Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-18-4

Priit Pikamäe Teie nr Riigikohus [email protected] Meie 18.10.2018 nr 9-2/181224/1804386 Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-18-4 Austatud Riigikohtu esimees Riigi eriplaneeringut puudutavad vaidlustatud planeerimisseaduse (PlanS) normid on arusaadavad. Järelikult ei saa neid pidada õigusselgusetuse tõttu põhiseadusvastaseks. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi riivavad üksnes mõned vaidlustatud normid ja nende puhul on riive proportsionaalne. Vaidlustatud sätteid on võimalik põhiseaduspäraselt rakendada. Kohaliku omavalitsuse üksus saab oma huve kaitsta planeerimismenetluses osaledes ja ka halduskohtus. I Taotluse lubatavus 1. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada taotluse tunnistada seadus või selle säte kehtetuks üksnes siis, kui seadus või selle säte on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Seejuures peab volikogu taotluse esitamise otsuse tegema poolthäälte enamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 45 lg 5). Peale selle peab volikogu olema kiitnud heaks ka taotluse lõppteksti.1 2. Taotluse on esitanud Tartu Linnavolikogu, kes on selle teksti ühel häälel heaks kiitnud (volikogu otsus nr 94, 13. september 2018). Taotluses väidetakse, et vaidlustatud sätted on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. 3. Taotluses on täidetud PSJKS §-st 7 tulenevad nõuded ja taotlus on lubatav osas, milles on kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi riivavad üksnes PlanS § 27 lg-d 1, 2 ja 3. PlanS § 4 lg 21, § 28 lg 2 p 3, § 29 lg 1 p 3 kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi ei riiva ja seetõttu ei ole need taotluses nimetatud põhjustel põhiseadusega vastuolus. 1 RKPJKo 3-4-1-3-16, p 81.  2 II Vaidlustatud normid Tartu Linnavolikogu vaidlustatud PlanS sätted käsitlevad kaht teemat: 1) millisel juhul võib koostada riigi eriplaneeringu (PlanS § 27 lg 1, 2 ja 3) ja 2) riigi eriplaneeringu menetluse ja selle elluviimisega kaasneva mõju hindamise, sealhulgas strateegilise keskkonnamõju hindamise finantseerimise üleandmine planeeringust huvitatud isikule (PlanS § 4 lg 21, § 28 lg 2 p 3, § 29 lg 1 p 3). Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive 4. Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 154 lg 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduse alusel iseseisvalt. Sellest tuleneva põhiseadusliku tagatise põhisisu on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste lahendamisel.2 Kohaliku omavalitsuse ülesanne on mh korraldada ruumilist planeerimist (KOKS § 6 lg 1). Kohaliku omavalitsuse üksusel on planeerimispädevus, mida ta realiseerib üldplaneeringu, detailplaneeringu ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu algatamisega, koostamisega ja kehtestamisega. 5. Ruumiline planeerimine on riigi ja kohaliku omavalitsuse jagatud pädevuses (PlanS § 4 lg 1). Kohalikul omavalitsusel ei ole planeerimisel piiramatut pädevust. Nii peavad linnad ja vallad arvestama riigi seatud reeglitega, aga ka sellega, et riik teeb planeerimise üle järelevalvet ja tal on õigus osaleda kohaliku omavalitsuse planeeringutes siduvate seisukohtadega (kooskõlastusõigus). Kohalik omavalitsus peab arvestama ka riigi kehtestatud üleriigilise planeeringuga, maakonnaplaneeringuga ja riigi eriplaneeringuga. Seega on kohaliku omavalitsuse planeerimispädevus seadusega kohalikule omavalitsusele kohalike küsimuste korraldamiseks antud pädevus. Seejuures on seadusega määratletud ka kohaliku omavalitsuse planeerimispädevuse ulatus, selle teostamise viisid ja piirid. 