Riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus

Justiitsministeerium Rahandusministeerium Kaitseministeerium 02.06.2022 nr 1-6/2539-1 Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Välisministeerium Keskkonnaministeerium Riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus Lugupeetud partnerid Siseministeerium esitab ministeeriumidele kooskõlastamiseks ja teistele adressaatidele arvamuse andmiseks riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse1 . Kooskõlastusi ning arvamusi palume esitada kuu aja jooksul käesoleva kirja saamisest alates. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kristian Jaani siseminister Arvamuse andmiseks: Kaitsepolitseiamet Välisluureamet Politsei- ja Piirivalveamet Eesti Kaitsetööstuse Liit Eesti Ehitusettevõtjate Liit Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon Teadmiseks: Riigikogu [email protected] 1 Väljatöötamiskavatsusega on võimalik tutvuda ka aadressil http://eelnoud.valitsus.ee. Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee Registrikood 70000562  24.05.2022 Riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk 1. Probleemi kirjeldus ja tekkepõhjus Probleem 1: juriidilise isiku juurdepääsuõigust toetav põhiseaduslik institutsioon, valitsusasutus või valitsusasutuse hallatav riigiasutus ja teadmisvajadus muutuvad praktikas pidevalt. Juriidilise isiku töötlemisloa taotlemine on reguleeritud riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse (edaspidi RSVS) §-s 41. Töötlemisluba tähendab juriidilise isiku õigust töödelda salastatud teavet iseseisvalt ehk väljaspool riigiasutuse või Eesti Panga valduses olevat territooriumi (RSVS-i § 40 lg 2). Töötlemisloa saamiseks esitab juriidiline isik Kaitsepolitseiametile (edaspidi KAPO) toetava asutuse ehk põhiseadusliku institutsioo ni, valitsusasutuse või valitsusasutuse hallatava riigiasutuse (edaspidi töötlev üksus) kaudu taotluse. Teisisõnu peab juriidilisel isikul tekkima konkreetse projekti või hanke raames seos konkreetse töötleva üksusega, kes toetab ja põhjendab juriidilise isiku iseseisvat riigisalad use töötlemise vajadust. Taotlus peab sisaldama juurdepääsuloa toetaja (edaspidi toetav asutus) kirja, milles tuleb märkida riigisaladuse liigid, mille tarbeks juriidilisele isikule töötlemis luba taotletakse (RSVS-i § 41 lg 1 p 1). Eelnimetatud taotlus on tekitanud praktilisi probleeme ja raskendanud asjaajamist. On levinud, et juriidiline isik osutab teenust mitmele töötlevale üksusele korraga või järjestikku erinevate teenuste osutamisel või projektide elluviimisel. See tähendab, et kui esialgu oli toetav asutus näiteks Siseministeerium (edaspidi SiM), siis kahe aasta pärast ei pruugi juriidiline isik SiM- ile enam teenust osutada, kuid ta osutab seda kellelegi teisele, näiteks Kaitseväele või Riigi Infosüsteemi Ametile. See tähendab, et taotluses kirjeldatud algne teadmisvajadus on muutunud ja ei kirjelda objektiivselt enam juriidilise isiku tegemisi töötlemisloa kontekstis. Probleem 2: juriidilise isiku osalemine riigisaladust hõlmaval hankel avaldub kehtivas õiguses ebaloogiliselt ja võib piirata juriidilise isiku tegevusvabadust. Juriidilised isikud saavad riigisaladust töödelda enda heaks töötavate füüsiliste isikute kaudu riigiasutuste territooriumil ja töötlemisloa alusel väljaspool riigiasutuse valduses kinnis- või vallasasja. Nii füüsilise isiku juurdepääsuõigus kui ka juriidilise isiku töötlemisluba eeldab juurdepääsuvajadust: RSVS-i § 32 lõike 1 punkti 1 ja § 42 lõike 2 punkti 1 kohaselt keeldutakse juurdepääsuvajaduse puudumise korral vastavalt juurdepääsu- või töötlemisloa andmisest või selle kehtivuse pikendamisest. See avaldub probleemina juhtudel, kui konkreetne juriidiline isik soovib osaleda riigisaladust hõlmaval hankel, kuid osalemise eelduseks on kehtiv töötlemis luba ja julgeolekukontrolli läbinud füüsilised isikud, et teenuse osutamine oleks hanke võitmise korral võimalikult kiire. Kui aga hanke võidaks töötlemisloata juriidiline isik, tuleks läbida asjaomane menetlus, mis võtab aega vähemalt kolm kuud. Ühtlasi ei pruugi juriidiline isik 1 hiljem probleemide korral töötlemisluba saada, mis avaldab riigihankele otsest negatiivset mõju. Eelkirjeldatule tuginedes ei saa juurdepääsuvajadus olla juriidilisel isikul, kes ei ole varem hangetel osalenud või ei ole vahetult riigihanget võitnud, mistõttu ei saa juriidilisel isikul olla ka töötlemisluba. Sama kehtib juriidilise isikuga lepingulises suhtes oleva füüsilise isiku kohta (juriidilise isiku töötaja), kes teeb näiteks konkreetseid arendus- või