Kooskõlastuskiri avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse väljatöötamise kavatsusele

Mart Võrklaev Teie 08.09.2023 nr 1.1-26/5747-1, Rahandusministeerium RAM/23-1184/-1K [email protected] Suur-Ameerika 1 Meie 01.11.2023 nr 2-7/2023/4156 10122, Tallinn Kooskõlastuskiri avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse väljatöötamise kavatsusele Austatud Mart Võrklaev Rahandusministeerium on saatnud kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks avaliku teenistuse seaduse (edaspidi ATS) muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse (edaspidi VTK). Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium kooskõlastab VTK alljärgnevate märkustega. Esmalt juhime tähelepanu, et VTK kohaselt soovitakse luua paralleelregulatsioon avaliku teenistuse töötajatele lisaks neile juba kehtivale töölepingu seadusele (edaspidi TLS). VTKs on toodud välja mitmeid teemasid, mille osas soovitakse töötajatele kohaldada avaliku teenistuse regulatsiooni (nt palka, ületunnitööd, valveaega, öötööd ja riigipühal tehtavat tööd puudutavad sätted ning töötaja töötasu ühepoolset vähendamist puudutavad sätted). Leiame, et ei ole vajalik ega õige kehtestada avaliku teenistuse seaduses eraldi regulatsiooni töötajate kohta, tekitades nii erineva kohtlemise avaliku ja erasektori töötajate vahel. Kui ATS-is soovitakse töötajate puhul teatud küsimusi reguleerida TLS-ist erinevalt, peab selleks olema mõjuv põhjus. Samuti leiame, et küsimustes, kus soovitakse ATSi regulatsiooni ühtlustada TLSi-ga, tuleks eelistada lahendust, et viidata ATSis TLSi sätetele, mitte TLSi regulatsiooni ATSis üle korrata. Töötajatele kehtiv regulatsioon peaks olema võimalikult ühetaoline ja reguleeritud ühes seaduses nii palju kui võimalik. Üldise kommentaarina märgime veel, et VTK kohaselt ei kavandata eelnõu koostamise käigus põhjalikuma mõjuanalüüsi tegemist, sest muudatustega ei kaasne ühelegi analüüsitud muudatustest puudutatud sihtrühmale olulist mõju. Samas on esitatud mõjuanalüüs pigem napp, ei analüüsita muudatuste mõju sihtrühmasisestele (nt keskastmejuhid, tippjuhid, avalikus teenistuses töölepingu alusel töötavad isikud) sotsiaalsetele rühmadele (sh soo või vanuse lõikes). Teeme ettepaneku analüüsida eelnõu koostamise käigus täiendavalt muudatuste mõju sihtrühmale soo ja vanuse lõikes ning võtta meetmete sobilikkuse hindamisel arvesse muudatuste koosmõju soo- ja vanuserühmade üldise olukorraga Eesti ühiskonnas. Lisaks, kuna VTK-s kavandatavad muudatused võivad muuta ametiasutuste töötajate olukorra ebasoodsamaks võrreldes kehtiva TLSi regulatsiooniga, tuleks plaanitavate muudatuste edasise analüüsi käigus põhjalikumalt vaadata tagajärgi ja mõjusid, mis muudatustega töötajatele kaasneb. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 625 6342 / [email protected] / www.mkm.ee Registrikood 70003158 Eelnõu koostamisel tuleks kindlasti kaasata ka ametiühingute esindajad, kuna plaanitavad muudatused võivad mõjutada negatiivselt avalikke teenistujaid. Lisaks palume kaasata eelnõu kooskõlastamisringi ka soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik, kuna plaanitav muudatus mõjutab tema ametiaja kestust. Järgnevalt kommenteerime plaanitavaid muudatusi sisuliselt. Kavandatav muudatus 2 VTK-s on välja toodud, et ATS § 34 muudatusega soovitakse laiendada palka puudutavate sätete kohaldamisala ametiasutuse töötajatele ning ühtlustada palgasüsteemi põhimõtted. Selgituses on välja toodud, et palgasüsteemi osas on ametiasutuse sees erisused