Keskkonnaministri määruse „Lendorava püsielupaikade kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskiri“ muutmise eelnõu kohta esitatud märkustest

Tiit Riisalo Teie 09.08.2023 nr 2-7/2023/3653 Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Meie 07.09.2023 nr 1-4/23/1122-6 Keskkonnaministri määruse „Lendorava püsielupaikade kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskiri“ muutmise eelnõu kohta esitatud märkustest Austatud härra Riisalo Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (edaspidi MKM) kooskõlastas tingimuslikult keskkonnaministri määruse „Lendorava püsielupaikade kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskiri“ muutmise eelnõu. Kuna MKM saatis oma tingimusliku kooskõlastamise kirja tähtajast kaheksa tööpäeva hiljem, oli Kliimaministeerium määruse kinnitamise menetlusega jõudnud juba nii kaugele, et kliimaminister kinnitas määruse 09.08.20231. Eeltoodust tulenevalt ei saanud MKM-i saadetud tingimusi nende hilinemise tõttu enam arvestada, kuid anname siiski neile omapoolsed vastused. 1. Palute esitada analüüs või õiguslik hinnang, mille alusel on jõutud eelnõu seletuskirjas p 2.5.1 järeldusele „Määruse eelnõuga seatakse kitsendused Eesti Vabariigi põhiseaduse (edaspidi PS) §-st 31 tulenevale ettevõtlusvabadusele ja §-st 32 tulenevale omandiõigusele. Keskkonda mõjutava tegevuse õigusliku regulatsiooni aluseks on PS §-st 5 tulenev loodusvarade ja loodusressursside kui rahvusliku rikkuse säästva kasutamise põhimõte. Elu- ja looduskeskkonna säästmise ja sellele tekitatud kahju hüvitamise kohustus tuleneb PS §-st 53. Tulenevalt PS §-dest 5, 31, 32 ja 53 ning keskkonnaseadustiku üldosa seaduse ja looduskaitseseaduse alusel võib omandiõigust piirata.“ PS § 5 sätestab, et Eesti loodusvarad ja -ressursid on rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult. Loodusvarade ja -ressurssidena ei tule siinjuures mõista üksnes nende väärtust varana ja ressursina tsiviilõiguslikus tähenduses, vaid terve looduskeskkonna tähenduses, tema iseolemise väärtuses. Loodusvarad ja -ressursid on rahvuslik rikkus ja seega on tegemist avaliku hüvega, mille säilitamine ja säästlik kasutamine on avalik huvi. Loodusvarade- ja ressursside säästmine ja säilitamine on PS § 53 kohaselt igaühe kohustus. Keskkonna väärtus inimese ja ühiskonna jaoks ei seisne üksnes tema kasutamise võimaluses, vaid juba pelgas olemasolus (nn eksisteerimisväärtus). Kaitset vajavad ka liigid, millel ei ole majanduslikku tähtsust. (Põhiseaduse kommentaarid, 4. trükk, lk 89, Juura 2017). Põhiseaduses ei ole sätestatud igaühe kohustuse täitmise eest hüvitise maksmise kohustust. PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadus ja PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigus ei ole piiramatud. Viidatud PS paragrahvidest tulenevalt võib seadusega põhiõiguste kasutamist kitsendada, mis tähendab, 1 Registreeritud Kliimaministeeriumi dokumendihaldussüsteemis 09.08.2023 määrusena nr 1-1/23/45. Suur-Ameerika 1 / Tallinn 10122 / 626 2802/ [email protected] / www.kliimaministeerium.ee/ Registrikood 70001231 et seadusandjal on vabadus reguleerida põhiõiguse kasutamise tingimusi ja seada sellele piiranguid (seaduse reservatsioon). Põhiõiguste piiramist õigustab iga PS-ga kooskõlas olev eesmärk, sealhulgas keskkonnakaitseline avalik huvi. Ettevõtluse korral on teada risk, et