ehitustöid, kuid kellel ei ole varem juurdepääsuõigust olnud. Seevastu töötlemisluba antakse RSVS-i § 40 lõike 2 ja § 42 lõike 2 punkti 2 alusel juriidilisele isikule üksnes juhul, kui tal on põhjendatud vajadus töödelda riigisaladust väljaspool riigiasutuse valduses kinnis- või vallasasja. Samuti antakse juriidilis e le isikule töötlemisluba alles juhul, kui füüsilise isiku juurdepääsuloa on saanud juriidilise isiku riigisaladuse kaitset korraldav isik (RSVS-i § 40 lg 3 p 4), kelle juurdepääsuõigus lähtub juriidilise isiku juurdepääsuvajadusest. Ühtlasi võib pidada probleemseks seda, et kui konkreetne juriidiline isik soovib hakata tulevikus teenust osutama näiteks välisturul, sõltub ta Eesti õigusruumis endiselt toetava asutuse leidmisest. Toetaval asutusel on aga juurdepääsuvajadust ja töödeldavaid teabeliike RSVS-i § 41 lõike 1 punktis 1 toodud nõuete tõttu keeruline selgitada, kuivõrd välisturule orienteeritud juriidiline isik ei pruugi viia konkreetse toetava asutusega ellu ühiseid projekte, mille tõttu ei ole võimalik toetaval asutusel adekvaatselt põhjendada ega ka sisustada juriidilise isiku juurdepääsuvajadust. Probleem 3: juriidilise isikuga lepingulises suhtes oleva füüsilise isiku kohustus teavitada teavitamiskohustusega välisriigis viibimisest on praktikas osutunud ebaselgeks. Juriidiliste isikute koostöö töötlevate üksustega tekitab praktilise vastutus- ja seotusproblee mi. Üks keskseid segadust tekitavaid probleeme on juriidilise isiku juurdepääsuõigusega töötajate kohustus teavitada teavitamiskohustusega välisriigis viibimisest (RSVS-i § 19 lõiked 2, 4 ja 5). Lõikes 4 on sätestatud, et: Juurdepääsuõigust omav füüsiline isik esitab teate kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis asutuse, põhiseadusliku institutsiooni või juriidilise isiku, kellega teenistus- või muust lepingulisest suhtest tulenevalt on isikul juurdepääsuõigus, riigisaladuse kaitset korraldavale isikule hiljemalt viis tööpäeva enne kavandatava reisi algust. Ettenägematust viibimisest välisriigis teavitab juurdepääsuõigust omav füüsiline isik asutuse, põhiseadusliku institutsiooni või juriidilise isiku, kellega teenistus- või muust lepingulisest suhtest tulenevalt on füüsilisel isikul juurdepääsuõigus, riigisaladuse kaitset korraldavat isikut põhjendamatu viivituseta. Teates märgitakse isiku nimi, sidevahendite andmed, välisriik, selles viibimise aeg ja põhjus. Eeltoodud säte tähendab, et füüsiline isik peab teavitama teavitamiskohustusega välisriigis viibimisest riigisaladuse kaitset korraldavat isikut, kellega tal on lepingulise suhte tõttu riigisaladusele juurdepääsu õigus. Seevastu on tekkinud praktiline segadus, mida tuleks selles sättes lugeda lepinguliseks suhteks: kas töötaja ja juriidilise isiku suhet või juriidilise isiku ja töötleva üksuse ehk konkreetse toetava asutuse vahelist suhet. Juurdepääsuõigusega füüsiline isik on lepingulises suhtes juriidilise isikuga, kes omakorda on lepingulises suhtes töötleva üksusega, kes toetab selle füüsilise isiku juurdepääsuõiguse taotlemist, kes juriidilise isiku kaudu talle teenust osutab. Seetõttu on tekkinud ebaselgus, kas füüsiline isik peaks teavitama juriidilise isiku või toetava asutuse riigisaladuse kaitset korraldavat isikut. Enamgi, kui konkreetsel juriidilisel isikul puudub töötlemisluba ehk juriidiline isik iseseisvalt salastatud teavet ei valda, vaid teeb riigihanke raames konkreetseid hooldus- ja ehitustöid, ei ole juriidilisel isikul RSVS-i alusel nõutud määrata ka riigisaladuse kaitset korraldavat isikut. Seega ei ole füüsilistel isikutel sellistes tingimustes ka otseselt kedagi teavitada, kuivõrd toetav asutus ei ole samuti juriidilise isiku riigisaladuse kaitse korraldaja rollis. 2 Selline teavitamiskohustus jõustus 2015. aasta märtsis ja seletuskirjas1 on sätteid selgitatud järgmiselt: Eelkõige on selline andmete kogumine korraldatud töökoormuse ühtlasemaks jagunemiseks teabevaldajate 2 ja julgeolekuasutuste vahel. Kui kõik teated tuleks edastada julgeolekuasutustele, siis tähendaks see nendes asutustes töökoormuse järsku tõusu, aga ka kogu info ühte kohta koondumisega kaasnevat ohtu, et selleks moodustatud ühtset andmekogu või kasutatavat veebilehte rünnatakse. Teabe hajutatud kogumisel võib küll konkreetse teatega seonduv olla vähem turvaline, aga juurdepääsuõigusega isikute reisimise andmetest tervikpildi saamine välisriigi luureasutusele oluliselt raskendatud. Samuti annab teadete kogumine teabevaldajate kaudu teabevaldajale endale olulisi andmeid tema RSVS § 20 lõikest 1 tulenevate riigisaladuse kaitse