiooni sätetest kaugemale ning määrusega kehtestatakse konventsiooniga reguleeritud küsimusi puudutavad normid seoses täiskasvanutega, kelle harilik viibimiskoht on liikmesriigis. Et määruse ettepaneku eesmärke saavutada, kehtestatakse piiriüleste juhtumite puhuks õigusnormid, mis käsitlevad pädevust, kohaldatavat õigust, abinõude tunnustamist ja täitmist, ametlike dokumentide aktsepteerimist ning liikmesriikide pädevate ametiasutuste ja keskasutuste vahelist koostööd. Suurema õiguskindluse ning lihtsamate, ühtlustatud ja digitaliseeritud menetluste tagamine peaks julgustama inimesi kasutama oma vaba liikumise õigust. Riikidevaheline hea koostöö on piiriüleste juhtumite lahendamise aluseks ning toetame, et see oleks ühtsete reeglite alusel ning võimalik samadel põhimõtetel, nagu tsiviilasjades koostöö toimib juba teistes valdkondades (abieluasjad, pärimisasjad jm). Määrus hõlmab konventsiooni norme (eelkõige rahvusvahelist menetlusalluvust ja kohaldatavat õigust käsitlevaid norme) ja muudab need liikmesriikide vahelistes suhetes vahetult kohaldatavaks. Kõrvalekalded konventsioonist on määruses selleks, et lihtsustada, ühtlustada ja ajakohastada menetlusi ja liikmesriikide pädevate ametiasutuste vahelist koostööd, tuginedes liikmesriikide vahelise vastastikuse usalduse põhimõttele ja varasematele kogemustele tsiviilasjades tehtava õigusalase koostöö raames. See võimaldab ühes liikmesriigis isiku kaitseks kasutusele võetud abinõusid või isiku esindajaks määratud esindaja volitusi kasutada teises riigis täielikult ning ilma lisaviivituseta, mis võib kaasneda, kui teine riik ei tunnusta kasutusele võetud abinõusid. Määrusest tuleneb, et vastastikune usaldus õigusemõistmise vastu liidus õigustab põhimõtet, mille kohaselt tuleks ühes liikmesriigis täiskasvanute kaitsele suunatud abinõusid ilma erimenetluseta tunnustada kõikides liikmesriikides – seega, kui näiteks Eestis on kohus isiku huvide kaitseks määranud talle eestkostja, siis teise liikmesriiki liikudes ei seata meie 20 kohtuotsuse sisu ja määratud abinõu kahtluse alla, vaid tunnustamisest keeldumise aluste puudumisel on Eesti ametiasutuse poolt välja antud dokumendil samasugune tõendusjõud või võimalikult samalaadne toime nagu päritoluliikmesriigis. Seega toetame seda, et ühtsete reeglite alusel saaks tunnustada juba rakendatud abinõud või antud esindusõigust, säilitades sealjuures haavatavate täiskasvanute katkematu kaitse piiriülestes olukordades. Oma arvamust avaldanud Notarite Koda märkis, et haavatavate täiskasvanute kaitse on väga oluline küsimus ning et notarid peavad oma kohuseks olla ühiskonna nõrgemate huvide eest seisjad. Seetõttu on oluline, et määrus täidaks oma eesmärki ja oleks arusaadav ja rakendatav. 5.2. Eesti jaoks on oluline, et määrus täidaks oma eesmärki ja oleks kõigile arusaadav ning probleemideta rakendatav. Leiame, et ettepaneku kohaldamisala tuleks täpsustada, et oleks üheselt mõistetav haavatavate täiskasvanute määratlus, näiteks tuleks täpsustada, et määrus ei kohaldu olukorras, kus täiskasvanul on füüsiline puue, aga tema teovõime ei ole piiratud. Põhjendus (määruse eelnõu art 2 lg 1): Määruse ettepaneku kohaselt käesolev määrus peaks hõlmama tsiviilõiguslikke tahke, mis on seotud täiskasvanute kaitsega, eelkõige täiskasvanu kaitsele suunatud abinõusid, ametlikke dokumente ja esindusõigust. Kaitse vajadus tuleneb täiskasvanu võimete piiratusest või kahjustatusest, mis võib olla püsiv või ajutine ning muu hulgas füüsiline või psühhosotsiaalne, või vanusega seotud haigusest, nagu Alzheimeri tõbi, või terviseseisundist, näiteks koomast. Kaitset on vaja eelkõige juhul, kui mitmesuguste keskkonna ja isiklike tegurite koostoimest tulenevate takistuste tõttu ei ole täiskasvanul