töötajate ja ametnike vahel ning leitud, et ametiasutuse töötajatele palga maksmine, eelkõige summeritud tööaja puhul, ei ole sarnaste reeglite järgi kujunenud. Näiteks on VTK koostajate hinnangul oluline erinevus selles, kas arvestuse aluseks võetakse kalendaarsed tööpäevad või vähendatakse puudumiste korral normtundide osakaalu olenemata puudumise nädalapäevast. VTK-s on viidatud summeritud tööaja arvestuse puhul palkade maksmist puudutavate sätete muutmise vajadusele, kuid jääb arusaamatuks, kas ja mida summeeritud tööaja ja palgaarvestuse osas muuta plaanitakse. Lisaks laiendatakse VTK kohaselt ATSi valveaja, ületunnitöö, ööajal ja riigipühal tehtava töö (ATS §-id 38-40) ning puhkeaja sätete kohaldamisala ametiasutuse töötajatele, kuid ei ole selgitatud, milliseid täpsemaid muudatusi valveaja, öötöö ja riigipühal tehtava töö kohta plaanitakse teha. Samuti on VTKs märgitud, et palgakomponentide määramine viiakse ühtsetele alustele, kuid selgusetuks jääb, millist mõju selline muudatus omab seoses valveaja, ületunnitöö, ööajal ja riigipühal tehtava töö regulatsiooniga. Seetõttu leiame, et plaanitavad muudatused vajavad põhjalikumat selgitamist. Veel on VTKs välja toodud, et ATS § 61 kohaldamisalasse, mis puudutab palga vähendamist, soovitakse lisada ka ametiasutuse töötajad, et tagada võrdne kohtlemine ametiasutuse sees. Sellest järeldub, et ametiasutuses töölepinguga töötavatele töötajatele soovitakse hakata kohaldama ATS § 61 lg 3, mille kohaselt võib üldise majanduslanguse ajal teatud tingimustel töötaja palka ühepoolselt vähendada. Antud muudatus oleks vastuolus üldise tööõiguse põhimõttega, mille kohaselt ei ole võimalik töölepingut ühepoolselt muuta. TLSis on küll erandlik säte (TLS § 37), mille kohaselt võib tööandja ühepoolselt töötasu vähendada, kuid seda üksnes kuni kolmeks kuuks 12-kuulise ajavahemiku jooksul, ning ainult sellisel juhul, kui tööandja ei saa ettenägematutest, temast mitteolenevatest majanduslikest asjaoludest tulenevalt anda töötajale kokkulepitud ulatuses tööd ning kui kokkulepitud töötasu maksmine oleks tööandjale ebamõistlikult koormav. Seega on TLS § 37 seotud sellega, et tööandjal ei ole töötajale võimalik kokkulepitud ulatuses tööd anda, kuid ATS § 61 lg-s 3 reguleeritakse teistsugust olukorda – selles sättes ei ole palga vähendamise aluseks see, et tööandja ei saa ametnikule kokkulepitud tööd anda, vaid palga vähendamise soov on tingitud üldisest majanduslangusest riigis. Lisaks seisneb nende kahe sätte suur erinevus ka selles, et kui TLS § 37 kohaselt võib töötasu vähendada kuni kolmeks kuuks 12-kuulise ajavahemiku jooksul, siis ATS § 61 lg 4 kohaselt tuleb ametiasutusel leida võimalus põhipalga taastamiseks siis, kui palga vähendamise alus (ehk üldine majanduslangus) on ära langenud ja ametiasutuse palgafondi suurendatakse. Lisaks juhime tähelepanu, et sellise muudatuse korral võib avaliku teenistuse töötajate puhul tekkida kaks alust, millal on võimalik nende palka vähendada – TLS § 37 ja ATS § 61. Seega oleme seisukohal, et selline muudatus halvendaks oluliselt ametiasutuste töötajate õiguskindlust 2 (7) ja see muudatus läheks vastuollu üldise tööõiguse ja lepinguõiguse põhimõttega, et töölepingut ei saa muuta ühepoolselt, sh töötasu suurust vähendada ühepoolselt (v.a. TLS §-s 37 sätestatud erand). Kavandatav muudatus 3 Mõistame soovi avalikustada nii ametnike kui ka töötajate palgad, kuna see aitab kaasa avaliku teenistuse palkade läbipaistvusele. VTKs on välja toodud, et töötasu avalikustamisel tuleb