Liisa-Ly Pakosta Teie 08.08.2024 nr 10-4/5991-1
Justiitsministeerium
[email protected] Meie 30.08.2024 nr 18-2/241311/2404895
Bürokraatia vähendamine ja õigusloome
Austatud minister
Tarbetu bürokraatia vähendamine ja sealhulgas bürokraatia vähendamine õigusloomes on olulised
eesmärgid. Olen tänulik, et sellega tegelete.
Leian, et eelnõudega seotud ülemäärast halduskoormust oleks tõepoolest võimalik vähendada.
Oleme märganud, et sageli lükatakse eluliste murede lahendamiseks vajaliku seadusemuudatuse
esitamine edasi viitega kavatsusele koostada aastate pärast mahukas, paljusid küsimusi hõlmav
eelnõu. Mõnikord tähendab see, et inimestele muret valmistav probleem jääb kauaks lahenduseta.
Kui eelnõu Vabariigi Valitsusele ja Riigikogule esitamisega seotud bürokraatiat vähendada, oldaks
loodetavasti valmis keskenduma inimeste elu ja ettevõtlust pärssivate probleemide lahendamisele
kiiresti, siis kui need ilmnevad. Konkreetse mure või probleemi lahendamisele suunatud lühike ja
selge eelnõu muudab töö sellega lihtsamaks nii neile, keda eelnõu puudutab, kui ka teistele
kooskõlastajatele ning Riigikogule.
Väljakujunenud õiguskorras võiks eelistada probleemi lahendamist võimalikult kiiresti
konkreetse, selgelt sõnastatud seadusemuudatusega, millele lisatakse seletuskirjas üksnes olulist
sisaldav mõjuanalüüs. Kokkuvõtlikult leian, et juhtudel, mil tuleb parandada seaduses ilmnenud
viga või lahendada esile kerkinud probleem, võiks väljatöötamiskavatsuse koostamise asendada
arusaadavalt sõnastatud väikesemahulise eelnõu ja seletuskirja koostamisega ning anda neile, keda
muudatus puudutama hakkab, piisavalt aega esitada konkreetseid ettepanekuid eelnõu
parandamiseks. Nõnda hoitaks kõikide asjaosaliste aega kokku.
Teisisõnu: kui on näha, et probleemi lahendamiseks on vaja olukorda reguleerida õigusaktiga, kuid
tegemist ei ole uudse lahendusega ning kui eelnõu koostamine võtab eeldatavasti vähem aega kui
VTK koostamine, siis tulekski kohe alustada eelnõu tegemist ning VTK-st loobuda.
On arusaadav, et kui ei ole veel teada, kas eelnõu keskne lahendus (millest lähtuvalt tuleb
kehtestada ka muud normid) saab piisava toetuse, püütakse hoiduda eelnõu kõigi vajalike sätete
väljatöötamisest. Sellises olukorras võiks VTK koostamise asemel tutvustada eelnõu keskset sätet
ja selle juurde lisada seletuskirja, milles antaks teada, et muud muutmist ja lisamist vajavad normid
(sh rakendussätted) esitatakse järgmises kooskõlastusringis.
2
Praegu kipub olema nii, et eelnõu ettevalmistamisel kulutatakse rohkem aega VTK koostamisele
ja kooskõlastamisele. Õigusakti tegelik mõju (sh kaasneva bürokraatia määr) selgub aga alles
eelnõust. Puudutatud isikutele antakse eelnõu kohta arvamuse esitamiseks liiga vähe aega.
