[EIS] Eelnõu JUM/17-0304 - "Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seadus" kooskõlastamine

Justiitsministeerium Teie 18.05.2018 nr 8-1/3680 [email protected] Meie 21.06.2018 nr 6-6/18-25 Arvamuse andmine Täname võimaluse eest avaldada arvamust põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta. Käesolevaga edastame arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Andraš Tšitškan Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1: Riigikohtu arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected] www.riigikohus.ee  Lisa 1 Riigikohtu arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta Riigikohtu üldkogu enamus ei toeta põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seaduse eelnõu (JUM/17-0304) individuaaltaotlust puudutavas osas (punktid 1–4 ja 9) ning teeb Justiitsministeeriumile ettepaneku jätta sellekohased sätted eelnõust välja. Eelnõu puudustega seoses peab Riigikohus vajalikuks märkida järgmist. 1. PS § 15 tagab igaühele õiguse pöörduda kohtusse, kuid mitte tingimata otse Riigikohtusse. PS § 149 lg 1 järgi on esimese astme kohtuteks maa- ja halduskohtud. Selle loogilise järelmina tuleks isikul oma põhiõiguste ja vabaduste kaitset alustada maa- või halduskohtust ka siis, kui tema õiguste rikkumine tuleneb õigustloovast aktist. Isikul peab olema võimalik vaidlustada maa- või halduskohtus enda suhtes seaduse või määruse kohaldamist, vajadusel ka preventiiv- selt. Riigikohus on PS § 149 lg 3 kohaselt kassatsioonikohus ja ühtlasi põhiseadusliku järele- valve kohus. Riigikohtu roll põhiseadusliku järelevalve kohtuna ei tähenda, et põhiseadusliku järelevalve asjaks tuleb kvalifitseerida ja otse Riigikohtusse suunata iga vaidlus, kus kaalul on isiku põhiõigused. 2. Riigikohtu üldkogus lahendatud asjades nr 3-1-3-10-02 ja 3-3-2-1-04 ilmnenud õiguskaitse- vahendite lüngad on seadusandja tänaseks kõrvaldanud (KrMS § 431; HKMS § 240 lg 2 p 8). Kui seadusandja peaks teoreetiliselt nii maa- kui ka halduskohtutee mõnda liiki asjades põhi- seadusvastasel viisil sulgema või muutma selle ebatõhusaks, peab kohus jätma õigusemõistmist takistava sätte kohaldamata (RKPJKm 27.01.2017, 3-4-1-14-16, p 25). Lünkadeta õiguskaitset garanteeriv nn tagavarasissepääs kohtusse ei pea põhiseaduse kohaselt paiknema Riigikohtus. See peaks toimima just esimese astme kohtus koos edasikaebeõiguse ja konkreetse normikont- rolliga. 3. Eelnõu p-s 2 (PSJKS § 72 lg 1) nähakse individuaaltaotluse otsese esemena ette õigustloov akt või selle säte, põhjendades seda lahendust Riigikohtu praktikaga. Seni ei ole Riigikohus aga lubatavaks tunnistanud ühtki individuaaltaotlust n-ö isoleeritult, st olukorras, kus ilma riigi- võimu muu tegevuse suhtes esitatud põhinõudeta on vaidlustatud ainult õigustloovat akti. Asjas nr 3-1-3-10-02 palus isik end esmajoones vabastada karistuse kandmisest. Üldkogu tunnistas KarSRS põhiseadusvastaseks ning vabastas isiku karistuse kandmisest. Asjas nr 3-3-2-1-04 pa- lus isik taasavada halduskohtumenetluse. Kõik vahetult õigustloova akti peale esitatud indivi- duaaltaotlused on Riigikohus jätnud läbi vaatamata, leides, et isik saab või on saanud vaidlus- tada pädevas kohtus enda suhtes seaduse või määruse kohaldamist (nt RKPJKm 03.03.2015, 3-4-1-60-14). Silmas tuleb