Märkustega kooskõlastuskiri siseministri määruse „Põlevmaterjalide ja ohtlike ainete ladustamise tuleohutusnõuded“ eelnõule

Siseministeerium Teie 24.11.2023 nr 1-6/2873-1, SIM/23- 1543/-1K [email protected] Meie 18.12.2023 nr 2-7/2023/4878 Märkustega kooskõlastuskiri siseministri määruse „Põlevmaterjalide ja ohtlike ainete ladustamise tuleohutusnõuded“ eelnõule Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium kooskõlastab siseministri määruse „Põlevmaterjalide ja ohtlike ainete ladustamise tuleohutusnõuded“ (edaspidi määrus) eelnõu alljärgnevate märkustega arvestamise korral. 1. Kehtivas määruses ei ole reguleerimisala kehtestatud, mistõttu palume seletuskirjas täpsemalt selgitada, mis osas määruse reguleerimisala muutub. 2. Palume üle vaadata määruse eelnõuga kehtestatavad nõuded, kuna meie hinnangul ületavad need volitusnormi „Põlevmaterjalide ja ohtlike ainete ladustamise tuleohutusnõuded“ piire peatükis 3, kus reguleeritakse ohtliku aine ladustamise tuleohutusnõudeid laiemalt (käitlemine). 3. Määruse eelnõu paragrahvi 2 lg 3 kohaselt käsitletakse ohtlikku ainet ohtliku kemikaalina kemikaaliseaduse (KemS) tähenduses. KemS § 3 lg 2 kohaselt on ohtlik kemikaal aine või segu, mis vastab CLP-määruse I lisa osades 2–5 sätestatud füüsikaliste, tervise- või keskkonnaohtude kriteeriumidele. Käesoleval juhul tekib ringdefinitsioon ning sellest tulenevalt teeme ettepaneku asendada läbivalt termin „ohtlik aine“ terminiga „ohtlik kemikaal“ ning § 2 lg 3 sõnastada järgmiselt:„(3) Ohtlikku kemikaali käsitatakse käesolevas määruses kemikaaliseaduse tähenduses.“. 4. Seletuskirja § 2 lg 3 selgituses on toodud, et REACH-i määrus hõlmab sisuliselt kõiki keemilisi aineid, mitte ainult tööstuses, vaid ka igapäevaelus kasutatavaid aineid, nt puhastustooted, värvid, rõivad, mööbel ja elektriseadmed. REACH-i määrus reguleerib kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist. Kokkuvõttes võib ohtlik aine olla mistahes ohtlik kemikaal, mis on nimetatud REACH-i määruses koos tema omadustega, kuid määruse eelnõus kasutatakse terminit „ohtlik aine“. See lõik on eksitav, jättes mulje, et REACH määrus hõlmab mitteohtlike ja ohtlike aineid ning nende ainete kasutamist segudes ja toodetes. REACH määrus käsitleb ainete, mitte kemikaalide, registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist. Ohtlikud kemikaalid ei ole REACH määruses nimetatud – ohtlikuks klassifitseeritakse ained ja segud (ehk kemikaalid) CLP- määruse Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 625 6342 / [email protected] / www.mkm.ee Registrikood 70003158 alusel. Sellest tulenevalt ja ühtlasi arvestades, kas määruse eelnõus võetakse kasutusele termin “ohtlik aine” või “ohtlik kemikaal”, palume kõnesolev lõik ümber sõnastada. 5. Seletuskirja osas on läbiv kommentaar: osad kehtivad nõuded on jäänud sõna-sõnalt samaks, aga seletuskirjast see ei selgu, samuti ei peaks seletuskiri piirduma üksnes määruse eelnõu teksti refereerimisega (nt § 11 lg-d 2 ja 3 seletuskirjas). Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja (HÕNTE) § 40 lg 1 p 3 kohaselt peab seletuskiri sisaldama võrdlevat analüüsi, mis käesolevas seletuskirjas on puudulik, mis omakorda teeb määruse eelnõu lugemise teatud juhtudel raskesti jälgitavaks, kuna ei selgu, miks midagi muudetakse. Sellest tulenevalt palume läbivalt kogu seletuskirja ulatuses välja tuua, millised nõuded jäävad samaks, millised nõuded on uued ja milliseid nõudeid muudetakse ning kui need on määruse eelnõus ümber paigutatud, siis lisada ka sellekohane info. Ühtlasi palume läbivalt täiendada neid seletuskirja punkte, kus on piirdutud üksnes määruse eelnõu ümber kirjutamisega. Nt määruse eelnõu § 4 on olemasoleva määruse § 1, aga see ei selgu seletuskirjast või kehtiva määruse § 3 lg 3, mis käsitleb mootorisõidukite parkimise nõuet ehitise läheduses, on kustutatud, kuid seda pole põhjendatud. 6. Määruse eelnõu §-st 6 ei selgu, et olmejäätmeid käsitletakse jäätmeseaduse tähenduses, see selgub seletuskirjast. Teeme ettepaneku sõnastada § 6 lg 2 järgmiselt: „(2) Olmejäätmeid käsitatakse käesolevas määruses jäätmeseaduse tähenduses.“ Sellest tulenevalt muutub ka paragrahvi ülejäänud numeratsioon. 7. Määruse eelnõu §-ga 9 kehtestatakse ohtliku aine ladustamise nõuded. Meie hinnangul ei ole tegu üksnes tuleohutusnõuetega, vaid kehtestatakse ladustamise üldnõuded. Samas on need nõuded väga üldsõnalised, jättes tõlgendamiseks liiga palju ruumi. Teeme ettepaneku § 9 nõuded üle vaadata, sest osa nõudeid ei pruugi olla sellisel kujul asjakohased, ja sõnastada õigusselguse huvides need kõikide osapoolte jaoks üheselt arusaadavalt. Samuti puuduvad piirkogused ja kitsendused, mis tähendab, et nõuded laienevad mistahes kogusele ja kõigile (eraisik, tootja, kaupleja, ladu, pood, labor jne). Juhime tähelepanu, et ohtlike kaupade klassifitseerimise ja vedude puhul on ette nähtud teatud erandid, nt väiksemate koguste pürotehniliste toodete transport. Määruse eelnõu sõnastuse kohaselt on nii 50 ml tuleohtlik desinfitseerimisvahend kui ka 100 liitrit võrdväärsed kogused ning neid käsitletakse samadel alustel. Seetõttu palume ladustamise nõuete osas kehtestada mõistlikud piirkogused ja kitsendused, et nõuetega saaksid kaetud soovitud sihtrühmad, mitte eraisikud ega jaekauplejad. 8. Määruse eelnõu § 9 lg 1 kohaselt ladustatakse ohtlik aine lisa 3 kohaselt. Seletuskirjas viidatakse, et aluseks on võetud ohtlike kaupade veo eeskirjad, eeldame, et siin on mõeldud ohtlike veoste rahvusvahelise autoveo Euroopa kokkulepet (https://www.riigiteataja.ee/akt/207062017001). Palume kasutada õiget määratlust, et tagada ühtne arusaadavus ja selgus. Ühtlasi jääb arusaamatuks, miks on ühtesobivustabeli alusena kasutatud ohtlike veoste rahvusvahelise autoveo Euroopa kokkuleppes toodud jaotust, sest ladustamine ei ole sama, mis transport ning ohtlike ainete transpordi nõuded on üldjuhul rangemad kui ladustamise nõuded, kuna transpordil kaasnevad täiendavad riskid. Tõime eespool välja, et määruse eelnõust ei selgu, kas soovitakse reguleerida eraisikute poolt ladustatavat ohtlikku kemikaali. Siinkohal juhime tähelepanu, et eraisikul puudub juurdepääs nii ohtliku kemikaali ohutuskaardi andmetele kui ka transpordimärgistusele ning tema teadmised piirduvad üksnes pakendil paikneva märgistusega, milleks on CLP märgistus. Seetõttu teeme ettepaneku ühtesobivustabeli osas mõelda, kas oleks mõistlik viidata CLP ohuklasside ja H-lausetega. Tõdeme, et see sõltub suuresti ka sellest, kellele ladustamisnõudeid kohaldada soovitakse. 