Eesti seisukohad võrdõigusasutuste suhtes kohaldatavaid nõudeid käsitlevate direktiivide eelnõude kohta

Riigikantselei Teie 19.12.2022 nr 2-5/22-02629, 18.2/22-0762/-1T/ Meie 15.05.2023 nr 1.4-1.1/4210-2 Eesti seisukohad võrdõigusasutuste suhtes kohaldatavaid nõudeid käsitlevate direktiivide eelnõude kohta Esitame Vabariigi Valitsuse 18. mai 2023. a. istungile Eesti seisukohad võrdõigusasutuste suhtes kohaldatavaid nõudeid käsitlevate direktiivide eelnõude kohta. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Signe Riisalo sotsiaalkaitseminister Lisad: 1. VV seisukohtade protokollilise otsuse eelnõu 2. VV seisukohtade seletuskiri 3. Seletuskirja lisa 1 Arvamuste ja kooskõlastuste tabel Berit Marksoo [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 626 9301 / [email protected] / www.sm.ee / registrikood 70001952  EELNÕU mai 2023 VABARIIGI VALITSUS ISTUNGI PROTOKOLL Tallinn, Stenbocki maja mai 2023. a nr Päevakorra punkt nr Eesti seisukohad võrdõigusasutuste suhtes kohaldatavaid nõudeid käsitlevate direktiivide eelnõude kohta 1. Kiita heaks sotsiaalkaitseministri esitatud seisukohad järgmiste direktiivide eelnõude kohta: - Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, mis käsitleb võrdõigusasutuste suhtes kohaldatavaid nõudeid naiste ja meeste võrdse kohtlemise ja võrdsete võimaluste valdkonnas tööhõive ja elukutse küsimustes ning millega jäetakse direktiivist 2006/54/EÜ välja artikkel 20 ja direktiivist 2010/41/EL artikkel 11; - nõukogu direktiivi, mis käsitleb võrdõigusasutuste suhtes kohaldatavaid nõudeid isikute võrdse kohtlemise valdkonnas sõltumata isiku rassilisest või etnilisest päritolust, isikute võrdse kohtlemise kohta tööhõive ja elukutse küsimustes sõltumata isiku usutunnistusest või veendumustest, puudest, vanusest või seksuaalsest sättumusest, naiste ja meeste võrdse kohtlemise kohta sotsiaalkindlustuse valdkonnas ning seoses kaupade ja teenuste kättesaadavuse ja pakkumisega ning millega jäetakse direktiivist 2000/43/EÜ välja artikkel 13 ja direktiivist 2004/113/EÜ artikkel 12: 1.1. Toetame direktiivide eesmärki kehtestada võrdõigusasutustele miinimumnõuded, et tagada võrdse kohtlemise põhimõtte parem rakendumine, abistada diskrimineerimise ohvreid tulemuslikult õiguskaitsele juurdepääsemisel ning ennetada diskrimineerimist. 1.2. Nõustume, et võrdõigusasutuste töö tõhususe ja läbipaistvuse suurendamiseks on vajalik, et võrdõigusasutused edendaksid oma pädevuse piires soolist võrdõiguslikkust ja võrdset kohtlemist, ennetaksid diskrimineerimist ning annaksid oma tegevustest avalikkusele aru. Peame vajalikuks, et direktiividega sätestatav teavitus-, ennetus-, edendus- ja aruandluskohustus ning selleks ette nähtud raamistik ei oleks liialt detailsed ega ebamõistlikult koormavad, arvestaksid liikmesriikide autonoomia ja eripäradega ning austaksid võrdõigusasutuste iseseisvust oma töökorralduste üle otsustada.  1.3. Peame oluliseks, et liikmesriikidele jäetaks paindlikkus kujundada õiguste kaitse tõhustamise meetmed riigisiseseid menetlussüsteeme ja -reegleid arvestavalt. Toetame võrdõigusasutuste töötajatele õiguse andmist osaleda kohtumenetlustes haldus- ja tsiviilasjades ohvri(te) esindajana, eeldusel, et on täidetud esindajatele riigisiseselt kehtestatud kvalifikatsiooninõuded ja esindamiseks on olemas esindatava nõusolek. Toetame liikmesriikidele otsustusõiguse jätmist selle üle, kas võrdõigusasutus saab anda mittesiduva arvamuse või siduva otsuse. 1.4. Eelistame, et kaht direktiivi menetletaks ja ka võetaks vastu võimalikult samaaegselt ja ühetaoliselt, vältimaks eelnõude sisu lahknemist menetluse käigus. 2. Eesti esindajatel Euroopa Liidu Nõukogu eri tasanditel väljendada ülaltoodud seisukohti. 3. Riigikantseleil esitada punktis 1 nimetatud eelnõud ja ülaltoodud seisukohad Riigikogu juhatusele ja teha seisukohad teatavaks Eestist valitud Euroopa Parlamendi liikmetele ning Eestist nimetatud Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee ja Regioonide Komitee liikmetele. Kaja Kallas Peaminister Taimar Peterkop Riigisekretär  Vastaja Kommentaar Arvestatud / Mittearvestatud Justiitsministeerium Tulenevalt Riigikantselei resolutsioonist, tehti Justiitsministeeriumile ülesandeks esitada oma sisend Sotsiaalministeeriumile seisukohtade kujundamiseks Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivide eelnõude COM(2022) 6881 ja COM(2022) 6892 kohta eelnõude infosüsteemi kaudu. Kuna tegemist on paralleelsete ja sisult identsete eelnõudega, siis puudutavad Justiitsministeeriumi alltoodud märkused mõlemat eelnõu. Justiitsministeeriumil on direktiivide eelnõude osas järgmised märkused ja seisukohad: 1. Võrdõigusasutuste määramine (artikkel 2) Arvestatud. Direktiivide eelnõude artikli 2 kohaselt määravad liikmesriigid ühe või mitu asutust, kes teostavad direktiivides sätestatud pädevust. Tänaseks on kõik liikmesriigid määranud võrdõigusasutused, kuid uutes direktiivides tuleb säilitada kohustus määrata ja luua vähemalt üks asutus, kuna kehtivad sätted jäetakse varasematest võrdõiguslikkuse direktiividest välja. See tähendab, et käesolevate direktiivide ülevõtmisel tuleb nende direktiivide mõistes võrdõigusasutus uuesti määrata. Nõustume Õiguskantsleri Kantselei hinnanguga, et õiguskantsleri Põhiseaduses ja seaduses sätestatud ülesannetega ei sobitu direktiivides sätestatud viisil kohtuprotsessides osalemine, samuti on õiguskantsleri lepitusmenetluse mõte lahendada diskrimineerimisasju kohtuväliselt. Võrdõigusasutuseks käesolevate direktiivide mõistes tuleks Eestis määrata soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik. 1 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv võrdõigusasutuste suhtes kohaldatavate nõuete kohta naiste ja meeste võrdse kohtlemise ja võrdsete võimaluste valdkonnas tööhõive ja elukutse küsimustes ning millega jäetakse direktiivist 2006/54/EÜ välja artikkel 20 ja direktiivist 2010/41/EL artikkel 11 2 Nõukogu direktiiv võrdõigusasutuste suhtes kohaldatavate nõuete kohta isikute võrdse kohtlemise valdkonnas sõltumata isiku rassilisest või etnilisest päritolust, isikute võrdse kohtlemise kohta tööhõive ja elukutse küsimustes sõltumata isiku usutunnistusest või veendumustest, puudest, vanusest või seksuaalsest sättumusest, naiste ja meeste võrdse kohtlemise kohta sotsiaalkindlustuse valdkonnas ning seoses kaupade ja teenuste kättesaadavuse ja pakkumisega ning millega jäetakse direktiivist 2000/43/EÜ välja artikkel 13 ja direktiivist 2004/113/EÜ artikkel 12 1 2. Arvamused ja otsused (artikkel 8) Arvestatud. Toetame liikmesriikidele otsustusõiguse jätmist selle üle, kas võrdõigusasutus saab anda mittesiduva arvamuse või siduva otsuse. Direktiivide eelnõude artikkel 8 näeb ette, et võrdõigusasutused dokumenteerivad kirjalikult juhtumile antud hinnangu, sealhulgas kindlakstehtud faktid ja põhjendatud järelduse diskrimineerimise olemasolu kohta. Liikmesriikidele jäetakse eelnõudega õigus otsustada, kas selleks tuleb koostada mittesiduv arvamus või siduv ja täidetav otsus. Eelnõudes nähakse ette, et liikmesriigid kehtestavad asjakohased mehhanismid arvamuste järelmeetmete võtmiseks, näiteks tagasiside andmise kohustuse, ja otsuste täitmiseks. Võrdõigusasutused avaldavad isikuandmeid avaldamata oma arvamuste ja otsuste kokkuvõtted. Direktiivide eelnõude põhjenduste kohaselt võimaldab see säte võrdõigusasutustel uurida võimalikke diskrimineerimise juhtumeid ja esitada kaebuse alusel või omal algatusel põhjendatud arvamus (mittesiduv) või otsus (siduv). Isiku algatuseta juhtumi uurimise korral kaasneks võrdõigusasutusele õigus juhtumi menetlemiseks, seal hulgas ka isikuandmete töötlemiseks. Direktiivide eelnõudest ei selgu, millisel juhul on isikul õigus nõuda oma andmete töötlemise lõpetamist. Eestis sätestab võrdse kohtlemise seaduse (VõrdKS) § 16 soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku pädevuse, sh õiguse anda arvamusi võimaliku diskrimineerimise asetleidmise kohta isikute avalduste alusel või volinikule laekunud teabe põhjal omal algatusel. Võrdse kohtlemise voliniku VõrdKS-i § 17 alusel antav arvamus ei ole õiguslikult siduv. Voliniku arvamus selle kohta, kas diskrimineerimine on toimunud või mitte, on kannatanule abiks tema õiguste edasiselt 2 kaitsel ning sisuliseks orientiiriks teistele õiguskaitsega tegelevatele organitele. VõrdKS § 17 lg 1 alusel annab volinik arvamuse diskrimineerimise asetleidmise kohta avalduse esitanud isikule ja vajaduse korral isikule, kellel on õigustatud huvi jälgida võrdse kohtlemise nõuete täitmist. Samuti edastab volinik avaldaja nõusolekul arvamuse diskrimineerimises kahtlustatavale isikule teadmiseks või soovituseks (VõrdKS § 17 lg 6). Sellise arvamuse eesmärk on anda hinnang, mis võimaldaks koostoimes VõrdKS-i, SoVS-i ning Eesti Vabariigi jaoks siduvate välislepingute ja muude õigusaktidega hinnata, kas konkreetses õigussuhtes on rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet (VõrdKS § 17 lg 2). Voliniku arvamus võib sisaldada ka soovitusi isikule, kes arvamuse aluseks olevas olukorras vastutab võrdse kohtlemise põhimõtte järgimise eest (VõrdKS § 17 lg 6). Direktiivide eelnõude põhjendustes on märgitud, et kui diskrimineerimine on toimunud, siis on arvamuste ja otsuste esitamine vahend diskrimineerimise lõpetamiseks, aga ka võimalus sarnaste olukordade ennetamiseks. Eestis ei ole voliniku pädevuses teha diskrimineerijale diskrimineerimise lõpetamiseks siduvaid ettekirjutusi. Eesti kehtivas õiguses ei ole kehtestatud mehhanisme arvamuste järelmeetmete võtmiseks, mistõttu vajaks VõrdKS selles osas direktiivide eelnõude valguses täiendamist. 3. Kohtuvaidlused (artikkel 9) Arvestatud. Direktiivide menetlemisel tuleb jälgida, et plaanitavad meetmed ei sekkuks põhjendamatult menetlusautonoomiasse ja sobituksid Eesti kohtumenetluse normidega. Peame oluliseks, et liikmesriikidele jäetaks paindlikkus kujundada õiguste kaitse tõhustamise meetmed riigisiseseid menetlussüsteeme ja -reegleid arvestavalt. Toetame võrdõigusasutuste töötajatele õiguse andmist osaleda kohtumenetlustes haldus- ja tsiviilasjades ohvri(te) esindajana, eeldusel et on täidetud esindajatele riigisiseselt 3  kehtestatud pädevusnõuded ja esindamiseks on olemas esindatava nõusolek. Me ei toeta võrdõigusasutustele enda nimel kohtusse pöördumise õiguse andmist. Direktiivide eelnõude artikli 9 lg 1 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et võrdõigusasutustel on õigus osaleda kohtumenetlustes haldus- ja tsiviilasjades, mis on seotud direktiivides 2006/54/EÜ ja 2010/41/EL (COM(2022) 688) ning direktiivides 79/7/EMÜ, 2000/43/EÜ, 2000/78/EÜ ja 2004/113/EÜ (COM2022) 689) sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamisega vastavalt sama artikli lõigetele 2–5, ilma et see piiraks hagi vastuvõetavust käsitlevate siseriiklike õigusnormide kohaldamist. Õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste kaitseks kohtusse on Põhiseaduse § 15 lg-ga 1 tagatud põhiõigus. Eesti õiguses kehtib põhimõte, et igaüks peab oma õiguste või huvide kaitseks ise kohtusse pöörduma. Tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 3 lg 1 kohaselt menetleb kohus tsiviilasja, kui isik pöördub seaduses sätestatud korras kohtusse oma eeldatava ja seadusega kaitstud õiguse või huvi kaitseks. Menetluses võib küll kasutada esindajat ning kohati on see isegi kohustuslik, kuid privaatautonoomiast ja menetlusõiguste dispositiivsusest tulenevalt ei saa kohus ega muu isik algatada menetlust, kus hageja on isik, kes ise menetluses osaleda ei soovi.3 Eesti õigustraditsiooniga sobib tehinguline esindusõigus, mille kohaselt esindaja tegutseb esindatava nimel. Vastav regulatsioon sisaldub tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) 8. peatükis. Esindamist tsiviilkohtumenetluses reguleerib TsMS-i 23. peatükk ning halduskohtumenetluses halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) 3. jagu. Eesti õiguse kohaselt on üksnes seaduses sätestatud erandjuhtudel võimalik, et isiku õiguste kaitseks pöördub kohtusse ja osaleb 3 Tsiviilkohtumenetluse seadustik I. Kommenteeritud väljaanne, § 3 kommentaar 3.1 b). 4  hagimenetluses teise isiku huve kaitstes tema asemel keegi teine (TsMS § 3 lg 2). See tähendab, et isik, kelle huve menetlus puudutab, ei ole sellisel juhul menetlusõiguste ja -kohustuste kandja. Tegemist võib olla täiendava hagemisõigusega, mis lihtsustab kohtusse pöördumist ja laiendab huvide kaitse võimalust.4 Näiteks võib korteriomanike huve menetluses esindada korteriomandi valitseja, kuid see ei võta korteriomanikelt õigust korteriomandiga seotud asjades ise kohtusse pöörduda. Äriseadustiku (ÄS) § 315 lg 4 alusel võib aktsiaseltsi võlausaldaja esitada juhatuse liikme vastu hagi ja nõuda aktsiaseltsile tekitatud kahju hüvitamist. Võlausaldaja huve teenib selline hagi ainult kaudselt, sest tal tekib lootus oma nõuete rahuldamiseks aktsiaseltsi varast, mis hagi rahuldamise korral suureneb. Kaasomanik võib AÕS § 71 lg 4 alusel esitada kolmandate isikute vastu nõudeid kogu kaasomandist tulenevalt. Nii teise isiku kui ka avalikkuse huvides on hagemisõigus antud autoriõiguste ja kaasnevate õiguste teostamise kollektiivse esindamise organisatsioonidele ja Tarbijakaitseametile. Kohalikul omavalitsusel ei ole oma territooriumil n-ö elanike kaitseks tsiviilvaidlustes nende eest kohtuse pöördumise õigust. Kuigi kohalik omavalitsus võib esitada hagi ebaõigete andmete ümberlükkamiseks, ei saa ta sama teha nt linnavalitsuse liikmete eest. Samas on võimalik, et seaduse alusel on hagemisõigus ühelt isikult ära võetud ja teisele üle antud, mis tähendab, et isik ei saagi ise kohtumenetluses oma huve kaitsta. Selline olukord tekib pankrotimenetluses pankrotiseaduse (PankrS) § 35 lg 1 p 2 alusel.5 Autoriõiguse ja autoriõigusega kaasnevate õiguste valdkonnas saavad õiguste omajate huve kohtus kaitsta kollektiivse esindamise organisatsioonid, mille liikmeks nad on (AutÕS § 79 lg-d 3, 5 ja 6). AutÕS § 79 lg 7 järgi õigus esindada kõiki õiguste omajaid ilma volituseta.6 Pankrotihaldur ei ole kohtumenetluses võlgniku 4 Ibid § 3 kommentaar 3.5.1. 5 Ibid. 6 Ibid § 3 kommentaar 3.5.5. 5  esindaja, vaid osaleb pankrotivaraga seotud vaidlustes hageja või kostjana võlgniku asemel (PankrS § 35 lg 1 p 2, § 541 lg 1 kolmas lause). Võlgnik ise kaotab alates pankroti väljakuulutamisest üldjuhul õiguse pankrotivara puudutavates asjades kohtusse pöörduda.7 Eelnõude direktiivide artikli 9 lg-st 2 tulenevalt peaks võrdõigusasutuse õigus osaleda kohtumenetlustes haldus- ja tsiviilasjades hõlmama järgmist: a) osalemine poolena artikli 8 lõike 4 kohaselt tehtud otsuse täitmise või kohtuliku läbivaatamise menetlustes; b) kohtule amicus curiae märkuste esitamise õigus; c) kohtumenetluse algatamise või kohtumenetluses osalemise õigus ühe või mitme ohvri nimel või toetuseks nende nõusoleku korral. Direktiivide eelnõude artikli 2 sõnastusest on võimalik järeldada, et võrdõigusasutus direktiivi tähenduses on haldusasutus. Sellise võrdõiguslikkusega tegeleva haldusasutusena on Eestis käsitletav soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik (volinik). Eesti õiguses ei ole antud volinikule õigust teha õiguslikult siduvaid otsuseid, voliniku pädevuses on anda mittesiduvaid arvamusi võimaliku diskrimineerimise asetleidmise kohta. Kui siseriiklikult anda volinikule õigus teha õiguslikult siduvaid otsuseid (algatuse artikli 8 lõike 4 tähenduses), siis on tagatud sellise otsuse vaidlustamine halduskohtus. Sellisel juhul on volinik riigiasutusena halduskohtumenetluses vastustajaks (HKMS § 17 lg 1) ning talle kohalduvad kõik halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud menetlusosalise õigused. Artikli 9 lg 2 punktis b ette nähtud kohtumenetluses osalemise võimalust Eesti õigus ei tunne ja see ei ole Eesti õigustraditsioonile 7 Ibid § 3 kommentaar 3.5.6. 