tegevust ei saa võimaldada juhul, kui see kahjustab loodust või elukeskkonda. Ettevõtlusvabadus ei anna isikule õigust nõuda rahvusliku rikkuse ega riigi vara kasutamist oma ettevõtluse huvides. Omandiõigus ja ettevõtlusvabadus ei ole piiramatud õigused. Kaitse-eeskirjaga alale seatud eesmärk kaalub üles omandiõiguse ja ettevõtlusvabaduse riive. PS § 32 jagab omandiõiguse riived kaheks. Esiteks, omaniku nõusolekuta vara võõrandamine ja teiseks, omandikitsendused. Seejuures PS § 32 näeb kohese ja õiglase hüvitise maksmise ette sundvõõrandamise korral, kuid omandikitsenduste talumise eest hüvitamise kohustust PS-st otseselt ei tulene. Siiski on Riigikohus leidnud, et kui üksikisiku õigusi piiratakse üldistes huvides rohkem, kui see on konkreetse üksikisiku huve arvestades proportsionaalne, tuleb riive tasakaalustamiseks maksta hüvitist (lahendid asjades nr 3-2-1-87-14, 3-4-1-25-11 p 35). Õiglase hüvitise maksmise vajadus omandipõhiõiguse riive proportsionaalsuse tagamiseks tekib olukordades, kus ühe üksikisiku varaline kaotus on võrreldes teiste isikutega ebaproportsionaalselt suur (Riigikohtu otsus nr 3-3-1-69-09 p 61; Riigikohtu otsus nr 3-4-1-25-11, p-d 49-50). Riigikohus on otsuses nr 3-4-1-3-04 (p 27) märkinud, et PS § 32 lg 2 teine lause mingeid piire ei sätesta, seega on selle alusel omandiõiguse kitsendamine, mis ei ole vastuolus põhiseadusega, seaduspärane. Eelnevast tuleneb, et kitsendused peavad olema sätestatud seadusega ja olema kooskõlas põhiseadusega, kuid mingeid materiaalseid eeldusi põhiseadus omandikitsenduste seadmiseks ei sätesta. Looduskaitse eesmärgil kinnisasja kasutamise piiramine on PS-ga kooskõlas, arvestades PS § 5 ja § 53 sätestatut. PS- st ei tulene kohustuslikku viisi, kuidas looduskaitseliste piirangute talumise eest hüvitist maksta, see on jäetud riigi otsustada, arvestades sealjuures riigi võimalusi. PS §-s 32 sätestatud omandiõiguse teostamine (omandi vaba kasutamine) ei ole absoluutne õigus ning demokraatlikus ühiskonnas, kus tuleb tagada ka teiste ühiskonnaliikmete õiguste ja üldiste huvide kaitse (nt PS § 19 lg 2, § 32 lg 2 viimane lause), on omandiõigus alati teatud määral piiratud või kitsendatud avalikust huvist või teiste isikute õigustest lähtuvalt. Omandi vaba kasutamine võib olla kitsendatud looduskaitselistest eesmärkidest lähtuvalt (vt PS §-d 5 ja 53 ning LKS §-d 1 ja 2). Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasja otsuses nr 5-21-3 (p-d 40 ja 41) selgitanud, et looduse kaitsmine on riigi põhiseadusest tulenev ülesanne ning ühtlasi igaühe kohustus. Looduskaitseliste piirangute kehtestamist õigustab tugev üldine huvi ja isiku kohustus looduskaitselisi piiranguid taluda on üldjuhul kõrge. Looduskeskkond on pidevas muutumises ja seetõttu võivad muutuda ka looduse kaitsmiseks vajalikud meetmed või nende rakendamise ulatus. Selliste meetmete rakendamise vajadust tulevikus ei ole võimalik täielikult ette näha ning kogu vastutust nendega kaasnevate omandikitsenduste eest ei saa asetada riigile. PS § 32 lõike 2 kolmas lause näeb omanikule ette talumiskohustuse, keelates kasutada omandit üldiste huvide vastaselt. Seejuures on isiku kohustus tema omandile seatud kitsendusi hüvitiseta taluda seda suurem, mida tugevam üldine huvi omandikitsendust õigustab. Kliimaministeerium on seisukohal, et lendorava püsielupaikade moodustamine ja sellega kaasnevad omandipõhiõiguse piirangud on õiguspärased, põhjendatud ja vajalikud ning lendorava püsielupaikades piirangute seadmisega kaasnev omandipõhiõiguse ja ettevõtlusvabaduse vaba teostamise kitsendamine on PS-ga kooskõlas. Lisaks püüti püsielupaikade menetluse käigus leida tasakaalu avaliku huvi ja eraomanike varaliste huvide vahel. Näiteks vähendati kompromissina osade püsielupaikade piire ja võimalusel jäeti eramaid püsielupaigast välja (vt täpsemalt punkt 2). 