6. Riigi pädevuses olevatest planeeringuliikidest riivab kohaliku omavalitsuse üksuse planeerimispädevust kõige rohkem riigi eriplaneering. PlanS § 27 lg 3 võimaldab riigi eriplaneeringu menetlust kasutada mõne sellise ehitise rajamiseks, mida võiks planeerida ka kohalik omavalitsusüksus. Nii riik kui ka kohalik omavalitsusüksus võivad planeerida olulise ruumilise mõjuga ehitise, mille rajamise vastu on suur riigi või rahvusvaheline huvi. 7. Kohaliku omavalitsuse planeerimispädevuse riive seisneb ka selles, et vald või linn peab riigi eriplaneeringu kehtestamise korral muutma või tunnistama kehtetuks kõik riigi eriplaneeringuga vastuolus olevad kohaliku omavalitsuse planeeringud. Riigi eriplaneeringu kehtestamine välistab kohaliku omavalitsuse planeerimispädevuse riigi eriplaneeringuga hõlmatud alal. Riigi eriplaneering võimaldab anda ehitusõiguse, kuna see on ehitusprojekti koostamise aluseks (PlanS § 27 lg 10). Kui üldiselt annab ehitus- ja kasutusloa kohaliku omavalitsuse üksus, siis riigi eriplaneeringuga ette nähtud ehitiste ehitus- ja kasutusloa annab riik (ehitusseadustiku § 39 lg 2 ja § 51 lg 2 kohaselt Tehnilise Järelevalve Amet). Seega riivab riigi eriplaneering ka kohaliku omavalitsuse pädevust otsustada ehitusõiguse üle. 2 RKPJKo, 3-4-1-2-09, p 29.  3 PlanS § 27 lõigete 1, 2 ja 3 kooskõla õigusselguse põhimõttega 8. PlanS § 27 lõikeid 1, 2 ja 3 ei saa pidada õigusselgusetuks. Nende lõigete sisu ja omavaheline seos on raskusteta mõistetav. 9. PlanS § 27 lg 1 sõnastab riigi eriplaneeringu mõiste ja eesmärgi. Seejuures sisaldab PlanS § 27 lg 1 määratlemata õigusmõisteid „suur riiklik või rahvusvaheline huvi“ ja „maakonnaülesed huvid“, mis annavad suure kaalutlusruumi. Seaduses määratlemata õigusmõistete kasutamine on tänapäeva õiguskorras paratamatu ega tähenda iseenesest õigusselgusetust. Määratlemata õigusmõiste rakendamisel tuleb seda sisustada tõlgendamise teel. Tõlgendamisel on reeglid, mille järgimist saab kohus igal konkreetsel juhul kontrollida. Nii näiteks tuleb tõlgendamisel arvestada normi eesmärki, mis võib selguda nii normist endast kui ka normide süstemaatilisest koosmõjust, kontekstist või seaduse eelnõu seletuskirjast ja muudest seaduse eelnõu ettevalmistamise kohta käivatest materjalidest.3 10. Tuleb möönda, et PlanS § 27 lg 1 teine lause ei ole puudusteta, kuid seda ei saa pidada ebaselgeks üksnes sõna „eelkõige“ kasutamise tõttu. Sõna „eelkõige“ tähendab „eeskätt“, „kõige enam“, „peamiselt“ ja muudab sellele järgneva lause näitlikuks. 11. PlanS § 27 lg 1 teise lause avara tõlgenduse kasuks räägib seegi, et ei ole olemas maakonnaülest huvi. Maakond on riigi haldusterritoriaalse korralduse üksus, millel ei saa olla iseseisvat huvi, eriti olukorras, kus niikuinii on juba suur riiklik või rahvusvaheline huvi. Ka planeerimisseaduse eelnõu seletuskirjas sisustatakse maakonnaüleseid huve kui planeeringu elluviimisega kaasneva mõju territoriaalset ulatust. Määratlemata õigusmõistet „suur riiklik huvi“ on planeerimisseaduse eelnõu seletuskirjas selgitatud avaralt. Suur riiklik või rahvusvaheline huvi võib ilmneda nii riigi strateegilistest dokumentidest või mistahes muust dokumendist, milles riik on oma huve väljendanud. Samuti võivad riigi huvid väljenduda nii valdkondlikult kui ka objektipõhiselt (seletuskiri lk 80). Riiklik huvi tuleb esile tuua ja seda tuleb põhjendada iga kord, kui sellele tuginedes algatatakse riigi eriplaneering. 