pidada, et erinevalt muu riigivõimu tegevuse vaidlustamisest on init- siatiiviõigust õigustloova akti vaidlustamiseks reguleeritud põhiseaduses endas (otseselt PS § 107 lg-s 2, § 142 lg-s 2, konkreetse normikontrolli kaudu PS § 15 lg 1 ls-s 2). Väljatöötamis- kavatsuse kohta esitatud arvamuses soovitas Riigikohus individuaaltaotluse alternatiivina aren- dada vajadusel edasi preventiivset tuvastamiskaebust halduskohtus (vt selle kohta RKEKm 20.01.2014, 3-3-4-2-13, p 15). Seda ettepanekut ei ole eelnõus arvestatud ega seletuskirjas ka- jastatud. 4. Erinevalt senisest praktikast pole eelnõus kas üldse või vähemalt mitte selgelt välistatud in- dividuaaltaotlusi, mis esitatakse ajendatuna kohtulahendist, millega vaidlusalust seadust kohal- dati. Riigikohus on juba märkinud, et niisugused taotlused aeglustaks õigusrahuni jõudmist tsi- viil-, süüteo- ja haldusasjades ning riivaks kohtuasja teistkordse arutamise keeldu. Niisuguste taotluste selge välistamata jätmine võib ka muuta põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi sisuliselt ülejäänud kolleegiumide suhtes kõrgemalseisvaks kohtuastmeks (vrd RKPJKm 11.04.2013, 3-4-1-8-13, p 14). See oleks PS § 149 lg 3 esimese lause valguses problemaatiline. 5. Nõustuda ei saa seletuskirja väitega, et taotluste esitamise õiguslike aluste laiendamise tõttu võib taotluste maht suureneda vaid „teatud määral“. Õiguskaitsevahendi seadustamise korral tuleb eeldada märkimisväärset kohtu koormuse kasvu. Muu hulgas tuleks sellele võimalusele tähelepanu pöörata olukordades, kus menetlusseadustikud välistavad määruskaebuse esitamise võimaluse. Arvestada tuleb, et isik, kes soovib pöörduda Euroopa Inimõiguste Kohtusse, peab ammendama kõik riigisisesed õiguskaitsevahendid (EIÕK art 35 lg 1). Selle igati õigustatud tingimuse täitmiseks võidakse esitada hulgaliselt individuaaltaotlusi isegi juhul, kui see ei osu- tuks EIK praktika valguses tegelikult vajalikuks. Samuti on advokaat kohustatud kasutama kliendi huvides kõiki seadusega kooskõlas olevaid vahendeid (AdvS § 44 lg 1 p 1). Isegi kui Riigikohtul oleks võimalus jätta individuaaltaotlus resolutsioonmäärusega menetlusse võtmata (vrd valimiskaebuste kohta eelnõu p 23), leevendaks see probleemi vaid osaliselt. Resolut- sioonmäärus ei annaks kohtukoosseisule õigust otsustada taotluse lubatavuse üle asjaoludesse süvenemata. Eelnõu ei suurenda õigusselgust, sest taotluse esitamise kriteeriumid põhinevad määratlemata õigusmõistetel (oluline ja pöördumatu rikkumine, muu tõhus võimalus kohtuli- kuks kaitseks). 6. Eelnõu ettevalmistamise käigus on jäetud Riigikohtu poolt väljatöötamiskavatsusele esitatud arvamused ülekaalukas osas tähelepanuta, st olulisi märkusi pole arvestatud ning arvestamata jätmist pole eelnõu seletuskirjas põhjendatud (nt ettepanekud ja märkused individuaaltaotluse eseme, kohtulahendi ajendil esitatud individuaaltaotluse, kohtumenetluse eksperdigrupi moo- dustamise, õiguskaitsevahendite süsteemse analüüsi kohta). 