eelkõige kaaluda isikute perekonna- ja eraelu puutumatuse põhimõtet, kuid riivet on seni peetud eesmärgi saavutamiseks proportsionaalseks. Puudub täiendav selgitus, et kelle hinnangul või millistes analüüsides on seda riivet töötajate puhul proportsionaalseks peetud. Juhime tähelepanu, et antud küsimus võib vajada täiendavat analüüsi selles osas, kas töötajate töötasude avalikustamine on kooskõlas andmekaitse reeglitega. Sellest tulenevalt võiks ka kaaluda võimalust avalikustada töötajate palgad mitteisikustatud kujul, kuna ka see aitab kaasa riigiteenistujate palgakorralduse läbipaistvuse tagamisele. Kavandatav muudatus 8 Muudatusega soovitakse kehtestada olukord, kus ametniku koondamisest etteteatamisel ei arvestata ametniku teenistusstaaži avalikus sektoris, vaid sarnaselt TLSile teenistussuhte kestust selles ametiasutuses. MKM mõistab muudatuse põhjendust, kuid peame oluliseks märkida, et antud muudatus mõjutab tugevalt nende ametnike õiguspärast ootust, kes on töötanud muudatuse tegemise hetkeks avalikus teenistuses pikka aega. Näiteks, kui ametnik on olnud avalikus teenistuses üle 10 aasta, kohalduks temale praegu ATS § 101 lg 1 punktist 4 tulenevalt 90- kalendripäevane koondamisest etteteatamise tähtaeg. Plaanitava muudatuse kohaselt juhul, kui see sama ametnik on olnud oma viimases ametikohas tööl alla ühe aasta, kohalduks talle 90 kalendripäeva asemel edaspidi 15-kalendripäevane etteteatamistähtaeg, kuna arvesse läheb teenistussuhte kestus konkreetse tööandja juures. Seega on tegemist olulise muudatusega, mistõttu leiame, et regulatsiooni loomisel võiks kaaluda võimalust luua rakendussäte nende ametnike osas, kes on olnud pikka aega avalikus teenistuses. Lisaks juhime tähelepanu, et vastava muudatuse tegemine toob kaasa vajaduse muuta ka töötuskindlustuse seaduse (edaspidi TKindlS) § 14¹ (õigus kindlustushüvitisele koondamise korral), § 14² (kindlustushüvitise suurus koondamise korral) ning § 14³ lõike 3 punkti 4. Kehtiva TkindlS § 141 järgi on koondamishüvitist õigus saada töötajal, kelle töösuhe selle tööandjaga on kestnud vähemalt viis aastat ja kelle tööleping on üles öeldud koondamise tõttu või kes on töölepingu üles öelnud TLS § 37 lõike 5 alusel, või ametnikul, kelle teenistusstaaž on vähemalt viis aastat ja kelle teenistussuhe on lõpetatud avaliku teenistuse seaduse § 90 alusel. Seega koondamishüvitise määramisel võetakse töötajate puhul aluseks selle töösuhte kestus, mis on lõppenud koondamise tõttu või TLS § 37 lg 5 alusel, kuid ametnike puhul võetakse arvesse kogu ametniku teenistusstaaž avalikus teenistuses. Ametniku puhul kogu teenistusstaaži arvesse võtmine võib viia ebavõrdse olukorrani, sh mitme järjestikuse koondamise korral lühikese ajaperioodi sees. Näiteks, kui aasta jooksul koondatakse üle 10-aastase teenistusstaažiga ametnik kahest ametikohast, võetakse mõlemal korral koondamishüvitise arvutamisel aluseks teenistusstaaž üle 10 aasta. TkindlS § 142 lõike 1 punkti 2 kohaselt makstakse kindlustushüvitist koondamise korral ametnikule, kelle teenistusstaaž on kestnud üle kümne aasta – kahe kuu keskmise palga ulatuses. Toodud näite puhul tekib kehtiva seaduse alusel ametnikul õigus koondamishüvitisele mõlema koondamise korral kahe kuu eest, ehk kokku maksab Eesti Töötukassa hüvitist nelja kuu eest. Töölepingu alusel töötanud töötaja puhul võetakse aga aluseks töösuhte kestus viimase tööandja juures. Eeltoodust tulenevalt ja arvestades kavandatavaid ATS-i muudatusi, tuleb muuta ka ülalnimetatud 3 (7) TkindlS