Investeeringute teostamiseks vajalike menetlustoimingute tõhustamise juriidilisest analüüsist

Sandra Särav Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium 22.01.2024 nr 14-4/89 Investeeringute teostamiseks vajalike menetlustoimingute tõhustamise juriidilisest analüüsist Austatud proua Särav Olete Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumile esitanud analüüsi „Investeeringute teostamiseks vajalike menetlustoimingute tõhustamise juriidiline analüüs“, milles on esitatud mitmeid Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi vastutusvaldkonda kuuluvaid regulatiivseid ja mitteregulatiivseid ettepanekuid. Käesolevaga esitame tagasiside valminud analüüsile ning selles toodud ettepanekutele. Enne konkreetsete ettepanekute tagasisidestamist soovime põhimõtteliselt välja tuua selle, et planeeringute eesmärgiks on ruumilise arengu põhimõtete ja suundumuste määratlemine ning planeeringulise terviklahenduse loomine vastavas piirkonnas, laiemalt võttes – eelduste loomine hea ja kvaliteetse (elu)keskkonna kujunemiseks. Tervikliku ruumilahenduse koostamisel tuleb seetõttu tasakaalustatult arvestada majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise keskkonna ning looduskeskkonna arengu pikaajalisi suundumusi ja vajadusi. Kehtivas planeerimisseaduses (PlanS) on toodud ühtlasi siduvad põhimõtted, mis ruumilist planeerimist Eestis selle eesmärgi saavutamise täitmiseni suunata võimaldavad. Konkreetse analüüsi kontekstis tähendab eelnev, et ruumi planeerimisel ei saa olla määravaks mitte ainult (majanduslik) lisaväärtus, vaid ka kõik muud asjakohased aspektid, mis võimaldavad head ja kvaliteetset keskkonda läbi ruumilise planeerimise kujundada. Oleme täna tegemas aktiivselt tööd selle nimel, et planeerimissüsteemi tõhustada, olenemata planeeritava objekti lisandväärtusest. Leiame, et nii kehtiv PlanS kui ka 2023. a koostatud planeerimisseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatuses (PlanS VTK) kavandatud muudatused juba võimaldavad analüüsis soovitavat eesmärki saavutada, kui olemasolevat õigusruumi senisest tõhusamalt ja koostöisemalt rakendataks. Eelnevast tulenevalt soovime näha jätkuvat koostööd konkreetse eesmärgini jõudmisel, keskendudes ennekõike olemasoleva õigusruumi tõhusamale ärakasutamisele ning vajadusel täiendavate analüüside tellimisele, et ka süsteemselt võimaldada haldusmenetluste tõhustamist, sh ka kõrgemat lisandväärtust pakkuvatele projektidele. Esitatud analüüsi pinnalt üks-ühele järelduste tegemist või selle pinnalt põhimõtete muudatuste tegemise võimalikkusesse tuleb suhtuda ettevaatlikkusega, sest iga riigi õigusruumid on erinevad, sh erinevad ka õigusruumi rakendamise eeldused (nt riikliku keskkonnaseire andmestike erinevused). Näiteks leiame, et Suur-Ameerika tn 1 / 10122 Tallinn / 625 6101/ [email protected] / www.agri.ee Registrikood 70000734 üks-ühele võrreldavad ei ole analüüsis (lk 10 jj) toodud Äänekoskile (Soome) ehitatud metsasaadusi väärindav biotootetehase ja Eestisse kavandatud puidurafineerimistehase menetluste võrdlused. Võrreldud on sisuliselt Eesti mõistes detailplaneeringu ja eriplaneeringute menetlust, mis erinevad olemuslikult teineteisest märkimisväärselt – eriplaneeringute (riigi eriplaneering ja kohaliku omavalitsuse eriplaneering) menetlus hõlmab endas lisaks detailse lahenduse koostamisele ka asukoha eelvalikut. Ka Soome pikk biotoodete