7. Omal ajal ilmnenud üksikute probleemide tarbeks kohtupraktikas loodud hädalahendust, iseäranis kõnealusel modifitseeritud kujul, ei tohi korralise õiguskaitsevahendina kodifitseerida kiirustades. Lubamatu on nõnda kaalukat küsimust reguleerida ilma vahepeal muutunud me- netlusseadustike ja muu õiguskeskkonna põhjaliku analüüsita ilma kõigi võimalike alternatii- vide üksikasjaliku läbikaalumise ning ilma välisriikide kohtupraktika võrdlemiseta, kaasamata sellesse tegevusse kõigi menetlusliikide eksperte. Väljapakutud lahendus võib oluliselt mõju- tada võimude tasakaalu. See võib tekitada ühiskonnas individuaaltaotlustega seoses suured ootused, mida aga võimude lahususe põhimõtte ja piiratud ressursi tõttu ei saa täita. Eelnõu toetanud Riigikohtu liikmed pidasid vajalikuks märkida järgmist. 8. Põhiseaduse § 15 tagab õiguste ja vabaduste lünkadeta kohtuliku kaitse (RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 15). Põhiseaduse §-des 13–15 ette nähtud õigus kohtulikule kaitsele hõlmab ka riigi kohustuse luua põhiõiguste kaitseks kohane kohtumenetlus, mis on õiglane ja tagab isiku õiguste tõhusa kaitse (RKÜKo 29.11.2011, 3-3-1-22-11, p 23). Riigikohus on leid- nud, et ta saab jätta talle esitatud kaebuse menetlemata üksnes siis, kui isikul on muul tõhusal viisil võimalik kasutada talle põhiseaduse §-s 15 ettenähtud õigust (RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 17). Viidatud kohtulahendi järel on Riigikohtule aastate jooksul esitatud üle 40 individuaalkaebuse, mille läbi vaatamata jätmist põhjendades on Riigikohus osutanud isikute võimalustele leida oma õigustele kaitset. Nii on Riigikohus toonud õiguskorda selgust õiguste väidetavate rikkumiste käsitlemise võimaluste kohta ühes või teises menetluses ja suunanud kaebajaid neid võimalusi kasutama. Selliselt on Riigikohus suunanud ka asjaomaste kohtute tähelepanu vajadusele tagada isikute õiguste väidetavaid rikkumisi puudutavate kaebuste me- netlemine. Seega pole Riigikohtu asjasse puutuv praktika olnud tarbetu. 9. Riigikohtule individuaalkaebuste esitamist ja nendega tegelemist Riigikohtu poolt ei saa ei- tada. Riigikohus on aga kõnesolevaid individuaalkaebusi menetlenud otse põhiseaduse alusel, leides vaid episoodilist menetlusõiguslikku tuge kehtivast põhiseaduslikkuse järelevalve koh- tumenetluse seadusest. Nii on jäänud üksnes praktika kujundada, kas ja millistel juhtudel tuleks menetlusse kaasata PSJKS § 10 lg-s 1 nimetatud menetlusosalised ning küsida nende arvamust (erandlikuna nt asjas 3-4-1-60-14) jne. Põhiseaduse § 149 lg 4 näeb aga ette, et kohtumenetluse korra sätestab seadus. 10. Otsepöördumine Riigikohtusse tagab põhiõiguste kaitse efektiivseimal viisil. Otsepöördu- mise alternatiivina uute õiguskaitsevahendite loomine maa- ja halduskohtutes tähendaks Riigi- kohtu pädevuse üleandmist nendele kohtutele ega pruugi tagada kaitset kiireloomulistes olu- kordades. 11. Praegune PSJKS muutmise eelnõu näeb ette üksnes individuaaltaotlused õigustloovate ak- tide suhtes, ja seda vaid juhul, kui õigustloovast aktist tulenev põhiõiguste rikkumine on oluline ja pöördumatu. Sel viisil kodifitseeritakse põhiseaduse §-ga 15 nõutav lünkadeta kohtulik õi- guste kaitse üksnes osaliselt ning kitsendatakse senist praktikat individuaaltaotluste lahendami- sel. Kaaluda võiks vahetumat juhindumist põhiseaduse § 15 sõnastusest ja mõttest ning pidada seejuures silmas ka senist praktikat. 