6 omane. Amicus curiae kontseptsioonina peetakse üldjuhul silmas olukorda, kus üksikisikul või organisatsioonil, kes ei ole kohtuasja pool, on lubatud kohut abistada, pakkudes teavet, ekspertteadmisi või teadmisi, mis omavad tähtsust olulist avalikku huvi puudutavates kohtuasjades. Direktiivide eelnõude põhjenduste kohaselt peaks võrdõigusasutustel olema võimalik esitada kohtutele suulisi või kirjalikke avaldusi, mis on lihtsam viis pakkuda kohtuasjas toetust oma eksperdiarvamusega. Kuna direktiiv ei näe selliste märkuste esitamiseks ette menetlusraamistikku, siis peaks märkuste tegemine toimuma liikmesriikide menetluseeskirjade alusel. Võimalus anda konfliktiga mitte seotud osapoolele õigus astuda menetlusse kellegi toetuseks (sarnaselt võimalusega liikmesriikidel sekkuda Euroopa Kohtus olevatesse kohtuasjadesse), on Eesti õigusele võõras ja Eesti menetlusseadustikud ei reguleeri amicus curiae märkuste esitamise küsimust. HKMS § 24 lg 1 punkti 4 kohaselt võib halduskohus arvamuse andmiseks kaasata menetlusse haldusorgani, kelle arvamus või kelle valduses olev teave võib muul põhjusel aidata kaasa asja lahendamisele. Selle sätte alusel omandab haldusorgan menetluses menetlusosalise staatuse, kuid amicus curiae märkuste esitamise seisukohalt ei ole menetlusosalise staatus ilmtingimata vajalik. Eesti tsiviilkohtumenetluse põhimõtetega on amicus curiae kontseptsioon raskesti ühitatav. Kohtumenetlusega kaasnevad alati kulud, konfliktiga mitte seotud isikute kaasamine pikendab menetlusaega ja teeb kohtuasja lahendamise keerukamaks. Sama seisukohta on Eesti väljendanud ka vaigistushagide algatuse Vabariigi Valitsuse seisukohtades. Uue spetsiifilise instituudina amicus curiae loomise asemel tasuks kaaluda riigisiseseid olemasolevaid võimalusi, nt eriteadmistega isiku arvamuse saamise ja ülekuulamise regulatsiooni kasutamise kohaldamise võimalusi. Artikli 9 lg 2 punktiga c nähakse ette, et võrdõigusasutusel on õigus algatada menetlus või osaleda menetluses ühe või mitme ohvri nimel 7 või toetuseks, juhul kui selleks on ohvri(te) nõusolek. Artikli 9 lg 2 punktis c on kokku pandud erinevad menetlusõiguslikud meetmed, mistõttu sõnastus sellisel kujul ei ole selge. Ohvri nimel kohtumenetluse algatamine või selles osalemine ettepanekus esitatud sõnastuses võib tähendada klassikalist tehingulist esindussuhet tsiviilkohtumenetluses (TsMS §-d 217 ja 218). Kui tekstis peetakse silmas klassikalist esindust, tuleks algatuse menetlemise käigus tagada, et sõnastus ei nõuaks menetlusautonoomiasse sekkumist selliselt, et võrdõigusasutusel peaks olema ohvri esindajana enda nimel menetluse algatamise ja menetluses osalemise õigused, pidades mh silmas ka seda, et võrdõigusasutusel ei ole tsiviilkohtumenetlusõigusvõimet. Samuti ei ole võrdõigusasutusel tsiviilkohtumenetlusteovõimet, mis on omane füüsilisele isikule. Esindatava (ohvri) nimel kohtumenetluse algatamine tähendab Eesti õiguse kohaselt, et kohtusse pöördub esindatav (ohver), keda esindab teine isik (füüsiline või juriidiline). Kaebuse esitamine ja kohtumenetluses osalemine kellegi teise nimel on esindusõiguse küsimus, mis on reguleeritud menetlusseadustes. Halduskohtumenetluses esindamine on reguleeritud HKMS-i §-s 32. HKMS § 32 lg 1 kohaselt võib halduskohtumenetluses volitatud esindajaks olla: 1) advokaat; 2) õigusteadusliku kõrgharidusega isik. Tsiviilkohtumenetluses võib TsMS § 218 lg 1 kohaselt kohtus lepinguliseks esindajaks samuti olla: 1) advokaat; 2) muu isik, kes on omandanud õiguse õppesuunal vähemalt riiklikult tunnustatud magistrikraadi, sellele vastava kvalifikatsiooni Eesti 8 Vabariigi haridusseaduse § 28 lõike 22 tähenduses või sellele vastava välisriigi kvalifikatsiooni. Haridusnõuded on kehtestatud menetlusosalise kaitseks selleks, et esindaja oleks vajalike ja piisavate õigusteadmistega asjatundja. Lepingulise esindaja tegevusest tekivad tagajärjed vahetult menetlusosalisele (vt TsÜS § 115 lg 1 ja § 116 lg 1), samuti kaasnevad esindatavale menetluses osalemisega kulud. Kui vaidlus lahendatakse vastaspoole kasuks, kaasneb kaotanud osapoolele lisaks vaidluse sisu kohta tehtud lahendist tulenevatele negatiivsetele õiguslikele tagajärgedele kohustus lisaks enda esindus- ja muudele menetluskuludele hüvitada ka vastaspoole esinduskulud ja muud menetluskulud. Seadusega kehtestatud haridusnõuded on standardiks, mis peaks üldjuhul võimaldama vältida kohtumenetluses asjatundmatuid esindajaid ning asjatundmatu esindamise tõttu tekkivat võimalikku kahju. Sõltumata sellest, kes isikut kohtumenetluses esindab, peab ta suutma pakkuda kvaliteetset juriidilist nõu, sh orienteeruma menetlusõiguses. TsMS § 218 lg 1 p 6 kohaselt võib esindaja olla ka muu isik, kelle õigus olla lepinguline esindaja tuleneb seadusest. Õiguskirjanduse kohaselt võib selle sätte kohaselt lepingulise esindajana käsitleda välisriigi advokaati, kuivõrd TsMS § 218 lg 1 p 1 viidatud mõiste "advokaat" on Eesti õiguskorras käsitatav viitena ainult Eesti Advokatuuri liikmetele (AdvS § 22 lg-d 1 ja 3), mitte rahvusvahelisele kutsenimetusele üldiselt. Täiendavate näidetena esindamisest teiste seaduste alusel tuuakse õiguskirjanduses välja notar, kes esindab kliente notariaadiseaduse § 30 alusel, või patendivolinik, kes esindab kliente kohtus patendivoliniku seaduse § 4 p 2 alusel patendivoliniku kutsetegevuse valdkonnas. Notari õigust oma klienti esindada registriasjade kui hagita asjade lahendamisel eeldatakse, kui klient ei 9  ole notari esindusõigust lõpetanud (§ 593 lg 4).8 Seega käsitletakse ka seaduse alusel muu isiku poolt kohtumenetluses esindamist väga kitsalt ja esindajana saavad tegutseda vaid vastava valdkonna vajalike ja piisavate õigusteadmistega isikud. Haldusasutusele või selle töötajale ühe valdkonna spetsiifiliselt seaduse alusel kohtus esindamise õiguse andmine ei oleks ilmselt põhjendatud, arvestades muuhulgas üldiseid esindajale sätestatud piirangute eesmärke ja esindamisega esindatavale kaasnevaid riske. Nii kehtiva HKMS-i kui TsMS-i normid võimaldavad võrdõigusasutuse töötajal isikut (ohvrit) kohtus esindada juhul, kui ta on omandanud kõrghariduse õiguse õppesuunal. Õigusteaduses kõrghariduse omamine ei ole aga piisav selleks, et esindada isikut Riigikohtus (HKMS § 32 lg 2 ja TsMS § 218 lg 3). Samas ei ole isiku nimel kohtusse pöördumine või kohtumenetluses osalemine direktiivide eelnõude kohaselt piiratud üksnes esimese kohtuastmega. TsMS § 218 lg 3 kohaselt võib hagimenetluses Riigikohtus menetlusosaline menetlustoiminguid teha ning avaldusi ja taotlusi esitada üksnes vandeadvokaadi vahendusel. Hagita menetluses võib menetlusosaline Riigikohtus menetlustoiminguid teha ning avaldusi ja taotlusi esitada ise või advokaadi vahendusel. Riigikohus vaatab läbi ringkonnakohtu lahendite peale esitatud kassatsioonkaebuseid. Riigikohus ei tuvasta vaidluse asjaolusid ja lahendab üldjuhul puhtaid õigusvaidlusi ning annab õigusnormide tõlgendusi, et sel teel saavutada õigusnormide kohaldamise ühetaolisus kogu õigussüsteemis. Ka selles horisontaalses esindamise reeglis ei ole põhjendatud teha ühenduse tasandil ühe valdkonna spetsiifiliselt erisust. Liikmesriigile peaks säilima õigus kehtestada isikut võrdõigusasutuse nimel esindava isiku pädevusnõuded. 8 Tsiviilkohtumenetluse seadustik I. Kommenteeritud väljaanne, § 218 kommentaar 3.4.5. 10 Üheselt ei ole võimalik aru saada, milline õiguslik tähendus on artikli 9 lg 2 punktis c märgitud nõusolekul. Tehingulise esinduse puhul ei peaks olema tegemist ohvri nõusolekul menetluses osalemisega, vaid olukorraga, kus ohver volitab nt võrdõigusasutuse tsiviilkohtumenetluse seadustikus sätestatud esindaja nõuetele vastavat töötajat ennast kohtumenetluses esindama. Tegemist on käsundussuhtega. Seejuures menetlusõiguse tähenduses ei algata ega osale menetluses võrdõigusasutus, vaid menetluse algatab ja menetluses osaleb menetlusosalisena ohver, võrdõigusasutuse töötaja oleks ohvri esindaja, kes tegutseb ohvri nimel ja kelle tegevus loetakse menetluses esindatava, st ohvri tegevuseks (HKMS § 31 lg-d 2 ja 3, TsMS § 217 lg-d 5 ja 6). Esindamine, sh esindusõiguse ulatus kohtumenetluses, on reguleeritud igas liikmesriigis horisontaalselt. Menetlusautonoomiasse sekkumine, sh liikmesriigis reguleeritu ülekordamine ühenduse tasandil valdkonnaspetsiifiliselt ei oleks põhjendatud ja võiks viia tulevikus ebasoovitavate tagajärgede ja mõjuni riigisisesele õigusele. Põhjendused, mis sellist sekkumist õigustaksid, ettepaneku seletuskirjas ega põhjenduspunktides ei sisaldu. Seetõttu ei peaks Eesti toetama kohtumenetluses lepingulise esinduse reguleerimist ühenduse tasandil, lepinguline esindamine peaks toimuma liikmesriigi õiguse kohaselt. On ebaselge, mida tähendab artikli 9 lg 2 punktis c sisalduv ohvri nõusolekul ohvri toetuseks menetluse algatamise võimalus. Ohvri toetuseks kohtumenetluses osalemisena saab Eesti õiguse kohaselt pidada nõustajana menetluses osalemist (HKMS § 36, TsMS § 228, § 175 lg 2). HKMS § 36 lg-st 1 tulenevalt võib menetlusosaline menetluses nõustajana kasutada isikut, kellel on täielik teovõime. TsMS § 228 kohaselt võib menetlusosaline menetluses nõustajana kasutada tsiviilkohtumenetlusteovõimelist isikut. Teovõime on omane 11 füüsilisele isikule, st nõustajana saaks ohvrit menetluses toetada näiteks võrdõigusasutuse teovõimeline töötaja (teovõimet reguleerib TsÜS § 8), seejuures ei pea nõustaja vastama kohtumenetluses esindajale kehtestatud nõuetele, näiteks ei pea tal olema magistrikraadi õigusteaduses. Nõustaja ei saa menetlusõigusi teostada iseseisvalt, näiteks ei saa ta algatada kohtumenetlust ohvri nimel esindajana, kuivõrd nõustajal ei ole esindaja menetlusõigusi. Eelnev tähendab, et nõustajana ei saaks osaleda võrdõigusasutus (haldusasutus), kuivõrd tal ei ole selleks teovõimet HKMS-i ja TsMS-i tähenduses (TsMS § 202 lg 1 kohaselt on tsiviilkohtumenetlusteovõime isiku võime oma tegudega kohtus teostada tsiviilmenetlusõigusi ja täita tsiviilmenetluskohustusi). Nii haldus- kui tsiviilkohtumenetluses võib nõustaja esineda kohtuistungil koos menetlusosalisega ja anda selgitusi, kuid ei saa teha menetlustoiminguid ega esitada taotlusi. Nõustaja poolt kohtuistungil esitatu loetakse menetlusosalise poolt esitatuks, kui menetlusosaline seda kohe tagasi ei võta või ei paranda. Kirjaliku menetluse puhul ei ole kohtumenetluse seadustikes ette nähtud võimalust kasutada nõustajat, seega ei ole ka menetlusdokumentide koostamiseks abi osutanud nõustaja kulu Eestis senise Riigikohtu praktika kohaselt tõlgendatav menetluskuluna ega vastustajalt välja mõistetav. Riigikohus on pidanud võimalikuks mõista nõustaja kulud välja üksnes halduskohtu istungil osalemise eest. Tsiviilkohtumenetluses nõustaja kulusid ei hüvitata (TsMS § 175 lg 2 teine lause). Artikli 9 lg 3 kohaselt nähakse lisaks eelnevale ette, et liikmesriigid tagavad, et võrdõigusasutus saab algatada kohtumenetlusi enda nimel, eelkõige selleks, et tegeleda struktuurse ja süstemaatilise diskrimineerimisega juhtumite puhul, mille võrdõigusasutus on ise valinud nende arvukuse, raskusastme või õigusliku selguse vajaduse tõttu. Lõigete, eelkõige lõike 2 punkti c ja lõike 3, omavaheline suhe 12 ei ole üheselt selge. Eesti õiguses ei ole lõikes 3 märgitud strateegiliste hagide esitamise võimalust, see ei ole Eesti õigustraditsioonile omane. Võrdõigusasutus ei saaks enda nimel hagi esitada, nagu soovitakse sätestada artikli 9 lõikes 3, kuivõrd võrdõigusasutusel ei ole tsiviilkohtumenetlusõigusvõimet. Selleks, et tsiviilkohtumenetluses osaleda, sh seda algatada, nagu soovitakse sätestada artikli 9 lg-s 3, peab vastaval subjektil olema tsiviilkohtumenetlusõigusvõime. Tsiviilkohtumenetlusõigusvõime on võime omada tsiviilmenetlusõigusi ja kanda tsiviilmenetluskohustusi (TsMS § 201). Valitsusasutused ja valitsusasutuste hallatavad riigiasutused ei ole iseseisvad juriidilised isikud tsiviilõiguse tähenduses (TsÜS § 26), mistõttu puudub neil tsiviilkohtumenetluses iseseisev tsiviilkohtumenetlusõigusvõime ja nad iseseisvalt menetlusosalised olla ei saa. Menetlusosaliseks saab olla Eesti Vabariik, valitsusasutus või valitsusasutuse hallatav riigiasutus saab kohtumenetluses esindada Eesti Vabariiki oma pädevuse ulatuses vastavalt TsMS § 220 lg-le 2. Võrdõigusasutus saaks hagi esitada Eesti Vabariigi nimel. Menetlusosalisena riigi roll ei oleks strateegiliste hagide puhul mitte kõigi sarnases olukorras olevate ohvrite võrdne kaitsmine, vaid pretsedendi loomine nendes asjades, mille riik ise valib. Selliseid lahendusi saaks riik pakkuda kiiremini ja odavamalt avalik-õiguslike ettekirjutusliku iseloomuga meetmete kaudu. Avalikes huvides strateegiliste hagide esitamise asemel tasuks kaaluda avalik-õiguslike meetmete kohaldamist. Käesolev algatus koosneb kahest sisuliselt identsest direktiivi ettepanekust, millel on kaks erisugust õiguslikku alust. Ettepanek COM(2022) 688 põhineb Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) artikli 157 lg-l 3, mille kohaselt võtavad Euroopa Parlament ja nõukogu meetmeid, et tagada meeste ja naiste võrdsete võimaluste ja võrdse kohtlemise põhimõtte, sealhulgas võrdse või võrdväärse töö eest võrdse tasu maksmise põhimõtte kohaldamine tööhõive ja 13 elukutse küsimustes. Paralleelne ettepanek COM(2022) 689 põhineb ELTL artikli 19 lg-l 1, milles on sätestatud õiguslik alus teisestele õigusaktidele, näiteks direktiividele, et võtta meetmeid eesmärgiga võidelda diskrimineerimisega soo, rassilise või etnilise päritolu, usutunnistuse või veendumuste, puuete, vanuse või seksuaalse sättumuse alusel. ELTL-i artikli 19 lg-s 1 on sätestatud: „Ilma et see piiraks aluslepingute teiste sätete kohaldamist ja talle liidu poolt antud volituste piires, võib nõukogu seadusandliku erimenetluse kohaselt ja pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist astuda vajalikke samme, et võidelda diskrimineerimisega soo, rassilise või etnilise päritolu, usutunnistuse või veendumuste, puuete, vanuse või seksuaalse sättumuse alusel.“ ELTL artikkel 157 lg 3 ega ka artikkel 19 lg 1 ei näe ette võimalust sekkuda liikmesriikide vaidluste lahendamise ja kohtumenetluse põhimõtetesse. Seega tuleb mistahes õiguskaitsevahendite kujundamisel arvestada, et need peavad sobima liikmesriigi olemasoleva vaidluste lahendamise süsteemiga ja konkreetse valdkonna direktiivist ei peaks tulenema kohustust olemasolevad süsteemid ümber kujundada. 4. Menetluslikud tagatised (artikkel 10) Arvestatud. Artikli 10 esimese lause kohaselt tuleb liikmesriikidel tagada, et mh artiklis 9 osutatud menetlustes kaitstakse nõuetekohaselt asjaomaste füüsiliste ja juriidiliste isikute kaitseõigust. On ebaselge, mida selle lausega silmas peetakse. Samuti pole arusaadav miks ja millises ulatuses algatuse kohaselt eeldatakse, et liikmesriikide kohtumenetlusõigused sellele nõudele ei vasta. Arusaamatud nõuded liikmesriigi kohtumenetluse reeglite muutmiseks sekkuvad menetlusautonoomiasse ja tuleks tekstist välja jätta. Artikkel 10 näeb ka ette, et artikli 8 lg-s 4 osutatud otsuste suhtes kohaldatakse kohtulikku läbivaatamist vastavalt siseriiklikule 14  õigusele. Eestis on voliniku pädevuses õiguslikult mittesiduvate arvamuste andmine võimaliku diskrimineerimise asetleidmise kohta isikute avalduste alusel või volinikule laekunud teabe põhjal omal algatusel. Seega kehtiva regulatsiooni kohaselt ei ole voliniku arvamus siduv ning tegemist ei ole otsusega, mida saaks kohtulikult läbi vaadata. 5. Andmete kogumine ja juurdepääs võrdõiguslikkust käsitlevatele Arvestatud. andmetele (artikkel 14) Direktiivide eelnõudes vajab täpsustamist andmete töötlemise osa, mis võimaldaks muu hulgas hinnata, milliseid kohustusi see liikmesriigile kaasa toob. Direktiivide eelnõude artikkel 14 lg 1 sätestab võrdõigusasutuste andmete kogumise kohustuse, kuid eelnõudest ei nähtu, milliseid andmeid ning millises ulatuses ning millisel eesmärgil töödeldakse. Viidatud on aruandluskohustusele (artikkel 15 punkt c), komisjoni poolt kehtestatavatele näitajatele (artikkel 16 lõige 1). 6. Isikuandmete töötlemine (artikkel 18) Arvestatud. Direktiivide eelnõude artikli 18 lg-s 1 on sätestatud liikmesriikidele kohustus tagada, et võrdõigusasutused võivad koguda isikuandmeid ainult juhul, kui see on vajalik käesolevast direktiivist tulenevate ülesannete täitmiseks. Sõnastus kordab osaliselt isikuandmete kaitse üldmääruses (EL) 2016/6799 (IKÜM) sätestatud isikuandmete kaitse töötlemise põhimõtteid. Andmetöötlus peab olema kooskõlas isikuandmete kaitse üldmäärusega üldiselt, sellise üksiku kohustuse lisamine ei ole vajalik. 9 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus (EL) 2016/679, 27. aprill 2016, füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vabaliikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus), ELT L119, 04.05.2016. 15  Artikli 18 lg-ga 2 täpsustatakse, et teatud eriliigiliste isikuandmete töötlemiseks tuleb kehtestada sobivad ja konkreetsed meetmed, kaitsmaks andmesubjekti põhiõigusi ja huve. Säte loetleb eriliigilised andmed, mida direktiivi alusel kehtestatava regulatsiooni kohaselt töödelda võib. Nimetatud loetelu on võrreldes IKÜM artikli 9 lg-s 1 sätestatuga kitsam. Vaja oleks selgitusi, kas sättes on tegemist näitliku loeteluga või on tegemist kitsendusega, mis teisi IKÜM artikli 9 lg-s 1 toodud andmeid töödelda ei luba. Siseministeerium Sisulisi märkusi või kommentaare ei ole. Rahandusministeerium SOMil tuleb hinnata kas ja millised võimekuslüngad praegu võrreldes Arvestatud. Direktiivide ülevõtmisel tekkivad uute direktiivide ülevõtmisega tekkivate nõuetega esinevad. lisakohustused on läbivalt seletuskirjas ning mõjude hinnangus kajastatud. Soolise võrdõiguslikkuse ja Palusite Eesti seisukohtade kujundamiseks soolise võrdõiguslikkuse ja Teadmiseks võetud. võrdse kohtlemise voliniku võrdse kohtlemise voliniku (volinik) arvamust Euroopa Komisjoni kantselei poolt 07.12.2022 avaldatud võrdõigusasutuste10 direktiivide eelnõude kohta (direktiivide eelnõud). Kuna direktiivide eelnõudes toodud ettepanekud on oma sisult kattuvad, siis järgnevalt käsitleme nendes toodud teemasid kogumis. Volinik esitas 23.02.2022 Riigikogu põhiseaduskomisjonile ettepaneku muuta ja täiendada võrdse kohtlemise seaduse ning kirikute ja koguduste seaduse muutmise seaduse eelnõu 519 SE (eelnõu on hetkel menetluses Riigikogus). Volinik tegi Riigikogule ettepaneku liita VõrdKS ja SoVS, konsolideerides need ühte seadusesse, et nendes seadustes toodud kaitstud tunnused ja valdkonnad oleks ühtlustatud vastavaks põhiseadusele ja õiguskantsleri poolt juba rakendunud tegevusele ning ühtlasi oleks kogu võrdsuspõhiõiguste teema ka inimestele paremini ja lihtsamini arusaadavad. Volinik lisas oma 10 COM (2022) 688 ja COM (2022) 689. 