sätteid. Kavandatav muudatus 11 Muudatuse kohaselt soovitakse täiendada ATSi hüvitise maksmise võimalusega teenistusest vabastamisel. Välja on toodud, millistel juhtudel teenistusest vabastamisel sellist hüvitist ei maksta (distsiplinaarsüütegu, katseaja ebarahuldavad tulemused ning asjaolud, mis välistaksid ametniku teenistusse võtmise). Vajab täpsustamist, et millistel juhtudel sellist hüvitist maksta võib – kas mõeldud on, et hüvitist võib maksta ka siis, kui teenistuja omal algatusel lahkub ametist? Muudatusettepanek jääb segaseks selles osas, kui suur probleem lahkumishüvitiste mittemaksmise võimalus hetkel on, arvestades, et on erinevaid võimalusi ametnikele muutuvpalka ja lisatasusid maksta ning seda praktikas tehakse ka ametist lahkuvate ametnike puhul. Leiame, et antud muudatus eeldab põhjalikumat analüüsi ka selles valguses, et kas lahkumishüvitiste maksmise võimalus on põhjendatud riigi rahaliste ressursside efektiivse kasutamise seisukohast. Kavandatav muudatus 12 a) Tippjuhtide kahekordne maksimaalne ametiaeg VTK kohaselt soovitakse kohaldada maksimaalset kahekordse ametiaja pikkust edaspidi ka teistele avaliku sektori tippjuhtidele (kantslerid, asekantslerid, Riigikantselei direktor, ametite ja inspektsioonide juhid, valitsusasutuse juhid) sarnaselt riigi julgeoleku volitatud esindaja juhile ja Konkurentsiameti peadirektorile. Juhime tähelepanu, et antud muudatus vajab ka põhjalikumat mõjuanalüüsi. Teeme ettepaneku hõlmata tippjuhtidele sarnaselt kahekordse maksimaalse ametiaja piiranguga ka sel juhul soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik, kelle ühe ametiaja pikkuseks on vastavalt võrdse kohtlemise seaduse § 15 lõikele 2 samuti viis aastat. b) Osakonnajuhatajate tähtajalised lepingud VTK kohaselt muudetakse Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammist tulenevalt valitsusasutuste keskastmejuhtide lepingud tähtajaliseks. Euroopa Liidus reguleerib tähtajaliste töölepingute sõlmimist direktiiv 1999/70/EÜ, millega rakendatakse Euroopa Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni (UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) sõlmitud raamkokkulepet tähtajalise töö kohta. Direktiivi klausli 2 lõike 1 kohaselt kohaldatakse kokkulepet tähtajaliste töötajate suhtes, kellel on tööleping või töösuhe, nagu see on määratletud liikmesriigi seadustes, kollektiivlepingutes või praktikas. Direktiiv ei tee erisust ametnikele ning see on mõeldud kohaldamiseks ka tähtajalistele töölepingutele, sh töösuhetele, mille on sõlminud riigiasutused ja muud avaliku sektori üksused. Seega tuleb direktiivist tulenevaid piiranguid järgida ka ametnike tähtajaliste teenistussuhete puhul. Direktiivi klausli 5 lõike 1 kohaselt tuleb järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete kasutamise võimaliku kuritarvitamise vältimiseks liikmesriikidel kehtestada, olles konsulteerinud tööturu osapooltega, ja/või tööturu osapooled konkreetsete sektorite ja/või töötajakategooriate vajadusi arvestades ühe või mitu järgmistest meetmetest, juhul kui kuritarvituste vältimiseks puuduvad samaväärsed juriidilised meetmed: a) objektiivsed alused, mis õigustaksid selliste töölepingute või töösuhete uuendamist; b) järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete maksimaalne kogukestus; c) selliste töölepingute või töösuhete uuendamiste arv. Euroopa Kohtu praktikast tulenevalt on direktiivi nõuetega vastuolus selline riigisisene õigusnorm, 4 (7) mis piirdub järjestikuste tähtajaliste töölepingute kasutamise lubamisega