Oluline on jälgida, et eelnõu koostaja analüüsiks eelnõu põhiseaduspärasust. Üsna sageli
nenditakse seletuskirjas üldsõnaliselt ja ainult mõne lausega, et kavandatavad normid on kooskõlas
põhiseadusega. Põhiõigust piirava eelnõu seletuskirjas tuleks välja tuua, kuidas kaasati puudutatud
isikuid või neid esindavaid huvigruppe, millised vastuargumendid esitati põhiõiguse piiramisele,
ning esitada piirangu proportsionaalsuse terviklik analüüs. Samuti on tähtis seletuskirjas
põhjendada põhiõiguse piirangu kehtestamist. Seletuskirjadesse kiputakse mõnikord kuhjama
teksti, millest ei ole eelnõu mõistmisel suuremat abi, kuid samas jäetakse selgitamata normi
eesmärk.
Oluline on, et Euroopa Liidu (EL) õiguse kujundamisel osalevad ametnikud lähtuksid
läbirääkimistel Eesti Vabariigi põhiseadusest ning püüaksid saavutada tulemuse, mis oleks
kooskõlas põhiseadusega. Kui tegemist on alles EL-i õigusakti eelnõuga, ei saa selle
põhiseaduspärasuse hindamisel tugineda põhiseaduse täiendamise seadusele. Ametnikul ei ole voli
kujundada lõplikku seisukohta küsimuses, kas mõni põhiseaduse säte kujutab endast põhiseaduse
aluspõhimõtet või mitte, ega ka küsimuses, kuidas tõlgendada põhiseadust kooskõlas Euroopa
Liidu õigusega.1 Selle volituse annab Eesti õiguskord Riigikohtule. Seega tuleb ametnikul
läbirääkimistel osaledes toimida alalhoidlikult ning püüda läbirääkimistel saavutada õigusakti
võimalikult suur kooskõla kõigi põhiseaduse sätetega, millele Riigikohus ei ole andnud teistsugust
tõlgendust.
Sel eesmärgil on vaja Euroopa Liidu seadusandlike algatuste põhiseaduspärasust pidevalt ja
terviklikult analüüsida. Kui ilmneb, et kavandatava Euroopa Liidu õigusakti säte võib olla mõne
Eesti Vabariigi põhiseaduse normiga vastuolus, tuleb sellest teatada nii Vabariigi Valitsusele kui
ka Riigikogule.
Kõik Euroopa Liidu õigusaktides tehtavad valikud ei ole Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise
seaduse (PSTS) kaudu põhiseadusega automaatselt ühitatavad. See, et mõne valdkonna
reguleerimine on Euroopa Liidu pädevuses, ei tähenda, et selles valdkonnas kaotab põhiseadus
tervikuna oma tähenduse. Eesti Vabariigi põhiseaduse järgimine Euroopa Liidu õigusaktide
koostamisel ja hiljem ülevõtmisel ei ole vastuolus Euroopa Liidu õigusega. Vastupidi, see toetab
paremini Eestis rakenduva Euroopa Liidu õiguse loomist.
Selleks, et tagada põhiseaduse rakendumine, on oluline, et analüüsitaks kõigi Euroopa Liidu
õiguslike algatuste kooskõla põhiseadusega. See analüüs on vajalik, et kindlaks teha:
a) kas põhiõiguste kaitse on tagatud sellisel moel, nagu põhiseadus ette näeb. Muu hulgas
tuleb kontrollida, kas kavandatavad põhiõiguste piirangud − näiteks võimalikud lisanduvad
karistused, aruandluskohustus või ettevõtlusvabaduse kitsendamine − oleksid rakendudes
Eesti oludes proportsionaalsed;
b) kas Euroopa Liidu õigusakti saab rakendada, järgides põhiseaduslike institutsioonide
ülesehitust ja toimimisloogikat;
1
„Sellest, et sätted on Euroopa Liidu õigusega kooskõlas, ei saa järeldada, et samad sätted on kooskõlas ka Eesti
Vabariigi põhiseadusega“ (RKÜKo, nr 3-2-1-71-14 , p 81). „Eesti seadused, sh vaidlusalused normid, peavad olema
kooskõlas nii EL-i õigusega kui ka põhiseadusega ning ei ole põhjust jätta nende põhiseaduspärasust hindamata
ainuüksi põhjusel, et need võivad olla ühtlasi vastuolus EL-i õigusega“ (RKPJKo, nr 5-20-10, p 42). „Kui EL-i õigus
annab liikmesriigile eesmärgi, kuid vahendid selle saavutamiseks jäävad liikmesriigi kehtestada, peavad valitud
vahendid olema kooskõlas nii EL-i õigusega kui ka vastama Eesti põhiseadusele“ (RKPJKo, nr 3-4-1-5-08, p 36).