võimalik osaleda ühiskonnaelus teistega võrdsetel alustel, eelkõige juhul, kui ta oma võimete piiratuse või kahjustatuse tõttu ei suuda seista oma huvide, näiteks varaliste ning oma isikuga seotud või tervisealaste huvide eest. Täiskasvanu vastutusel olevate sugulaste varaliste huvide või isikuga seotud huvide tõsine hooletussejätmine võib samuti osutada täiskasvanu võimete kahjustatusele või piiratusele. Kuigi määruse ettepanekus on märgitud, millal eelkõige on kaitset vaja, siis selguse huvides peaks olema üheselt arusaadav, kes on määruse mõttes haavatav täiskasvanu, sest määrus viitab muuhulgas füüsilisele kahjustatusele. Jääb arusaamatuks, kas antud määruse kontekstis on haavatav täiskasvanu ka inimene, kellel on füüsiline puue (nt amputeeritud jäse, kuulmishäire jms), mis aga ei tähenda automaatselt, et inimene ei saaks ühiskonnaelus osaleda ega oma huvide eest seista ning oma tahet väljendada. Ta võib vajada küll selle juures abi ja toetust, küll aga on ta võimeline end ise esindama. Üheselt on Eesti kontekstis aru saada, et haavatav täiskasvanu, kes läheb määruse kohaldamise alla, on isik, kelle üle on kohus seadnud eestkoste või kes on kohtumääruse alusel paigutatud kinnisesse asutusse. Potentsiaalselt võiks haavatav täiskasvanu olla ka nt dementne inimene, kellele võibolla on määratud küll puue, kuid kelle suhtes pole aga ühtegi abinõu rakendatud. Seega on praegu ebaselge, kas ja kuidas sellised inimesed selle määruse kohaldamisalasse kuuluvad. Ka Notarite Koda andis oma arvamuses hinnangu, et määruse kohaldamisala vajaks täpsustamist, kuna hetkel ei ole selge, kas määrus on kohaldatav ka nendes olukordades, kus täiskasvanu teo- või otsusevõime ei ole piiratud, kuid täiskasvanul on füüsiline puue. 21 5.3. Eesti pooldab Euroopa esindamistõendi loomist, et võimaldada esindajal tõendada oma esindamisõigust teises liikmesriigis. Põhjendus (määruse ettepaneku artiklid 34 ja 35): Euroopa esindamistõend annaks võimaluse kogu Euroopas oma esindamisõigust tõendada tüüpvormi alusel, mis ei vaja eraldi tõlkimist ning on lisavõimaluseks siseriikliku õiguse alusel väljastatud dokumentide kõrval. Tõend on vabatahtlik ega asenda samal eesmärgil kasutatavaid riigisiseseid dokumente. Tõend antakse välja kasutamiseks teises liikmesriigis selle liikmesriigi poolt, kus täiskasvanu suhtes võeti tarvitusele abinõu või kinnitati esindusõigus. Esindamistõend peaks sisaldama teavet nende volituste ulatuse kohta, mida esindaja võib täiskasvanu nimel kasutada, ning asjakohasel juhul küsimuste kohta, milles esindajal kas ei ole õigust tegutseda või on õigus tegutseda üksnes teatavatel tingimustel. Kaitseabinõud käsitlevale dokumendile või ametlikule dokumendile lisatakse selle abinõu või dokumendi teiste liikmesriikide pädevate ametiasutuste poolt tunnustamiseks, täitmiseks või aktsepteerimiseks tõendid. Kavandatavat esindamistõendit tuleks aga kasutada eraldi dokumendina, mis tõendab esindaja volitusi, eelkõige juhul, kui esindaja peab täiskasvanu nimel või tema toetuseks ajama asju kohtuväliste üksustega. Tagamaks esindamistõendi ajakohasus, on esindamistõendi kehtivus ajaliselt piiratud. Esindamistõendi kehtivuse lõppemisel võib väljaandev ametiasutus välja anda uue esindamistõendi, kui kõik selle väljaandmiseks vajalikud asjaolud on kontrollitud. Piiratud kehtivuse eesmärk on tagada, et väljaandev ametiasutus kontrollib korrapäraselt, ega täiskasvanu õiguslik olukord ei ole muutunud, näiteks täiskasvanut puudutava hilisema abinõu võtmise või esindaja volituste tagasivõtmise tõttu. Esindamistõendi kehtivusaeg peaks põhimõtteliselt piirduma ühe aastaga, kuid väljaandev ametiasutus võib siiski igal üksikjuhul määrata esindamistõendi kehtivusaja erinevalt, pidades eelkõige silmas esindamistõendi kehtivuse eeldust ja välja antud esindamistõendiga seotud tagajärgi, eelkõige esindajaga tehinguid tegevate kolmandate isikute kaitset. Väljaandev ametiasutus peaks eelkõige arvesse võtma kaitse laadi ja eeldatavat kestust, aluseks oleva abinõu kehtivust, võimalikke aluseks olevas kinnitatud esindusõiguses kajastuvaid täiskasvanu korraldusi, aga ka eesmärki, et esindamistõend peaks täpselt kajastama täiskasvanu õiguslikku olukorda esindamistõendi kogu kehtivusaja jooksul. 