16  ettepanekule ka konsolideeritud seaduse teksti. Oma ettepanekus tugines volinik muuhulgas Euroopa Komisjoni soovitusele (2018) võrdõiguslikkust edendavate asutuste suhtes kohaldatavate nõuete kohta11. Käesolev arvamus ei korda eelpool nimetatud eelnõu 519 SE parandusettepanekuid täies mahus. Välja on toodud vaid need ettepanekud, mis puudutavad direktiivide eelnõudes käsitletud teemasid. Direktiivide Eesti õigusesse üle võtmisel tuleks aga arvesse võtta voliniku ettepanekut liita VõrdKS ja SoVS ja konsolideerida need ühte seadusesse, et nendes seadustes toodud kaitstud tunnused ja valdkonnad oleks ühtlustatud. Samuti on arvamuses välja toodud need Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku ning kantselei põhimääruse (Põhimäärus) sätted, mis tuleks VõrdKS-i üle tuua, et koondada voliniku kantselei sõltumatust (struktuur, eelarve), edendamist jms puudutavad sätted ühte õigusakti. Direktiivide ülevõtmisel oleks mõttekas tuua korraga kõik Põhimäärusest ülevõtmist vajavad sätted üle VõrdKS-i ja Põhimäärus kehtetuks tunnistada. Arvestades direktiivide eelnõude eesmärki ja sisu ning lähtudes Eestis kehtivast õiguslikust regulatsioonist ja võimalustest soovime välja tuua järgneva: Artikkel 3 (Sõltumatus) Seisukohtade koostamisel on arvestatud sooviga Toetame ettepanekut tugevdada voliniku sõltumatust oma ülesannete suurendada voliniku sõltumatust ja valimise täitmisel ja pädevuse teostamisel, mis Eesti puhul tähendab voliniku läbipaistvust. ametisse nimetamise korra ja voliniku kantselei rahastamise Sisend seadusandluse muudatusteks on selles regulatsiooni muutmist. etapis võetud teadmiseks. Kehtiva õiguse kohaselt viib konkursi voliniku ametikohale läbi valdkonna eest vastutav minister ning voliniku nimetab ametisse 11 KOMISJONI SOOVITUS (EL) 2018/ 951, - 22. juuni 2018, - võrdõiguslikkust edendavate asutuste suhtes kohaldatavate nõuete kohta (europa.eu) 17 valdkonna eest vastutav minister viieks aastaks (VõrdKS § 15 lg 11 ja 2). Voliniku kantselei finantseerimise osas on sätestatud, et voliniku tegevust finantseeritakse riigieelarvest (VõrdKS § 15 lg 3). Voliniku ja kantselei tegevuseks vajalikud kulud kaetakse riigieelarvest ning nähakse ette Sotsiaalministeeriumi eelarves eraldi real (Põhimäärus § 4 lg 1). Voliniku ja kantselei majandustehinguid kajastatakse Sotsiaalministeeriumi raamatupidamis-arvestuses ja valitsemisala majandusaasta aruandes (Põhimäärus § 4 lg 2). Volinikul ei ole riigieelarves omaette eelarverida. Voliniku eelarve kajastatakse alates 2018. aastast jooksva aasta riigieelarve seaduse tekstiparagrahvis “Sõltumatute institutsioonide eelarved”. Näiteks 2023. aasta riigieelarve seaduse tekstiosa § 6 (Sõltumatute institutsioonide eelarved) lõikes 3 on toodud, et Sotsiaalministeeriumi valitsemisala soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku tegevuse piirmääraga vahendite mahust moodustab soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku kantselei eelarve 527 237 eurot. Kordame eelnõu 519 SE muudatusettepanekut, et avaliku konkursi voliniku ametikohale viib läbi avaliku teenistuse tippjuhtide valiku komisjon vastavalt avaliku teenistuse seadusele ning voliniku nimetab valdkonna eest vastutava ministri ettepanekul viieks aastaks ametisse Vabariigi Valitsus, olles enne ära kuulanud Riigikogu põhiseaduskomisjoni seisukoha. Alternatiivina võib kaaluda, et tippjuhtide valiku komisjoni asemel viiks konkursi läbi Sotsiaalministeeriumi poolt välja pakutud nn. voliniku valimise komisjon, kuhu oleks kaasatud soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise valdkonna kodanikuühiskonna organisatsioonid ja valdkondlikud eksperdid, kuid voliniku peaks ka sellisel puhul ministri ettepanekul ametisse nimetama Riigikogu põhiseaduskomisjoni seisukohta arvesse võttes Vabariigi Valitsus. 18 Samuti teeme ettepaneku sätestada, et volinikuna võib töötada juhtimiskogemusega kõrgharidusega isik, kellel on head teadmised võrdõiguslikkusest ning võrdse kohtlemise õiguslikust regulatsioonist ja eelnev töökogemus soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise valdkonnas. Lisaks on voliniku suurema sõltumatuse saavutamiseks vajalik muuta riigieelarve seaduses eelarve liigendust selliselt, et voliniku kantselei eelarve oleks Sotsiaalministeeriumi eelarvest eraldatud. Kuidas täpselt seda muudatust riigieelarve seaduses kajastada, tuleb eraldi koostöös Rahandusministeeriumiga analüüsida. Ettepanek on muuta VõrdKS §-i 15 ja sõnastada see järgmiselt (nüüd ja edaspidi on lisatud sätted tekstis alla joonitud): § 15. Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik (1) Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik (edaspidi volinik) on käesoleva seaduse ja soolise võrdõiguslikkuse seaduse nõuete täitmist jälgiv ning muid seadusega talle pandud ülesandeid täitev sõltumatu ja erapooletu asjatundja, kes tegutseb iseseisvalt. (2) Avaliku konkursi voliniku ametikohale viib läbi avaliku teenistuse tippjuhtide valiku komisjon vastavalt avaliku teenistuse seadusele. (3) Volinikuna võib töötada juhtimiskogemusega kõrgharidusega isik, kellel on head teadmised võrdõiguslikkusest ja võrdse kohtlemise õiguslikust regulatsioonist ja eelnev töökogemus soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise valdkonnas. (4) Voliniku nimetab valdkonna eest vastutava ministri ettepanekul viieks aastaks ametisse Vabariigi Valitsus, olles enne ära kuulanud Riigikogu põhiseaduskomisjoni seisukoha. (5) Voliniku ajutisel äraolekul täidab tema ülesandeid asetäitja-nõunik. Asetäitja-nõunik täidab voliniku ülesandeid ka kuni uue voliniku ametisse nimetamiseni voliniku volituste lõppemise korral käesoleva seaduse §-s 20 märgitud alustel ja tema ametist vabastamise korral vastavalt käesoleva seaduse §-le 21. 19 (6) Voliniku ja tema kantselei töökorraldus sätestatakse põhimääruses, mille kehtestab Vabariigi Valitsus. Edasiseks kaalumiseks kordame ka eelnõu 519 SE muudatusettepanekut VõrdKS § 15 lg 6: lause „Voliniku ja tema kantselei töökorraldus sätestatakse põhimääruses, mille kehtestab Vabariigi Valitsus.“ seadusest välja jätta. Kuna volinik ei ole täitevvõimu asutus, puudub Põhimääruse järele formaalne ja ka sisuline vajadus. Samuti pole halduskoormuse aspektist põhjendatud Põhimääruse muutmiseks Vabariigi Valitsuse poole pöördumine. Artikkel 4 (Vahendid) Seisukohtade koostamisel on arvestatud sooviga Toetame ettepanekut, millega kohustatakse tagama volinikule piisav tagada voliniku kantseleile piisavad vahendid rahastus, et volinik saaks täita kõiki oma ülesandeid tulemuslikult, oma ülesannete täitmiseks. mõistliku aja ja ettenähtud tähtaegade jooksul. Tuleb märkida, et lisaks Sisend seadusandluse muudatusteks on selles juba nendele ülesannetele, mida volinik piiratud rahastuse tõttu etapis võetud teadmiseks. käesoleval ajal täita ei suuda, kasvab direktiivide ülevõtmisega seoses voliniku kantselei töökoormus ja seetõttu ka vajadus lisaressursside järele tõenäoliselt olulisel määral veelgi. Meie ettepanek on tuua õigusselguse huvides VõrdKS § 15 lõiked 3-5 ja Põhimääruse § 4 lõige 1 VõrdKS-i uude §-i 151 ja sätestada, et „voliniku tegevust finantseeritakse riigieelarvest selliselt, et oleks tagatud voliniku kõigi ülesannete täitmiseks ja kõigi tema pädevuste tulemuslikuks teostamiseks vajalik personal, tehnilised ja rahalised vahendid ning ruumid ja taristu. Voliniku kui sõltumatu institutsiooni eelarve on riigieelarve seaduses toodud eraldi“. Põhimääruse § 4 lõige 2 tuleb tühistada. Ettepanek on lisada VõrdKS-i § 151 järgmiselt: § 151. Voliniku kantselei (1) Volinikku teenindab kantselei. Kantselei struktuuri kinnitab volinik. (2) Volinikku abistavad tema töös tema poolt ametisse määratud ametnikud või töölepingu alusel tööle võetud isikud. 20 (3) Voliniku tegevust finantseeritakse riigieelarvest selliselt, et oleks tagatud voliniku kõigi ülesannete täitmiseks ja kõigi tema pädevuste tulemuslikuks teostamiseks vajalik personal, tehnilised ja rahalised vahendid ning ruumid ja taristu. Voliniku kui sõltumatu institutsiooni eelarve on riigieelarve seaduses toodud eraldi. Artikkel 5 (Ennetamine, edendamine ja teadlikkuse Seisukohtade koostamisel on arvestatud sooviga suurendamine) anda volinikule senisest suurem roll ennetamises Saame ainult nõustuda, et võitlus diskrimineerimise vastu algab ja edendamises ning teadlikkuse suurendamisel. vajalike meetmete võtmisega selle ennetamiseks. Volinik on juba praegu pannud olulist rõhku diskrimineerimise ennetamisele ja võrdse Sisend seadusandluse muudatusteks on selles kohtlemise ning soolise võrdõiguslikkuse edendamisele. Kehtivas etapis võetud teadmiseks. õiguses on sätestatud, et volinik võtab tarvitusele meetmeid võrdse kohtlemise ja soolise võrdõiguslikkuse edendamiseks (VõrdKS § 16 p 9), samuti loetleb Põhimäärus voliniku edendamistegevusi (Põhimäärus § 10). Voliniku edendustöös on takistuseks olnud pigem vähesed ressursid kui puudulik regulatsioon. Küll aga vajab sätestamist, et volinik võtab vastu edendamist puudutava strateegia. Meie ettepanek on õigusselguse huvides koondada kehtivas õiguses edendamist puudutavad sätted. Ettepanek on täiendada VõrdKS §-i 16 punkti 9 ja lisada punktid 10 ja 11 (numeratsioon võib muutuda). Lisatud on, et volinik võtab tarvitusele meetmeid võrdse kohtlemise ja soolise võrdõiguslikkuse edendamiseks, sealhulgas pakub koolitust, teavet, nõustamist, juhendamist ja tuge käesolevast seadusest tulenevate kohustuste kandjatele, institutsioonidele ja isikutele ning suurendab üldsuse teadlikkust nii selliste asutuste olemasolust kui ka kehtivate diskrimineerimise vastaste normide sisust ning sellest, kuidas taotleda õiguskaitset; volinik osaleb avalikes aruteludes, peab korrapärast dialoogi riigiasutustega, suhtleb diskrimineeritud rühmade ja sidusrühmadega ning edendab häid tavasid ja rakendab edendavaid erimeetmeid. Samuti on lisatud, et volinik võtab vastu strateegia § 16 punktides 9 ja 10 toodud ülesannete täitmise kohta. 21 Ettepanek on muuta VõrdKS § 16 p 9 ja lisada punktid 10 ja 11: 9) võtab tarvitusele meetmeid võrdse kohtlemise ja soolise võrdõiguslikkuse edendamiseks, sealhulgas pakub koolitust, teavet, nõustamist, juhendamist ja tuge käesolevast seadusest tulenevate kohustuste kandjatele, institutsioonidele ja isikutele ning suurendab üldsuse teadlikkust nii selliste asutuste olemasolust kui ka kehtivate diskrimineerimisvastaste normide sisust ning sellest, kuidas taotleda õiguskaitset; 10) osaleb avalikes aruteludes, peab korrapärast dialoogi riigiasutustega, suhtleb diskrimineeritud rühmade ja sidusrühmadega ning edendab häid tavasid ja rakendab edendavaid erimeetmeid; 11) võtab vastu strateegia käesoleva paragrahvi punktides 9 ja 10 toodud ülesannete täitmise kohta; Artikkel 6 (Ohvrite abistamine) Arvestatud. Voliniku kantselei juba lähtub oma tegevuses artiklis 6 sätestatud ohvrite abistamisele seatud nõuetest (VõrdKS § 16 pp 2 ja 3, §§ 17- Sisend seadusandluse muudatusteks on selles 19). Kui inimene pöördub avaldusega voliniku poole (saab pöörduda etapis võetud teadmiseks. nii suuliselt, kirjalikult kui ka veebis), siis toimub avalduse esialgne läbivaatus ja pöörduja nõustamine konkreetse probleemi lahendamise võimalustest, vajadusel ka võimalustest saada psühholoogilist või muud liiki asjakohast tuge. Meie hinnangul vastab arvamuse andmise menetluse esimeses etapis toimuv avalduse vastavuskontroll, mille käigus selgitatakse välja, kas avaldus vastab nõuetele (puuduvad läbi vaatamata jätmise alused), oma sisult artikli 6 punktis 4 nimetatud esialgsele hinnangule, mis põhineb asjaomaste poolte vabatahtlikult esitatud teabel. Mis puutub isikuandmete kaitsesse, siis voliniku kantselei, kui ta lahendab temale laekunud pöördumisi ning annab arvamusi VõrdKS-i ja SoVS-i alusel, on isikuandmete vastutava töötleja rollis ja täidab Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruses (EL) 2016/679 (Üldmäärus) sätestatud kohustusi. Üldmäärus on otsekohalduv õigusakt, millest tulenevad põhimõtted ja muud isikuandmete 22 töötlemise nõuded on järgimiseks kohustuslikud nii era- kui avalikule sektorile. Kuna pöördumine voliniku poole abi saamiseks peaks olema ohvri jaoks võimalikult arusaadavamalt kirja pandud, teeme ettepaneku voliniku poole pöördumise eraldi paragrahvis välja tuua ja samas sätestama, et voliniku poole pöördumise takistamine kui ka ebaõiget infot sisaldavate taotluste esitamine on keelatud (aluseks rikkumisest teavitaja kaitse seaduse eelnõu 504 SE, mis on hetkel Riigikogu menetluses). Samuti teeme ettepaneku täiendada VõrdKS § 17, mis käsitleb voliniku arvamust. Lähtutud on analoogiast õiguskantsleri seadusega (ÕKS), mis sätestab menetluse vormivabaduse ja eesmärgipärasuse (ÕKS § 20). Sisse on toodud nõustamise mõiste, mis praktikas rakendub enamikel juhtudel ja julgustab selliselt voliniku poole pöörduma. Ettepanek on täiendada VõrdKS-i §-ga [•] järgmises sõnastuses: § [•]. Pöördumine voliniku poole (1) Igaühel on õigus pöörduda oma õiguste kaitseks voliniku poole. (2) Voliniku poole pöördumise takistamine on keelatud. (3) Ebaõiget infot sisaldava taotluse esitamine on keelatud. (4) Taotluse esitanud isikule tagatakse konfidentsiaalsus. Tema isiku võib avaldada üksnes tema nõusolekul. Ettepanek on muuta VõrdKS § 17 ja sõnastada järgmiselt: § 17. Nõustamine ja voliniku arvamus (1) Kui seadus ei sätesta menetlustoimingu vormi ja muid üksikasju, määrab taotlusele vastamise toimingu vormi ja üksikasjad volinik, lähtudes eesmärgipärasuse, tõhususe, lihtsuse ja kiiruse põhimõttest ning vältides isikutele üleliigsete kulutuste ja ebameeldivuste tekitamist. (2) Juhul, kui pöördumist voliniku poole ei ole võimalik lahendada poolte nõustamise teel, annab volinik poolte taotlusel või omal initsiatiivil arvamuse võimaliku diskrimineerimise aset leidmise kohta 23 avalduse esitanud isikule ja vajaduse korral isikule, kellel on õigustatud huvi jälgida võrdse kohtlemise nõuete täitmist. (3) Käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud arvamuse eesmärk on anda hinnang, mis võimaldaks koostoimes käesoleva seaduse ning Eesti Vabariigi jaoks siduvate välislepingute ja muude õigusaktidega hinnata, kas konkreetses õigussuhtes on rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet. (4) Arvamuse andmiseks on volinikul õigus saada teavet kõikidelt isikutelt, kes võivad omada diskrimineerimisjuhtumi asjaolude selgitamiseks vajalikku informatsiooni, ja nõuda kirjalikke seletusi võimaliku diskrimineerimise asjaolude kohta, samuti dokumentide või nende koopiate esitamist tema määratud tähtaja jooksul. Teabe saamise õigus hõlmab ka andmeid töötajale arvutatud, makstud või maksmisele kuuluva tasu, tasustamise tingimuste ning muude hüvede kohta. (5) Arvamus antakse kahe kuu jooksul alates ajast, kui saab selgeks, et diskrimineerimisvaidlust ei ole võimalik lahendada poolte nõustamise teel. (6) Omal algatusel antud arvamuse puhul või avalduse esitanud isiku nõusolekul edastab volinik arvamuse teadmiseks või soovitusena isikule, kes vastutab võrdse kohtlemise põhimõtte järgimise eest arvamuse aluseks olevas olukorras. Artikkel 7 (Vaidluste lahendamine kompromissiga) Mitte arvestatud. Diskrimineerimisvaidluste rahumeelne lahendamine lepituse kaudu on igati tervitatav. Samas on lepitusmenetlus õiguskantsleri juures juba Artikli pealkiri inglise keeles „amicable olemas. Nõustume Sotsiaalministeeriumi analüüsis (2022) toodud settlements“ on eesti keelde ekslikult tõlgitud kui seisukohaga, et ilmselt ei ole mõistlik ka volinikule samalaadset „vaidluse lahendamine kompromissiga“. lepitusmenetluse võimalust anda. Kui peetakse otstarbekaks luua ka volinikule lepitusmenetluse pädevus, siis võiks selle vormi ja Muutunud eelnõu kohaselt kannab artikkel inglise üksikasjade üle otsustamine jääda volinikule. Samuti tuleks sellisel keeles pealkirja „alternative dispute resolution“, juhul kindlasti suurendada voliniku kantselei ressursse nii lisatööjõu mida võiks eesti keelde tõlkida kui „alternatiivne kui ka rahaliste vahendite osas, et töötajaid järjepidevalt koolitada. 24  vaidluste lahendamine“ või „rahumeelne vaidluste lahendamine“. Artikli mõte on anda võrdõigusasutusele selge pädevus kohtuväliste lahenduste leidmiseks oma menetluste raames. Võrdõiguslikkuse volinikule sellise pädevuse andmine ei dubleeriks õiguskantsleri lepitusmenetlust, vaid annaks volinikule paindlikumad võimalused lahenduste otsimisel. Artikkel 8 (Arvamused ja otsused) Arvestatud. Meie hinnangul vastab arvamuse andmise menetlus artiklis 8 toodud nõuetele. Volinikul on õigus anda arvamusi kaebuse alusel või omal algatusel (VõrdKS § 16 p 3), kusjuures volinikul on arvamuse andmiseks õigus saada teavet kõigilt isikutelt (VõrdKS § 17 lg 4), voliniku arvamus dokumenteeritakse vastavalt voliniku kantselei menetluskorras toodud tingimustele kirjalikult. Volinik võib anda avalikkusele informatsiooni avaldaja nõusolekuta üksnes menetletava avalduse sisu kohta (VõrdKS § 19). Me ei toeta volinikule siduvate otsuste tegemise õiguse andmist, kuna puudub hinnang selliste otsuste tegemise õiguslike tagajärgede osas. Lisaks, kuna volinik toetab talle strateegiliselt olulistes juhtumites kaebeõiguse andmist, võib tekkida konflikt kahe rolli vahel - ohvrite kaitseks kohtusse pöördumine ning siduvate otsuste tegemine. Pädevuste sõltumatuks teostamiseks asjakohaste kaitsemeetmete (nn. tulemüür) loomine nende rollide vahel võib voliniku institutsiooni eripärasid (voliniku kantselei suurus jms) arvestades osutuda keeruliseks ja kulukaks. 