12. Suur riiklik huvi ei välista erahuvi olemasolu. Suure riikliku huvi põhjendusega algatatud riigi eriplaneeringuga võib kavandada ehitist, mille rajab ja mida hakkab kasutama või käitama eraõiguslik isik või mis jääb tema omandisse. 13. Kuigi vaidlustatud sätetest ei selgu täpselt, milliste ehitiste rajamiseks riigi eriplaneeringu menetlus algatatakse, ei saa neid sätteid selle tõttu pidada õigusselgusetuks.4 Ka siis, kui seadus loetleks täpselt ehitiste liigid, mida võib riigi eriplaneeringuga kavandada (ja kui seadus ei jätaks võimalust kaalutlusotsuse tegemiseks sarnaselt kehtiva PlanS § 27 lg-ga 3), ei saaks kohalik omavalitsus ette näha, millal ja millise ehitise kavandamiseks algatatakse tema territooriumi hõlmav või mõjutav riigi eriplaneering. See selgub normi rakendamisel üksikjuhtumil. Vastaval määral ettenähtavust ei olegi abstraktse seadusega võimalik saavutada. 14. Riigi eriplaneeringuga kavandatavad ehitised (ehk PlanS § 27 lõikes 1 sätestatud eesmärgile vastavad objektid) on seaduses loetletud (PlanS § 27 lg 2). Samas annab seadus Vabariigi Valitsusele õiguse määrata need ehitised ka kaalutlusõiguse alusel (PlanS § 27 lg 3). Vabariigi Valitsusele on antud kaalutlusõigus algatada riigi eriplaneering ka mõne muu ehitise 3 RKPJKo 3-4-1-5-05, p 16; 3-4-1-18-07, p 29. 4 Vt RKPJKo 3-4-1-16-05, p-d 21-23.  4 rajamiseks, mis ei ole seotud § 27 lg 1 nimetatud valdkondadega, või isegi sellise ehitise rajamiseks, mille ehitamiseks ei ole maakonnaülest huvi. Planeerimisseaduse eelnõu seletuskirjast selgub, et PlanS § 27 lg-s 2 ei sisalda lõplikku loetelu ning Vabariigi Valitsus võib algatada riigi eriplaneeringu ka loetelus nimetamata ehitise püstitamiseks. Riigi eriplaneeringu saab algatada juhul, kui see vastab PlanS § 27 lõikes 1 sätestatule. 15. Ka PlanS § 27 lg 3 alusel algatatud eriplaneeringuga kavandatud ehitisel võib olla eraõiguslik huvitatud isik. Riigikohus on märkinud: „Suur riiklik huvi PlanS § 27 lg 1 tähenduses võib esineda ka siis, kui ehitis teenib eeskätt ettevõtja huve. Ehitise asukoha või toimimise vastu võib esineda suur riiklik huvi ka seetõttu, et ehitisel või selle kasutamisel võib olla oluline negatiivne kõrvalmõju üleriigilise tähtsusega avalikele huvidele.“5 PlanS § 27 lõigete 1, 2 ja 3 materiaalne põhiseaduspärasus 16. PlanS § 27 lg-d 1, 2 ja 3 on materiaalselt põhiseaduspärased. Riigi eriplaneeringu kui menetlusliigi legitiimne eesmärk on võimaldada planeerida olulise ruumilise mõjuga ehitisi, mille vastu on suur riiklik või rahvusvaheline huvi. Riigi eriplaneeringuga planeeritava ehitise tunnus on ka see, et selle mõju võib ulatuda üle maakonna või mitmesse maakonda. Selliste ehitiste rajamiseks on riigi eriplaneeringuga kaasnev kohaliku omavalitsuse üksuse planeerimispädevuse riive sobiv, vajalik ja mõõdukas. 