3
c) kas Euroopa Liidu õigusakti saab rakendada ilma põhimõttelist laadi muudatusteta riigielu
korralduses;
d) kas juhul, kui Euroopa Liidu õigusakti eelnõu läbirääkimistel ei õnnestu saavutada
kooskõla kõigi põhiseaduse normidega, saaks tugineda PSTS §-dele 1 ja 2.
Siin ei ole silmas peetud seda, et kõigi Euroopa Liidu õiguslike algatuste kõiki sätteid tuleb
kirjalikus vormis võrrelda kõigi Eesti põhiseaduse sätetega. See poleks mõistlik, vajalik ega
tegelikult võimalik. Oluline on lihtsalt, selgelt ja lühidalt kirja panna algatuse või planeeritava akti
tuum – mida see toob kaasa Eesti isikutele ja institutsioonidele – ning seejärel keskenduda olulise
põhiseaduspärasuse hindamisele.
Kui analüüsimisel selgub, et Euroopa Liidu õigusliku algatusega on oht minna vastuollu
põhiseaduse mõne sättega, siis tuleb analüüsis põhjendada, milles seisneb vastuolu põhiseaduse
normiga, ning selgitada, millised juhised saab ametnik läbirääkimisteks (nt tuleks saavutada
algatuse muutmine või liikmesriigile valikuvõimalus või erand).
Teadaolevalt on Euroopa Liidu põhiõiguste hartat toodud põhjuseks, miks tuleks/võiks jätta
kõrvale mõni põhiseaduse säte, mis kaitseb põhiõigust hartaga võrreldes ulatuslikumalt.2 Euroopa
Liidu põhiõiguste harta muutus õiguslikult siduvaks Lissaboni lepingu jõustumisega 1. detsembril
2009. Lissaboni leping jõustati Eesti suhtes välislepingu ratifitseerimisega. Teisisõnu ei ole seda
vormistatud Eesti Vabariigi põhiseaduse II peatüki „Põhiõigused, vabadused ja kohustused“
muutmise seadusena, mille menetlusele kohalduks vastavad erinormid (vt PS XV ptk; RKKTS
13. ptk). Ka harta artiklis 53 on rõhutatud, et harta sätteid ei või tõlgendada nii, et need kitsendavad
või kahjustavad riigi põhiseadusega tunnustatud inimõigusi või põhivabadusi. Seega ei tohi hartat
põhjuseks tuues jätta kõrvale põhiseadust.
Riigikogule tuleb selgelt teada anda, kui vastuvõetud Euroopa Liidu õigusaktis on normid, mille
kooskõla Eesti põhiseadusega on vaieldav. Kui tegemist on Euroopa Liidu õigusaktiga, mille
ülevõtmiseks on vaja Eestis vastu võtta seadus, tuleb seletuskirjas näidata, millised õigusakti
ülevõtmiseks algatatud seaduseelnõu sätted on vastuolus Eesti põhiseadusega ja milles vastuolu
seisneb. Kui seaduseelnõu koostajad leiavad, et vastuolu tõttu saab tugineda PSTS-ile, peab
seletuskirjas esitama selle kohta analüüsi.
Lugupidamisega
/allkirjastatud digitaalselt/
Ülle Madise
Evelin Lopman 693 8431
[email protected]
Liina Lust-Vedder 693 8429
[email protected]
2
Vt Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid, 2022. Eesti Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapital,
A. Laurand, Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seaduse § 2, komm. 149.