25  Artikkel 9 (Kohtuvaidlused) Arvestatud osaliselt. Kehtivas õiguses on voliniku ülesandeks isikuid diskrimineerimist käsitlevate kaebuste esitamisel nõustada ja abistada (VõrdKS § 16 p Sisend seadusandluse muudatusteks on selles 2), kuid volinikul puudub õigus ohvreid kohtus esindada. Artikliga 9 etapis võetud teadmiseks. soovitakse võrdõigusasutustele anda õigus ohvreid nii tsiviil- kui ka halduskohtumenetlustes, mis on seotud võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamisega, esindada, samuti algatada menetlusi enda nimel avalikes huvides. Samuti soovitakse anda võrdõigusasutustele õigus kohtule amicus curiae märkusi esitada. Eesti siseriiklikku õigust arvesse võttes võiks kaaluda volinikule kaebeõiguse andmist eelkõige selleks, et volinikul oleks võimalik omal valikul strateegiliste juhtumitega kohtusse pöörduda ja nii aidata kaasa võrdset kohtlemist käsitlevate õigusaktide nõuetekohasele tõlgendamisele ja kohaldamisele. Volinikul võiks olla ka õigus oma nimel kohtus kollektiivseid huvisid kaitsta. Mis puutub amicus curiae märkuste esitamist, siis see Eesti menetlusseadustikes reguleeritud ei ole12. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 24 lg 1 p 4 kohaselt võib halduskohus arvamuse andmiseks kaasata menetlusse haldusorgani, kelle arvamus või kelle valduses olev teave võib muul põhjusel aidata kaasa asja lahendamisele. Nimetatud sätte alusel omandab haldusorgan menetluses menetlusosalise staatuse. Tsiviilkohtumenetluses sarnane säte puudub. Küsimuses volinikule õiguse andmisest osaleda kohtumenetluse raames vaidluste lahendamisel ohvri esindajana, lähtume Justiitsministeeriumi seisukohast Euroopa Komisjoni 4. märtsil 2021 avaldatud palkade läbipaistvuse direktiivi eelnõu artikli 13 kohta13 seda siinkohal kordamata. Mõistame Justiitsministeeriumi seisukohta 12 Naaber-Kivisoo, Liina. Amicus curiae märkused – võimalus koostööks Euroopa Komisjoniga. Kättesaadav: Kohtute aastaraamat 2017_160x240_UUS 0205_VARU.indd (riigikohus.ee) 13 COM (2021) 93 final. 26 selliselt, et voliniku õigus ohvrite nimel kohtusse pöörduda tuleb lisada VõrdKS §-i 16. Mis puutub artikli 9 lõikes 3 toodud õigusesse enda nimel eelkõige struktuurse ja süstemaatilise diskrimineerimise juhtumites kohtusse pöördumist, siis TsMS § 3 lõige 2 kohaselt menetleb kohus tsiviilasja seaduses ettenähtud juhul ka siis, kui isik pöördub kohtusse teise isiku või avalikkuse eeldatava seadusega kaitstud õiguse või huvi kaitseks. Seega peab mõni seadus sellise hagi esitamist ekspressis verbis ette nägema. Samas on Justiitsministeerium oma seisukohas palkade läbipaistvuse direktiivi eelnõu kohta märkinud, et Eesti kehtiv tsiviilvaidluste lahendamise süsteem ei näe ette võimalust pöörduda kohtusse kellegi teise õiguste kaitseks täpsustamata, miks sellise õiguse andmist ei võiks eriseaduses sätestada. Meie ettepanek on VõrdKS-s sätestada, et volinik võib omal valikul põhjendatud juhtudel ühe või mitme diskrimineeritud isiku nõusolekul nende õiguste kaitseks kohtusse pöörduda või osaleda menetluses. Lisaks tuleks sätestada VõrdKS-s voliniku õigus pöörduda Eesti Vabariigi nimel hagiga kohtusse diskrimineeritud isikute kollektiivseid huve kahjustava tegevuse lõpetamiseks, sellisest tegevusest hoidumiseks ning tehtud kahju hüvitamiseks. Kollektiivseid huve kahjustav tegevus on mis tahes tegu, mis riivab määratlemata arvu diskrimineeritud isikute ühiseid huve ja on vastuolus VõrdKS-ga. Ettepanek on lisada VõrdKS § 16 lg 4 ja 5: (4) Volinik võib omal valikul põhjendatud juhtudel ühe või mitme diskrimineeritud isiku nõusolekul nende õiguste kaitseks kohtusse pöörduda või osaleda menetluses; (5) Volinik võib pöörduda Eesti Vabariigi nimel hagiga kohtusse diskrimineeritud isikute kollektiivseid huve kahjustava tegevuse lõpetamiseks, sellisest tegevusest hoidumiseks ning tehtud kahju hüvitamiseks. Kollektiivseid huve kahjustav tegevus on mis tahes tegu, mis riivab määratlemata arvu diskrimineeritud isikute ühiseid huve ja 27 on vastuolus käesoleva seaduse või soolise võrdõiguslikkuse seadusega. Artikkel 11 (Juurdepääs, kättesaadavus ja mõistlikud abinõud) Arvestatud. Artiklis 11 sätestatud teenustele juurdepääs ja kättesaadavus on tagatud. Voliniku teenused on kõigile tasuta. Voliniku kantseleis on tagatud juurdepääs puuetega inimestele, samuti on voliniku veebilehte võimalik seadistada vaegnägijale ja saada infot lihtsamas keeles. Artikkel 12 (Koostöö) Arvestatud. Mis puudutab voliniku koostööd erinevate isikute ja asutustega, siis kehtivas õiguses on see küsimus meie hinnangul piisavalt reguleeritud. Sisend seadusandluse muudatusteks on selles Õigusselguse huvides võiks koondada koostööd puudutavad sätted etapis võetud teadmiseks. (VõrdKS § 16 p 8, Põhimäärus § 10 lg 1 p 3, lg 2) VõrdKS-i. Artikkel 13 (Konsulteerimine) Arvestatud. Kehtivas õiguses puudub valitsuse ja muude avalik-õiguslike asutuste kohustus konsulteerida volinikuga õigeaegselt voliniku pädevusega Sisend seadusandluse muudatusteks on selles seotud õigusaktide, poliitika, menetluste, programmide ja tavade etapis võetud teadmiseks. küsimuses. Voliniku kaasamist õigusaktide eelnõude ettevalmistamise protsessi korraldab Sotsiaalministeerium. Soovime, et valitsus- ja muud avalik-õiguslikud asutused konsulteeriks volinikuga otse ja õigeaegselt voliniku pädevusega seotud poliitikate, menetluste, programmide ja tavade küsimustes. Volinikul peaks olema õigus anda oma arvamus õigusaktide eelnõude kohta otse nagu see on põhiseaduslikel institutsioonidel ja valitsusvälistel organisatsioonidel. Millised on sellise kohustuse õiguslikud tagajärjed, tuleb eraldi analüüsida. Samuti tuleks sätestada, et kui volinik annab konsulteerimise käigus omapoolseid soovitusi, siis on asjakohased asutused kohustatud teavitama volinikku soovituste arvesse võtmise kohta ja selle teabe avalikult kättesaadavaks tegema. Ettepanek on lisada VõrdKS § 16 lg 3: 28 (3) Vabariigi Valitsus, valitsusasutused, samuti kohaliku omavalitsuse üksused ning nende asutused on kohustatud teavitama volinikku sellest, kuidas voliniku soovitusi on arvesse võetud, ja tegema selle teabe avalikkusele kättesaadavaks. Artikkel 14 (Andmete kogumine ja juurdepääs võrdõiguslikkust Arvestatud. käsitlevatele andmetele) Kuna võrdõigusasutusele lisandub kohustus koguda oma tegevuse Sisend seadusandluse muudatusteks on selles kohta andmeid, et koostada iga-aastane tegevusaruanne ja iga nelja etapis võetud teadmiseks. aasta tagant soovitusi sisaldav aruanne võrdse kohtlemise ja diskrimineerimise olukorra ning võimalike struktuursete probleemide kohta riigis, siis tuleb volinikule tagada ka juurdepääs riigis kogutavale statistikale. Põhimääruses on toodud, milliseid andmeid volinik soolise võrdõiguslikkuse seaduse ja võrdse kohtlemise seaduse nõuete täitmise jälgimisel kogub (§ 7), kuid seaduses vajab sätestamist, et volinikul on õigus nõuda välja ja töödelda statistikat, mida koguvad avalik- õiguslikud ja eraõiguslikud üksused, sealhulgas riigiasutused, ametiühingud, äriühingud ja kodanikuühiskonna organisatsioonid kaitstud tunnustega seoses. Voliniku tegevust andmete kogumisel raskendab ka see, et siiani on vastu võtmata Vabariigi Valitsuse määrus, mis peaks reguleerima tööandjate poolt soopõhisete tööalaste statistiliste andmete kogumist, mis vajadusel võimaldavad asjaomastel institutsioonidel jälgida ja hinnata võrdse kohtlemise põhimõtte järgimist töösuhetes (SoVS § 11 lg 2). Samuti ei anna avaliku sektori tööandjad regulaarselt töötajatele ja/või nende esindajatele asjakohast teavet meeste ja naiste võrdse kohtlemise kohta organisatsioonis ning võrdõiguslikkuse edendamiseks kasutusele võetud meetmetest (SoVS § 11 lg 1 p 6). Põhimääruse § 9 p 3 täpsustamiseks tuleks lisada VõrdKS § 16 p 12 ja sätestada, et volinik viib läbi diskrimineerimist käsitlevaid sõltumatuid uuringuid. Ettepanek on lisada VõrdKS § 16 p 12: 29 12) viib läbi diskrimineerimist käsitlevaid sõltumatuid uuringuid; Artikkel 15 (Aruanded ja strateegiline planeerimine) Direktiivide eelnõudega seotud ettepanekutega Kui kehtiva õiguse kohaselt peaks volinik avaldama aruandeid soolise arvestatud. Muud ettepanekud võetud teadmiseks. võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamise kohta (VõrdKS § 16 p 7, Põhimäärus § 12 lg 2), siis see tegevus on Sisend seadusandluse muudatusteks on selles takerdunud nii ressursi kui alusandmete puudumise tõttu. Hetkel etapis võetud teadmiseks. suudab volinik täita vaid kohustust koostada ja avaldada hiljemalt järgmise aasta 31. maiks oma veebilehel ülevaate enda ja kantselei eelmise aasta tegevusest (Põhimäärus § 12 lg 1). Artikliga 15 soovitakse panna volinikule kohustus võtta vastu oma prioriteetide ja tulevast tegevust sätestav mitmeaastane programm, milles sisalduks ka strateegia (artikkel 5 punkti b alusel) avalikus arutelus osalemise, diskrimineerimisohus olevate isikute ja rühmadega suhtlemise, koolituse ja suuniste pakkumise, võrdõiguslikkusega seotud kohustuste edendamise jne kohta. Samuti tuleks volinikul avaldada vähemalt iga nelja aasta tagant soovitusi sisaldav aruanne võrdse kohtlemise ja diskrimineerimise olukorra ning võimalike struktuursete probleemide kohta riigis. Lisaks sellele, et voliniku koormus (ja seetõttu ka ressursivajadus) kasvab oluliselt selliste strateegilise planeerimisega seotud ülesannete lisandumisel, peavad need sobituma Eestis juba kehtivasse riikliku strateegilise planeerimise protsessi. Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise valdkonnas on strateegilise planeerimisega seotud ülesanded pandud eelkõige Sotsiaalministeeriumile ja soolise võrdõiguslikkuse nõukogule, samas kui volinik on pigem kaasatud isiku rollis. Volinik on kaasatud Heaolu arengukava juhtkomisjoni ja on selles sisalduva soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise programmi, mis on ühtlasi alus riigieelarvestrateegia (RES) koostamisel, kaasvastutaja. Samas on nimetatud programm oma ulatuselt märksa laiem kui voliniku 30  tegevusvaldkond ja seda ei koosta mitte volinik, vaid Sotsiaalministeerium. Meie ettepanek on, et soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise teema peaks olema paremini kajastatud riigi strateegilise planeerimise protsessis ning volinik peaks saama esitada arvamusi ja soovitusi erinevate programmide välja töötamise varajases etapis. Kuidas seda eesmärki täpsemalt saavutada, tuleks täiendavalt analüüsida. Lisaks teeme seoses aruandlusega ettepaneku sätestada, et volinik esitab kord aastas Riigikogu põhiseaduskomisjonile ülevaate seadusega volinikule pandud ülesannete täitmise kohta. Praktikas on volinik Riigikogu põhiseaduskomisjonis käinud juba pikki aastaid. Riigikogu põhiseaduskomisjonile ettekannete tegemine annab volinikule võimaluse oma seisukoht ka seadusandja tasemel välja öelda, see tugevdab tema sõltumatust. Ettepanek on täiendada VõrdKS § 16 lg 1 p 7 ja lisada lg 2: 7) avaldab aruandeid soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamise kohta. Volinik avaldab kord aastas oma veebilehel ülevaate enda eelmise aasta tegevusest; (2) Volinik esitab kord aastas Riigikogu põhiseaduskomisjonile ülevaate seadusega volinikule pandud ülesannete täitmise kohta. Õiguskantsleri kantselei Tutvusime põhjalikult eelnõudega ja teeme ettepaneku, et Arvestatud. õiguskantslerit ei nimetataks nende direktiivide mõttes võrdõiguslikkuse asutuseks. Õiguskantsleri mandaadiga ei sobitu direktiivides sätestatud viisil kohtuprotsessides osalemine. Samuti on lepitusmenetluse mõte lahendada diskrimineerimisasju kohtuväliselt. Direktiivide artikkel 2 võimaldab riigil otsustada, milline asutus on nende direktiivide mõttes võrdõiguslikkuse asutus ning Eestis sobib selleks meie hinnangul kõige paremini soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik. 31 Mõttekoda Praxis ja võrdse Täname, et annate meile võimaluse avaldada oma seisukohad Euroopa Teadmiseks võetud. kohtlemise võrgustik Komisjoni võrdõigusorganite direktiivide eelnõule, millega soovitakse luua siduvad õigusnormid võrdõigusorganite rolli ja sõltumatuse tugevdamiseks. Mõttekoda Praxis ja võrdse kohtlemise võrgustik esitavad käesolevaga oma ühised seisukohad. Toetame kõiki direktiivi eelnõu artikleid, sest nende eesmärk on tugevdada ja tagada sõltumatus võrdõigusorganitele üle ELi. Leiame, et Eesti Vabariigi valitsus peaks asuma direktiivi eelnõud toetavale seisukohale. Riiklikud võrdõigusasutused on sõltumatud institutsioonid, mis edendavad võrdõiguslikkust ja seisavad diskrimineerimise vastu. Iga liikmesriik on kohustatud looma sellised võrdõiguslikkuse edendamise asutused. Praegused võrdõiguslikkusega tegelevaid asutusi käsitlevad ELi õiguse sätted jätavad aga liikmesriikidele suure otsustusvabaduse nende asutuste volituste, sõltumatuse tagamise ja ressursside osas. Liikmesriikide vahelised erinevused võrdõiguslikkuse asutuste toimimises toovad kaasa aga erineva kaitse diskrimineerimise eest üle kogu ELi. Kui direktiivi eelnõust saab õiguslikult siduv standard aitab see kaasa sellele, et võrdõigusasutused muutuvad sõltumatumaks, tõhusamaks ja kergemini juurdepääsetavaks kõigile. Standardid puudutavad ka andmekogumise, võrdõiguslikkuse edendamise ja poliitikasoovituste andmisega seotud ülesandeid, mis on vajalikud selleks, et võrdõigusasutused saaksid ennetada diskrimineerimist ja töötada kõigi kaitstud gruppidesse kuuluvate inimeste võrdse kohtlemise nimel.14 14 Kádár, T. (2022), Towards a new gold standard for Equality Bodies – and equal societies? https://equineteurope.org/towards-a-new-gold-standard-for-equality-bodies-and- equal-societies/ (5.1.23). 32  Eestis on see direktiiv väga oodatud, sest soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku (edaspidi võrdõigusvolinik)sõltumatus, rahastus ja vähesest rahastusest johtuvalt madalam efektiivsus on olnud juba aastaid huvikaitseorganisatsioonide murelapseks.15 Järgnevalt toome meie seisukohad olulisemate eelnõus toodud teemade osas. 1. Sõltumatus Arvestatud. Eelnõuga kehtestatakse õiguslik nõue, et võrdõigusasutused peavad olema vabad välisest mõjust, eelkõige seoses nende õigusliku ülesehituse, vastutuse, eelarve, personalipoliitika ja korralduslike küsimustega. Sõltumatuse nõue on väga vajalik põhimõte, mille silmas pidamisega on Eestis olnud võrdõigusvoliniku puhul probleeme. Rahvusvahelised inimõigusorganisatsioonid on andnud Eestile soovitusi, kuidas võrdõigusvoliniku asutuse rahastust ja sõltumatust parandada. Näiteks on Rassismi ja sallimatuse vastu võitlemise Euroopa komisjon (ECRI) kritiseerinud voliniku sõltumatust, kuna võrdõigusvolinik on ametisse nimetatud sotsiaalministri poolt ja tegutseb sotsiaalministeeriumi eelarvelistest vahenditest. ECRI leiab, et voliniku ametisse määramise sätted ei sisalda läbipaistvaid ja üksikasjalikke reegleid, nagu on soovitatud üldpoliitilises soovituses nr. 216, mis hõlmab endas soovitusi asutuse ülesannete, pädevuste, volituste ja sõltumatuse kohta. ECRI hinnangul võib täielikult 15 Võrdse kohtlemise võrgustik (2021). Ühisaruanne Eesti kolmanda üldise korralise ülevaatuse (UPR) jaoks. https://humanrights.ee/app/uploads/2020/12/UPR-EST-uus.pdf (6.1.2023). 16 Rassismi ja sallimatuse vastu võitlemise Euroopa komisjon (ECRI), ECRI üldpoliitiline soovitus nr 2: Võrdõiguslikkusega tegelevad asutused rassismi ja sallimatuse vastu võitlemiseks riigi tasandil, vastu võetud 7. detsembril 2017. Kättesaadav: https://rm.coe.int/ecri-general-policy-no-2-on-equality-bodies-to-combat-racism-and- intol/1680a0b95c 33  sõltumatuks asutuseks pidada ainult õiguskantslerit, kes vastab ECRI üldpoliitilisele soovitusele nr. 2.17 Ka Euroopa Nõukogu inimõiguste volinik juhtis 2018. aastal tähelepanu võrdõigusvoliniku sõltumatuse probleemile, viidates sotsiaalministri rollile võrdõigusvoliniku ametisse kinnitamisel ja eelarve kujundamisel. Probleemina nähti ka voliniku kantselei töötajatega alakomplekteeritust ja alarahastust.18 Euroopa Nõukogu inimõiguste voliniku hinnangul tuleks võtta meetmeid võrdõigusvoliniku sõltumatuse suurendamiseks, kehtestades selleks sõltumatu, kompetentsipõhise ametisse määramise protsessi ja autonoomse eelarverea riigieelarvesse. Viidates võrdõigusvoliniku alarahastatusele, kutsus inimõiguste volinik Eestit üles tagama võrdõigusvolinikule piisavad ja jätkusuutlikud vahendid oma ülesannete tõhusaks täitmiseks. Loodame, et sõltumatuse nõude kirjutamine direktiivi (art 3) aitab Eestis tugevdada võrdõigusvoliniku sõltumatust. 2. Piisavad vahendid Arvestatud. Eelnõu järgi peavad liikmesriigid eraldama võrdõigusasutustele inim- , tehnilised ja rahalised vahendid, mis on vajalikud kõigi nende volituste tulemuslikuks kasutamiseks. Nimetatud säte on Eesti kontekstis väga aktuaalne ja annab võimaluse parandada võrdõigusvoliniku rahastatust. 17 Rassismi ja sallimatuse vastu võitlemise Euroopa komisjon (ECRI), ECRI aruanne Eesti kohta (viies seiretsükkel), vastu võetud 16. juunil 2015. Kättesaadav: https://rm.coe.int/fifth-report-on-estonia-estonian-translation-/16808b56f2 18 Euroopa Nõukogu inimõiguste voliniku Dunja Mijatovići raport 11.