17. Riigi eriplaneeringu kui menetlusliigi eesmärk on leida sobiv asukoht ja anda ehitusõigus sellise olulise ruumilise mõjuga ehitise ehitamiseks, mille puhul on olemas suur riiklik või rahvusvaheline huvi. Pole alust väita, et riigi eriplaneeringu menetlus ei võimalda sellist eesmärki saavutada. Seega on riigi eriplaneering sobiv suure riikliku või rahvusvahelise huviga olulise ruumilise mõjuga ehitise planeerimiseks. 18. Riigi eriplaneeringu kui menetlusliigi vajalikkuse hindamisel on oluline see, kas sama eesmärgi võib saavutada mõne teise sama tõhusa, kuid vähem koormava lahendusega. Niisiis on vaja hinnata, kas riigi eriplaneeringu menetlusele on alternatiivi ja milline on selle mõju, sealhulgas menetluskulu. Vajalikkuse hindamisel on oluline silmas pidada, et miski ei takista PlanS § 27 lg-test 1, 2 ja 3 tuleneva kaalutlusõiguse põhiseaduspärast rakendamist. 19. Riigi eriplaneeringu objekt võib hõlmata mitut kohalikku omavalitsust, nii oma asukoha kui ka mõju tõttu. Kui sellist üldist menetlust ei oleks, tuleks algatada eraldi planeerimismenetlused mitmes kohaliku omavalitsuse üksuses. Selline lahendus võimaldaks kohalikule omavalitsusele suurema autonoomia, kuid oleks menetluste paljususe tõttu kulukam ega oleks mitmel muul põhjusel optimaalne. Sel viisil pole alati võimalik saavutada ühiskonna jaoks objektiivselt parimat võimalikku tulemust, sest iga kohalik omavalitsusüksus ei pruugi arvestada teise omavalitsusüksuse või ka üldiste huvidega. Naabruses olev vald või linn osaleks teise omavalitsusüksuse planeeringumenetluses võrdselt teiste huvitatud isikutega, ilma et tal oleks mingit eristaatust. Ka ei oleks sellisel juhul kaasamine niivõrd ulatuslik ja tõhus kui riigi eriplaneeringu puhul, kuna ühe kohaliku omavalitsuse elanikud ei pruugi olla naabervalla või – linna algatatud kohaliku omavalitsuse eriplaneeringust teadlikud ega mõista, et ka sellega kavandatav ehitis võib mõjutada nende huve. Peale selle võib ühe kohaliku omavalitsuse 5 RKHKo 3-17-2132, p 11.  5 vastuseisu tõttu osutuda ehitise planeerimine sootuks võimatuks, eriti siis, kui ehitis asub mitme omavalitsuse territooriumil (nn joonehitised). Ka planeerimisseaduse eelnõu seletuskirjas on põhjendatud riigi eriplaneeringu vajalikkust sellega, et selliste ehitiste rajamist võib takistada ühe kohaliku omavalitsuse vastuseis (seletuskiri lk 81–82). Seega on riigi eriplaneering vajalik, kuna selle alternatiiv ei oleks kaasamise ulatust, intensiivsust ja menetluskulu arvestades sama tõhus. 20. Riigi eriplaneeringu kui menetlusliigi vajalikkust toetab ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta. Harta artikli 4 lõike 3 kohaselt peab ülesannete ja pädevuse jaotamisel lähtuma lähimuse (subsidiaarsuse) põhimõttest, kuid ülesande ulatust, iseloomu, tõhusust ning säästlikkust arvestades võib ülesande anda ka muule haldusorganile. Sellest järeldub, et kui vald või linn ei ole mõne ehitise planeerimiseks sobiv ja planeerimisülesande jätmine talle ei viiks kõige optimaalsemalt (tõhusalt ja säästlikult) tulemuseni, võib seadusega selle küsimuse lahendamise õiguse anda ka näiteks Vabariigi Valitsusele. PlanS § 27 lg 3 puhul ongi nii tehtud. 