organisatsiooniliste meetmete kohaldamiseks. Seletuskirjas on selgitatud, et ühtlustub töökoormus ja väheneb info koondumine ühte kindlasse kohta, mis tagab infoturbe seisukohast teabe parema kaitstuse. Seevastu on praktiline segadus teavitamise osas tõstatanud vastutusküsimuse: kui julgeolekuasutus teeb välisriigis viibimis te ga seoses päringu, siis kas terviklikku ülevaadet peaks omama töötlev üksus või toetav asutus? Praegu on tekkinud olukord, kus terviklik info ei pruugi alati julgeolekuasutusteni jõuda, mis on riigisaladuse kaitse ja vastuluure korralduse omadusi arvestades oluline võimalik riskikoht ning ühtlasi selle sätte keskne eesmärk. Ühtlasi seostub kohustus teavitada teavitamiskohustusega riigis viibimisest sellega, et toetav asutus võib juriidilise isiku tegutsemise vältel muutuda. Kui toetav asutus on mõni aasta varem olnud SiM, kuid peale konkreetse projekti lõppemist ei ole juriidilise isikuga lepingulises suhtes olevatel füüsilistel isikutel SiM-ga enam kokkupuudet olnud, ei ole põhjendatud ega asjakohane, et teated juriidilise isikuga seotud füüsiliste isikute kohta jõuavad ka SiM-i, kui reaalsuses isikud SiM-le enam teenust ei osuta. 2. Sihtrühm Peamine sihtrühm on juriidilised isikud (peaasjalikult ettevõtted), kelle tegevusvõima lus i riigisaladust hõlmaval hankel on RSVS-is otseselt reguleeritud. Teisesed sihtrühmad on KAPO ja põhiseaduslikud institutsioonid, valitsusasutused või valitsusasutuse hallatavad riigiasutused ehk juriidilise isiku töötlemisloa saamist toetavad asutused. KAPO peamine ülesanne on menetleda juriidiliste isikute töötlemislube ja nendega lepingulises suhtes olevate füüsiliste isikute juurdepääsulube. Toetavad asutused on seotud juriidilise isiku töötlemisloa ja temaga seotud füüsilise isiku juurdepääsuvajad use põhjendamisega. 3. Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus Muudetava olukorra põhjendused: 1. Juriidiliste isikute keskne haldus, nõustamine ja koolitamine KAPO poolt; 2. paindlikum juriidilise isiku töötlemisloa taotlemisprotsess; 3. paindlikum võimalus osaleda riigisaladust hõlmavatel riigihangetel nii Eestis kui ka välismaal; 4. individuaalsem konsultatsioon KAPO-ga töötlemisloa vajalikkuse osas; 1 Riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse muutmise seadus e eelnõu 822 SE seletuskiri; https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/12261279-a8d0-4246-be4a-8c9c0405b3e1. 2 Teabevaldaja mõiste on plaanitud läbivalt asendada terminiga „töötlev üksus“ – ettepanekud on tehtud nii RSVS-i kui ka Vabariigi Valitsuse 20. detsembri 2007. aasta määruse nr 262 „Riigisaladuse ja salastatud välisteabe kaitse kord“ kohta. 3  5. juriidilisele isikule õiguspärase töötlemisloa olemasolu ka juhtudel, kui ajutise lt erinevad riigisaladust hõlmavad projektid läbi saavad; 6. sellise keskkonna loomine, milles oleks võimalik erasektorit senisest enam kaasata võimalike julgeolekuküsimuste lahendamisesse; 7. riigisaladust hõlmavatel riigihangetel konkurentsi ja innovatsiooni soodustamine. Probleemide lahendamisega nähakse ette, et juriidilise isiku töötlemisloa taotlemise ja hange tel osalemise protsess muutuks senisest oluliselt paindlikumaks. Probleem 1. SiM-i eesmärk on tekitada väljatöötamiskavatsusest (edaspidi VTK) lähtuvate õigusmuudatustega olukord, milles juriidiliste isikute üheks ja keskseks toetavaks asutuseks muutuks KAPO. See tähendab, et juriidilised isikud ei oleks enam edaspidi seotud erinevate toetavate asutuste ega nende põhjendustega juurdepääsu- või töötlemisloa saamiseks. De facto on KAPO juba praegu juriidiliste isikute keskne haldur ning nõustab ja toetab neid riigisalad use kaitse korraldamises3 . Arvestades, et praktikas võib toetav asutus muutuda, ei ole selle algsetel põhjendustel ja juurdepääsuvajaduse kirjeldusel ajas olulist lisaväärtust. Probleem 2. Teine eesmärk on, et juriidilise isiku töötlemisloa saamine ei oleks enam otseselt seotud juurdepääsuvajaduse kriteeriumiga. Ehk, kui praegune õigusloogika eeldab, et juriidiline isik peab leidma endale kõigepealt väljundi ehk koostöös mõne riigiasutusega konkreetse projekti, mille raames ta hakkab riigisaladust töötlema, siis tulevikus oleks see loogika äraspidine. Teisisõnu oleks juriidilisel isikul võimalik varasemalt luua asjakohased tingimused riigisaladuse töötlemiseks, haldamiseks ning riiklikel ja välismaistel hangetel osalemiseks, sõltumata sellest, kas tal on mõnest varasemast projektist lähtuvalt juurdepääsuvajadus olnud või mitte. Juriidilise isiku pädevust, sobivust ja vajalike kriteeriumite täitmist aitabki