9. Kehtivas õiguses ei ole defineeritud terminit „eraldamine“. Määruse eelnõu § 9 lg-ga 2 kehtestatakse nõuded, mille kohaselt “ohtlike ainete ühtesobivustabeli” alusel eraldamisele 2 (5) kuuluvad kemikaalid ladustatakse eraldi ruumides ning eraldi hoidmisele kuuluvad kemikaalid hoitakse üksteisest vähemalt kolme meetri kaugusel. Kehtivas regulatsioonis käsitletakse eraldamist tähenduses, kus ained peavad paiknema eraldi ruumides, vaid ühel juhul: tuleohtliku gaasi ja hapniku ladustamisel. Määruse eelnõu ühtesobivustabeliga nähakse aga eraldi ruumidesse paigutamist ette väga paljudel juhtudel. Lisaks ei ole isoleerimise mõistet (eraldi hoone või tulekindel kapp õues) senises regulatsioonis kasutatud, kuid määruse eelnõu kohaselt hakatakse seda nõudma orgaaniliste peroksiidide ladustamisel. Probleem võib tekkida nt tuleohtlike vedelike eraldi hoidmisel mürgistest ja söövitavatest kemikaalidest (kehtiv regulatsioon ei nõua). Tegemist on suurte muudatustega, kuna määruse eelnõuga laiendatakse oluliselt kehtivaid nõudeid. Seetõttu rõhutame, et selgelt on vaja hinnata, kes on käesoleva määruse eelnõu sihtrühm ning vastavalt sellele kaardistada ja hinnata kaasnevad mõjud ning käsitleda seda põhjalikumalt mõjude hindamise punktis. 10. Määruse eelnõu § 9 lg-s 4 kirjeldatakse ohtlike ainete käitlemist, kuigi määruse eelnõu volitusnorm sätestab nõuded ohtliku aine ladustamisele (palun vaata käesoleva kirja punkti 2). KemS § 3 lg 3 kohaselt on kemikaali käitlemine KemS tähenduses kemikaali valmistamine, tootmine, töötlemine, pakendamine, hoidmine, vedamine, kättesaadavaks tegemine ja kemikaaliga seonduv muu tegevus. Palume lähtuda kehtivast õigusruumist ja kasutada samu termineid ning asendada määruse eelnõu § 9 lg-s 4 sõna „käitlemine“ sõnaga „ladustamine“ või „hoidmine“. Sellise sõnastuse korral jääb säte ka volitusnormiga lubatud piiridesse. 11. Määruse eelnõu § 9 lõikega 7 sätestatakse mh nõue, et seinas ja laes tuleb kasutada materjali, mis ei soodusta tulekahju teket ja eritab vähe suitsu. Palume seletuskirjas tuua näiteid materjalidest, mis eritavad vähe suitsu. 12. Määruse eelnõu § 9 lõikega 8 sätestatakse nõuded, mille kohaselt sööbiva ohtliku aine ladustamise ruumi põrand peab olema kaetud ohtliku aine kindla materjaliga ja põrandapind peab pidama ohtlikule ainele vastu vähemalt kaks ööpäeva. Palume seletuskirjas tuua konkreetseid näiteid nn ohtliku aine kindlatest materjalidest. Nõude, et põrandapind peab ohtlikule ainele vastu pidama vähemalt kaks ööpäeva, kontrollimine on üpris keeruline ja subjektiivne, seetõttu palume ka selles seletuskirja vastavate näidetega täiendada. 13. Määruse eelnõu § 9 lõigetega 12 ja 13 sätestatakse kuue meetri kauguse nõue. Palume seletuskirjas selgitada, miks just kuus meetrit, mitte viis meetrit. Ühtlasi juhime tähelepanu, et talveperioodil ladustavad tanklad hoone sissepääsude lähedal tuleohtlikke klaasipesuvedelikke ning hetke sõnastuse korral oleksid ka nemad käesoleva eelnõu sihtrühm, kuid kooskõlastuskirjast ei nähtu, kas neile edastati määruse eelnõu arvamuse andmiseks või mitte. 14. Määruse eelnõu § 9 lõikega 15 seatakse nõue, et ohtliku aine ladustamisel tagatakse piisaval hulgal sobivaid lekke piiramise ja neutraliseerimise vahendeid. Arusaadav, et sõltuvalt ohu suurusest tuleks ohtlike ainete ladustamisel varuda piiramise ja neutraliseerimise vahendeid, samas nõue piisav on ebaselge ja mitmeti tõlgendatav. Teeme ettepaneku sõnastada § 9 lg 15 järgmiselt: „(15) Ohtlike ainete ladustamisel tagatakse sobivate lekke piiramise ja neutraliseerimise vahendite olemasolu.