21. Hinnates kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega kaitstud planeerimispädevuse riive mõõdukust, tuleb kaaluda riigi sekkumise intensiivsust ja sellist riivet õigustavaid põhjuseid. Ei saa eitada, et riigi eriplaneeringuga riivatakse intensiivselt kohaliku omavalitsuse planeerimispädevust. Samas tuleb arvestada, et kohaliku omavalitsuse planeerimispädevus ei olegi absoluutne. Ei ole kahtlust, et planeerimismenetluses on riigi huvid kohalikest huvidest kaalukamad, riik peab kohalike huvide ja vajadustega arvestama võimaluse korral − see põhimõte on kirjas ka PlanS §-s 10 lg-s 2–3. Seda õigustab vajadus hoolitseda kogu riigi huvide ja arengu eest tervikuna, nt et leida ühiskonnale vajalikule, kuid olulise mõjuga objektile kõige sobivam ja ohutum asukoht. Kohalik omavalitsus on loodud eelkõige kohaliku elu küsimuste lahendamiseks. See ei tähenda siiski seda, et kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi võib meelevaldselt rikkuda. Kohaliku omavalitsuse üksus peabki seisma kohalike huvide eest, selleks annab seadus talle võimaluse osaleda linna või valda puudutavate otsuste tegemisel. Kohaliku omavalitsuse üksus tuleb kaasata riigi eriplaneeringu kõigisse menetlusetappidesse. Kohalik omavalitsus saab õiguste kaitseks pöörduda ka halduskohtusse. 22. PlanS § 27 lg-te 1, 2 ja 3 rakendamine eeldab üksikotsust, mida tuleb alati põhjendada. Riigi eriplaneeringu koostamise algatamist peab Vabariigi Valitsus põhjendama nii siis, kui see algatatakse PlanS § 27 lg 2 loetletud ehitiste, aga ka PlanS § 27 lg 2 nimetamata ehitiste rajamiseks. Kuna Riigikogu on PlanS § 27 lg-s 2 riigi eriplaneeringuga lubatud ehitiste liigid täpsemalt määranud, on sel juhul põhjendamiskoormus mõnevõrra väiksem. Seevastu PlanS § 27 lg 3 kohta on seaduses üksnes üldised suunised, ja seda põhjalikumalt peab Vabariigi Valitsus talle antud õiguse kasutamist põhjendama. Seda, kas riigi eriplaneering on algatatud õiguspäraselt ehk kas algatamine on põhjendatud ja selleks on õiguslik alus, saab kontrollida halduskohus. Kohalikul omavalitsusel on teatud tingimustel võimalik seda menetlustoiminguna vaidlustada (halduskohtumenetluse seadustik, 45 lg 3). Riigi eriplaneeringu koostamise ja keskkonnamõju strateegilise hindamise kulud 23. PlanS § 4 lg 21 annab võimaluse, et planeeringu menetluskulu kannab planeeringust huvitatud isik. See kehtib igasuguse planeeringuliigi kohta, st ka kohaliku omavalitsuse menetletava üldplaneeringu, detailplaneeringu ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu kohta. Peale PlanS § 4 lg 21 on vaidlustatud ka PlanS § 28 lg 2 p 3 ja § 29 lg 1 p 3. Need sätted käsitlevad riigi eriplaneeringu ja selle keskkonnamõju strateegilise hindamise menetluse alustamisest  6 keeldumist ja menetluse lõpetamist põhjusel, et planeeringust huvitatud isik ei kanna selle menetlustega kaasnevat kulu. 24. Ükski neist sätetest ei riiva kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi. Millegagi ei ole põhjendatud väide, et riigi eriplaneeringut mõjutab õigusvastaselt see, kui selle menetluskulu kannab planeeringust huvitatud isik. Kohaliku omavalitsuse planeerimispädevus ei sõltu sellest, kas riigi eriplaneeringu menetluskulu kannab riik või planeeringust huvitatud isik. Kuna kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive ei ole vaidlustatud sätete puhul võimalik, ei ole need vaidlustatud põhjustel põhiseadusega vastuolus. 