süsteemselt hinnata KAPO. SiM-i eesmärk on tekitada olukord, kus juriidilistele isikute le luuakse vähemalt eeltingimused hakata julgeolekuvaldkonnas senisest aktiivsemalt ja paindlikumalt tegutsema ning osaleda võimalike probleemide lahendamises, mis muu hulgas võib teatud juhtudel hõlmata riigisaladust. Probleem 3. Viimase probleemi lahendamiseks soovitakse luua õigusselgus, et juriidilise isikuga lepingulises suhtes olev juurdepääsuõigusega füüsiline isik teavitaks tulevik us teavitamiskohustusega riigis viibimisest vahetult juriidilise isiku riigisaladuse kaitset korraldavat isikut, kes peab RSVS-i § 19 lõigete 2 ja 4 alusel infot koondama ning isikuid koolitama. Juriidilise isiku riigisaladuse kaitset korraldav isik edastab info vajaduse korral KAPO-le. Juhul, kui juriidilisel isikul puudub riigisaladuse kaitset korraldav isik, teavitaks füüsiline isik KAPO-t edaspidi otse. Tervikliku ja ühetaolise teavitusahela määramise ga paraneb riigi ülevaade teavitamiskohustusega riikides reisivatest isikutest. Probleemi 1 ja 2 lahendamiseks on vaja osaliselt muuta RSVS-i kehtivaid põhimõtteid, näiteks kriteeriumi, et juriidilisel isikul peab olema töötlemisloa taotlemiseks juurdepääsuvajad us. Selle tulemusel tekib regulatsioonis tervikuna rohkem paindlikkust. Muudatused võimalda vad tekitada keskkonna, milles juriidilised isikud saab pöörduda töötlemisloa taotlemiseks otse KAPO poole ja esitada talle taotluse. 3 Analoogne mudel kehtib ka Soomes, kus juriidilisel isikul on võimalik töötlemisluba (ingl facility security clearance) omal algatusel taotleda. Vt https://supo.fi/en/requesting-facility-security-clearance. Kontrollija on Soome sisejulgeolekuasutus ehk SUPO, kes ühtlasi haldab kogu protsessi alates taotlemisest kuni nõustamise ja järelevalveni. Vt salajase teabe kaitse hindamise ja auditeerimise dokumenti: Katakri 2020, lk 108; https://supo.fi/en/conducting-facility-security-clearance. 4 Kehtivas RSVS-is ei ole kehtestatud otseseid tingimusi, millele juriidiline isik peab töötlemisloa saamiseks vastama. RSVS-is on välja toodud üksnes mõned konkreetsed käitumuslikud asjaolud, mille korral juriidilisele isikule töötlemisluba ei väljastata. Imperatiivsete keeldumissätetena on toodud, et töötlemisluba andmast või selle kehtivust pikendamast keeldutakse juriidilisele isikule, kelle puhul esinevad pankrotimenetluse algatamise eelduseks olevad tingimused või kelle suhtes on algatatud likvideerimismenetlus (RSVS-i § 42 lg 2 p 5), kelle tegevus on suunatud Eesti Vabariigi ja tema julgeoleku vastu (RSVS-i § 32 lg 1 p 7), keda on karistatud selle eest, et ta on tahtlikult toime pannud riigivas tase kuriteo või kuriteo inimsuse vastu, sõltumata sellest, kas need karistusandmed on karistusregistrist kustutatud (RSVS-i § 32 lg 1 p 8), ja kellele varem antud juurdepääsuluba on tühistatud riigisaladuse seaduse või selle alusel antud õigusakti sätete rikkumise tõttu viie aasta jooksul juurdepääsuloa tühistamisest arvates (RSVS-i § 32 lg 1 p 10). Et tulevikus välistada ja ennetada põhjendamatut töötlemislubade taotlemist ja riigi ressursside ebamõistlikku kasutamist, oleks mõistlik kaaluda juriidilistele isikutele lisatingimuste kehtestamist: näiteks, juriidiline isik peab olema olnud registreeritud ehk eksisteerinud teatud ajaperioodi või osalenud teatud perioodi vältel aktiivselt majandustegevuses. Samuti on SiM-i ettepanek, et RSVS-i muutmisel kaalutaks juriidilise isiku töötlemis loa menetluse muutmist tasuliseks, näiteks riigilõiv või omatulu laekumine kontrolli läbi viiva le asutusele4 . Nii oleks edaspidi võimalik juriidilisel isikul taotleda töötlemisluba, ilma et ta peaks ilmtingimata riigisaladust hõlmavas projektis vahetult osalema. Nagu varem öeldud, on põhimõtteliste muudatuste eesmärk, et juriidiline isik võiks huvi korral vajaliku loa ette taotleda ja sobiva hanke või projekti korral sellel operatiivselt osaleda, ilma paralleelselt töötlemis loa menetluses osalemata. Tasuline menetlus võiks olla üks meetmetest, mis suunab juriidilis t isikut iseseisvalt põhjalikult kaaluma, kas loamenetluses osalemine on tema tegevust ja eesmärke silmas pidades asjakohane ning mis aitaks ühtlasi mõnevõrra ennetada põhjendamatute taotluste esitamist. II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid 4. Kehtiv regulatsioon, seotud strateegiad ja arengukavad Valdkonda reguleeriv seadus on RSVS. Valdkonna edendamist suunab „Siseturvalis use arengukava 2020–2030“ programmi „Siseturvalisus 2022–2025“ meede 3 „Kindel sisejulgeolek“. Juriidilise isiku poolt riigisaladuse töötlemise lubatavust (probleemid 1 ja 2) on reguleer itud RSVS-i §-des 40–44 ning isikute teavitamiskohustusi (probleem 3) § 19 lõigetes 2 ja 4–6. RSVS-i § 40 lõikes 3 on sätestatud, et töötlemisloa tohib anda füüsilisele isikule, Eesti avalik - õiguslikule juriidilisele isikule, Eestis registreeritud eraõiguslikule juriidilisele isikule ning välisriigi juriidilisele isikule tema Eestis registreeritud filiaalis juhul, kui viimane osaleb riigihanke või rahvusvahelise hanke läbirääkimistel või kui mingil asutusel on vajalik oma ülesannete täitmiseks kasutada konkreetse isiku eriteadmiseid, -oskuseid või -vahendeid, et aidata seda ülesannet täita. 