tehaste rajamise traditsioon võiks anda indikatsiooni, et selliste tehaste rajamise menetlusprotsessid kulgevad tänaseks päevaks oluliselt sujuvamalt kui esmakordse kogemusega Eestis algatatud (ja lõpetatud) menetlus. Regulatiivsed ettepanekud Ettepanek 1. Eriplaneeringute menetluste kiirendamine, sh KOV eriplaneeringuga põhjendatud juhul üldplaneeringu muutmine Tagasiside: 2023. a märtsikuus jõustusid mitmed riigi eriplaneeringu ja kohaliku omavalitsuste eriplaneeringu menetlusprotsessi tõhustavad muudatused. Riigi eriplaneeringu menetluse täiendavaks tõhustamiseks esitasime täiendavaid ettepanekuid ehitusseadustiku ja teiste seaduste muutmise seadus (taastuvenergia kasutuselevõtu kiirendamine) 308 SE koostamise protsessi. Kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu menetluse tõhustamist oleme ette näinud PlanS VTKs. Leiame, et juba jõustunud või töös olevad muudatused võimaldavad eriplaneeringute menetlust kiirendada. Ettepanek 2. Paralleelsed menetlused Tagasiside: Ettepaneku realiseerimist ei saa pidada perspektiivseks tuginedes kehtivale õigusele ning Eesti kohtupraktikale. Õiguslikke tagajärgi ja kohustusi saab luua ainult kehtiv planeering (vt haldusmenetluse seadus § 60 lg 1). Seega ongi realistlik, et analüüsis mainitud olukord, kus on olemas piisav info ehitusloa taotlemiseks, on ka planeering jõudnud vahetult kehtestamise eelfaasi. Analüüsiga soovitud märkimisväärset ajalist võitu sellise regulatsiooni loomiseks seega ei ole võimalik ette näha. Ühtlasi on seoses keskkonnamõju strateegilise hindamisega (KSH), mis seadustes ettenähtud juhtudel tuleb planeerimismenetluses läbi viia, jõudnud Riigikohus (otsus nr 3-16-1472) järeldusele, et enne kui pole vastust küsimusele, kas üldse on võimalik mingit tegevust lubada (KSH), ei saa hakata otsima vastust küsimusele, kuidas täpselt mingit tegevust võimalik lubada oleks (keskkonnamõju hindamine). Küll aga nendime, et olukorras, kus arendajal on olemas piisav info tegevusloa taotluse koostamiseks, ei ole neil ka kuidagi takistatud menetlusprotsesside tõhustamiseks juba planeeringu koostamise lõppfaasis alustada tegevustega, mis ehitusluba kiiremas ajaraamis võimaldaks menetlema asuda. See omakorda ei tähenda, et vajalikud oleksid täiendavad muudatused kehtivas regulatsioonis, vaid eeldabki analüüsis märgitud tõhusa koostöö tegemise vajadust planeeringu koostamise korraldaja, tegevusloa otsustaja ning arendaja vahel. Ettepanek 3. Täiendada PlanS § 4 lg 4 volitusnormi alusel antud määrust viisil, et kõrge lisandväärtusega planeeringute menetlemisel oleks selge koostöö tegemise kord ja planeeringute kooskõlastamise vorm Tagasiside: Leiame, et PlanS § 4 lg 4 alusel antud määrus „Planeeringute koostamisel koostöö tegemise kord ja planeeringute kooskõlastamise alused“ on selged ja arusaadavad. Oleme edaspidi valmis määrust vajadusel täpsustama ja täiendama, et planeeringute koostöö korda parendada. Ühtlasi kinnitame, et koolitame ja juhendame ka edaspidi kõiki 2 (5) planeerimismenetluses osalevaid osapooli, et määruse rakendamist parendada. Ettepanek 4. Nõuandva ja koordineeriva üksuse loomine MARU-sse Tagasiside: MARU poolt pakutavad teenused saavad olla sellised, mis ei takista kohaliku omavalitsuse üksusel (KOV) kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lõike 1 kohast planeerimisautonoomiat teostada. Seega on meie hinnangul võimalik kaaluda