5.4. Esindamistõendi täitmine ja väljastamine ei tohi kaasa tuua tõendit väljastavatele ametiasutustele töökoormuse olulist kasvu, kui algatuse ettepaneku üks mõjudest peaks olema ametiasutuste koormuse vähendamine. Eesti eelistab elektroonilist infovahetust ja esindamistõendi elektroonilise esitamise võimalust. Põhjendus (määruse ettepaneku artiklid 37-39 ): Ettepaneku kohaselt peaksid liikmesriigid määrama tõendite väljaandmiseks kindla ametiasutuse. Sellel ametiasutusel peaks olema piisavalt teadmisi juhtumi kohta, millega esindamistõend on seotud, ja juurdepääs asjakohasele teabele, et esindamistõend taotluse korral kiiresti välja anda. Määruse ettepaneku põhjenduspunktis 38 on esile tõstetud, et kiirendada esindamistõendite väljaandmist ja tagada, et seda väljaandval pädeval ametiasutusel on asjaomase juhtumi kohta piisavalt teavet, tuleks esindamistõendi väljaandmise õigus anda pädevale ametiasutusele, kes on võtnud tarvitusele abinõu või kinnitanud esindusõiguse, või muule pädevale ametiasutusele, kellel on juurdepääs teabele aluseks oleva abinõu või aluseks oleva esindusõiguse kohta. Eestis saaks seega tõendite väljastajaks olla kohus, kes on teinud kohtumääruse eestkoste määramise või kinnisesse asutusse paigutamise kohta. Alternatiivselt võiks tõendi väljastamise õigus olla ka kohalike omavalitsuste registripidajatel, 22 kellele kohtumäärused nende kohaliku omavalitsuse üksuses elavate isikute kohta edastatakse. Registripidajad sisestavad eestkostete määramised ka rahvastikuregistrisse. Määrus näeb ette esindamistõendi väljastamisele ühtsed normid, mille kohaselt tõend väljastatakse taotluse alusel ja pärast tõendatavate asjaolude kontrollimist. Kuigi tõendit väljastaval asutusel on ligipääs vajalikule teabele ning saab kontrollida ka nende kehtivust, on tõendi väljastajal vaja täita ära määruse lisades esindamistõendi vorm (lisa III), mis on kokku 14 lehte. Leiame, et praegusel kujul võib esindamistõendi täitmine olla liialt aeganõudev ning sisuliselt märgitakse tõendile detailset infot kohtumäärusest. Tõendi täitmine on mõnevõrra lihtsam siis, kui esindaja volitused on piiratud konkreetse sekkumisega – sellisel juhul tuleb vabatekstina esitada üksikasjad selle sekkumise laadi kohta. Kui aga esindamine ei ole piiratud konkreetse sekkumisega, tuleb täita tõendil ettenähtud punktid, mis eeldab sobivate valikute tegemist etteantud nimekirjadest ning vajab kohtumäärusest vajaliku sobiva info kindlaks tegemist. Näeme ka ohukohana, et võimalus taotleda tõendit, võib kaasa tuua ka selle, et tõendeid hakatakse taotlema ka siis, kui reaalne vajadus selleks puudub. Määruse artikkel 35 lõige 1 küll ütleb, et esindamistõend on ette nähtud esindajatele, kes peavad teises liikmesriigis kasutama oma volitusi, et esindada täiskasvanuid, kes oma võimete kahjustatuse või piiratuse tõttu ei suuda ise oma huve kaitsta, kuid määrus ei sea eraldi piiranguid. Eestkoste on Eestis käesoleval hetkel kohtu poolt määratud 6306-le isikule ja kinnisesse asutusse kohtumääruse alusel on paigutatud 91 isikut – nende kõikide esindajad võiksid määruse kohaselt seda tõendit taotleda. Kuigi tegemist on vabatahtliku tõendiga ning Eestis ei ole siiani piiriüleseid juhtumeid