seaduse või määrusega üldisel ja abstraktsel viisil. Nimelt ei võimalda selline puhtformaalne norm välja selgitada objektiivseid ja läbipaistvaid kriteeriume, mille alusel kontrollida, kas selliste lepingute pikendamine vastab tõepoolest tegelikule vajadusele ning on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ja vajalik. Selline norm kannab endas seega reaalset ohtu, et tähtajalisi töösuhteid võidakse kuritarvitada, ega ole seega kooskõlas raamkokkuleppe eesmärgi ja soovitava toimega. Lisaks on Euroopa Kohus korduvalt otsustanud, et tähtajaliste töölepingute või töösuhete uuendamine, millega kaetakse vajadusi, mis ei ole tegelikkuses ajutised, vaid püsivad ja kestvad, ei ole raamkokkuleppe kohaselt õigustatud, sest tähtajaliste töölepingute või -suhete selline kasutamine oleks otseselt vastuolus direktiivi eeldusega, et töösuhete tavaline vorm on määramata tähtajaga töölepingud, isegi kui tähtajalised töölepingud on tüüpiline töötamise vorm teatavate sektorite või kutse- ja tegevusalade puhul. Seega ei võimalda direktiiv keskastme juhtidele tähtajaliste teenistussuhete kohaldamist ilma objektiivse aluse või selliste teenistussuhete järjestikku kohaldamise piiranguta. Eelnõu koostamise käigus tuleb silmas pidada plaanitava muudatuse kooskõla viidatud direktiiviga. Lisaks tuleks muudatuse tegemisel arvestada ja täiendavalt analüüsida, kas osakonnajuhatajate tähtajalised ametikohad mõjutavad ametikohale kandideerimist ja seal ametis olemise atraktiivsust ning asutuse töö kvaliteeti ja seda, milline saab olema ametiasutustele kaasnev töökoormus osakonnajuhatajate konkursside korraldamisel. Täiendavalt juhime tähelepanu sellele, mis puudutab VTKs välja toodud hüvitise maksmist tähtajalise töölepingu lõppemisel erakorralistel põhjustel, siis TLSis on see ette nähtud üksnes majanduslikel põhjustel lepingu ülesütlemise korral (st koondamine) (TLS § 100 lg 3) ning mitte muudel alustel asetleidvate erakorraliste ülesütlemise juhtudel. Soovime tähelepanu juhtida ka sellele, et kui keskastmejuhtide teenistustähtaeg muutub tähtajaliseks, tuleb ka neile rakendada ATS § 23 lg 4 sätestatud põhimõtet, et tähtaja kulgemine peatub ajaks, kui ametnik viibib emapuhkusel, isapuhkusel, lapsendajapuhkusel või vanemapuhkusel. II alternatiiv – avalike teenistujate töötamine ühtsetel alustel Oleme seisukohal, et VTK-s toodud alternatiivne lahendus, mille kohaselt töötavad kõik avalikud teenistujad ühtsetel alustel (s.o sõlmitakse riigiteenistuja tööleping, mille baasseadusena kohalduks TLS), vajab põhjalikumat analüüsi, sh mõjuanalüüsi. Kindlasti vajab meie hinnangul täiendavat analüüsi see, millist mõju avaldaks töövaidluskomisjonidele see, kui edaspidi kuuluks ka ametnike töövaidluste lahendamine nende pädevusse. Selline muudatus toob kaasa töövaidluskomisjonide töökoormuse kasvu, mis ühtlasi tähendab, et tuleb suurendada ka töövaidlusega tegelevate ametnike arvu ning panustada nende ümberkoolitamisse. Samas leiame, et mõistlik oleks kõigi tööd tegevate isikute puhul lähtuda vähemalt peamistes töötingimusi puudutavates küsimustes ühest õigusaktist (st TLS regulatsioon), millele lisaks saab vastavalt avaliku teenistuse eripäradele teatud küsimusi eraldi õigusaktiga reguleerida. Selline lähenemine tagaks kõigi töötegijatele võrdse kohtlemise töötingimuste tagamisel ja vähendaks töötingimuste erinevusi avaliku ja erasektori töötajate vahel. Täiendavad ettepanekud Teenistussuhte lõpetamine poolte kokkuleppel TLS § 79 kohaselt on võimalik lõpetada tööleping poolte kokkuleppel. ATS praegu sellist võimalust ette ei näe, kuid praktikas on esinenud juhtumeid, kus see on osutunud vajalikuks. 