nõuandva üksuse loomist, kuid koordineerivat ülesannet ehk planeeringu koostamise korraldamist saab ikkagi teostada KOV iseseisvalt. Ettepanek 5. Planeeringu koostamine, sh menetluses esitatavad andmed (koostatavad dokumendid) tuleks standardiseerida ning piiritleda nendes esitletav detailsusaste Tagasiside: Nõustume püstitatud probleemistikuga ning kinnitame, et planeeringute infosüsteemi (PLANIS) arendamisel neid ka kaalutakse. Ettepanek 8. Koostöö ja kaasamise etapid planeerimismenetluses peavad olema läbipaistvad, selgelt piiritletud ning ka avalikule võimule hoomatavad Tagasiside: Leiame, et tegemist ei ole peaasjalikult regulatiivse ettepanekuga, kuna kehtiv PlanS annab selge raamistiku, millal tuleb koostööd teha ning erinevaid osapooli kaasata. PLANIS-e arendamisel oleme juba analüüsis väljatoodut parendamas, et kehtivat regulatsiooni digiarenduste kaudu parendada. Ühtlasi juhime tähelepanu sellele, et EhR ja KOTKAS arendusvõimaluste osas on eeskätt asjakohane pöörduda Kliimaministeeriumi poole, kes vastutab nimetatud platvormide arendamise eest. See tähendab, et analüüsi juurde koostatud ministeeriumite vastutusvaldkonna tabelis on asjakohane märkida ka Kliimaministeerium. Ettepanek 11. Riigile ja KOV-le kuuluvatel kinnistutel võiks olla lubatav seada sundvaldus ilma eelnevate läbirääkimiste ja eraldi kokkuleppeid sõlmimata Tagasiside: Riik ja KOV peavad samamoodi nagu iga heaperemehelik maaomanik saama kaaluda, kas sundvalduseks kavandatav ala on planeeritud mõistlikult ja arvestab seda, et maaüksus oleks põhikasutuseks kasutatav otstarbekalt, säästlikult ja eesmärgipäraselt, millised on riigi ja avalikes huvides muud vajadused selle maaüksuse suhtes. Tehes riigivaraga mis tahes toiminguid või tehinguid, peab riigivara valitseja juhinduma põhimõttest suurendada kasu ja vältida kahju, mis riik võib neist toimingutest või tehingutest saada (riigivaraseadus § 8). Riigivara valitseja ja volitatud asutus vastavad sundvalduse menetluses talle määratud tähtaja jooksul, siinkohal probleemi ei ole. Ettepanek 12. Riigimaa kasutusse andmine või võõrandamine planeeringu koostamise kulude kandjale lubatavus ilma enampakkumiseta ja otsustuskorras Tagasiside: Riik peab tagama riigimaaga tehingute tegemisel vaba konkurentsi ning võimaldama riigivara osta või kasutusse saada võrdselt kõigil isikutel, kes sellest on huvitatud. Analüüsis kasutatakse väljendit „kõrgema lisandväärtusega projekt“, mille definitsiooni ja kriteeriumeid käesoleval ajal ei ole välja töötatud, mistõttu nende suhtes ei saa hinnangut kujundada. Varem valikpakkumiste süsteemi väljatöötamise aruteludes ministeeriumide vahel on ilmnenud, et erinevad osapooled hindavad oluliseks erinevaid kriteeriume ja aspekte ja ühte konsensust ei ole tekkinud. Riigimaaga toimingute erapooletuse, läbipaistvuse ja ausa konkurentsi tagamise eesmärgil antakse riigimaad kasutusse üldjuhul avaliku enampakkumise teel. Riigivara otsustuskorras kasutusse andmist või müümist saab kaaluda vaid erandlikel 3 (5) juhtudel, kui kasutusse andmise või võõrandamise eesmärki ei ole enampakkumisega võimalik saavutada. Nt selleks, et vähendada ettevõtjate riski kanda planeeringukulusid ilma hiljem maakasutusõigust saamata, on võimalik energiaparkide rajamiseks anda riigimaad kasutusse enampakkumise teel varasemas planeerimisstaadiumis. Ettepanek 13. Seada konkreetsed tähtajad kinnisasja avalikes