palju olnud, ei soovi me luua olukorda, kus potentsiaalselt võib tulevikus olla mõju meie ametiasutuste töökoormusele, kuivõrd tõendid tuleb välja anda riigis, kus vastavat abinõud on rakendatud ja sellekohane kohtuotsus tehtud või muu ametlik dokument väljastatud. Me saame üldiselt aru tõendi eesmärgist ning toetame seda ning samuti mõistame, et tõend peab kajastama, mis ulatuses on esindamisõigus isikule antud. Siiski ei saa me nõustuda sellega, et Eesti seisukohast võib see viia olukorrani, kus määruse ettepanekul on meie ametiasutuste töökoormusele negatiivne mõju. Seega leiame, et esindamistõendi vorm praegusel kujul ei pruugi liikmesriikide jaoks olukorda lihtsustada ja sellisel kujul on esindamistõendi praktiline väärtus protsesside lihtsustamise mõttes küsitav. Eesti e-riigina eelistab elektroonilist infovahetust ja esindamistõendi elektroonilise esitamise võimalust, kuivõrd see võimaldab kiiremat infovahetust ning mugavamaid lahendusi. Sealjuures peame oluliseks, et tuleb tagada liikmesriikide küberturvalisusele seatud reeglite, sh digiallkirjadele esitatud nõuete, järgimine. Määruse ettepanek reguleerib küll digitaalset andmevahetust (artiklid 49-52), kuid sealt tuleneb, et elektroonilise juurdepääsupunkti kaudu saab esindamistõendiga seonduvalt esitada vaid taotlusi, kuid ei tulene võimalust, et läbi keskse süsteemi või muid IT-süsteeme kasutades oleks võimalus tõendeid elektrooniliselt ka väljastada. Leiame, et algatuse eesmärke võimaldab efektiivsemalt saavutada see, kui liikmesriikides üldiselt edendataks digisüsteemide kasutuselevõtmist ning digitaalse andmevahetuse ja dokumentide elektroonilise esitamise võimalusi. 23 5.5. Eesti toetab määrusega ettenähtud õigusalase koostöö korraldamist läbi digitaalsete kanalite, tagades seejuures andmete liikumise turvalisus ja andmekaitsereeglitest kinnipidamine. Eesti ei nõustu samas liikmesriikidele määrusest tuleneva kaitseregistrite loomise ja nende keskse Euroopa süsteemiga sidestamise kohustusega ja leiab, et infovahetusest pädevate asutuste kaudu läbi turvaliste digitaalsete kanalite piisab soovitud eesmärkide saavutamiseks. Iga uue algatusega ei peaks kaasnema liikmesriikidele uute andmebaaside loomise või muude IT-arenduste kohustust, mis ei pruugi olla konkreetse liikmesriigi olukorraga arvestav. Põhjendus (määruse ettepaneku art 45 lg-d 1-2 ja artiklid 48-52): EL üldine lähenemine digitaliseerimismääruse raames on, et pädevate ametiasutuste suhtlus toimuks turvalise ja usaldusväärse detsentraliseeritud IT-süsteemi kaudu, mis võimaldab siduda liikmesriikide ning EL asutuste ja organite tagasüsteemid ning kasutada mh olemasolevaid riiklikke IT-portaale süsteemi juurdepääsupunktidena. Detsentraliseeritud IT-süsteemi osaks on ka Euroopa elektrooniline pääsupunkt, mida isikud saavad kasutada elektrooniliseks teabevahetuseks kohtute ja pädevate asutustega piiriülese mõjuga tsiviil- ja kaubandusasjades. Digitaliseerimismääruse seisukohtades on Eesti digitaalset teabevahetust toetanud. Kuid nagu digitaliseerimismääruse seisukohtades, tahaksime ka selle algatuse raames rõhutada, et Eesti jaoks on oluline, et loodav lahendus ei eelda uute andmevahetussüsteemide loomist ega eelda liikmesriikides juba kasutusel olevate riiklikke IT-portaalide asendamist ning eelistaksime ka, et eu-LISA roll suureneks justiitsvaldkonna digitaliseerimises. Me ei poolda algatusi, mille üks tulemitest oleks liikmesriikides erinevate registrite loomine, millega kehtestatakse ebamõistlikke kohustusi või digitaliseerimisprotsessi tehakse ebaproportsionaalselt kuluka lahenduse kaudu. Leiame, et liikmesriikidel peaks olema õigus ise otsustada, kas määruse ettepanekus ettenähtud registrite loomise või vajadusel olemasolevate