2. Toote oma kirjas välja, et kõikide erametsaomanikega tuleb jõuda kokkuleppele nende omandiõiguse piiramise osas. Lendorav on kriitiliselt ohustatud liik, kes kuulub I kaitsekategooriasse2. Looduskaitseseaduse (edaspidi LKS) § 48 lõike 1 kohaselt tuleb I kaitsekategooria liikide kõikide teadaolevate elupaikade või kasvukohtade kaitse tagada kaitsealade või hoiualade moodustamise või püsielupaikade kindlaksmääramisega. Seega on seadusest tulenev kohustus kaitsta kõiki lendorava elupaiku. 2 https://www.riigiteataja.ee/akt/118062014020 Lendorava püsielupaikade moodustamise protsessi käigus on maaomanikud olnud kaasatud kahel korral ning maaomanikud said teha ettepanekuid ja esitada vastuväiteid. Samuti kohtus Keskkonnaamet maaomanike soovil nendega ka kohapeal, et tutvuda kohapealse olukorraga ning leida võimaluse korral mõlemale osapoolele sobiv kompromiss. Kaasamise käigus püüti leida kompromisse, mis arvestaksid nii maaomanike kui lendorava huvidega. Kompromissettepanekud esitati kaheksale eraisikule ja kuuele juriidilisele isikule. Lisaks arvati esitatud kompromissettepanekutest tulenevalt neli eraomanikule kuuluvat katastriüksust püsielupaigast välja ning ühel juhul vähendati püsielupaika jääva osa (sihtkaitsevööndi) pindala. Keskkonnaamet on kaasamise käigus teinud pingutusi, et jõuda kokkuleppele kõikide maaomanikega. Kahjuks see alati ei õnnestu. Maaomanikel, kes ei soovi kasutada looduskaitseliste piirangute talumiseks ette nähtud hüvitusmeetmeid, on võimalus oma kinnisasi LKS § 20 alusel võõrandada riigile. 3. Palute teavitada, mis on Kliimaministeeriumi tegevuskava, et maaomanikele seatavad piirangud oleks kompenseeritud turuväärtusele vastavalt. Kliimaministeeriumi hinnangul on intensiivsete looduskaitseliste piirangute talumiseks isikutele hüvitusmeetmed riigisiseselt ette nähtud: sihtkaitsevööndis maamaksu vabastus, piiranguvööndis maamaksu soodustus 50%, kinnisasja olulise sihtotstarbelise kasutuse piirangute korral LKS § 20 alusel kinnisasja omandamise võimalus. Metsaraie piiranguid kompenseeritakse erinevate metsatoetustega3, toetust saab taotleda metsamaa ühe hektari kohta oluliste piirangute korral kuni 134 eurot ja vähem oluliste piirangute korral kuni 60 eurot. Toetusmäärasid on hiljuti ka suurendatud, sh on lisandunud toetus projekteeritavatele aladele. Samuti on õigusaktidega tagatud isiku võimalus nõuda kahju hüvitamist reaalse kahju korral. Lisaks on hiljuti muudetud Vabariigi Valitsuse määrust „Kinnisasja erakorralise hindamise kord“, mille kehtestamisel hakati LKS § 20 alusel omandamisel hinda määrama määruses sätestatud metoodika kohaselt. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kristen Michal Kliimaminister Mariliis Paal, 626 2875 [email protected] Džein Aunre, 626 0738 [email protected] 3 https://www.riigiteataja.ee/akt/129122022020 § 3; https://www.riigiteataja.ee/akt/128122022028 § 133