“ 15. Määruse eelnõu § 10 lg 1 osas palume seletuskirjas välja tuua, kust pärinevad kujade vahemaad. Kas need on üle toodud keskkonnaministri määrusest nr 42 „Naftasaaduse, põlevkiviõli, selle saaduse või biokütuse hoidla ehitamise ja kasutamise nõuded ning kuja täpsustatud ulatus“ või kusagilt mujalt? 16. Määruse eelnõu § 10 lõikes 1 toodud kujade vahemaad ei kattu sama määruse § 10 lõikes 6 viidatud keskkonnaministri 20. septembri 2019. aasta määruses nr 42 „Naftasaaduse, põlevkiviõli, selle saaduse või biokütuse hoidla ehitamise ja kasutamise nõuded ning kuja täpsustatud ulatus“ toodud kujade vahemaadega. Palume eeltoodud vastuolu kõrvaldada. 3 (5) 17. Määruse eelnõu §-d 10-12 käsitlevad erinevate ohtlike kemikaalide kujasid. Paragrahv 10 lg 2 sätestab, et hoidla kuja käesoleva määruse tähenduses on kõige väiksem lubatud kaugus suurõnnetuse ohuga ettevõttest, ohtlikust ettevõttest, elamust või majutus-, ravi-, spordi-, haridus-, kaubandus- või teenindushoonest või transpordihoonest, mis teenindab regulaarselt inimesi. Paragrahv 11 lg 2 sätestab, et ammoniaagirajatise kuja käesoleva määruse tähenduses on kõige väiksem lubatud kaugus kinnistu piirist, üldkasutatavast sõiduteest või elamust, raviasutusest, koolist, lasteaiast, kogunemiskohast või muust ammoniaagirajatise tegevusega mitteseotud hoonest. Paragrahv 12 lg 3 sätestab, et hapniku hoiukoha kuja käesoleva määruse tähenduses on kõige väiksem lubatud kaugus rahvarohkest kogunemiskohast, tiheda liiklusega transporditeest või samalaadsest kohast. Palume seletuskirjas selgitada, millest lähtuti hoidla kuja määramisel ja loetelus toodud ehitiste nimekirja kokkupanemisel (sama märkus kehtib § 11 lg 1 ja § 12 lg 2 kohta). Ehitiste loetelud on mingil põhjusel jäetud erinevaks, kuid seletuskirjast see ei selgu. Kas ehitiste loetelu puhul võeti aluseks ehitusseadustik või mõni teine õigusakt? Kui ehitiste loetelude eristamiseks puudub selge põhjus, palume nimekirjad ühtlustada või täiendada seletuskirja selgitusega, miks on loetelud erinevad. 18. Palume seletuskirjas selgitada § 10 lõiget 3. Miks määratakse üle 500 m3 mahutavusega hoidla kuja ehitusprojektis igal üksikjuhul eraldi riskianalüüsi põhjal. Kas see nõue on kehtivas õiguses juba olemas või on tegemist uue nõudega ning millisest riskianalüüsist tuleb lähtuda (sama märkus kehtib ka § 11 lg 3 ja 12 lg 4 kohta). KemS-s on samuti kasutusel riskianalüüs, aga käesolevas eelnõus ei ole vist seda mõeldud. 19. Määruse eelnõu §-s 11 seatakse nõuded ammoniaagirajatise kujale. Lugedes seletuskirja jääb arusaamatuks, mis põhjusel nõuded kehtestatakse või on tegemist olemasolevate nõuete muutmisega. Seletuskirjas ei ole ka infot, kas tegemist on järelevalvemenetluste käigus selgunud praktilise probleemiga. Seega palume seletuskirjas selgelt välja tuua, mis põhjusel ammoniaagirajatise kujale nõuded kehtestatakse. 20. Määruse eelnõu § 11 lg 1 teises veerus on toodud ammoniaagi rajatise tüübid: A ja B. Seletuskirjast ei selgu, millest on rajatise tüüpide määramisel lähtutud. KemS-s kasutatakse ohtlik ja suurõnnetuse ohuga ettevõtete puhul samuti A- ja B-kategooria jaotust. Käesoleva määruse kontekstis tähendab aga see midagi muud, seetõttu palume õigusselguse huvides seletuskirjas selgitada, kust pärinevad rajatise tüübid A ja B ning miks just selline jaotus ja sellised vahemaad. Rajatise B tüübi puhul palume tuua näiteid, mis need muud kui A-tüüpi rajatised olla võivad. 