registrite arendamise kulud kaaluvad üles nendest saadava võimaliku kasu. Komisjon on oma mõjude hinnangus tõstnud esile, et kuigi IT arenduste kulud on kõrged, kaalub sellest saadav kasu selle üles. Ühe kasuna tuuakse välja pädevate asutuste poolt teostatavate kontrollide arvu vähendamise ja seega menetluse kestuse ja kulude vähendamise. Üldine mõjuhinnang ei kehti kõikide liikmesriikide, sealhulgas Eesti puhul, mistõttu me ei saa nõustuda meile määrusega pandavate kohustusega registritega seoses, kuivõrd meile tähendaks see ainult kulu. Eesti on aastast 2015 konventsiooni alusel tegelenud kokku 4 juhtumiga ning eeldatavasti ei ole ka tulevikus olulist piiriüleste juhtumite kasvu oodata, mistõttu ei ole Eesti seisukohast mõistlik ajamahukate ja kulukate arenduste tegemine ja registri sidestamine andmevahetuseks keskse Euroopa süsteemiga. Arvestades meie kontekstis väga harva juhtude esinemist, ei too registrite arendamine meie vaatest sellist kasu. Kasu on ennekõike nendele liikmesriikidele, kellel tuleb igapäevaselt piiriüleseid juhtumeid lahendada. Seega peaks registrite loomisel lähtuma ennekõike selle praktilisest saadavast kasust ja vajadusest ning liikmesriigid peaksid ise saama otsustada, kas saadav kasu kaalub üles tehtavad kulud. Siseministeeriumi hinnangul oleks rahvastikuregistri arendamine ajamahukas ja kallis, mille jaoks puudub ressurss ja huvi. Lisaks registri ühendamise osas keskse IT-süsteemiga on Siseministeeriumi hinnangul oluline määratleda, kes süsteemi kaudu eestkoste andmeid hakkab pärima. Esindusõiguse andmekoosseisu lisandumist Siseministeerium rahvastikuregistri vaatest ei toeta. Ka esimesel töörühma koosolekul avaldasid liikmesriigid kõhklusi kohustuslike kaitseregistrite osas – see võib tähendada küllaltki kõrgeid kulusid ja selle lisandväärtuses ei olda kindlad. Komisjoni hinnangul on need kulud ühendusele kokku ca 10 miljonit eurot, millest suurem osa (8 miljonit eurot) on liikmesriikide kanda. IT kulud on väiksemad neile riikidele, kellel on juba 24 siseriiklikult kasutusele võetud vastavad registrid – sel juhul piirduvad täiendavad kulud nende ühendamisega teiste liikmesriikide registritega ning hilisema hooldusega. Eesti jaoks on ka oluline andmete liikumise turvalisus ja andmekaitsereeglitest kinnipidamine. Määruse ettepanek käsitleb haavatavate täiskasvanutega seonduvat, mis tähendab vajadust vahetada delikaatseid andmeid. Seetõttu on oluline, et liikmesriikidele kohalduksid ühtsed reeglid nii andmete turvalisuse kui ka andmekaitse reeglite järgimiseks. Kuigi määruse artikkel 53 sätestab andmekaitsega seonduvad reeglid (nt mis eesmärkidel andmeid eelkõige töödeldakse ning et seda tehakse vaid selles ulatuses, mis on vajalik eesmärkide saavutamiseks), ei ole see piisav reguleerimaks sedavõrd tundlike andmete vahetamist ja töötlemist. Määruse ettepaneku kohaselt toimuks pädevate ametiasutuste või keskasutuste vaheline kirjalik teabevahetus (sealjuures määruse lisades toodud vormide vahetamine) läbi detsentraliseeritud IT-süsteemi. Samas ei välistata täielikult ka muude alternatiivide kasutamist. Digitaliseerimismääruse kohaselt luuakse Euroopa e-õiguskeskkonna portaalis elektrooniline juurdepääsupunkt, mida võib kasutada teabevahetuseks füüsiliste isikute ja juriidiliste isikute ning liikmesriikide pädevate ametiasutuse ja väljaandvate ametiasutuste vahel abinõu tunnustamise või tunnustamisest keeldumise otsuse menetluses, tõendite väljaandmise taotlemiseks (sh Euroopa esindamistõendi väljaandmise taotlemiseks, tõendi parandamiseks jm toimingute tegemiseks vastavalt määruses kehtestatule). Määruse ettepanek reguleerib ka e-allkirjade ja e-templite kasutamist, mis peab olema vastavuses Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EL) nr 