–15. juunini 2018 toimunud Eesti visiidi kohta. Kättesaadav: https://rm.coe.int/euroopa-noukogu- inimoiguste-voliniku-dunja-mijatovici-raport-11-15-juu/16808de6a3 34  Lisaks ülal viidatud ECRI ja inimõiguste voliniku tõstatatud rahastuse probleemidele on võrdõigusvoliniku aastaaruannetest teada, et võrdõigusvoliniku esimesel tegevusaastal (2005. aastal) oli volinikul finantsvahendeid, et võtta tööle üks nõunik.19 Aastal 2009, mil soo tunnuse kõrvale tuli voliniku pädevuste hulka ka diskrimineerimisjuhtumite uurimine ja teavitus- ning edendamisülesanded rahvuse, rassi, puude, vanuse, seksuaalse sättumuse ja usundiga seoses, ei suurenenud voliniku rahalised vahendid, ehkki mandaat oluliselt laienes. Aastaid täitis volinik oma seadusjärgseid ülesandeid välisrahastuse abil (nt Norra toetused aastatel 2012-2016; Euroopa Komisjoni grandid aastatel 2016-2020). Viimastest aastatest ei ole analüüsi, mis hindaks, kas volinikule on tagatud piisavad vahendid, et täita kõiki seadusjärgseid ülesandeid. Äsja ametisse nimetatud volinik peaks rahastusele oma hinnangu andma ning valitsuse ülesanne on tagada volinikule piisavad vahendid. Direktiivi eelnõu nõue võrdõigusasutusele piisavate vahendite tagamise kohta on vajalik ja toob rakendumisel kaasa positiivse muutuse. 3. Kättesaadavus kõigi ohvrite jaoks Arvestatud. Eelnõu järgi peavad võrdõigusasutuste teenused olema tasuta ja kõigile ohvritele, sealhulgas puuetega inimestele, võrdsetel alustel kättesaadavad. Lisaks peavad võrdõigusasutused andma kaebuse esitajatele juhtumi kohta esialgse hinnangu. Meie silmis on tegu vajaliku sättega. Üldjuhul on voliniku teenused kättesaadavad ja nende eest tasu ei võeta, v.a puuetega inimeste 19 Vt nt: https://volinik.ee/wp-content/uploads/2020/01/Voliniku-2013.-aasta-tegevuse-ylevaade.pdf ja https://volinik.ee/wp-content/uploads/2020/01/SVV-Aastaaruanne- 2014.pdf. 35  juurdepääs voliniku kantselei ruumidele, mis koliti 2016. aastal pinnale, mis ei ole ratastooli kasutajale ligipääsetav. Puudub analüüs, kas seetõttu on mõni puudega inimene jäänud ilma voliniku nõustamise või muu teenuseta. 4. Konsulteerimine õigusloome ja poliitikakujundamise protsessi Arvestatud. teemal Avaliku sektori asutused peavad õigeaegselt konsulteerima võrdõigusasutustega ning kaaluma nende soovitusi diskrimineerimise ennetamise ja võrdse kohtlemisega seotud küsimustes. Võrdõigusasutused teevad teadmiste jagamiseks ja koostoime loomiseks koostööd ka teiste asjaomaste sidusrühmadega. Eelnõu vastavad sätted on vajalikud ja toetavad Praxise ja võrdse kohtlemise võrgustiku arvates võrdse kohtlemise seaduse ja soolise võrdõiguslikkuse seaduse rakendamist, mis ei ole avaliku sektori asutustes leidnud laialdast kasutamist, sh ei ole käivitunud soolõime.20 Eestil oleks vastavatest direktiivi sätetest palju võita. 5. Suuremad volitused diskrimineerimisjuhtumite puhul Arvestatud osaliselt. Eelnõu näeb ette muudatused, mis puudutavad võrdõigusasutuste võimalusi uurida diskrimineerimisjuhtumeid, koostada arvamusi või siduvaid otsuseid ning osaleda diskrimineerimisjuhtumeid käsitlevatel kohtuprotsessidel. 20 Vt nt pikemalt: Eik, L. jt . (2017) Võrdse kohtlemise edendamise kohustuse teadlikkus ja rakendamine ministeeriumides. https://humanrights.ee/app/uploads/2017/01/V%C3%B5rdne-kohtlemineministeeriumites.pdf ; Sepper, M., Murasov, M., Mägi, E. 2020, Soolise võrdõiguslikkuse edendamine struktuurivahenditest rahastatud haridusprojektides Tallinn: Poliitikauuringute Keskus Praxis. https://www.praxis.ee/wp-content/uploads/2020/04/Soolise- v%C3%B5rd%C3%B5iguslikkuse-edendaminestruktuurivahenditest-rahastatud-haridusprojektides.pdf; 36  Võrdõigusasutustel peab eelnõu järgi olema võimalik teha menetluses osalevatele pooltele ettepanek kasutada vaidluste kohtuvälise lahendamise mehhanismi, näiteks lepitusmenetlust või vahendamist. Piisab, kui vähemalt ühel riigi võrdõigusasutusel on see võimalus. Eestis on lepitusmenetlus õiguskantsleri pädevuses, ent see ülesanne ei ole leidnud praktilist rakendust. Eestis peaks analüüsima, kas lepitusmenetluse ülesanne võiks minna õiguskantslerilt võrdõigusvolinikule. Sealjuures peaks silmas pidama, et volinik on nn kohtutaoline võrdõigusorgan, kes uurib diskrimineerimisjuhtumeid ning kes annab arvamuse, kas diskrimineerimine on toimunud21, ehkki arvamus on õiguslikult mittesiduv. Võrdse kohtlemise võrgustiku huvikaitseorganisatsioonidele on eriti oluline säte art 9 (ing k Litigation). Selle järgi peavad liikmesriigid võimaldama võrdõigusorganitele õiguse osaleda nii tsiviil- kui ka haldusmenetluses, kui selle keskmes on võrdse kohtlemise põhimõtte jõustamine. Menetluslike rollide hulgas nimetab direktiivi eelnõu sama artikli lõige 2: 1) menetlusosaline menetluses, millega jõustatakse või vaadatakse läbi otsust, mis on võetud direktiivi eelnõu art 8 lg 4 alusel; 2) nn kohtu sõbra ehk amicus curiae roll, et esitada oma seisukoht kohtule. (c) kannatanu või mitme kannatanu nimel menetluse algataja või kannatanu toetuseks menetluses osaleja roll. 21 Voliniku kui võrdõigusasutuse tüübi kohta vt: European network of legal experts in gender equality and non-discrimination Country report 2021 on the non-discrimination directives. Peatselt avaldamisel: https://www.equalitylaw.eu/country/estonia (5.1.23). 37 Nn kohtu sõbra rolli Eesti kohtusüsteem ei tunne ning väga võimallik, et direktiiv Eestisse uut menetlusõiguslikku institutsiooni ka ei too, ehkki see oleks võrgustiku silmis tervitatav, et kõrgeim võrdõigusvaldkonna ekspert saab asjakohastes menetlustes oma seisukoha kohtule anda. Kuivõrd alates 2004.a (SoVSi jõustumine) on Eestis väga väike arv inimesi pöördunud diskrimineerimise kaitseks või tekitatud kahju hüvitamise taotlemiseks kohtusse, levinud on diskrimineerimine, mis on n-ö normaliseeritud (st esineb sageli või massiliselt, seda ei vaidlustata, sest kannatanul on võita vähe), tooks art 9 ülevõtmine Eesti õigusesse kvalitatiivse muutuse paremuse suunas. Näiteks soo tõttu palgadiskrimineerimise puhul peab inimene minema oma tööandja vastu, mis ei ole töösuhte jätkumise vaatest mõeldav ning võib ebavõrdse võimupositsiooni tõttu pärssida õiguste kaitset. Olukordades, kus ühes organisatsioonis on kannatanuid palju – nt on asutuse personalipoliitika diskrimineeriv rasedate või lapsehoolduspuhkuselt naasvate töötajate suhtes – on efektiivsem, kui juhtumi viib kohtusse volinik kõigi kannatanute nimel. Kirjeldatud keerulistes diskrimineerimise olukordades, kus seni on õiguste kaitse pandud vaid kannatanu õlgadele, on ülioluline, et volinik saab võimaluse ise juhtumeid kohtusse viia. Direktiivi eelnõu nõuaks võrdõigusorganile ulatuslikumat rolli kohtumenetluses nii ühe kui ka mitme kannatanuga diskrimineerimisjuhtumites. Selline säte ELi õiguses tagaks parema õiguskaitse diskrimineerimise läbi kannatanutele. Võrdõigusvoliniku tõhususe tõstmiseks on ka ECRI soovitanud varustada võrdõigusvolinikku selliste pädevustega, et ta saaks diskrimineerimise ohvreid esindada kohtus või osaleda eksperdina 38  kohtumenetluses.22 Diskrimineerimisvaidluste puhul kohtusse pöördumise võimalust on soovitanud ka Euroopa Komisjon23 ning Euroopa võrdõigusorganite võrgustik Equinet24. 6. Teadlikkuse suurendamine Arvestatud. Eelnõu järgi peavad liikmesriigid ja võrdõigusasutused pingutama selleks, et ennetada diskrimineerimist ja edendada võrdõiguslikkust. Ehkki läbi aastate on Eestis erinevad asutused, sh sotsiaalministeeriumi võrdsuspoliitikate osakond, võrdõigusvolinik, erinevad MTÜd ja sihtasutused, sh Eesti Inimõiguste Keskus, tegelenud teadlikkuse tõstmisega, on see olnud sageli projektipõhine ja puudus on järjepidevusest . Näiteks on võrdõigusvolinikul jäänud ühekordseks katseks kaardistada haavatavamaid gruppe ning töötada välja võrdõiguslikkuse mõõtmise mudel25, mis hõlmaks soo, rahvuse, vanuse, seksuaalse identiteedi ja vajaduse korral ka muude tunnuste dimensiooni, mis võimaldaks nii poliitikakujundajatel kui ka laiemal avalikkusel teada saada, millised grupid on Eestis haavatavamad, kes kogevad enam diskrimineerimist ning vajavad seega erikaitset.26 22 Rassismi ja sallimatuse vastu võitlemise Euroopa komisjon (ECRI), ECRI aruanne Eesti kohta (kuues seiretsükkel), vastu võetud 29. märts 2022. Kättesaadav: https://rm.coe.int/6th-ecri-report-on-estonia-estonian-translation-/1680a6d5e7 23 Euroopa Komisjoni soovitus (EL) 2018/951, 22. juuni 2018, võrdõiguslikkust edendavate asutuste suhtes kohaldatavate nõuete kohta 24 Equinet, Legislating for stronger, more effective equality bodies: Key elements for and expectations from future EU legislation on equality bodies, 2021. Kättesaadav: https://equineteurope.org/wp-content/uploads/2021/04/Legislating-forstrong-more-effective-NEBs-Recommendations.pdf. 25 Lees, K., Vahaste-Pruul, S., Sammul, M., Humal, K., Lamesoo, K., Veemaa, J., Kann, A., Espenberg, K., & Varblane, U. (2016). Kellel on Eestis hea, kellel parem? Võrdõiguslikkuse mõõtmise mudel. Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik. https://kompetentsikeskus.sm.ee/wp-content/uploads/2018/01/mudel_final.pdf 26 Sepper, M.-L. (2021). Sooline võrdsus kümme aastat hiljem - mitu sammu edasi, mitu tagasi? Raili Marling, Käthlin Sander, Marju Raju, Marion Pajumets (Toim.). Teel tasakaalustatud ühiskonda. Naised ja mehed Eestis III. (246−258). Tallinn: Eesti Vabariigi Sotsiaalministeerium. https://vordsuskeskus.ee/sites/default/files/2021- 11/TEEL%20TASAKAALUSTATUD%20%C3%9CHISKONDA%20III.pdf. 39  Soovime olla ka edaspidi kaasatud aruteludesse direktiivi eelnõu ja võrdõigusasutuste rolli ümberkujundamise teemadel. MTÜ Täname võimaluse eest arvamust avaldada. Toetame kõiki direktiivi Teadmiseks võetud. Omatuba/Feministeerium eelnõus sisalduvaid ettepanekuid võrdõigusasutusi tugevdada, sest näeme selleks selget vajadust. Oleme varem tähelepanu juhtinud mitmele kitsaskohale Eesti soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku institutsiooni puhul, eelkõige mis puudutab sõltumatust, asutuse ebapiisavat eelarvet ja piiratud volitusi. Kõige olulisemad punktid direktiivis on meie hinnangul just asutusele piisavate vahendite tagamine ja suuremad volitused diskrimineerimise juhtumite puhul, sh siduvate otsuste tegemise ja kannatanute nimel kohtusse pöördumise võimalused. 40  Seletuskiri Eesti seisukohtade juurde võrdõigusasutuste suhtes kohaldatavaid nõudeid käsitlevate direktiivide eelnõude kohta SISSEJUHATUS Eelnõuga kujundatakse Eesti seisukohad Euroopa Komisjoni (edaspidi komisjon) 7.12.2022 avaldatud kahe võrdõigusasutuste direktiivi eelnõu kohta (edaspidi direktiivide eelnõud)1: võrdõigusasutuste suhtes kohaldatavate nõuete kohta naiste ja meeste võrdse kohtlemise ja võrdsete võimaluste valdkonnas tööhõive ja elukutse küsimustes ja võrdõigusasutuste suhtes kohaldatavate nõuete kohta isikute võrdse kohtlemise valdkonnas sõltumata isiku rassilisest või etnilisest päritolust, isikute võrdse kohtlemise kohta tööhõive ja elukutse küsimustes sõltumata isiku usutunnistusest või veendumusest, puudest, vanusest või seksuaalsest sättumusest, naiste ja meeste võrdse kohtlemise kohta sotsiaalkindlustuse valdkonnas ning seoses kaupade ja teenuste kättesaadavuse ja pakkumisega. Direktiivide eelnõud tuginevad ka komisjoni 2018. a. soovitusele võrdõigusasutuste suhtes kohaldatavate nõuete kohta2. Mittediskrimineerimine ja sooline võrdõiguslikkus on Euroopa Liidu (edaspidi EL) põhiväärtused, mis on sätestatud EL aluslepingutes ning kinnitatud EL õiguses. EL lepingu artikkel 2 järgi rajaneb liit sellistel väärtustel nagu inimväärikuse austamine, vabadus, demokraatia, võrdsus, õigusriik ja inimõiguste, kaasa arvatud vähemuste hulka kuuluvate isikute õiguste austamine. EL toimimise lepingu artiklis 8 on sätestatud, et liidu eesmärk on kõigi oma asjakohaste meetmete puhul meeste ja naiste ebavõrdsuse kaotamine ja võrdõiguslikkuse edendamine. EL põhiõiguste harta artikli 21 järgi on keelatud igasugune diskrimineerimine, sealhulgas diskrimineerimine soo, rassi, etnilise päritolu, usutunnistuse või veendumuste, puuete, vanuse või seksuaalse sättumuse tõttu. Harta artiklis 23 on sätestatud naiste ja meeste võrdõiguslikkus kõikides valdkondades, kaasa arvatud tööhõive, töö ja palk, ning artiklis 26 puuetega inimeste õigus saada kasu meetmetest, mille eesmärk on tagada nende iseseisvus, sotsiaalne ja tööalane integratsioon ning osalemine ühiskonnaelus. Lisaks on kõigi võrdsus seaduse ees sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 20. EL direktiivide 2000/43/EÜ, 2004/113/EÜ, 2006/54/EÜ, 2010/41/EL kohaselt tuleb liikmesriikidel määrata asutus või asutused, kelle ülesanne on edendada, sh analüüsida, jälgida ja toetada kõikide isikute võrdset kohtlemist nii, et neid ei diskrimineeritaks vastavate direktiividega hõlmatud alustel, sh pakkudes sõltumatut abi diskrimineerimise ohvritele. Direktiivid jätavad liikmesriikidele võrdõiguslikkust edendavate asutuste struktuuri ja toimimise suhtes ulatusliku kaalutlusõiguse. Seetõttu erinevad liikmesriikides loodud võrdõiguslikkust edendavad asutused oluliselt nii oma volituste, pädevuste, struktuuri, vahendite kui ka toimimise poolest. Avaldatud direktiivide eelnõude eesmärk on luua siduvad õigusnormid võrdõigusasutuste rolli ja sõltumatuse tugevdamiseks, et nad saaksid diskrimineerimise probleemiga Euroopas 1 COM(2022) 688 final ja COM(2022) 689 final. 2 Leitav: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018H0951&from=EN. 1 tulemuslikumalt tegeleda. Eelnõudega soovitakse laiendada võrdõigusasutuste volitusi. Kui seni näeb EL õigus võrdõigusasutustele ette rolli seoses nelja direktiivi elluviimisega (rassilise võrdõiguslikkuse direktiiv (2000/43/EÜ), soolise võrdõiguslikkuse direktiiv kaupade ja teenuste valdkonnas (2004/113/EÜ), soolise võrdõiguslikkuse direktiiv tööhõive valdkonnas (2006/54/EÜ) ja soolise võrdõiguslikkuse direktiiv füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise valdkonnas (2010/41/EL))3, siis eelnõudega laiendatakse nende volitusi veel kahele olemasolevale direktiivile – võrdse tööalase kohtlemise direktiivile (2000/78/EÜ) ja soolise võrdõiguslikkuse direktiivile sotsiaalkindlustuse valdkonnas (79/7/EMÜ). Eelnõude kohaselt soovitakse suurendada võrdõigusasutuste volitusi ka võrdse tööalase kohtlemise direktiivile (2000/78/EÜ) ja soolise võrdõiguslikkuse direktiivile sotsiaalkindlustuse valdkonnas (79/7/EMÜ), mis ei sisalda võrdõigusasutustele volitusi andvaid sätteid, kuid praktikas on paljudes riikides ka nendes valdkondades võrdõigusasutustele tegutsemisõigus antud. Samuti näevad eelnõud ette, et liikmesriikidel tuleb tagada võrdõigusasutuste sõltumatus, piisavad inim-, tehnilised ja rahalised vahendid ning teenuste kättesaadavus kõigi ohvrite jaoks. Ühtlasi peaks avaliku sektori asutused võrdõigusasutustega konsulteerima õigusloome- ja poliitikakujundamise protsessis diskrimineerimise ja võrdse kohtlemisega seotud küsimustes ning neil peaks olema suuremad volitused diskrimineerimisjuhtumite puhul. Eelnõude kohaselt tuleb tegeleda ka teadlikkuse suurendamisega võrdõigusasutuste teenustest ning võrdõigusasutused peaksid korrapäraselt võrdse kohtlemise ja diskrimineerimise olukorra kohta aruandeid avaldama ja soovitusi andma. Tegemist on kahe sisuliselt identse direktiivi ettepanekuga, mis erinevad vaid õigusliku aluse poolest, kuna algatusega seotud kuus direktiivi põhinevad kahel erineval õiguslikul alusel, mis nõuavad erinevat vastuvõtmismenetlust. Esimese direktiivi eelnõu õiguslik alus on ELi toimimise lepingu artikli 157 lõige 3, mille järgi saavad Euroopa Parlament ja nõukogu seadusandliku tavamenetluse kohaselt ja pärast konsulteerimist majandus- ja sotsiaalkomiteega võtta meetmeid, et tagada meeste ja naiste võrdsete võimaluste ja võrdse kohtlemise põhimõtte, sealhulgas võrdse või võrdväärse töö eest võrdse tasu maksmise põhimõtte kohaldamine tööhõive ja elukutse küsimustes, ning mis on direktiivide 2006/54/EÜ4 ja 2010/41/EL5 õiguslik alus. Paralleelne direktiivi eelnõu põhineb Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 19 lõikel 1, mille kohaselt võib nõukogu, ilma et see piiraks aluslepingute teiste sätete kohaldamist ja talle liidu poolt antud volituste piires, seadusandliku erimenetluse kohaselt ühehäälselt ja pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist astuda vajalikke samme, et võidelda diskrimineerimisega soo, rassilise või etnilise päritolu, usutunnistuse või veendumuste, puuete, 3 Lisaks välja toodud neljale direktiivile sisaldab töö- ja eraelu tasakaalu direktiiv 2019/1158 ristviidet 2006/54/EÜ direktiivis võrdõigusasutustele antud ülesannetele ka selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate diskrimineerimisjuhtude puhul. 4 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuli 2006. aasta direktiiv 2006/54/EÜ meeste ja naiste võrdsete võimaluste ja võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamise kohta tööhõive ja elukutse küsimustes (ELT L 204, 26.7.2006, lk 23). 5 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. juuli 2010. aasta direktiiv 2010/41/EL füüsilisest isikust ettevõtjatena tegutsevate meeste ja naiste võrdse kohtlemise põhimõtte kohaldamise kohta, millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv 86/613/EMÜ (ELT L 180, 15.7.2010, lk 1). 