5 (7) Selline võimalus aitaks lihtsustada töösuhete lõpetamist avalikus teenistuses. Seetõttu leiame, et võiks kaaluda seda, et luua sarnaselt töötajatele ka ametnikele alus teenistussuhte lõpetamiseks poolte kokkuleppel. Ametnike streigikeeld ATS § 59 lg 1 kohaselt ei tohi ametnik streikida. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt ei tohi ametnik osaleda ka muudes kollektiivsetes surveaktsioonides, mis häirivad ametniku teenistusse võtnud ametiasutuse või muu ametiasutuse seadusest tulenevate ülesannete täitmist. Täiendavalt sätestab kollektiivse töötüli lahendamise seaduse § 21 lg 1, et streikimine on keelatud valitsusasutustes ja muudes riigiorganites ning kohalikes omavalitsustes ning Kaitseliidus, kohtutes ja päästeasutustes. Sama paragrahvi lõike 11 kohaselt ei kohaldata streigikeeldu isiku suhtes, kes töötab eelnevalt nimetatud asutuses või organisatsioonis töölepingu alusel, välja arvatud päästeasutuses töölepingu alusel töötavad päästetöötajad ning Kaitseministeeriumis, Kaitseressursside Ametis, Kaitseväes ja Kaitseliidus töölepingu alusel töötavad isikud. Riigisektoris töötavate isikute streigipiirangute kehtestamise põhjuseks võib pidada vajadust tagada riigi julgeolek ning riigi ja kohaliku omavalitsuse üldine toimimine. Kui kõik avalikus sektoris töötavad isikud streigiksid, oleks tugevalt häiritud riigi ja kohaliku omavalitsuse toimimine ja elanikkonna heaolu. Probleemiks on aga asjaolu, et praeguse streigikeelu ulatus ei ole põhjendatud. Eesti on pidanud korduvalt rahvusvahelistele organisatsioonidele põhjendama ametnike ulatuslikku streigikeeldu. Euroopa Nõukogu inimõigusi kaitsva lepingu Euroopa Sotsiaalharta rakendamise raames on Euroopa Sotsiaalõiguste Komitee teinud Eesti suhtes negatiivsed järeldused (viimati 2022. a, kuid korduvalt ka varasemalt), kuivõrd ametnike streigiõigus on liiga piiratud. Negatiivsete järelduste osas tuleb Eestil perioodiliselt aru anda, kas olukord on paranenud või mitte ning kui mitte, siis jääb negatiivne järeldus riigi suhtes üles. Samuti puudutavad ametnike streigiõiguse küsimust Kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvaheline pakt ja Majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvaheline pakt. Ka nende paktide täitmise osas on Eestile ametnike ulatusliku streigikeelu osas etteheiteid tehtud. Täpsemalt ei ole Euroopa Nõukogu Sotsiaalõiguste komitee järelduste kohaselt Eesti õigus vastavuses Euroopa Sotsiaalharta artikli 6 lõikega 4. Viimast põhjusel, et kõikidel ametnikel on keelatud streikida ning selline üldine keeld ületab sotsiaalharta artiklis G eranditena sätestatud piire. Artikkel G kohaselt võib teha sotsiaalharta rakendamisel kitsendusi, kui see on seadusega ette nähtud ning eesmärgiks on kaitsta demokraatlikus ühiskonnas teiste ühiskonnaliikmete õiguseid ja vabadusi, ühiskonna huve, riigi julgeolekut, rahva tervist ja moraali. Näiteks on seega üks võimalus ametnike streigikeelu ulatuse puhul lähtuda riigikaitseliste töökohustuste täitmise vajadusest, teisisõnu võimaldada streikida neil ametikohtadel, millel puuduvad riigikaitselised töökohustused. Eelnevast lähtuvalt palume Rahandusministeeriumil planeeritavasse ATS eelnõusse kaaluda nende muudatuste lisamist, mis tagavad ametnike streigikeelu mõistlikus ja põhjendatus ulatuses. Eesti õigus tuleb viia kooskõlla Eesti suhtes kehtivate rahvusvaheliste kohustustega