4 Soomes maksab juriidilise isiku töötlemisluba 5000 – 10 000 eurot, vt https://supo.fi/en/facility-security- clearance. Tasu makstakse Soome transpordi- ja kommunikatsiooniametile, kes hiljem suunab tulu otse SUPO-le. 5 RSVS-i §-s 41 on selgitatud töötlemisloa ja selle pikendamise taotlemist. Lõikes 1 on sätestatud, et taotlemiseks peab juriidilisel isikul olema toetav asutus, ja kehtestatud nõuded dokumentidele, mille esitamist taotlemisel nõutakse. RSVS-i §-s 42 on loetletud tingimused, mille korral KAPO keeldub või võib keelduda isikute le töötlemisloa andmisest. Füüsiliste isikute puhul on esitatud probleemide keskne säte § 42 lõike 1 punkt 1 ehk juurdepääsuõiguse olemasolu, mis omakorda eeldab § 32 lõike 1 punktis 1 kehtestatud juurdepääsuvajaduse olemasolu. Juriidiliste isikute puhul on probleemi 2 keskne säte § 42 lõike 2 punkt 1 ehk töötlemisloa andmisest või pikendamisest keeldutakse juriidilis e le isikule, kellel puudub juurdepääsuvajadus. RSVS-i § 43 lõikes 7 on sätestatud põhimõte, et kui riigisaladuse või salastatud teabekandjate töötlemise vajadus väljaspool riigiasutuse või Eesti Panga valduses kinnis- ja vallasasja on ajutine, antakse töötlemisluba tähtajaliselt. Probleemi 2 tingimustes on vaja hinnata, kas ajutise töötlemise vajaduse põhimõte vajab kehtival kujul samuti muutmist. RSVS-i § 44 seostub taaskord juurdepääsuvajaduse nõudega. Lõike 2 punktis 1 on sätestatud, et KAPO tunnistab töötlemisloa kehtetuks, kui isikul ei ole enam põhjendatud vajadust töödelda riigisaladust või salastatud teabekandjaid väljaspool riigiasutuse valduses kinnis- ja vallasasja. Lõike 2 punktis 4 on sätestatud, et töötlemisluba tunnistatakse kehtetuks, kui esineb RSVS- i § 42 lõikes 2 nimetatud asjaolu ehk kui juriidilisel isikul puudub juurdepääsuvajad us. Paragrahvi 44 lõikega 3 on loodud RSVS-i mõningast paindlikkust: kui töötlemisloa omanikul kaob põhjendatud vajadus riigisaladust või salastatud teabekandjaid töödelda ära lühiajalise lt, ei pea KAPO töötlemisluba kehtetuks tunnistama. Lõigetes 6 ja 7 on sätestatud töötlemis loa kehtetuks tunnistamise kord: nii füüsiliste kui ka juriidiliste isikute puhul tuleb kehtetuks tunnistamisest teavitada muu hulgas töötlemisloa saamist toetavat asutust. Probleemi 3 puhul hõlmab kehtiv õigus RSVS-i §-s 19 sätestatud kohustuste täitmist. Lõikest 2 tuleneb füüsilisele isikule kohustus teavitada teavitamiskohustusega välisriigis viibimise st töötlevale üksusele, kellega on isikul teenistus- või muu lepingulise suhte tõttu juurdepääsuõigus. Lõikes 4 on täpsustatud, et teade tuleb esitada vähemalt viis tööpäeva enne kavandatava reisi algust või ilma põhjendamatu viivituseta, kui välisriigis viibimine tule neb ettenägematutest asjaoludest. Lõikes 5 on sätestatud, et töötleva üksuse riigisaladuse kaitset korraldav isik, kellega on isikul teenistus- või muu lepingulise suhte tõttu juurdepääsuõigus, või KAPO ametnik peab selgitama põhjendamatu viivituseta välisriiki reisimisega kaasnevaid võimalikke ohte. Lõikes 6 on nähtud ette eelnimetatud töötleva üksuse kohustus säilitada lõikes 2 nimetatud teateid füüsilise isiku juurdepääsuõiguse kehtivuse lõppemisele järgneva kalendriaasta lõpuni. 5. Tehtud uuringud Eraldiseisvaid uuringuid probleemi analüüsimiseks tehtud ei ole. 6. Kaasatud osapooled VTK ettevalmistamisel konsulteeriti Justiitsministeeriumi, Kaitseministeeriumi, KAPO ja Välisluureametiga. III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused 7. Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused  Avalikkuse teavitamine JAH/EI 6   Rahastuse suurendamine JAH/EI  Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra JAH/EI säilitamine  Senise regulatsiooni parem rakendamine JAH/EI  Muu (palun täpsusta) JAH/EI 7.1. Kaalutud võimalike mitteregulatiivsete lahenduste võrdlev analüüs Avalikkuse teavitamist on kaalutud osaliselt. Probleemid 1 ja 2 hõlmavad põhimõttelise ma id küsimusi, kuidas hallata riigis erasektori ehk juriidiliste isikute juurdepääsu riigisaladusele ja korraldada taotlemist. Nende muutmiseks on vaja muuta norme. Kuigi probleemi 3 puhul tulenevad praktilised rakenduslikud küsimused peaasjalikult RSVS-i õigusselgusetusest, oleks teatud teavitusahela küsimused võimalik lahendada ajutiselt läbi kommunikatsiooni ja teadlikkuse suurendamise, et kujundada riigi ja erasektori vahel ühtne praktika, kuidas ja keda täpselt tuleb isikul teavitamiskohustusega riigis viibimisest teavitada. Kuivõrd vahetuvad aga nii juriidilised isikud, nende riigisaladuse kaitset korraldavad isikud kui ka juriidiliste isikute ga lepingulises suhtes olevad füüsilised isikud, on teadlikkuse suurendamine üksnes ajutine ja piiratud mõjuga lahendus. Sellest lähtudes on hinnatud, et toetavate asutuste ja juriidiliste isikute vastutus ning füüsiliste isikute kohustus teate adressaadi vastu peaks olema seaduses sõnaselgelt mõistetav. Rahastuse suurendamist ei ole esitatud probleemide lahendamisel kaalutud, sest probleemi olemus tuleneb teatud RSVS-i sätete juriidilisest konstruktsioonist. Samuti ei ole võimalik olemasoleva olukorra säilitamise ega senise regulatsiooni parema rakendamisega luua juriidilise isiku töötlemislubade puhul senisest enam paindlikk ust (probleemid 1 ja 2), sest kehtiva RSVS-i sätted on selles osas võrdlemisi jäigad ja ühemõttelised. Probleemi 3 puhul on õigusselgusetut regulatsiooni võimalik järjepideva lt paremini rakendada ainult juhul, kui on välja töötatud ning kõigile asjassepuutuvatele isikute le ja asutustele kättesaadavaks tehtud õigusakte selgitav materjal ning asjassepuutuvate asutuste koosseisu ja struktuuri ei muudeta (püsiks n-ö ajalooline mälu). See ei ole praktikas pikas plaanis jätkusuutlik lahendus, sest eeldab pidevat lisatööd vastuoluliste normide selgitamisel. 7.2. Järeldus mitteregulatiivse lahenduse sobimatusest Kuivõrd probleemid 1 ja 2 hõlmavad põhimõttelisemaid küsimusi juriidilise isiku riigisalad use töötlemise võimaluste kohta ning probleemi 3 puhul on mitteregulatiivsetel lahendustel üksnes piiratud positiivne mõju, on võimalik eelnimetatud probleemid lahendada üksnes regulatsioo ni sõnastust muutes. IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused 8. Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida Soome – analüüsitud õiguslikku keskkonda ja juriidiliste isikute riigisaladuse töötlemise võimalusi ning nende haldust. Soome õiguslik keskkond on oluliselt paindlikum ehk juriidilised isikud võivad omal algatusel taotleda töötlemisloa saamist. Kontroll on tasuline. 5 Poola – märksa paindlikum taotlemissüsteem kui Eestis, kuid kontroll, sh juriidilise isiku töötajate kontroll, on oluliselt põhjalikum. Poola salastatud teabe seaduse artikli 56 lõikes 1 on 5 Vt viiteid 3 ja 4. 7 sätestatud6 , et julgeolekuhinnang töötlemisloa saamiseks antakse juriidilise isiku taotlusel, mida juriidilisel isikul põhjendada ei tule. Juriidilisel isikul tuleb lõike 2 alusel üksnes kirjeldada, mis taseme töötlemisluba soovitakse. Artiklis 61 on sätestatud, et peaminister kehtestab määrusega kontrolli eest ühtsed tasumäärad, mis ei tohiks ületada erasektori keskmist seitsme kuu palka. Belgia – loamenetlus on mõnevõrra paindlikum, kuid üsna sarnane Eesti õigusega. Töötlemisloa saamiseks tuleb juriidilisel isikul sõltuvalt lepingust või hankest või toetava valitsusasutuse toel esitada taotlus7 . VTK-s esitatud probleem on seega analoogne ja isegi võimendatud, sest töötlemisloa menetlus on olenevalt tasemest 5–9 kuud ja taotlemine tasuline : sõltuvalt tasemest 900–1500 eurot8 . Tšehhi – kuigi Tšehhi salastatud teabe seaduse9 §-s 15 on sätestatud juriidilisele isikule loa taotlemiseks vajaduspõhisus, ei ole seda täpsemalt sisustatud. Paragrahvi 16 lõikes 1 sätestatakse üksnes juriidilise isiku olemuslikud kriteeriumid: majanduslikult stabiilne, usaldusväärne ja võimeline tagama salastatud teabe kaitse. Juriidilisele isikule on taotlemine tasuline (§ 16 lg 1 p e). Slovakkia – Slovakkia salastatud teabe seaduses10 ei ole sätestatud juriidilisele isikule rangeid eeltingimusi, vaid §-s 43 on kirjeldatud üldiselt, et kui on mõistlik eeldada, et juriidiline isik võib tulevikus luua salastatud teavet või talle on tulevikus vaja salastatud materjale edastada, on ta kohustatud taotlema töötlemisloa jt vajalikud dokumendid. 