2 vanuse või seksuaalse sättumuse alusel. Direktiivid 2000/43/EÜ6, 2000/78/EÜ7 ja 2004/113/EÜ8 võeti vastu ühehäälselt. Samuti võeti ühehäälselt vastu direktiiv 79/7/EMÜ Euroopa Majandusühenduse asutamislepingu artikli 235 alusel, mis on nüüd sätestatud ELi toimimise lepingu artiklis 19. Direktiivide eelnõud tuginevad ka komisjoni 2018. a. soovitusele võrdõigusasutuste suhtes kohaldatavate nõuete kohta. Komisjon viis 2022. a. kevadel algatuse ettevalmistamiseks läbi avaliku konsultatsiooni, mille kohta Eesti seisukohad kiideti heaks Vabariigi Valitsuse istungil 14.04.2022 ja kinnitati 22.04.2022 Riigikogu Euroopa Liidu asjade komisjonis. Sotsiaalkaitseminister saatis komisjonile Eesti seisukohti tutvustava kirja 26.04.2022. Eesti Euroopa Liidu poliitika 2022-2023 prioriteetide kohaselt tuleb sidusa ühiskonna tagamiseks EL-üleselt edendada võrdseid võimalusi ning soolist võrdõiguslikkust läbivalt kõigis poliitikavaldkondades ning diskrimineerimisvastane kaitse peab olema ELi tasandil rahvuse, rassi, nahavärvuse, usutunnistuse või veendumuste, vanuse, puude ning seksuaalse sättumuse alusel ühesugune.9 Eestis avaldavad võrdõigusasutuste suhtes kohaldatavate nõuete direktiivid peamiselt mõju soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinikule ja tema kantseleile. Vabariigi Valitsuse otsuse eelnõu ja seletuskirja koostasid Sotsiaalministeeriumi võrdsuspoliitika ja toimetuleku osakonna võrdse kohtlemise poliitika juht Kaisa Knight (6269 139, [email protected]), soolise võrdõiguslikkuse poliitika juht Lee Maripuu (6269 153, [email protected]), Euroopa Liidu ja rahvusvahelise koostöö osakonna nõunik Berit Marksoo (6269 702, [email protected]) ning sotsiaalvaldkonna nõunik Brüsselis Kati Keel ([email protected]). Direktiivi eelnõu vastuvõtmisega kaasnevaid võimalikke mõjusid on hinnanud Sotsiaalministeeriumi analüüsi ja statistika osakonna analüütik Age Viira (626 9141, [email protected]). Seisukohad on kooskõlastanud Sotsiaalministeeriumi sotsiaalala asekantsler Hanna Vseviov (6269 257, [email protected]). DIREKTIIVI EELNÕU SISU JA VÕRDLEV ANALÜÜS Eesmärk, reguleerimisese ja kohaldamisala Eelnõude artikkel 1 Määratletakse direktiivi eesmärk, reguleerimisese ja kohaldamisala. Täpsemalt tuuakse välja, et direktiivides seatakse võrdõigusasutuste toimimise miinimumnõuded eesmärgiga parandada nende tulemuslikkust ja tagada nende sõltumatus, et tugevdada direktiividest 6 Nõukogu 29.juuni 2000. aasta direktiiv 2000/43/EÜ, millega rakendatakse võrdse kohtlemise põhimõte sõltumata isikute rassilisest või etnilisest päritolust (ELT L 180, 19.7.2000, lk 22). 7 Nõukogu 27. novembri 2000. aasta direktiiv 2000/78/EÜ, millega kehtestatakse üldine raamistik võrdseks kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel (ELT L 303, 2.12.2000, lk 16). 8 Nõukogu 13. detsembri 2004. aasta direktiiv 2004/113/EÜ, meeste ja naiste võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamise kohta seoses kaupade ja teenuste kättesaadavuse ja pakkumisega (ELT L373, 21.12.2004, lk 37). 9 Leitav: https://riigikantselei.ee/el-poliitika-julgeolek-ja-riigikaitse/eesti-euroopa-liidu-poliitika/el-poliitika. 3 2006/54/EÜ, 2010/41/EL, 79/7/EMÜ, 2000/43/EÜ, 2000/78/EÜ ja 2004/113/EÜ (edaspidi võrdõiguslikkuse direktiivid) tuleneva võrdse kohtlemise põhimõtte kohaldamist. Eestis: Eesti õigusruumi on nimetatud direktiivid üle võetud peamiselt soolise võrdõiguslikkuse seaduse (jõustunud aastal 2004) ja võrdse kohtlemise seadusega (jõustunud aastal 2009). Soolise võrdõiguslikkuse seaduse (edaspidi SoVS) § 1 kohaselt on seaduse eesmärgiks tagada Eesti Vabariigi põhiseadusest tulenev sooline võrdne kohtlemine ning edendada naiste ja meeste võrdõiguslikkust kui üht põhilist inimõigust ja üldist hüve ning seadust kohaldatakse § 2 kohaselt kõigis ühiskonnaelu valdkondades. Erandiks on § 2 lõike 2 kohaselt registrisse kantud usuühendustes usu tunnistamine ja viljelemine või vaimulikuna töötamine ning perekonna- või eraelu suhted. Võrdse kohtlemise seaduse (edaspidi VõrdKS) eesmärk § 1 kohaselt on tagada isikute kaitse diskrimineerimise eest rahvuse (etnilise kuuluvuse), rassi, nahavärvuse, usutunnistuse või veendumuste, vanuse, puude või seksuaalse sättumuse alusel. Seaduse kohaldamisala on tunnuste lõikes erinev, keelates § 2 lõike 1 kohaselt isikute diskrimineerimise nende rahvuse (etnilise kuuluvuse), rassi või nahavärvuse tõttu 1) töö saamise, füüsilisest isikust ettevõtjaks saamise ja kutsealale pääsemise tingimuste kehtestamisel, sealhulgas värbamis- ja valikukriteeriumide kehtestamisel, samuti edutamisel; 2) töö- või teenuste osutamise lepingu sõlmimisel või ametisse nimetamisel või valimisel, töötingimuste kehtestamisel, korralduste andmisel, töötasustamisel, töö- või teenuste osutamise lepingu lõpetamisel või ülesütlemisel, ametist vabastamisel; 3) kutseõppes, karjäärinõustamisel, ümber- või täiendusõppe võimaldamisel, praktiliste töökogemuste omandamisel; 4) töötajate või tööandjate ühingusse, sealhulgas kutseühendusse kuulumisel ning nende organisatsioonide poolt soodustuste andmisel; 5) sotsiaalhoolekande-, tervishoiu- ja sotsiaalkindlustusteenuse, sealhulgas sotsiaaltoetuste saamisel; 6) hariduses; 7) avalikkusele pakutavate kaupade ja teenuste, sealhulgas eluaseme kättesaadavuses. VõrdKS § 2 keelab isikute diskrimineerimise nende usutunnistuse või veendumuste, vanuse, puude või seksuaalse sättumuse tõttu 1) töö saamise, füüsilisest isikust ettevõtjaks saamise ja kutsealale pääsemise tingimuste kehtestamisel, sealhulgas värbamis- ja valikukriteeriumide kehtestamisel, samuti edutamisel; 2) töö- või teenuste osutamise lepingu sõlmimisel või ametisse nimetamisel või valimisel, töötingimuste kehtestamisel, korralduste andmisel, töötasustamisel, töö- või teenuste osutamise lepingu lõpetamisel või ülesütlemisel, ametist vabastamisel; 3) kutseõppes, karjäärinõustamisel, ümber- või täiendusõppe võimaldamisel, praktiliste töökogemuste omandamisel; 4) töötajate või tööandjate ühingusse, sealhulgas kutseühendusse kuulumisel ning nende organisatsioonide poolt soodustuste andmisel. Samuti sätestab VõrdKS § 2 lõige 3, et seadus ei välista võrdse kohtlemise nõudeid töösuhetes käesoleva seaduse § 1 lõikes 1 nimetamata tunnuste alusel, eelkõige perekondlike kohustuste täitmise, sotsiaalse seisundi ja töötajate huvide esindamise või töötajate ühingusse kuulumise, keeleoskuse või kaitseväeteenistuse kohustuse tõttu. Võrdõigusasutuste määramine Eelnõude artikkel 2 4 Nähakse ette, et liikmesriigid määravad vähemalt ühe võrdõigusasutuse, et võidelda diskrimineerimise vastu ning tagada kehtivates võrdõiguslikkuse direktiivides sisalduva võrdse kohtlemise põhimõtte tulemuslikum elluviimine. Algse eelnõu tekst nägi ette, et võrdõigusasutus võib moodustada sellise ameti osa, mille ülesanne on tegeleda riigisisesel tasandil inimõiguste või üksikisiku õiguste kaitsega. Läbirääkimiste käigus on see säte kustutatud ning jäädud üldisema teksti juurde, samas lisades, et käesolev direktiiv ei piira tööinspektsioonide, muude töötajate õigusi jõustavate asutuste ja sotsiaalpartnerite kompetentse. Eestis: Eestis on võrdõiguslikkust edendavaks asutuseks EL direktiivide ja käesoleva algatuse mõistes soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik (edaspidi volinik), kelle tegevus on reguleeritud võrdse kohtlemise seaduse, soolise võrdõiguslikkuse seaduse ning soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku ning kantselei põhimäärusega. Algatuse ettevalmistamiseks läbi viidud avalikus konsultatsioonis 2022. a. kevadel esitatud Vabariigi Valitsuse seisukohtades käsitlesime võrdõigusasutusena piiratud mandaadi ulatuses ka õiguskantslerit. Põhiseaduses ja õiguskantsleri seaduses sätestatud õiguskantsleri ülesannetega ei sobitu aga avaldatud direktiivides sätestatud viisil kohtumenetluses osalemine. Seetõttu, toetudes nii Õiguskantsleri Kantselei kui Justiitsministeeriumi hinnangule, peame käesolevate direktiivide mõistes võrdõigusasutuseks Eestis ainult volinikku. Sõltumatus Eelnõude artikkel 3 Riigid peavad tagama, et võrdõigusasutused on oma ülesannete täitmisel ja pädevuse teostamisel sõltumatud ning vabad välisest mõjust. Algse eelnõu teksti järgi nähakse ette, et seda eelkõige oma õigusliku struktuuri, vastutuse, eelarve, personali osas ja organisatsioonilistes küsimustes. Läbirääkimiste käigus on „õiguslik struktuur“ asendatud „sisemise struktuuriga“. Selleks tuleb algse eelnõu kohaselt ette näha läbipaistvad normid ja kaitsemeetmed, muutunud teksti kohaselt läbipaistvad protseduurid võrdõigusasutuste töötajate, eelkõige juhtival ametikohal olevate isikute ja kus kohane ka juhatuse liikmete valimise ametisse nimetamise, ametist vabastamise ja võimaliku huvide konflikti kohta, et tagada nende pädevus ja sõltumatus. Lisaks tuleb tagada, et võrdõigusasutuste sisestruktuuris on kehtestatud asjakohased kaitsemeetmed kindlustamaks nende pädevuste sõltumatu teostamine, eeskätt siis, kui mõned pädevused eeldavad erapooletust (nt otsuste tegemine või juhtumi kohta arvamuse esitamine) ja teised pädevused on suunatud ohvrite toetamisele. Liikmesriikidel tuleb ka tagada, et mitmes valdkonnas tegutsevate asutuste (nt riiklikud inimõiguste kaitse asutused või ombudsmanid) sisestruktuuris on samuti kehtestatud asjakohased kaitsemeetmed. Eestis: VõrdKS § 15 lg 1 kohaselt on soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik võrdse kohtlemise seaduse ja soolise võrdõiguslikkuse seaduse nõuete täitmist jälgiv ning muid 5 seadusega talle pandud ülesandeid täitev sõltumatu ja erapooletu asjatundja, kes tegutseb iseseisvalt. Sõltumatus tähendab nii sisulist vabadust tegutseda ilma valitsuse või valitsusvälise sektori surveta kui ka ülesannete edukaks täitmiseks piisavate rahaliste ja inimressursside olemasolu10. Konkursi voliniku ametikohale viib läbi valdkonna eest vastutav minister ning voliniku nimetab ametisse valdkonna eest vastutav minister viieks aastaks (VõrdKS § 15 lg 1 1 ja lg 2). VõrdKS § 15 lg 6 kohaselt kehtestab voliniku ja tema kantselei töökorralduse põhimääruse Vabariigi Valitsus. Põhimääruse § 15 lg 4 järgi kinnitab volinik kantselei juhina kantselei struktuuri ning põhimäärus ei täpsusta kantselei sisestruktuuride loomise korraldust või selle korraldamise põhimõtteid. Voliniku valimise protsess ei ole seaduse ega määruse tasandil täpsemalt kirjeldatud. Konkurssi on aastate lõikes sotsiaalministrite juhtimisel korraldatud erinevalt ning mitte alati avalikkuse ja sotsiaalpartnerite jaoks läbipaistvalt. Viimasel, 2022. aastal toimunud voliniku valimisel moodustati esmakordselt laiapõhjaline valikukomisjon, kuhu kuulusid ka huvikaitseorganisatsioonide esindajad. Ometi jätab praegune lahendus, kus valimisprotsessi kujundamine on suures osas sotsiaalministri kujundada, voliniku valimisse liiga palju ebamäärasust ning ei vasta direktiivis viidatud läbipaistvuse normidele ega kaitsemeetmetele. Seetõttu vajab voliniku valimine ning ametisse määramine direktiivide Eesti õigusesse üle võtmisel kindlasti täpsustamist. Volinik ise on varasemalt11 ning ka käesolevas seisukohtade koostamise protsessis tähelepanu juhtinud, et voliniku valimine, ametisse nimetamine ning eelarve kajastamine tuleks üle vaadata. Ka mitmed rahvusvahelised organisatsioonid12 on pööranud tähelepanu vajadusele suurendada Eesti voliniku valimise ja ametisse nimetamise protsessi sõltumatust ja läbipaistvust. Rassismi ja sallimatuse vastu võitlemise Euroopa komisjon leiab, et voliniku ametisse määramise sätted ei sisalda läbipaistvaid ja üksikasjalikke reegleid, nagu on soovitatud üldpoliitilises soovituses nr. 213, mis hõlmab endas soovitusi asutuse ülesannete, pädevuste, volituste ja sõltumatuse kohta. Euroopa Nõukogu inimõiguste voliniku14 hinnangul tuleks võtta meetmeid võrdõigusvoliniku sõltumatuse suurendamiseks, kehtestades selleks sõltumatu, kompetentsipõhise ametisse määramise protsess ja autonoomne eelarverida. 10 SoVS kommenteeritud väljaanne, lk 127 11 Nt voliniku muudatusettepanekud eelnõule SE 519 veebruaris 2022 12 Näiteks Euroopa Nõukogu inimõiguste voliniku Dunja Mijatovići raport 11.–15. juunini 2018 toimunud Eesti visiidi kohta. Kättesaadav: https://rm.coe.int/euroopa-noukogu-inimoiguste-voliniku-dunja-mijatovici-raport-11- 15-juu/16808de6a3 ning Rassismi ja sallimatuse vastu võitlemise Euroopa komisjon (ECRI), ECRI aruanne Eesti kohta (viies seiretsükkel), vastu võetud 16. juunil 2015. Kättesaadav: https://rm.coe.int/fifth-report-on- estonia-estonian-translation-/16808b56f2 13 Rassismi ja sallimatuse vastu võitlemise Euroopa komisjon (ECRI), ECRI üldpoliitiline soovitus nr 2: Võrdõiguslikkusega tegelevad asutused rassismi ja sallimatuse vastu võitlemiseks riigi tasandil, vastu võetud 7. detsembril 2017. Kättesaadav: https://rm.coe.int/ecri-general-policy-no-2-on-equality-bodies-to-combat-racism- and-intol/1680a0b95c 14 Euroopa Nõukogu inimõiguste voliniku Dunja Mijatovići raport 11.–15. juunini 2018 toimunud Eesti visiidi kohta. Kättesaadav: https://rm.coe.int/euroopa-noukogu-inimoiguste-voliniku-dunja-mijatovici-raport-11-15- juu/16808de6a3 6 Euroopa võrdõigusorganite võrgustik Equinet avaldas 2021. aastal soovitused tulevaste standardite jaoks, kus soovitatakse nõuda objektiivsete ja läbipaistvate reeglite kehtestamist võrdõiguslikkuse asutuste juhtkonna pädevuspõhiseks valikuks, ametisse nimetamiseks ja ametist vabastamiseks, et tagada nende pädevus ja poliitiline sõltumatus.15 Voliniku kantselei finantseerimise osas on sätestatud, et voliniku ja kantselei tegevuseks vajalikud kulud finantseeritakse riigieelarvest (VõrdKS § 15 lg 3) ning nähakse ette Sotsiaalministeeriumi eelarves eraldi real (voliniku ja tema kantselei töökorralduse põhimäärus § 4 lg 1). Voliniku ja kantselei majandustehinguid kajastatakse Sotsiaalministeeriumi raamatupidamis-arvestuses ja valitsemisala majandusaasta aruandes (voliniku ja tema kantselei töökorralduse põhimäärus § 4 lg 2). Nii rahvusvaheliselt16 kui ka Eesti huvikaitseorganisatsioonide17 poolt on toodud välja, et voliniku eelarve ei tohiks olla kajastatud Sotsiaalministeeriumi valitsemisala all. Samas osaleb volinik ise enda eelarve läbirääkimistel Rahandusministeeriumiga ning seetõttu ei saa väita, et vahendid tema eelarvesse tuleksid läbi Sotsiaalministeeriumi voli. Euroopa Nõukogu inimõiguste voliniku18 hinnangul on voliniku ametisse määramise protsessi kõrval siiski vajalik kehtestada talle autonoomne eelarverida. Seetõttu tuleb direktiivi üle võtmisel võtta meetmeid, et tagada voliniku eelarve autonoomsus Sotsiaalministeeriumi eelarvest. Vahendid Eelnõude artikkel 4 Liikmesriikidele pannakse üldine kohustus anda võrdõigusasutustele piisavad vahendid, sh personal, tehnilised ja rahalised vahendid, mis on vajalikud tema ülesannete täitmiseks. Läbirääkimiste käigus on eemaldatud varasem täpsustus, et rahaliste vahendite kindlaksmääramisel tuleb arvesse võtta: pädevuse laienemist, kaebuste arvu suurenemist, kohtukulude tekkimist ja automatiseeritud süsteemide kasutamist. Tuuakse välja, et kui võrdõigusasutus on mitmes valdkonnas tegutseva asutuse osa, kohaldatakse eelnevat konkreetselt võrdõiguslikkuse valdkonna volituste ning selle tugitöötajate ja -süsteemide suhtes. Eestis: 15 Equinet, Legislating for stronger, more effective equality bodies: Key elements for and expectations from future EU legislation on equality bodies, 2021. Kättesaadav: https://equineteurope.org/wp- content/uploads/2021/04/Legislating-for-strong-more-effective-NEBs-Recommendations.pdf 16 Näiteks Euroopa Nõukogu inimõiguste voliniku Dunja Mijatovići raport 11.–15. juunini 2018 toimunud Eesti visiidi kohta. Kättesaadav: https://rm.coe.int/euroopa-noukogu-inimoiguste-voliniku-dunja-mijatovici-raport-11- 15-juu/16808de6a3 ning Rassismi ja sallimatuse vastu võitlemise Euroopa komisjon (ECRI), ECRI aruanne Eesti kohta (viies seiretsükkel), vastu võetud 16. juunil 2015. Kättesaadav: https://rm.coe.int/fifth-report-on- estonia-estonian-translation-/16808b56f2 17 Nt Eesti Inimõiguste Keskus, käesoleva direktiivi konsultatsiooniprotsessis talvel 2022. 18 Euroopa Nõukogu inimõiguste voliniku Dunja Mijatovići raport 11.–15. juunini 2018 toimunud Eesti visiidi kohta. Kättesaadav: https://rm.coe.int/euroopa-noukogu-inimoiguste-voliniku-dunja-mijatovici-raport-11-15- juu/16808de6a3 7 Voliniku riigieelarvest ette nähtud vahendid on viimastel aastatel püsinud sarnasel tasemel. Joonis 1. Voliniku kantselei riigieelarvelised vahendid aastatel 2019-2023. Voliniku kantselei riigieelarvelised vahendid aastatel 2019-2023 540000 520000 500000 480000 460000 440000 420000 2019 2020 2021 2022 2023 Allikas: Riigieelarve seadused 2019-2023 Aastal 2009, mil soo tunnuse kõrvale lisandus voliniku pädevuste hulka ka diskrimineerimisjuhtumite uurimine ja teavitus- ning edendamisülesanded rahvuse, rassi, puude, vanuse, seksuaalse sättumuse ja usutunnistusega seoses, ei suurenenud voliniku rahalised vahendid, ehkki mandaat oluliselt laienes. Volinik on oma tegevuse rahastamiseks olnud edukas erinevate projektitaotluste kaudu oma rahastuse suurendamisel (nt Norra toetused aastatel 2012-2016; Euroopa Komisjoni grandid aastatel 2016-2020), kuid see ei ole jätkusuutlik ega stabiilne rahastus, et seadusandlikke ülesandeid täiemahuliselt täita. Voliniku eelarvevahendite ebapiisavusele on viidatud nii rahvusvaheliselt19 kui ka Eesti huvikaitseorganisatsioonide20 poolt. Samuti tuleb Euroopa Nõukogu Inimõiguste voliniku 19 Equinet, Legislating for stronger, more effective equality bodies: Key elements for and expectations from future EU legislation on equality bodies, 2021. Kättesaadav: https://equineteurope.org/wp- content/uploads/2021/04/Legislating-for-strong-more-effective-NEBs-Recommendations.pdf 20 Näiteks Euroopa Nõukogu inimõiguste voliniku Dunja Mijatovići raport 11.