huvides omandamise, sh sundvalduse menetluse läbiviimiseks Tagasiside: 2022. a lõpust kuni 2023. a alguseni peetud nõupidamistel riigiasutuste ja võrguettevõtjate vahel arutati täiendavate tähtaegade ja meetmete lisamist kinnisasja avalikes huvides omandamise seadusesse. Arutatud meetmetest ei jäänud sõelale selliseid muudetusettepanekuid, mis reaalselt oleks menetlusi kiirendanud. Esiteks peab KOV-dele menetlustähtaja seadmisel olema võimalik osapoolte vaidluse või teatud asjaolude korral pikendada menetlust, teiseks ei ole KOV-de suhtes toimivaid sunnivahendeid, kui menetlus ei ole piisavalt kiire, kolmandaks väldivad osa KOV-e ressursipuuduse tõttu menetluse algatamist - hindamist jm menetluskulusid. Ettepanek 15. Kompleksloa lihtsustatud muutmise menetluse erikorra kehtestamine KeÜS-s Täiendusettepanek: Leiame, et lisaks väljatoodule peaks saama kompleksloas erineva valdkonna muudatusi teha erinevates menetlustes, et ühe valdkonna muudatused ei jääks teise valdkonna taha ootama (nt veeosa puudutavad muudatused ei tohiks jääda ootama välisõhku puudutavate muudatuste taha). Ühtlasi peaks võimaldama ka ühendatud kompleksloa juures erinevaid valdkondi puudutavate menetluste eraldi läbiviimist. Lisaks eelnevale tuleks katselubade menetlust tõhustada mitte ainult komplekslubade juures, vaid ka kõigi muude keskkonnalubade puhul. See võimaldaks tõhustada erinevate tehnoloogiate katsetamist ja kiirendaks oluliselt reaalsete arendusteni jõudmist. Ettepanek 16. PlanS § 125 lg 5 kohaldamisala laiendamine Tagasiside: PlanS § 125 lg 5 sätestab juhud, millal on ehitise püstitamine ja laiendamine lubatud ilma selleks detailplaneeringut koostamata. Tegemist on erinormiga ehk erisusega üldisest detailplaneeringu koostamise kohustusest, mida saab rakendada sättes toodud kõigi nõuete täitmisel. Sellest lähtuvalt näeb 2023. a koostatud PlanS VTK ette detailplaneeringust koostamise tingimuste täpsustamise, st kehtestatakse viide ÜP ülesannetele, mis peavad ala kohta lahendatud olema ning täpsustatakse olemasoleva hoonestuse vahele jäämise mõistet. Mitteregulatiivsed ettepanekud Ettepanek 1. Luua strateegilise tasandi ruumiline visioon kõrge lisandväärtusega projektide kavandamiseks ja elluviimiseks Tagasiside: Käesoleva kirja alguses esitatud seisukoha valguses leiame, et põhieesmärk saab olla hea ja kvaliteetse ruumi loomine, mitte konkreetselt kõrge lisandväärtusaga projektide kavandamine. Kooskõlas põhieesmärgiga visiooni loomisel oleme valmis koostööd tegema. Ettepanek 4. Laiapõhjaline koolitusprogramm omavalitsustele ning planeeringutega tegelevatele valitsusasutuste ametiisikutele Tagasiside: Kinnitame, et jätkame omavalitsuste ning planeeringutega tegelevate valitsusasutuste ametiisikute koolitamist asjakohastes teemades. 4 (5) Ettepanek 5. Valitsusasutustes menetlejate arvu kaardistamine ja vajadusel ametnike arvu tõstmine Tagasiside: Vabariigi Valitsus on andnud soovituse vähendada ametnike arvu ning leida täiendavaid kokkuhoiu kohti avalikus sektoris. Ühtlasi on juba täna puudu pädevatest planeerimisspetsialistidest, kes ka olemasolevat vajadust katta suudaksid. Seetõttu ei saa pidada realistlikuks ametnike arvu tõstmise võimalikkust. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Alo Aasma Maa ja ruumiloome asekantsler Kadi-Kaisa Kaljuveer 5850 5436 [email protected] Eike Pärnamägi 5343 7818 [email protected] 5 (5)