9. Regulatiivsete võimaluste kirjeldus Probleemide lahendamiseks tuleks muuta RSVS-i sätteid, mida on kirjeldatud VTK punktis 4. Eestis on juba aastaid kehtinud ühetaoline töötlemisloa ja julgeolekukontrolli õiguslik regulatsioon, mille tõttu tuleks üksnes muuta ning täpsustada juriidilise isiku töötlemis loa taotlemise tingimusi ja põhimõtteid. Teisisõnu tuleks muuta sätteid, milles on nähtud ette toetava asutuse olemasolu ja juurdepääsuvajadus kui eelkriteeriumid töötlemisloa taotlemiseks, andmiseks ning kehtivuse pikendamiseks. Probleemi 3 lahendamiseks tuleb muuta norme selliselt, et regulatsiooni lugejale oleks üheselt ja ammendavalt mõistetav, keda ja kuidas juriidilise isikuga lepingulises suhtes olev füüsili ne isik teavitamiskohustusega riigis viibimisest teavitab. Kui muuta juriidilise isiku loamenetlus tasuliseks, on kaks peamist varianti: riigilõiv ja omatulu. Riigilõivu puhul tuleks esiteks sätestada tasuliseks muutmine RSVS-is eraldi normina ja esitada suurusjärk riigilõivuseaduses. Omatulu puhul tuleks analoogselt sätestada tasuliseks muutmine RSVS-is eraldi normina, kuid tasumäär oleks võimalik kehtestada näiteks siseministri või Vabariigi Valitsuse määrusega. SiM on teadlik, et Eestis ei ole riigiasutuste omatulu teenimine ammendavalt reguleeritud. 6 Poola Vabariigi salastatud teabe seadus; https://lexlege.pl/ustawa-o-ochronie-informacji-niejawnych/rozdzial -9 - bezpieczenstwo-przemyslowe/2670/. 7 Belgian National Security Authority. Need to know; https://www.nvoans.be/en/general-information/security- clearances/how-show-need-know. 8 Belgian National Security Authority. Security Clearances for Entities ; https://www.nvoans.be/en/private- companies/security-clearances/security-clearances-entities. 9 Tšehhi Vabariigi salastatud teabe seadus ; https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2005-412. 10 Slovakkia Vabariigi salastatud teabe seadus ; https://www.zakonypreludi.sk/zz/2004-215. 8  10. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega määratud raamid Muudatusettepanek ei too võrreldes kehtiva õigusega juurde põhiõiguste riive id. Julgeolekuküsimuste reguleerimine on riigi pädevuses. VTK-s kirjeldatud muudatused lähtuvad Eesti Vabariigi põhiseaduse §-st 12, milles on kirjeldatud võrdse kohtlemise põhimõtet. Praeguses olukorras on mõnetine konkurentsieelis riigisaladust hõlmava te l riigihangetel neil juriidilistel isikutel, kellel on varasematest hangetest töötlemisluba juba olemas. Muudatuste eesmärk on tagada võrdne kohtlemine riigisaladust hõlmava te l riigihangetel osalemisel. SiM-i eesmärk on edendada juriidiliste isikute konkurentsi ja ühtlas i julgustada neid mõtlema sellistele uuenduslikele ühisprojektidele riigiasutustega, mis võivad teatud juhtudel hõlmata muu hulgas salastatud teabe töötlemist ja loomist. V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus 11. Kavandatavad muudatused ja nende mõjud 11.1. Kavandatav muudatus 1 Juriidilise isiku töötlemisloa taotlemise keskseks toetavaks asutuseks sätestatakse KAPO. Mõju sihtrühm: KAPO Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste töökorraldusele ja halduskoormusele Vajadus senise töökorralduse muutmise järele on vähene. De facto KAPO juba haldab ja nõustab juriidilisi isikuid vahetult. RSVS-is on praegu nõue, et konkreetne riigiasutus peab juriidilist isikut töötlemisloa taotlemisel põhjendustega toetama. KAPO halduskoor mus suureneb mõnevõrra võimalikul esmanõustamisel, kuid ametnike sõnul suhtlevad juriidilised isikud tegelikult osaliselt juba praegu KAPO-ga töötlemislubade teemal kahepoolselt. Mõju sihtrühm: töötlemislubade saamist toetavad põhiseaduslikud institutsioonid, valitsusasutused ja valitsusasutuse hallatavad riigiasutused Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste töökorraldusele ja halduskoormusele Kõikide teiste seni juriidilisi isikuid toetanud riigiasutuste ja põhiseaduslike institutsioo nide halduskoormus väheneb. 11.2. Kavandatav muudatus 2 Juriidiliselt isikult ei nõuta töötlemisloa taotlemisel enam vahetut juurdepääsuvajadust. Mõju sihtrühm: KAPO Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste töökorraldusele ja halduskoormusele KAPO halduskoormus suureneb juhul, kui märkimisväärselt rohkemal arvul juriidilisi isikuid asuvad töötlemislube taotlema. Lisaressursid on võimalik katta nii riigieelarvest kui ka juriidilistele isikutele töötlemisloa taotlemise tasu sätestades. Riigilõivu puhul lisaressursse ei kaasneks. Mõju sihtrühm: juriidilised isikud Kaasnev mõju: majanduslik mõju 9 Juriidilistele isikutele muutub paindlikumaks riigisaladust hõlmavatel riigihangetel osalemine. Potentsiaalselt suureneb konkurents. Pikas perspektiivis on loota positiivset majanduslikk u mõju, kui juriidilised isikud ja riik hakkavad tegema senisest enam regulaarset ja strateegilist koostööd julgeolekuvaldkondades. Kaasnev mõju: juriidiliste isikute halduskoormus ja kulu Juriidiliste isikute halduskoormus muudatustega otseselt ei suurene, kuid töötlemis loa taotlemisel peavad nad suutma iseseisvalt põhjendada, millistel eesmärkidel nad luba soovivad. Juhul, kui töötlemisloa taotlemisele otsustatakse riigiasutuste kokkuleppel kehtestada riigilõ iv või mõni muu tasu, avaldab see juriidilistele isikutele vähest mõju, sest kehtestatavad suurusjärgud ei ole suured. 