ning tagada üheaegselt nii ametnike õigus kollektiivseid survemeetmeid rakendada kui ka riigi ja kohaliku omavalitsuse üldine toimimine. Streigikeeluga seonduvalt vajab täiendavat kaalumist, kas eriregulatsiooni vajaks nende töötülide lahendamine, mis tekivad osapoolte vahel, kelle puhul kehtib streigikeeld. Eesti Vabariigi Põhiseaduse (edaspidi PS) § 29 kommentaarid selgitavad, et neis sektorites, kus on streikimise keeld või on seda ulatuslikult piiratud, tuleb inimestele tagada muud efektiivsed võimalused oma tööalaste huvide eest seismiseks (nt kaasata töötajaid neid puudutavate regulatsioonide, sh 6 (7) palgajuhendite koostamisse, tagada kiire tööalaste vaidluste lahendamise võimalus). Ka rahvusvahelise õiguse kohaselt on streigikeelu olemasolu puhul oluline tagada alternatiivne kollektiivsete töötülide lahendamise süsteem. Tänane süsteem ei ole aga tõhus. Kohtud ei ole nn. huvikonflikti (pooled püüavad jõuda kokkuleppele omavahelistes suhetes tulevikus kehtivate õiguste ja kohustuste suhtes) puhul pädevaks organiks, sest ei tegele poolte läbirääkimiste vahendamisega, vaid nn. õiguslike konfliktide lahendamisega. Võimaliku lahendusena oleks võimalik luua näiteks sõltumatu erikomisjon, mis koosneks sotsiaalpartneritest ja riiklikust lepitajast. Palume Rahandusministeeriumil kaaluda, kas ja mil moel on võimalik neile avalikele teenistujatele, kelle suhtes kehtib streigikeeld, tagada alternatiivsed võimalused oma tööalaste huvide eest seismiseks. Ametnike õigus sõlmida kollektiivlepinguid PS § 29 lg 5 kohaselt on töötajate ja tööandjate ühingutesse ja liitudesse kuulumine vaba. Töötajate ja tööandjate ühingud ja liidud võivad oma õiguste ja seaduslike huvide eest seista vahenditega, mida seadus ei keela. PS kommentaarid tõdevad, et ühinemisõigus hõlmab PS § 29 lg 5 kontekstis ka õigust pidada kollektiivläbirääkimisi ning sätte isikuline kaitseala hõlmab kõiki palgatöötajaid, sealhulgas ametnikke. Kollektiivlepingute sõlmimist reguleerib kollektiivlepingu seadus (edaspidi KLS). Kuigi KLS-s ei tooda eraldi välja ametniku mõistet, ei tähenda see, et ametnikud kollektiivlepinguid sõlmida ei saaks. Sarnaselt PS-ga tuleb antud sätte isikulist kaetust vaadata laiemalt ja seaduse kohaldamisalasse lugeda ka ametnikud. Aastaid on praktikas seda tehtud ja vastupidine tõlgendus viiks ametnike põhiseadusliku õiguse rikkumiseni. Siiski tõlgendavad riigi ja kohaliku omavalitsuste üksuste ametiasutused KLS-i eelnevalt toodust erinevalt. Seega tuleb õigusselguse huvides ametnike õigus kollektiivlepinguid sõlmida seaduses selgelt sätestada. Palume Rahandusministeeriumil kaaluda seaduse sellekohast täpsustamist ja õigusselguse suurendamist kavandatava ATS eelnõu raames. Märgime, et sellega seoses on ka Eesti Ametiühingute Keskliit pöördunud MKMi poole ettepanekuga ratifitseerida Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni ILO konventsioon nr 151 avaliku teenistuse kohta. Esialgsel hinnangul on peamine muudatus, mis tuleks Eesti õigusruumis konventsiooni ratifitseerimiseks kavandada, seotud just küsimusega, kas tänased kehtivad õigusaktid (nt ATS, KLS) tagavad ametnikele kollektiivsed tööalased õigused piisavalt õigusselgelt. MKM on valmis kollektiivse tööõiguse teemadel Rahandusministeeriumiga täpsemaid võimalusi ja võimalikke muudatusi läbi rääkima ja neis teemades ühiselt lahendusi otsima. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Tiit Riisalo majandus- ja infotehnoloogiaminister Kaia Läänemets-Ester 5388 3245 [email protected] 7 (7)