910/201416 sätestatuga. Notarite Koda leidis oma arvamuses artikli 48 lõike 2 osas, et määrus peaks nägema ette, et sidestamissüsteemi kaudu peaks teave olema kättesaadav vaid mõlema alternatiivi koosesinemisel – et pädeval ametiasutusel või keskasutusel on juurdepääs kohustuslikule teabele oma liikmesriigi õiguse kohaselt ja et selle teabe juurde pääsemiseks oleks ka õigustatud huvi. Praegune säte ei ole selles osas üheselt reguleerinud, et need tingimused peaksid olema samaaegselt täidetud, vaid määruse ettepanekut on võimalik tõlgendada ka nii, et täidetud peaks olema üks neist eeldustest. 5.6. Eesti toetab nõukogu otsuse ettepanekut, millega kohustatakse liikmesriike, kes ei ole veel täiskasvanute kaitset käsitlevat 2000. aasta Haagi konventsiooniga ühinenud, see ratifitseerima või sellega ühinema. Samas leiame, et konventsiooni parimaks toimimiseks on vaja edendada ka kolmandate riikide konventsiooniga ühinemist, mis tagaks nende instrumentide efektiivsuse ülemaailmselt. Põhjendus (otsuse ettepaneku eesmärk): Nagu ka komisjon ise oma algatuse tekstis tõdeb, on konventsiooni põhimõtete rakendamise tulemuslikuks toimimiseks vajalik selle laialdane ratifitseerimine ELi liikmesriikide ja teiste riikide poolt. Otsuse vastuvõtmisel oleks teistel liikmesriikidel kohustus konventsiooniga ühineda ning seega oleks see oluline samm edasi, et riigid toimiksid ühtsetel alustel, mis kehtivad sellisel juhul nii liikmesriikide endi vahel kui ka kolmandate riikidega, kes on konventsiooni osalised17. Eesti on senini konventsiooni alusel pidanud lahendama üksikuid juhtumeid ning mingeid probleeme konventsiooni rakendamisega ja koostööga ei ole esinenud. Kõik juhtumid olid Eesti ja Soome vahelised. Me ei näe ka ette tulevikus piiriüleste juhtude olulist kasvu. Siiski 16 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. juuli 2014. aasta määrus (EL) nr 910/2014 e-identimise ja e-tehingute jaoks vajalike usaldusteenuste kohta siseturul ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 1999/93/EÜ 17 Osalisriikideks konventsioonis on praegu kolmandate riikidena Monaco, Šveits ja Šotimaa. 25 mõistame konventsiooni olulisust EL kodanike põhiõiguste ja -vabaduste kaitsmisel ning seega toetame seda, et konventsiooniga laiem ühinemine tagaks parema õiguskindluse haavatavate täiskasvanute jaoks ning loob kindluse EL-s vaba liikumise õiguse realiseerimisel, mis praegu võib olla takistatud, kuna puudub õiguslik kindlus, et isik ei jääks teises riigis kaitseta. Arvestades, et ollakse üha enam mobiilsemad ning võidakse omada sidemeid mitme riigiga või vara mujal riigis, on oluline, et suudaksime tagada selle, et abinõud, mida on täiskasvanu suhtes rakendatud, oleksid ilma takistusteta rakendatavad ka väljaspool päritoluriiki. Ka Sotsiaalministeerium peab vajalikuks, et kõik liikmesriigid ratifitseeriksid ja ühineksid konventsiooniga, sest konventsioon saavutab oma tõelise efekti juhul kui kõik või vähemalt enamik liikmesriike on sellega ühinenud. 26 6. Arvamuse saamine ja kooskõlastamine Justiitsministeerium saatis 11.07.2023 algatuse ettepaneku arvamuse avaldamiseks järgmistele adressaatidele: Eesti Puuetega Inimeste Koda, Eesti Advokaatuur, Eesti Inimõiguste Keskus, Harju Maakohus, Notarite Koda, Pärnu Maakohus, Riigikohus, Tallinna Ülikooli Ühiskonnateaduste Instituut, Tallinna Ringkonnakohus, Tartu Maakohus, Tartu Ringkonnakohus, Tartu Ülikooli õigusteaduskond, Viru Maakohus, Õiguskantsleri Kantselei, Sotsiaalkindlustusamet. Tagasisidet paluti hiljemalt 31. augustiks 2023. a. Oma sisulise arvamuse esitas Notarite Koda. Riigikohus vastas, et nad praegu arvamust ei avalda. Sotsiaalkindlustusamet (SKA) vastas, et nad võtavad algatuse