11.2. Kavandatav muudatus 3 Juriidilise isikuga lepingulises suhtes oleva füüsilise isiku kohustus teavitada teavitamiskohustusega välisriigis viibimisest muudetakse üheselt mõistetavaks. Mõju sihtrühm: lepingulises suhtes olevad füüsilised isikud Kaasnev mõju: kodanike halduskoormus Kuigi muudatusega nähakse ette õigusselgus, ei muutu otseselt kodanike halduskoor mus, kuivõrd teavitamiskohustusega riikides viibimisest tuleb endiselt teavitada. Mõju sihtrühm: juriidilised isikud Kaasnev mõju: juriidiliste isikute halduskoormus ja kulu Kuigi muudatusega nähakse ette õigusselgus, ei muutu otseselt juriidiliste isikute halduskoormus, kuivõrd selliste teadete haldamine on nende ülesanne ka kehtiva õiguse alusel. Lisakulusid juriidilistele isikutele ei kaasne. 12. Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele Juriidilistele isikutele (sh ettevõtetele) avaldub võimaliku mõjuna töötlemisloa muutmine tasuliseks, kui otsustatakse seda eelnõu koostamisel riigiasutuste ja ministeeriumite kokkuleppel teha. Kui töötlemisloa üldine kehtivus oleks viis aastat ja Soome näitel menetlustasu 5000 eurot, oleks aastapõhine kulu 1000 eurot. Konkreetsem suurusjärk arvutatakse eelnõu koostamisel. Kui muuta teavitamiskohustusega riigis viibimisest teavitamise regulatsioon selgeks ja üheselt mõistetavaks, avaldab see eelduslikult positiivset mõju asjaomaste juriidiliste ja füüsiliste isikute halduskorraldusele, kuid halduskoormus otseselt ei vähene, sest teavituskohustuse ga riikides viibimisest tuleb endiselt teavitada. 13. Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad kulud ja tulud Väheneb riigiasutuste halduskoormus juriidiliste isikute toetamisel ja juurdepääsuvajad use põhjendamisel. Seevastu suureneb osaliselt riigi kulu KAPO potentsiaalse halduskoor muse kasvu arvelt. Kuigi KAPO omab juba praegu töötlemislubadega juriidilistest isikutest keskset ülevaadet ja nõustab neid juba praegu, on neil keskseks toetavaks asutuseks muutudes potentsiaalselt vajalik senisest enam konsulteerida juriidilisi isikuid, kes töötlemis loa taotlemisele mõtlevad. Kui suureneb oluliselt ka juriidiliste isikute hulk, kes töötlemis lube taotleda soovivad, on potentsiaalselt vajalik suurendada ka ametnike hulka, kes 10 spetsialiseeruvad juriidiliste isikute nõustamisele. See on ka üks põhjuseid, miks SiM on ühe valikuvariandina esitanud võimaluse muuta töötlemisloa menetlus tasuliseks. See võimaldab vähemalt osaliselt katta KAPO võimalikud halduskoormuse lisakulud. 14. Edasine mõjude analüüs Tervikuna hindab SiM, et muudatuste otsene mõju on väheoluline. Põhjalikumalt hinnatakse võimalikku mõju eelnõu koostamisel. VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava 15. Valitav lahendus Soovitud tulemuse saavutamiseks muudetakse eelnõuga VTK punktis 9 kirjeldatud põhimõtteid RSVS-is, täpsemad sätted on kirjeldatud VTK punktis 4. 15.1. Töötatakse välja uus EI 15.2. Muudatused tehakse senise JAH tervikseadus seaduse struktuuris 15.3. Selgitus Muudatused puudutavad väikest osa regulatsioonist. 16. Puudutatud ja muudetavad õigusaktid Riigisaladuse ja salastatud välisteabe seadus Riigilõivuseadus (juhul, kui otsustatakse kehtestada riigilõiv) 17. Edasine kaasamise plaan – keda, millal ja kuidas kaasatakse Kaasatakse kõik asjassepuutuvad ministeeriumid ja ametid, samuti saadetakse arvamuse avaldamise palve erasektori esindajatele, näiteks Eesti Kaitsetööstuse Liidule, Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioonile ning Eesti Ehitusettevõtjate Liidule. 18. Põhjaliku mõjuanalüüsi toimumise aeg Põhjalikku mõjuanalüüsi plaanis koostada ei ole. 19. Eeldatav kontseptsiooni (HÕNTE § 1 lg 3) Eelnõu kontseptsiooni ei valmimise ja kooskõlastamisele saatmise aeg (kui tehta. järgmise sammuna koostatakse eelnõu kontseptsioon) 20. Eeldatav eelnõu avaliku konsultatsiooni ja 2023. aasta I poolaasta kooskõlastamise aeg 21. Õigusakti eeldatav jõustumise aeg 2024. aasta I poolaasta 22. Vastutavate ametnike nimed ja kontaktandmed SiM-i sisejulgeolekupoliitika osakond [email protected] 11