21. Määruse eelnõu §-ga 13 kehtestatakse rakendussäte, mille kohaselt §-e 11 ja 12 ei kohaldata enne käesoleva määruse jõustumist ehitatud ammoniaagirajatisele ja hapniku hoiukohale. Seletuskirjas on toodud, et nõuded kujale kehtivad ehitatava ammoniaagirajatise ja hapniku hoiukoha kohta ning ei puuduta olemasolevaid ammoniaagirajatisi ja hapniku hoiukohti. Võib tekkida olukord, kus ehitamine on pooleli, aga kuna kujad on planeerimise menetluse osa (planeerimisetapp on enne ehitamise alustamist), siis juba ehitamisel olev ammoniaagirajatis ei täida planeeritava määruse eelnõuga kehtestavaid nõudeid. Teeme ettepaneku sõnastada § 13 järgmiselt: „Käesoleva määruse §-e 11 ja 12 ei kohaldata enne käesoleva määruse jõustumist ehitatud ja juba ehitamisel olevale ammoniaagirajatisele ja hapniku hoiukohale.“. Teine variant on täiendada seletuskirja ning lisada täpsem selgitus ehitamisel olevate ammoniaagirajatiste ja hapniku hoiukohtade kohta. 22. Määruse eelnõuga nähakse ette oluliselt täiendatud muudatused ja uute nõuete seadmine põlevmaterjalide ladustamisele ning see omakorda tähendab, et tulevikus määruse kohaldamisalasse jäävad isikud peavad oma ladustamise tingimused üle vaatama ja enamikel 4 (5) juhtudel ka ümberkorraldused tegema, kuid selleks käesoleva eelnõuga üleminekuaega ette ei nähta. Seetõttu teeme ettepaneku ette näha määruse eelnõuga kehtestavate nõuete täitmiseks üleminekuaeg minimaalselt kuus kuud, kuid ideaalolukorras võiks see aeg olla pikem ehk üks aasta. 23. Palume seletuskirjas oluliselt põhjalikumalt hinnata määruse mõjusid. Termin „ladustamine“ on laia ulatusega ja ohtlike ainete osas ei ole ette nähtud piir- või künniskoguseid. Lisaks tuleb arvestada, et ohtlikke aineid hoiustavad nii ettevõtted kui ka eraisikud. Sellest tulenevalt on määruse eelnõu mõju väga lai. Määruse eelnõu §-dega 10-12 täiendatakse oluliselt ohtlike ainete ladustamise nõudeid, sh ohutuskujad, ning sellel on selge mõju ettevõtjatele. HÕNTE § 1 lg 4 sätestab, et väljatöötamiskavatsuse, kontseptsiooni ja seaduseelnõu (sh määruse eelnõu) koostamisel ning mõjude analüüsi tegemisel, mõjuanalüüsi aruande koostamisel, samuti seaduse mõjude järelhindamisel on mõjude osas aluseks Vabariigi Valitsuse 13. jaanuari 2011. a määruse nr 10 „Vabariigi Valitsuse reglement” (edaspidi reglement) § 5 lõike 2 alusel kinnitatud mõjude hindamise metoodika. Palume mõjusid hinnata lähtuvalt mõjude hindamise metoodikast, st mõjude olulise hindamisel kasutada nelja kriteeriumit: mõju ulatus, mõju avaldamise sagedus, mõjutatud sihtrühma suurus ja ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk. 24. Seletuskirja punktis 5, määruse rakendamisega seotud tegevused, vajalikud kulud ja määruse rakendamise eeldatavad tulud, on toodud, et uusi kohustusi ei lisata, mis ei vasta tõele ning on eksitav, sest on lisandunud ammoniaagirajatise kuja nõuded ning olulisel määral on täiendatud hapniku hoiukoha nõudeid. Samuti on eksitav lause, et nõuded hoidla kujale on praegu veeseaduses. Veeseaduses on üksnes nõuded naftasaaduse, põlevkiviõli ja selle saaduse ning biokütuse hoidla kuja kohta, mitte aga ammoniaagirajatise kuja ning hapniku hoiukoha ja kuja kohta. Palume viidatud ebatäpsused ja -selgused kõrvaldada. Märkuste rohkusest tingituna teeme ettepaneku eraldi kohtumiseks, et saaksime ühiselt lahendused leida käesolevas kooskõlastuskirjas tõstatatud probleemidele. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Tiit Riisalo majandus- ja infotehnoloogiaminister Merike Ring 625 6472 [email protected] 5 (5)