teadmiseks ning palusid end kaasata siseriiklikesse aruteludesse, kui antud algatuse valguses soovitakse edaspidiselt panna konkreetseid ootusi/ülesandeid SKA-le või see peaks kaasa tooma uusi ootusi SKA hallatavatele andmekogudele (sh kohalike omavalituste poolt kasutatavale andmekogule STAR18). Teised adressaadid Justiitsministeeriumile tagasisidet ei ole andnud. Seisukohtade ettevalmistamisel küsiti 4. septembriks 2023 arvamust ka Siseministeeriumilt ja Sotsiaalministeeriumilt kui kaasvastutavatelt asutustelt. Siseministeerium toetab algatuste ettepanekuid ning kooskõlastas need märkusteta. Siseministeeriumi rahvastiku toimingute osakond edastas 07.09.2023 eraldi e-kirja täiendava arvamusega algatuse kohta. Sotsiaalministeerium toetab jätkuvalt täiskasvanute kaitset käsitlevat 2000. aasta Haagi konventsiooni ja peab vajalikuks, et kõik liikmesriigid ratifitseeriksid ja ühineksid sellega. Eakate ja erivajadustega inimeste arv on tõusutrendis ning seoses sellega toimub ka aina enam nende haavatavate sihtgruppide liikumist piiriüleselt. Konventsioon saavutab oma tõelise efekti juhul, kui kõik või vähemalt enamik liikmesriike on sellega ühinenud. Lisaks soovitab Sotsiaalministeerium uurida mitte liitunute põhjuseid mitte liitumiseks ja adresseerida neid põhjuseid.19 Esitatud arvamustes toodud peamistele seisukohtadele on viidatud seletuskirja tekstis läbivalt ja Eesti seisukohtade selgituste juures. Lisaks on vastajad saatnud ka detailsemaid küsimusi ja kommentaare, mida Justiitsministeerium saab arvestada töögruppides osalemiseks ettevalmistumisel. 18 Sotsiaalteenuste ja -toetuste andmeregister 19 Siseministeeriumi ja Sotsiaalministeeriumi arvamused on leitavad EISi toimikus nr 23-0267. Notarite Koja, Riigikohtu ja Sotsiaalkindlustuse vastused on leitavad Justiitsministeeriumi avalikust dokumendiregistrist. 27  Sotsiaalministeerium Meie 07.12.2023 nr 7-1/4891 [email protected] Suur-Ameerika 1 10122, Tallinn Seletuskirja ja seisukohtade edastamine teadmiseks haavatavate täiskasvanute piiriülest kaitset käsitleva algatuse kohta Euroopa Komisjon võttis 31. mail 2023.a. vastu haavatavate täiskasvanute piiriülese kaitse algatuse, mis käsitleb pädevust, kohaldatavat õigust, abinõude tunnustamist ja täitmist ning koostööd täiskasvanute kaitsega seotud küsimustes. EL-i meetme üldeesmärk on tagada, et isikute huve, kes oma võimete kahjustatuse või piiratuse tõttu ei suuda ise oma huve kaitsta ning kelle suhtes on rakendatud vajalikke abinõusid, saaks kaitsta ka piiriülestes olukordades ilma aeganõudva ja pika menetluseta abinõu tunnustamiseks teises riigis. Algatus koosneb Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruse ja Euroopa Nõukogu otsuse eelnõust. Eesti on koostanud seletuskirja ja kujundanud seisukohad, mida Euroopa Liidu nõukogu erinevatel tasanditel väljendada. Seisukohad on kinnitatud Vabariigi Valitsuses, olnud arutelul Riigikogu õiguskomisjonis ja seejärel kinnitatud Riigikogu Euroopa Liidu Asjade Komisjonis (ELAK). Kirjaga kaasas on määruse ja otsuse algatuse seletuskiri ja seisukohad koos põhjendustega (lisa 1), mis on kinnitatud Vabariigi Valitsuses. Seisukohti on ELAK-i otsusega redigeeritud – viies seisukoht on tehtud kaheks eraldi seisukohaks (allpool seisukohad 1.5. ja 1.6.). Eesti seisukohad haavatavate täiskasvanute piiriülese kaitse EL määruse ja nõukogu otsuse eelnõu kohta on järgmised: 1.1. Eesti toetab haavatavate täiskasvanute kaitse määruse eesmärki pakkuda piiriülestes olukordades kindlust täiskasvanutele, kes ei suuda erivajaduse tõttu ise oma huve kaitsta. Peame vajalikuks, et määrusega arendatakse edasi täiskasvanute kaitset käsitlevat 2000. aasta Haagi konventsiooni, kehtestades ühtsed reeglid kohtualluvuse ja kohaldatava õiguse määramiseks ning lihtsustades, ühtlustades ja ajakohastades erinevaid menetlusi ning liikmesriikide pädevate ametiasutuste vahelist koostööd. 