Eelnõu väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine

. Rahandusministeerium Teie 26.09.2022 nr 13-3.7/7690-1 Suur-Ameerika 1 10122 TALLINN Meie 03.11.2022 nr 5-13/22/4055 [email protected] Eelnõu väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine Audiitortegevuse seaduse (AudS) muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsusega (VTK) minnakse lahendama ühte kitsast probleemi, mis on tekkinud sellest, et alates 01.07.2021 lõpetas Rahvusvaheline Siseaudiitorite Instituut (IIA) Eesti avaliku sektori siseaudiitori kutsetaseme aluseks olnud CGAP sertifikaadi väljastamise. Samas võiks teemat käsitleda laiemalt ning hinnata, kas olemasolev regulatsioon siseaudiitorite kohta AudS-is on sellises ulatuses vajalik ja optimaalne või võiks siinkohal olla mõistlik dereguleerimine. Toimiva ja tippjuhtide vajadustega arvestava lahenduse välja töötamiseks, tasuks alustada avaliku sektori tippjuhtide ootuste kaardistamisega – millist siseauditi või üldisemalt kontrolli funktsiooni nemad tänases kiirelt muutuvas maailmas vajavad. Sellest sõltub, milliseid nõudeid nii siseauditi funktsioonile kui ka konkreetsele teenistujale – siseaudiitorile, on mõistlik seaduse tasemel seada. Kaitseministeerium toetab AudS muutmise eelnõu VTK-s välja pakutud lahendustest varianti 1, mille kohaselt lõpetatakse nõue, et avalikus sektoris iseseisvalt siseaudiitori kutsetegevusega tegelev siseaudiitori aruandeid allkirjastav isik peab omama mingit siseaudiitori kutset, ning lõpetatakse avaliku sektori siseaudiitori kutsetaseme omistamine. Seda lahendusvarianti toetavad meie hinnangul järgmised asjaolud: 1. Käesolev muudatus puudutab eelkõige avaliku sektori valitsussektori osa (st keskvalitsus ja kohalik omavalitsus), mille teenistussuhteid reguleerib avaliku teenistuse seadus (ATS). Samuti on seaduse tasemel (nt Vabariigi Valitsuse seadus, kohaliku omavalitsuse korralduse seadus, erinevad põhiseaduslike institutsioonide ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute tegevust reguleerivad seadused) reguleeritud asutuste tegevuse, sh (sise)auditeerimise, korraldus. AudS jõustumisest alates 2010. aastal on jäänud arusaamatuks, miks on olnud vajalik paralleelse süsteemi loomine AudS-is. 2. ATS § 7 kohaselt on ametiasutustes töötavad siseaudiitorid ametnikud. Seega toimub siseaudiitorite ametikohtade täitmine konkursi korras. Senised siseaudiitori konkursid on korduvalt tõendanud, et valiku tegemisel ei saa otsustavaks siseaudiitori kutsetaseme olemasolu või selle puudumine, vaid kogum kandidaadi haridusest, töökogemusest, teadmistest ja oskustest ning isikuomadustest. 3. ATS eeldab avalike teenistujate pidevat arendamist ja hindamist (ATS ptk 3). Seega on tagatud siseaudiitori ametikohal olevate teenistujate pidev enesetäiendamine ning puudub vajadus siseaudiitori täiendõppe kohustuse dubleerivaks reguleerimiseks AudS-is. Pealegi ei tohiks ühel ametikohal töötavaid teenistujaid, antud juhul siseaudiitoreid, eelistada teistele – koolitusi peaksid saama kõik teenistujad, Sakala 1 / 15094 Tallinn / 717 0022 / [email protected] / www.kaitseministeerium.ee Registrikood 70004502 teenistujaid, antud juhul siseaudiitoreid, eelistada teistele – koolitusi peaksid saama kõik teenistujad, vastavalt nende personaalsetele arenguvajadustele. Kehtiv regulatsioon AudS-is on sellise olukorra loonud, kuivõrd teistele ametnike gruppide osas ei ole kindlas mahus koolitusnõuet kehtestatud. 4. Kutsetaseme olemasolu ei nõuta seaduse tasemel üheltki teiselt avaliku teenistuse ametikoha grupilt. Näiteks ei ole seaduse tasemel kutsetaseme nõuet Riigikontrolli audiitoritel, kellega sarnast tööd avaliku sektori siseaudiitorid teevad. Ka IIA ei sea kutse olemasolu kohustuslikuks, vaid julgustab siseaudiitoreid oma asjatundlikkust demonstreerima asjakohaste kutsetunnistuste ja kvalifikatsioonidega. Seejuures jätab IIA vabaks, milline on asjakohane kvalifikatsioon. Põhjamaades (Soome, Rootsi, Norra, Taani, Island) ei ole teadaolevalt kutsetaseme olemasolu avaliku sektori siseaudiitoritel kohustuslik.1 5. AudS ja selle alusel välja töötatud kutseeksamite programmid (v.a siseaudiitori kutsetegevuse standardite alamosa) keskenduvad majandusarvestusala auditeerimisele ja selles valdkonnas teadmiste kontrollimisele. Eesti avaliku sektori siseauditi üksused ei tegele üldjuhul finants- ja juhtimisarvestuse auditeerimisega – vastav kohustus on riigieelarve seaduse kohaselt Riigikontrollil (§ 77). Pigem eeldatakse siseauditi üksustelt auditeid asutuse põhitegevuse valdkonnas ning üha suurenev osakaal on nõuandvatel tegevustel. Kõige selle juures on oluline asutuse ja tema põhitegevuste põhjalik tundmine (nn understanding the business), mida hetkel ükski eksamiprogramm ei kata ning arvestades kuluefektiivsust tõenäoliselt ei hakka kunagi ka katma. 6. Rahandusministeeriumi koostatud riigieelarve seaduse muutmise seaduse VTK2-s esitatu kohaselt hindasid Rahandusministeeriumi osakonnad ja Riigi Tugiteenuste Keskus riigi finantsjuhtimise vastavust rahvusvahelise avaliku sektori finantsjuhtimise kvaliteedikriteeriumitele Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA). Siseauditi protseduurid said seal suurepärase hinnangu. Arvestades, et ka praegu suudavad siseauditi üksused, kus AudS VTK kohaselt vaid veerand teenistujatest omavad kutset või kutsetaset, pakkuda suurepärast tulemust, siis mis annab alust arvata, et AudS VTK-s toodud lahendusvariandi 1 rakendamisel siseauditeerimise funktsiooni kvaliteet langeb. Kokkuvõttes võiks Kaitseministeeriumi hinnangul lõpetada avalikus sektoris siseaudiitori kutsetaseme nõude ning usaldada asutuste juhte (st tippjuhte siseauditi juhi valikul ning siseauditi juhte siseaudiitorite valikul) enda asutuse vajadustele ja ootustele vastavate siseaudiitorite värbamisel. Isegi kui siseaudiitori kutsetaseme omamine ei ole enam kohustuslik, vaid vabatahtlik, on juhtidel värbamisotsuseid tehes võimalik seda soovi korral arvesse võtta. Siinkohal ei ole väheoluline, et avalik sektor ei ole nii rikas, et võtta tööle ebakompetentseid teenistujaid. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Hanno Pevkur Minister Karin Karpa [email protected] ______________________________________________________ 1 https://www.researchgate.net/publication/325889699_Internal_audit_in_the_public_sector_- _comparative_study_between_the_Nordic_countries_The_development_of_internal_auditing_within_the_public_sector_in_the_ Nordic_countries 2 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/cc6bfd00-bb08-4630-9829-8da266826c2e 2 (2)