–15. juunini 2018 toimunud Eesti visiidi kohta. Kättesaadav: https://rm.coe.int/euroopa-noukogu-inimoiguste-voliniku-dunja-mijatovici-raport-11- 15-juu/16808de6a3 ning Rassismi ja sallimatuse vastu võitlemise Euroopa komisjon (ECRI), ECRI aruanne Eesti kohta (viies seiretsükkel), vastu võetud 16. juunil 2015. Kättesaadav: https://rm.coe.int/fifth-report-on- estonia-estonian-translation-/16808b56f2 8 hinnangul lahendada voliniku kantselei töötajatega alakomplekteerituse ja alarahastuse probleem, et tagada piisavad ja jätkusuutlikud vahendid oma ülesannete tõhusaks täitmiseks. Ka volinik ise on nii varasemalt21 kui käesolevate seisukohtade koostamise käigus viidanud kantselei eelarve ebapiisavusele ja vajadusele muuta selle kajastamist riigieelarves. Seega tuleb direktiivide Eesti õigusesse üle võtmisel tagada voliniku kantselei eelarve piisavus ülesannete tõhusaks täitmiseks. Direktiividest tulenevate lisaülesannete valguses on mõju voliniku eelarvele toodud esialgse mõjude analüüsi kokkuvõttes. Ennetamine, edendamine ja teadlikkuse suurendamine Eelnõude artikkel 5 Artikkel on läbirääkimiste käigus oluliselt lahjenenud. Algse eelnõu kohaselt pandi liikmesriikidele kohustus võtta vastu strateegia, et suurendada oma elanikkonna teadlikkust võrdõiguslikkuse direktiividest tulenevatest õigustest, võrdõigusasutustest ja nende teenustest, pöörates erilist tähelepanu diskrimineerimise ohus olevatele isikutele ja rühmadele. Samuti tuli algse eelnõu kohaselt tagada, et võrdõigusasutused tegelevad diskrimineerimise ennetamise ja võrdse kohtlemise edendamisega ning võtavad vastu oma strateegia, milles määratakse kindlaks, kuidas nad osalevad avalikus arutelus, suhtlevad diskrimineerimisohus olevate isikute ja rühmadega, pakuvad koolitust ja suuniseid ning edendavad võrdõiguslikkusega seotud kohustusi, võrdõiguslikkuse peavoolustamist ja positiivseid meetmeid avaliku ja erasektori üksuste seas. Läbirääkimiste käigus muutunud eelnõu kohaselt peavad liikmesriigid sama eesmärgi jaoks võtma meetmeid ning strateegia loomine on välja toodud ühe võimalusena. Ära on kadunud kohustus võrdõigusasutustele luua ülal mainitud strateegia avaliku suhtluse tarvis. See on asendatud kohustusega liikmesriikidele jõustada võrdõigusasutusi, et nad oleksid võimelised diskrimineerimist ennetama ja võrdset kohtlemist edendama. Säilinud on kohustus võtta arvesse iga sihtrühma jaoks kõige asjakohasemaid teavitusvahendeid ja -viise, keskendudes eelkõige nendele rühmadele, kelle juurdepääsu teabele võib takistada näiteks nende habras majanduslik seisund, vanus, puue, kirjaoskuse tase, kodakondsus, elanikustaatus või veebipõhistele vahenditele juurdepääsu puudumine. Eestis: Eestis on soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise edendamine nii Sotsiaalministeeriumi kui ka voliniku ülesanne. Sotsiaalministeeriumi põhimääruse § 17 lg 3 kohaselt on üks võrdsuspoliitika ja toimetuleku osakonna põhiülesannetest võrdse kohtlemise ja soolise võrdõiguslikkuse poliitika kavandamine ja koordineerimine ning osakonnal on juhtiv roll soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise edendamisel ning lõime koordineerimisel, samuti ebavõrdsuse, vaesuse, 21 Nt voliniku muudatusettepanekud eelnõule SE 519 veebruaris 2022 9 diskrimineerimise ja tõrjutuse ennetamiseks ja leevendamiseks vajalike meetmete kujundamisel. Edendamise ülesanne on ka volinikul. Kehtivas õiguses on sätestatud, et volinik võtab tarvitusele meetmeid võrdse kohtlemise ja soolise võrdõiguslikkuse edendamiseks (VõrdKS § 16 p 9). VõrdKS § 16 lg 6 ja 8 alusel volinik nõustab ja teavitab Vabariigi Valitsust ja valitsusasutusi ning kohaliku omavalitsuse üksuste asutusi VõrdKS ja SoVS rakendamist käsitlevates küsimustes ning teeb koostööd teiste isikute ja asutustega soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise edendamisel. Voliniku ja tema kantselei töökorralduse põhimääruse § 10 sätestab voliniku ülesanded soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise edendamisel täpsemalt. Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise edendamiseks volinik: 1) koostab ja annab välja oma tegevust ning naiste ja meeste ja VõrdKS § 1 lõikes 1 nimetatud tunnuste alusel jagunevate isikute võrdse kohtlemise põhimõtet tutvustavaid materjale; 2) teavitab avalikkust naiste ja meeste ning VõrdKS § 1 lõikes 1 nimetatud tunnuste alusel jagunevate isikute võrdse kohtlemisega seotud küsimustest; 3) teeb koostööd teiste riikide analoogiliste institutsioonide ja nende ühendustega; 4) osaleb Euroopa Liidu soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise alases õigusloomes; 5) käivitab projekte ning osaleb projektides ja programmides, mille eesmärgiks on õigusalase teadlikkuse tõstmine naiste ja meeste ning VõrdKS § 1 lõikes 1 nimetatud tunnuste alusel jagunevate isikute võrdse kohtlemise valdkondades. Volinik teeb soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise edendamisel koostööd teiste asutuste ning isikutega, sealhulgas kodanikuühiskonna organisatsioonide, sotsiaalpartnerite ja õiguskantsleriga. Kehtiv õigus ei sea võrdõigusasutustele edendamis- ja teavitustegevusteks strateegia loomise ülesannet. Eesti riiklik suund viimastel aastatel on olnud luua vähem, kuid see-eest suurema hõlmavusega strateegiaid ja arengukavasid, mis ühendavad endas palju erinevaid valdkondi (näiteks Heaolu Arengukava 2016-202322 ning 2023-203023). Heaolu arengukava on ka valdkondlikuks strateegiaks võrdse kohtlemise ja soolise võrdõiguslikkuse edendamisel. Voliniku ülesanded ja roll on kirjeldatud arengukava viienda alaeesmärgi all. Ohvrite abistamine Eelnõude artikkel 6 Täpsustatakse, kuidas võrdõigusasutused peavad ohvrit pärast temalt kaebuse saamist abistama ning andma asjakohast ja sihipärast teavet õigusraamistiku, kättesaadavate õiguskaitsevahendite, võrdõigusasutuse osutatavate teenuste, kohaldatavate konfidentsiaalsusreeglite, isikuandmete kaitse ja psühholoogilise toe võimaluste kohta. Tagamaks, et kõik ohvrid saavad kaebuse esitada, oli originaaleelnõus välja toodud võimalused esitada kaebusi mitmel viisil: nii suuliselt, kirjalikult kui ka veebis. Muutunud eelnõu kohaselt tuleb vaid tagada see, et võrdõigusasutusel on võimalik kaebust vastu võtta. Muutunud eelnõust on välja jäetud seal esialgu olnud säte, mille kohaselt võrdõigusasutused annavad kaebuse kohta esialgse hinnangu. Muutunud eelnõu näeb ette, et võrdõigusasutustel 22 Kättesaadav: Heaolu arengukava 2016-2023 | Sotsiaalministeerium (sm.ee) 23 Koostamisel 10 tuleb kaebuse esitajaid mõistliku aja jooksul teavitada sellest, kas kaebuse menetlemine on lõpule jõudnud või kas on põhjust sellega edasi tegeleda. Eestis: Kaebuse saab volinikule esitada nii suuliselt, kirjalikult kui veebilehe kaudu. Info kaebuse esitamise võimaluste kohta on voliniku veebilehel kergesti leitav ning on tänu heale ligipääsetavusele (mõeldud on ka vaegnägijatele) kergesti kasutatav ka puudega inimesele. Info veebilehel on esitatud ka lihtsas keeles, olles arusaadav ka vaimupuudega inimestele. Voliniku pädevus ja arvamuste andmine on reguleeritud VõrdKS § 16 pp 2 ja 3, samuti § 17- 19. Direktiivis välja toodud detailsuse tasemel ei ole seadusandja voliniku ülesandeid ja pädevusi ohvrite abistamisel kirjeldanud. Siiski lähtub voliniku kantselei enda hinnangul juba praegu oma tegevuses eelnõu artiklis 6 sätestatud ohvrite abistamisele seatud nõuetest. Kui inimene pöördub avaldusega voliniku poole, toimub avalduse esialgne läbivaatus ja pöörduja nõustamine konkreetse probleemi lahendamise võimalustest, vajadusel ka võimalustest saada psühholoogilist või muud liiki asjakohast tuge. Voliniku kantselei hinnangul vastab arvamuse andmise menetluse esimeses etapis toimuv avalduse vastavuskontroll, mille käigus selgitatakse välja, kas avaldus vastab nõuetele (puuduvad läbi vaatamata jätmise alused), oma sisult direktiivide artikli 6 punktis 4 nimetatud esialgsele hinnangule, mis põhineb asjaomaste poolte vabatahtlikult esitatud teabel. Mis puutub isikuandmete kaitsesse, siis voliniku kantselei, lahendades temale laekunud pöördumisi ning andes arvamusi VõrdKS-i ja SoVS-i alusel, on isikuandmete vastutava töötleja rollis ja täidab Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruses (EL) 2016/679 (Üldmäärus) sätestatud kohustusi. Üldmäärus on otsekohalduv õigusakt, millest tulenevad põhimõtted ja muud isikuandmete töötlemise nõuded on järgimiseks kohustuslikud nii era- kui avalikule sektorile. Kuigi direktiivide artiklis 6 kirjeldatud voliniku ülesanded ohvrite abistamisel ühtivad juba praegu voliniku kantselei hinnangul praktikas voliniku tegevusega ohvrite abistamisel, on direktiive üle võttes vajalik VõrdKS-is täpsustada sõnaselgelt voliniku ülesanded ohvrite abistamise osas. See on vajalik, et tagada direktiivdes ette nähtud info, võimaluste ja toe sõnaselge üle kandumine voliniku ülesannetesse arvamuse andmisel ja ohvrite abistamisel. Alternatiivne vaidluste lahendamine Eelnõude artikkel 7 Artikkel on läbirääkimiste käigus oluliselt muutunud. Algselt oli artikli pealkiri inglise keeles „amicable settlements“, mis on eesti keelde ekslikult tõlgitud kui „vaidluse lahendamine kompromissiga“. Muutunud eelnõu kohaselt kannab artikkel inglise keeles pealkirja „alternative dispute resolution“, mida võiks eesti keelde tõlkida kui „alternatiivne vaidluste lahendamine“ või „rahumeelne vaidluste lahendamine“. Nähakse ette, et võrdõigusasutused võivad pakkuda pooltele võimalust lahendada vaidlus rahumeelse kokkuleppega. Protsessi võib juhtida võrdõigusasutus ise või mõni teine olemasolev spetsiaalne üksus, vastavalt liikmesriigi õigusele ja praktikatele, kellele 11 võrdõigusasutus võib esitada tähelepanekuid. Kui see protsess ei lõpe kokkuleppega, ei takista see kummagi poole õigust kohtusse pöörduda. Eestis: Artikli mõte on anda võrdõigusasutusele selge pädevus kohtuväliste lahenduste leidmiseks oma menetluste raames. Voliniku praktikas on rida juhtumeid, kus osapooled on jõudnud rahumeelsele kokkuleppele kohtuväliselt ja voliniku ametliku arvamuse andmiseta. Otseselt sätestatuna Eestis volinikul aga selline õigus puudub. Seetõttu vajaks VõrdKS § 16, mis voliniku pädevusi kirjeldab, direktiivide Eesti õigusruumi üle võtmisel täpsustamist. Uurimine Eelnõude artikkel 8 Varasem artikkel 8 pealkirjaga „arvamused ja otsused“ on läbirääkimiste käigus jagatud kaheks: artikkel 8 „investigation“ ehk eesti keeles „uurimine“ ning artikkel 8a „opinions and decisions“ ehk „arvamused ja otsused“. Artikli kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et võrdõigusasutused on piisavalt jõustatud, et efektiivselt uurida, kas võrdse kohtlemise põhimõtet võib olla rikutud. Selleks tuleb kehtestada raamistik, mis võimaldab võrdõigusasutustel teavet koguda ja millega antakse võrdõigusasutustele õigus pääseda juurde teabele, mis on vajalik diskrimineerimise tuvastamiseks. Samuti tuleb ette näha võimalused, et võrdõigusasutused saaksid sel eesmärgil avaliku sektori asutustega koostööd teha. Läbirääkimiste käigus on välja jäetud esialgne nõue, et väidetav diskrimineerija ja mis tahes kolmas isik on õiguslikult kohustatud esitama teabe ja dokumendid, mida võrdõigusasutused nõuavad. Lisaks on lisatud, et riigid võivad volitada selliseks uurimiseks ka mõnda muud asutust, kes siiski peab võrdõigusasutusele jagama uurimise tulemusel leitud infot, mis on oluline kaebuse lahendamisel. Arvamused ja otsused Eelnõude artikkel 8a Peale kaasusele hinnangu andmist, tuleb võrdõigusasutustel see dokumenteerida. Samas jäetakse liikmesriikidele vabadus otsustada, millise õigusjõuga selline hinnang on - kas mittesiduv arvamus või siduv ja täidetav otsus. Kui see on asjakohane, peaksid arvamused ja otsused sisaldama konkreetseid meetmeid tuvastatud rikkumise heastamiseks ja edasiste juhtumite ärahoidmiseks. Lisaks tuleb liikmesriikidel kehtestada asjakohased meetmed arvamuste jätukusammude võtmiseks (näiteks tagasiside andmise kohustus) ja otsuste täitmiseks. Läbirääkimiste käigus on täpsustatud, et võrdõigusasutused peaksid avalikustama kokkuvõtteid nende arvamuste ja otsuste kohta, mida peetakse eriti olulisteks. Eestis: 12 Eestis sätestab VõrdKS-i § 16 soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku pädevuse, sh õiguse anda arvamusi võimaliku diskrimineerimise asetleidmise kohta isikute avalduste alusel või volinikule laekunud teabe põhjal omal algatusel. Volinikul on arvamuse andmiseks õigus saada teavet kõigilt isikutelt (VõrdKS § 17 lg 4) ning voliniku arvamus dokumenteeritakse vastavalt voliniku kantselei menetluskorras toodud tingimustele kirjalikult. VõrdKS § 17 lg 1 alusel annab volinik arvamuse diskrimineerimise aset leidmise kohta avalduse esitanud isikule ja vajaduse korral isikule, kellel on õigustatud huvi jälgida võrdse kohtlemise nõuete täitmist. Samuti edastab volinik avaldaja nõusolekul arvamuse diskrimineerimises kahtlustatavale isikule teadmiseks või soovituseks (VõrdKS § 17 lg 6). Sellise arvamuse eesmärk on anda hinnang, mis võimaldaks koostoimes VõrdKS-i, SoVS-i ning Eesti Vabariigi jaoks siduvate välislepingute ja muude õigusaktidega hinnata, kas konkreetses õigussuhtes on rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet (VõrdKS § 17 lg 2). Voliniku arvamus võib sisaldada ka soovitusi isikule, kes arvamuse aluseks olevas olukorras vastutab võrdse kohtlemise põhimõtte järgimise eest (VõrdKS § 17 lg 6). Direktiivide eelnõude põhjendustes on märgitud, et kui diskrimineerimine on toimunud, siis on arvamuste ja otsuste esitamine vahend diskrimineerimise lõpetamiseks, aga ka võimalus sarnaste olukordade ennetamiseks. Eestis ei ole voliniku pädevuses VõrdKS-i § 17 alusel teha diskrimineerijale diskrimineerimise lõpetamiseks siduvaid ettekirjutusi, seega tema antav arvamus ei ole siduv. Voliniku arvamus selle kohta, kas diskrimineerimine on toimunud või mitte, on kannatanule abiks tema õiguste edasisel kaitsel ning sisuliseks orientiiriks teistele õiguskaitsega tegelevatele organitele. Volinik võib anda avalikkusele informatsiooni avaldaja nõusolekuta üksnes menetletava avalduse sisu kohta (VõrdKS § 19). Eesti kehtivas õiguses ei ole kehtestatud mehhanisme arvamuste järelmeetmete võtmiseks, mistõttu vajaks VõrdKS selles osas direktiivide vastu võtmise korral täiendamist. Kohtuvaidlused Eelnõude artikkel 9 Artikkel, millega antakse võrdõigusasutustele kohtuvaidlustega seotud õigused, et tagada võrdõiguslikkuse direktiivides24 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtte järgimine, on läbirääkimiste käigus palju muutunud. Liikmesriikidele pannakse kohustus tagada, et võrdõigusasutustel on õigus osaleda kohtumenetlustes haldus- ja tsiviilasjades, mis on seotud võrdõiguslikkuse direktiivides sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamisega ilma, et see piiraks hagi vastuvõetavust käsitlevate siseriiklike õigusnormide kohaldamist. 24 Ehk direktiivides 2006/54/EÜ. 2010/41/EL, 79/7/EMÜ, 2000/43/EÜ, 2000/78/EÜ ja 2004/113/EÜ. 13 Algse eelnõu puhul hõlmas õigus kohtumenetluses osaleda järgmist: (a) võrdõigusasutuse õigus tegutseda poolena võrdõigusasutuse poolt tehtud otsuse täitmise või kohtuliku läbivaatamise menetluses; (b) võrdõigusasutuse õigus esitada kohtule amicus curiae märkusi; (c) võrdõigusasutuse õigus algatada menetlus või osaleda menetluses ühe või mitme ohvri nimel või toetuseks, sellisel juhul on vajalik ohvri(te) nõusolek. Liikmesriikidel tuli ka tagada, et võrdõigusasutus saab algatada kohtumenetlusi enda nimel, eelkõige selleks, et tegeleda struktuurse ja süstemaatilise diskrimineerimisega juhtumite puhul, mille võrdõigusasutus on ise valinud nende arvukuse, raskusastme või õigusliku selguse vajaduse tõttu. Tagamaks, et võrdõigusasutuste õigus kohtus tegutseda järgib õiglase kohtumenetluse ja poolte võrdsuse põhimõtteid, ei olnud võrdõigusasutusel lubatud esitada menetluse käigus tõendeid, mida väidetav diskrimineerija või mis tahes kolmas isik oli õiguslikult kohustatud sama juhtumi varasemate uurimiste käigus esitama. See ei kehtinud juhul, kui võrdõigusasutus osaleb enda otsuse täitmise või kohtuliku läbivaatamise menetluses või tegutseb amicus curiae’na. Liikmesriikidel tuli ka tagada, et võrdõigusasutus ei algata ega jätka uurimisi samal ajal, kui samas asjas on pooleli kohtumenetlus. Läbirääkimiste käigus on kohtumenetluses osalemise õigust puudutavad sätted muutunud palju paindlikumaks, lubades liikmesriigil ise valida sobiv viis võrdõigusasutusel kohtumenetluses osaleda. Muutunud eelnõu artikli 9 järgi hõlmab õigus kohtumenetluses osaleda järgmist: (a) õigust tegutseda poolena otsuse täitmise või kohtuliku läbivaatamise menetluses nendel juhtudel, kui võrdõigusasutusele on antud õigus teha siduvaid otsuseid; (b) õigust esitada kohtumenetluses oma tähelepanekuid vastavalt siseriiklikule õigusele ja praktikale. Lisaks annab muutunud eelnõu liikmesriigile valikuvõimaluse ning näeb ette, et võrdõigusasutuse õigus kohtumenetluses osaleda peab hõlmama alljärgnevast vähemalt üht: (a) õigus algatada kohtumenetlusi ühe või mitme ohvri nimel või osaleda menetluses ühe või mitme ohvri toetuseks; (b) õigust algatada kohtumenetlusi enda nimel, eelkõige selleks, et tegeleda diskrimineerimisega juhtumite puhul, mille võrdõigusasutus on ise valinud nende arvukuse, raskusastme või õigusliku selguse vajaduse tõttu. Liikmesriigid võivad ette näha, et uurimisi ei viida läbi juhul, kui samade juhtumite puhul on algatatud või kestab kohtumenetlus. Eestis: Õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste kaitseks kohtusse on põhiseaduse § 15 lg-ga 1 tagatud põhiõigus. Eesti õiguses kehtib põhimõte, et igaüks peab oma õiguste või huvide kaitseks ise kohtusse pöörduma. Tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 3 lg 1 kohaselt menetleb kohus tsiviilasja, kui isik pöördub seaduses sätestatud korras kohtusse oma eeldatava ja seadusega kaitstud õiguse või huvi kaitseks. Menetluses võib küll kasutada esindajat ning kohati on see isegi kohustuslik, kuid privaatautonoomiast ja menetlusõiguste dispositiivsusest tulenevalt ei saa kohus ega muu isik algatada menetlust, kus hageja on isik, kes ise menetluses osaleda ei soovi.25 Eesti õigustraditsiooniga sobib tehinguline esindusõigus, mille kohaselt esindaja tegutseb esindatava nimel. Vastav regulatsioon sisaldub tsiviilseadustiku üldosa 25 Tsiviilkohtumenetluse seadustik I. Kommenteeritud väljaanne, § 3 kommentaar 3.1 b). 