25. Ka keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimisüsteemi seadus (KeHJS) võimaldab üle anda nii keskkonnamõju hindamise menetluse kui ka keskkonnamõju strateegilise hindamise kulud. Nende sätete põhiseaduspärasust ei ole kahtluse alla seatud. Arendaja kannab keskkonnamõju hindamise (KeHJS § 8 lg 2) ja keskkonnamõju strateegilise hindamise kulud, kui selleks on sõlmitud vastav leping (KeHJS § 34 lg 1). See on kooskõlas ka keskkonnaseadustiku üldosa seaduse §-st 12 tuleneva põhimõttega, mille kohaselt kannab kõik keskkonnahäiringu, - ohu, -riski või -kahju hindamise, vältimise, vähendamise või heastamisega seotud kulud nende põhjustaja (nn saastaja maksab põhimõte). 26. Planeeringu menetluse ja elluviimise mõjude hindamise kulu kandmise sätted lisati seadusesse planeerimisseaduse ning keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse muutmise seadusega. Selle eelnõu seletuskirja kohaselt on tavapärane praktika, et planeeringu koostamise ja selle elluviimisega kaasnevate mõjude hindamise kulu kannab planeeringust huvitatud isik. Samuti saab eelnõu seletuskirjast järeldada, et muudatusega ei looda uut õigust ega võimalust, vaid ennetatakse võimalikke vaidlusi. Ka enne selle muudatuse jõustumist võis planeeringu koostamise ja elluviimisega kaasnevate mõjude hindamise kulu jätta planeeringust huvitatud isiku kanda. Seadusega ei reguleeritud menetluskulu kandmist, küll võis aga seaduse sõnastusest järeldada, et kulu kannab huvitatud isik. Nii näiteks on planeerimistegevuse korraldaja ülesannete loetelus planeeringu tellimine ja mõjude hindamise korraldamine (PlanS § 4 lg 2 p-d 3 ja 6), mitte üksnes planeeringu koostamine ja mõjude hindamine. Enamgi veel – planeerimispädevust on tõlgendatud ka nii, et see annab võimaluse planeeringust huvitatud isikule panna ka muid avalikest huvidest tulenevaid kohustusi.6 27. Planeeringust huvitatud isik ei saa pelgalt menetluskulu kandmisega planeeringut mõjutada. Sellise riski realiseerumist vähendab ka see, et riigi eriplaneeringu menetluse ja selle keskkonnamõjude hindamise vastu on eeldatavasti kõrgendatud avalikkuse huvi ning kõik huvitatud isikud saavad selles osaleda. 28. Kui planeeringust huvitatud isik ei saaks riigi eriplaneeringu menetluskulu kanda, võib see kaasa tuua negatiivseid tagajärgi. Esiteks võib see põhjustada isikute ebavõrdset kohtlemist, sest annaks huvitatud isikule eelise juhul, kui riik kannab kõik riigi eriplaneeringu koostamisega kaasnevad kulud. Sel juhul võidakse riigi eriplaneeringu menetlusliiki hakata põhjendamatult eelistama näiteks kohaliku omavalitsuse eriplaneeringule. Teiseks võib see kaasa tuua ka olukorra, et kuna riik ei ole riigi eriplaneeringu menetluskuludeks eelarves raha ette näinud, loobutakse riigi huvides oluliste ehitiste planeerimisest. Kolmas tagajärg võib olla see, et riigi eriplaneeringu 6 Vt näiteks RKHKo 3-3-1-26-10; 3-3-1-73-14.  7 menetluse asemel algatatakse kohaliku omavalitsuse eriplaneering selles linnas või vallas, kes sellega nõus on, mitte aga seal, kus see oleks asjaolusid (nt keskkonnatingimusi) arvestades kõige sobivam. Riigi eriplaneeringu üks eelis ongi just see, et ehitisele saab sobiva asukoha valida kogu riigi territooriumil. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Ülle Madise Ago Pelisaar 693 8407 [email protected]