1.2. Eesti jaoks on oluline, et määrus täidaks oma eesmärki ja oleks kõigile arusaadav ning probleemideta rakendatav. Leiame, et ettepaneku kohaldamisala tuleks täpsustada, et oleks üheselt mõistetav haavatavate täiskasvanute määratlus, näiteks tuleks täpsustada, et määrus ei kohaldu olukorras, kus täiskasvanul on füüsiline puue, aga tema teovõime ei ole piiratud. 1.3. Eesti pooldab Euroopa esindamistõendi loomist, et võimaldada esindajal tõendada oma esindamisõigust teises liikmesriigis. 1.4. Esindamistõendi täitmine ja väljastamine ei tohi kaasa tuua tõendit väljastavatele ametiasutustele töökoormuse olulist kasvu, kui algatuse ettepaneku üks mõjudest peaks olema ametiasutuste koormuse vähendamine. Eesti eelistab elektroonilist infovahetust ja esindamistõendi elektroonilise esitamise võimalust. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 1.5. Eesti toetab määrusega ettenähtud õigusalase koostöö korraldamist läbi digitaalsete kanalite, tagades seejuures andmete liikumise turvalisus ja andmekaitsereeglitest kinnipidamine. 1.6. Eesti ei nõustu samas liikmesriikidele määrusest tuleneva kaitseregistrite loomise ja nende keskse Euroopa süsteemiga sidestamise kohustusega ja leiab, et infovahetusest pädevate asutuste kaudu läbi turvaliste digitaalsete kanalite piisab soovitud eesmärkide saavutamiseks. Iga uue algatusega ei peaks kaasnema liikmesriikidele uute andmebaaside loomise või muude IT- arenduste kohustust, mis ei pruugi olla konkreetse liikmesriigi olukorraga arvestav. 1.7. Eesti toetab nõukogu otsuse ettepanekut, millega kohustatakse liikmesriike, kes ei ole veel täiskasvanute kaitset käsitlevat 2000. aasta Haagi konventsiooniga ühinenud, see ratifitseerima või sellega ühinema. Samas leiame, et konventsiooni parimaks toimimiseks on vaja edendada ka kolmandate riikide konventsiooniga ühinemist, mis tagaks nende instrumentide efektiivsuse ülemaailmselt. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kristel Vaino Nõunik Lisad: 1. Haavatavate täiskasvanute piiriülese kaitse seisukohad_SK /*Lisaadressaadid: Siseministeerium Õiguskantsleri Kantselei Eesti Inimõiguste Keskus Eesti Puuetega Inimeste Koda Riigikohus Harju Maakohus Tallinna kohtumaja Tartu Maakohus Viru Maakohus Pärnu Maakohus Tallinna Ringkonnakohus Tartu Ülikooli õigusteaduskond Tallinna Ülikooli Ühiskonnateaduste Instituut Eesti Advokatuur Notarite Koda Tartu Ringkonnakohus Sotsiaalkindlustusamet Kristel Vaino 58634051 [email protected] Saatja: [email protected] Saaja: "Eesti Inimõiguste Keskus " <[email protected]>, [email protected], "Harju MK info" <[email protected]>, "Tartumk info" <[email protected]>, "virumk.info" <[email protected]>, "Pärnumk info" <[email protected]>, "Tallinna Ringkonnakohus info" <[email protected]>, "Tartu Ülikooli õigusteaduskond " <[email protected]>, "Tallinna Ülikooli Ühiskonnateaduste Instituut" <[email protected]>, "Notarite Koda" <[email protected]>, "Tarturk info" <[email protected]> Teema: Seletuskirja ja seisukohtade edastamine teadmiseks haavatavate täiskasvanute piiriülest kaitset käsitleva algatuse kohta Kuupäev: 2023-12-07 06:40 Tere! Teile on saadetud Justiitsministeeriumi dokumendihaldussüsteemi Delta kaudu dokument. Pealkiri: Seletuskirja ja seisukohtade edastamine teadmiseks haavatavate täiskasvanute piiriülest kaitset käsitleva algatuse kohta Registreerimise kuupäev: 07.12.2023 Registreerimise number: 7-1/4891. <http://www2.rik.ee/delta/JM_logo.jpg> Suur-Ameerika 1, 10122, Tallinn Tel. 620 8100, Faks 620 8109 e-mail: [email protected] <http://www.just.ee> www.just.ee