12. Eelnõujärgne individuaaltaotluste menetlemise kord vajaks põhjalikumat läbitöötamist. Nii vääriks kaalumist, kas oleks vaja selgelt eraldi sätestada taotluse lubatavuse/vastuvõetavuse kriteeriumid ja asjakohase otsustuse tegemiseks eraldi menetlusstaadium; mis ajast ja millistel tingimustel on vaja menetlusse kaasata PSJKS § 10 lg-s 1 nimetatud menetlusosalised ja isikud, kelle jaoks vaidlusalune õigustloov akt on soodne; kuidas toimub menetlusosaliste ärakuula- mine ja taotluse lahendamiseks vajalike tõendite hindamine jne. Ebaselgeks jääb ettepandud PSJKS § 11 lg 2 p-de 1 ja 2 omavaheline suhe, samuti nende seos § 72 lg-s 1 esitatud indivi- duaaltaotluse määratlusega. Eelnõu jätab lahtiseks, kuidas toimida, kui õigustoov akt küll rikub isiku õigusi, kuid rikkumine pole oluline või pöördumatu või kui isik on jätnud kasutamata muu võimaluse õiguste kaitseks. Ka võiks kaaluda teatud juhtudel võimalust lahendada individuaal- taotlus resolutiivotsusega. 13. Individuaaltaotluste esitamise võimaluse kodifitseerimine toob vältimatult kaasa Riigikoh- tule esitatavate taotluste arvu kasvu ning Riigikohtu töömahu suurenemise. See nõuab Riigi- kohtu varustamist vajaliku ressursiga. Saatja: [email protected] <[email protected]> Saaja: Info Teema: [EIS] Eelnõu JUM/17-0304 - "Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seadus" kooskõlastamine EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: JUM/17-0304 - Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seadus Kohustuslikud kooskõlastajad: Kaitseministeerium; Rahandusministeerium; Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Sotsiaalministeerium; Eesti Linnade Liit; Haridus- ja Teadusministeerium; Eesti Maaomavalitsuste Liit; Kultuuriministeerium; Keskkonnaministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Siseministeerium Arvamuse andjad: Õiguskantsleri Kantselei; Riigikohus Kooskõlastamise tähtaeg: 25.05.2018 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/08abb8f2-5ab4-4c80-ad32-3ad9b8bc8b5a Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/08abb8f2-5ab4-4c80-ad32-3ad9b8bc8b5a?activity=2 Kooskõlastatavad dokumendid on kirja manuses. Eelnõude infosüsteem (EIS) http://eelnoud.valitsus.ee/main Saatja: [email protected] <[email protected]> Saaja: Info Teema: [EIS] Eelnõu : JUM/17-0304 - "Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seadus" kooskõlastamine: täiendavad dokumendid EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on kooskõlastamise menetlusetapile lisandunud uusi andmeid. Eelnõu toimik: JUM/17-0304 - Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seadus Kooskõlastamine algatati 21.05.2018 08:22 Tähtaja muutmine, sest kiri ei saanud õigel ajal allkirja Kohustuslikud kooskõlastajad: Kaitseministeerium; Rahandusministeerium; Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Sotsiaalministeerium; Eesti Linnade Liit; Haridus- ja Teadusministeerium; Eesti Maaomavalitsuste Liit; Kultuuriministeerium; Keskkonnaministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Siseministeerium Arvamuse andjad: Õiguskantsleri Kantselei; Riigikohus Kooskõlastamise tähtaeg: 21.06.2018 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/08abb8f2-5ab4-4c80-ad32-3ad9b8bc8b5a Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/08abb8f2-5ab4-4c80-ad32-3ad9b8bc8b5a?activity=2 Lisandunud dokumendid on kirja manuses. Eelnõude infosüsteem (EIS) http://eelnoud.valitsus.ee/main