14 seaduse (TsÜS) 8. peatükis. Esindamist tsiviilkohtumenetluses reguleerib TsMS-i 23. peatükk ning halduskohtumenetluses halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) 3. jagu. Eesti õiguse kohaselt on üksnes seaduses sätestatud erandjuhtudel võimalik, et isiku õiguste kaitseks pöördub kohtusse ja osaleb hagimenetluses teise isiku huve kaitstes tema asemel keegi teine (TsMS § 3 lg 2). See tähendab, et isik, kelle huve menetlus puudutab, ei ole sellisel juhul menetlusõiguste ja -kohustuste kandja. Tegemist võib olla täiendava hagemisõigusega, mis lihtsustab kohtusse pöördumist ja laiendab huvide kaitse võimalust.26 Näiteks võib äriseadustiku (ÄS) § 315 lg 4 alusel aktsiaseltsi võlausaldaja esitada juhatuse liikme vastu hagi ja nõuda aktsiaseltsile tekitatud kahju hüvitamist. Võlausaldaja huve teenib selline hagi ainult kaudselt, sest tal tekib lootus oma nõuete rahuldamiseks aktsiaseltsi varast, mis hagi rahuldamise korral suureneb. Kaasomanik võib AÕS § 71 lg 4 alusel esitada kolmandate isikute vastu nõudeid kogu kaasomandist tulenevalt. Nii teise isiku kui ka avalikkuse huvides on hagemisõigus antud autoriõiguste ja kaasnevate õiguste teostamise kollektiivse esindamise organisatsioonidele ja Tarbijakaitseametile. Kohalikul omavalitsusel ei ole oma territooriumil n-ö elanike kaitseks tsiviilvaidlustes nende eest kohtusse pöördumise õigust. Kuigi kohalik omavalitsus võib esitada hagi ebaõigete andmete ümberlükkamiseks, ei saa ta sama teha nt linnavalitsuse liikmete eest. Samas on võimalik, et seaduse alusel on hagemisõigus ühelt isikult ära võetud ja teisele üle antud, mis tähendab, et isik ei saagi ise kohtumenetluses oma huve kaitsta. Selline olukord tekib pankrotimenetluses pankrotiseaduse (PankrS) § 35 lg 1 p 2 alusel.27 Autoriõiguse ja autoriõigusega kaasnevate õiguste valdkonnas saavad õiguste omajate huve kohtus kaitsta kollektiivse esindamise organisatsioonid, mille liikmeks nad on (AutÕS § 79 lg-d 3, 5 ja 6). AutÕS § 79 lg 7 järgi on kollektiivse esindamise organisatsioonil õigus esindada kõiki õiguste omajaid ilma volituseta.28 Pankrotihaldur ei ole kohtumenetluses võlgniku esindaja, vaid osaleb pankrotivaraga seotud vaidlustes hageja või kostjana võlgniku asemel (PankrS § 35 lg 1 p 2, § 541 lg 1 kolmas lause). Võlgnik ise kaotab alates pankroti väljakuulutamisest üldjuhul õiguse pankrotivara puudutavates asjades kohtusse pöörduda.29 Direktiivide eelnõude artiklist 9 tulenevalt peaks võrdõigusasutuse õigus osaleda kohtumenetlustes haldus- ja tsiviilasjades hõlmama järgmist: a) osalemine poolena muudetud eelnõu artikli 8a kohaselt tehtud otsuse täitmise või kohtuliku läbivaatamise menetlustes; b) õigust esitada kohtumenetluses oma tähelepanekuid vastavalt siseriiklikule õigusele ja praktikale; ning valikuna kas: c) õigus algatada kohtumenetlusi ühe või mitme ohvri nimel või osaleda menetluses ühe või mitme ohvri toetuseks; või d) õigust algatada kohtumenetlusi enda nimel, eelkõige selleks, et tegeleda diskrimineerimisega juhtumite puhul, mille võrdõigusasutus on ise valinud nende arvukuse, raskusastme või õigusliku selguse vajaduse tõttu 26 Ibid § 3 kommentaar 3.5.1. 27 Ibid. 28 Ibid § 3 kommentaar 3.5.5. 29 Ibid § 3 kommentaar 3.5.6. 15 Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik on Eestis haldusasutus. Esimene punkt kohaldub liikmesriigile ainult siis, kui võrdõigusasutusele on antud õigus teha siduvaid otsuseid. Eestis ei ole volinikule antud õigust teha õiguslikult siduvaid otsuseid. Voliniku pädevuses on anda mittesiduvaid arvamusi võimaliku diskrimineerimise asetleidmise kohta. Kui siseriiklikult anda volinikule õigus teha õiguslikult siduvaid otsuseid (algatuse artikli 8 lõike 4 tähenduses), siis on tagatud sellise otsuse vaidlustamine halduskohtus. Sellisel juhul on volinik riigiasutusena halduskohtumenetluses vastustajaks (HKMS § 17 lg 1) ning talle kohalduvad kõik halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud menetlusosalise õigused. Teises alapunktis soovitakse anda võrdõigusasutusele võimalus esitada kohtumenetluses tähelepanekuid. Algses eelnõus olnud amicus curiae kontseptsioon, mille puhul peetakse üldjuhul silmas olukorda, kus üksikisikul või organisatsioonil, kes ei ole kohtuasja pool, on lubatud kohut abistada, pakkudes teavet, ekspertteadmisi või teadmisi, mis omavad tähtsust olulist avalikku huvi puudutavates kohtuasjades, on Eesti õigustraditsioonile võõras. Direktiivide eelnõude esialgsete põhjenduste kohaselt leiti, et võrdõigusasutustel peaks olema võimalik esitada kohtutele suulisi või kirjalikke avaldusi, mis on lihtsam viis pakkuda kohtuasjas toetust oma eksperdiarvamusega. Direktiivi muudetud tekst sätestab, et tähelepanekute esitamine (enam ei ole kirjas amicus curiae märkused) saaks toimuda vastavalt riigisisesele õigusele. Halduskohtumenetluse puhul võib halduskohus HKMS § 24 lg 1 punkti 4 kohaselt arvamuse andmiseks kaasata menetlusse haldusorgani, kelle arvamus või kelle valduses olev teave võib muul põhjusel aidata kaasa asja lahendamisele. Selle sätte alusel omandab haldusorgan menetluses menetlusosalise staatuse, kuid tähelepanekute esitamiseks ei ole menetlusosalise staatus ilmtingimata vajalik. TsMS § 393 lg 4, mille kohaselt juhul, kui asja lahendamine võib puudutada paljusid isikuid või kui see võib olla muul põhjusel asja lahendamisel mõistlik, võib kohus küsida selle asutuse seisukohta mingi asja lahendamiseks vajaliku küsimuse kohta. Kohtutel on seisukoha küsimise osas suur diskretsioon. Kui kohus arvamuse küsimist vajalikuks ei pea, ei ole kohustust seda teha (kuigi pooled võivad olla seda taotlenud). Juhul kui kohus otsustab seisukohta küsida, ei ole asutuse seisukoht kohtule asja lahendamisel siduv.30 Seega selline regulatsioon ei võimalda võrdõigusasutusel ise omaalgatuslikult kohtule arvamust esitada. Samuti ei saa Eesti õiguse kohaselt viidatud võimaluse andmist käsitleda eksperdiarvamusena.31 Eksperdiarvamuse eesmärgiks on kohtule faktiliste asjaolude arusaadavaks tegemine erapooletu eksperdi poolt teaduslike või tehniliste selgituste andmise kaudu, mis ei ole käesolevas olukorras asjakohane. Arvestades, et direktiivi praegune tekst viitab sellele, et võrdõigusasutuse tähelepanekuid võib kohtule esitada vastavalt liikmesriigi õigusele, siis võiks TsMS § 393 lg 4 horisontaalse reegli lahendus olla direktiivi nõude täitmiseks piisav.32 30 Tsiviilkohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne. § 393 kommentaar 3.5. 31 Indikatsioon, et direktiivi art 9 lg 2 punkti b võiks käsitleda eksperdiarvamusena, tuli Euroopa Komisjonilt ja eesistujalt. Samuti on eksperdiarvamusele viide direktiivi põhjenduspunktides. 32 Samas tuleb silmas pidada, et seletuskirja kirjutamise seisuga on põhjenduspunktis 29 tekst, mille kohaselt tuleks kohtumenetluste suhtes kohaldada siseriiklikku menetlusõigust, kuid selliseid eeskirju ei saa kohaldada viisil, mis kahjustaks võrdõiguslikkust tagavate organite tegutsemisõiguse tõhusust. Seletuskirja kirjutamise seisuga ei ole teadmist, kuidas tuleks siseriikliku õiguse tõhusust hinnata. 16 Kahe täiendava valikuvõimalusena, millest tuleb riigil valida vähemalt üks, nähakse muudetud eelnõus ette, et võrdõigusasutusel on õigus algatada kohtumenetlusi ühe või mitme ohvri nimel või osaleda menetluses ühe või mitme ohvri toetuseks; või õigust algatada kohtumenetlusi enda nimel, eelkõige selleks, et tegeleda diskrimineerimisega juhtumite puhul, mille võrdõigusasutus on ise valinud nende arvukuse, raskusastme või õigusliku selguse vajaduse tõttu. Ohvri nimel kohtumenetluse algatamine või selles osalemine ettepanekus esitatud sõnastuses võib tähendada klassikalist tehingulist esindussuhet tsiviilkohtumenetluses (TsMS §-d 217 ja 218). Kui tekstis peetakse silmas klassikalist esindust, tuleks tagada, et sõnastus ei nõuaks menetlusautonoomiasse sekkumist selliselt, et võrdõigusasutusel peaks olema ohvri esindajana enda nimel menetluse algatamise ja menetluses osalemise õigused, pidades mh silmas ka seda, et võrdõigusasutusel ei ole tsiviilkohtumenetlusõigusvõimet. Samuti ei ole võrdõigusasutusel tsiviilkohtumenetlusteovõimet, mis on omane füüsilisele isikule. Esindatava (ohvri) nimel kohtumenetluse algatamine tähendab Eesti õiguse kohaselt, et kohtusse pöördub esindatav (ohver), keda esindab teine isik (füüsiline või juriidiline). Kaebuse esitamine ja kohtumenetluses osalemine kellegi teise nimel on esindusõiguse küsimus, mis on reguleeritud menetlusseadustes. Halduskohtumenetluses esindamine on reguleeritud HKMS-i §-s 32. HKMS § 32 lg 1 kohaselt võib halduskohtumenetluses volitatud esindajaks olla: 1) advokaat; 2) õigusteadusliku kõrgharidusega isik. Tsiviilkohtumenetluses võib TsMS § 218 lg 1 kohaselt kohtus lepinguliseks esindajaks samuti olla: 1) advokaat; 2) muu isik, kes on omandanud õiguse õppesuunal vähemalt riiklikult tunnustatud magistrikraadi, sellele vastava kvalifikatsiooni Eesti Vabariigi haridusseaduse § 28 lõike 22 tähenduses või sellele vastava välisriigi kvalifikatsiooni. Haridusnõuded on kehtestatud menetlusosalise kaitseks selleks, et esindaja oleks vajalike ja piisavate õigusteadmistega asjatundja. Lepingulise esindaja tegevusest tekivad tagajärjed vahetult menetlusosalisele (vt TsÜS § 115 lg 1 ja § 116 lg 1), samuti kaasnevad esindatavale menetluses osalemisega kulud. Kui vaidlus lahendatakse vastaspoole kasuks, kaasneb kaotanud osapoolele lisaks vaidluse sisu kohta tehtud lahendist tulenevatele negatiivsetele õiguslikele tagajärgedele kohustus lisaks enda esindus- ja muudele menetluskuludele hüvitada ka vastaspoole esinduskulud ja muud menetluskulud. Seadusega kehtestatud haridusnõuded on standardiks, mis peaks üldjuhul võimaldama vältida kohtumenetluses asjatundmatuid esindajaid ning asjatundmatu esindamise tõttu tekkivat võimalikku kahju. Sõltumata sellest, kes isikut kohtumenetluses esindab, peab ta suutma pakkuda kvaliteetset juriidilist nõu, sh orienteeruma menetlusõiguses. TsMS § 218 lg 1 p 6 kohaselt võib esindaja olla ka muu isik, kelle õigus olla lepinguline esindaja tuleneb seadusest. Õiguskirjanduse kohaselt võib selle sätte kohaselt lepingulise esindajana käsitleda välisriigi advokaati, kuivõrd TsMS § 218 lg 1 p 1 viidatud mõiste "advokaat" on Eesti õiguskorras käsitatav viitena ainult Eesti Advokatuuri liikmetele (AdvS § 22 lg-d 1 ja 3), mitte rahvusvahelisele kutsenimetusele üldiselt. Täiendavate näidetena esindamisest teiste seaduste alusel tuuakse õiguskirjanduses välja notar, kes esindab kliente notariaadiseaduse § 30 alusel, 17 või patendivolinik, kes esindab kliente kohtus patendivoliniku seaduse § 4 p 2 alusel patendivoliniku kutsetegevuse valdkonnas. Notari õigust oma klienti esindada registriasjade kui hagita asjade lahendamisel eeldatakse, kui klient ei ole notari esindusõigust lõpetanud (§ 593 lg 4).33 Seega käsitletakse ka seaduse alusel muu isiku poolt kohtumenetluses esindamist väga kitsalt ja esindajana saavad tegutseda vaid vastava valdkonna vajalike ja piisavate õigusteadmistega isikud. Haldusasutusele või selle töötajale ühe valdkonna spetsiifiliselt seaduse alusel kohtus esindamise õiguse andmine ei oleks ilmselt põhjendatud, arvestades muuhulgas üldiseid esindajale sätestatud piirangute eesmärke ja esindamisega esindatavale kaasnevaid riske. Nii kehtiva HKMS-i kui TsMS-i normid võimaldavad võrdõigusasutuse töötajal isikut (ohvrit) kohtus esindada juhul, kui ta on omandanud kõrghariduse õiguse õppesuunal. Õigusteaduses kõrghariduse omamine ei ole aga piisav selleks, et esindada isikut Riigikohtus (HKMS § 32 lg 2 ja TsMS § 218 lg 3). Samas ei ole isiku nimel kohtusse pöördumine või kohtumenetluses osalemine direktiivide eelnõude kohaselt piiratud üksnes esimese kohtuastmega. TsMS § 218 lg 3 kohaselt võib hagimenetluses Riigikohtus menetlusosaline menetlustoiminguid teha ning avaldusi ja taotlusi esitada üksnes vandeadvokaadi vahendusel. Hagita menetluses võib menetlusosaline Riigikohtus menetlustoiminguid teha ning avaldusi ja taotlusi esitada ise või advokaadi vahendusel. Riigikohus vaatab läbi ringkonnakohtu lahendite peale esitatud kassatsioonkaebuseid. Riigikohus ei tuvasta vaidluse asjaolusid ja lahendab üldjuhul puhtaid õigusvaidlusi ning annab õigusnormide tõlgendusi, et sel teel saavutada õigusnormide kohaldamise ühetaolisus kogu õigussüsteemis. Ka selles horisontaalses esindamise reeglis ei ole põhjendatud teha ühenduse tasandil ühe valdkonna spetsiifiliselt erisust. Liikmesriigile peaks säilima õigus kehtestada isikut võrdõigusasutuse nimel esindava isiku pädevusnõuded. Esindamine, sh esindusõiguse ulatus kohtumenetluses, on reguleeritud igas liikmesriigis horisontaalselt. Menetlusautonoomiasse sekkumine, sh liikmesriigis reguleeritu ülekordamine ühenduse tasandil valdkonnaspetsiifiliselt ei oleks põhjendatud ja võiks viia tulevikus ebasoovitavate tagajärgede ja mõjuni riigisisesele õigusele. Põhjendused, mis sellist sekkumist õigustaksid, ettepaneku seletuskirjas ega põhjenduspunktides ei sisaldu. Seetõttu on oluline silmas pidada, et läbirääkimised direktiivi sisu ja ulatuse üle ei viiks topelt või põhjendamatute eristuste reguleerimiseni, vaid piirduksid regulatsiooniga üksnes põhjendatud ulatuses. Artikli 9 lg 2a punktis a nähakse ette ohvri nõusolekul ohvri toetuseks menetluse algatamise võimalus. Ohvri toetuseks kohtumenetluses osalemisena saab Eesti õiguse kohaselt pidada nõustajana menetluses osalemist (HKMS § 36, TsMS § 228, § 175 lg 2). HKMS § 36 lg-st 1 tulenevalt võib menetlusosaline menetluses nõustajana kasutada isikut, kellel on täielik teovõime. TsMS § 228 kohaselt võib menetlusosaline menetluses nõustajana kasutada tsiviilkohtumenetlusteovõimelist isikut. Teovõime on omane füüsilisele isikule, st nõustajana saaks ohvrit menetluses toetada näiteks võrdõigusasutuse teovõimeline töötaja (teovõimet reguleerib TsÜS § 8), seejuures ei pea nõustaja vastama kohtumenetluses esindajale kehtestatud nõuetele, näiteks ei pea tal olema magistrikraadi õigusteaduses. Nõustaja ei saa menetlusõigusi teostada iseseisvalt, näiteks ei saa ta algatada kohtumenetlust ohvri nimel esindajana, kuivõrd nõustajal ei ole esindaja menetlusõigusi. Eelnev tähendab, et nõustajana ei saaks osaleda võrdõigusasutus (haldusasutus), kuivõrd tal ei ole selleks teovõimet HKMS-i ja TsMS-i 33 Tsiviilkohtumenetluse seadustik I. Kommenteeritud väljaanne, § 218 kommentaar 3.4.5. 18 tähenduses (TsMS § 202 lg 1 kohaselt on tsiviilkohtumenetlusteovõime isiku võime oma tegudega kohtus teostada tsiviilmenetlusõigusi ja täita tsiviilmenetluskohustusi). Nii haldus- kui tsiviilkohtumenetluses võib nõustaja esineda kohtuistungil koos menetlusosalisega ja anda selgitusi, kuid ei saa teha menetlustoiminguid ega esitada taotlusi. Nõustaja poolt kohtuistungil esitatu loetakse menetlusosalise poolt esitatuks, kui menetlusosaline seda kohe tagasi ei võta või ei paranda. Kirjaliku menetluse puhul ei ole kohtumenetluse seadustikes ette nähtud võimalust kasutada nõustajat, seega ei ole ka menetlusdokumentide koostamiseks abi osutanud nõustaja kulu Eestis senise Riigikohtu praktika kohaselt tõlgendatav menetluskuluna ega vastustajalt välja mõistetav. Riigikohus on pidanud võimalikuks mõista nõustaja kulud välja üksnes halduskohtu istungil osalemise eest. Tsiviilkohtumenetluses nõustaja kulusid ei hüvitata (TsMS § 175 lg 2 teine lause). Teise valikuvõimalusena näeb direktiiv ette (alapunkt d), et võrdõigusasutus saaks algatada kohtumenetlusi enda nimel, eelkõige selleks, et tegeleda diskrimineerimisega juhtumite puhul, mille on ise valinud nende arvukuse, raskusastme või õigusliku selguse vajaduse tõttu. Eesti õiguses ei ole strateegiliste hagide esitamise võimalust, see ei ole Eesti õigustraditsioonile omane. Võrdõigusasutus ei saaks enda nimel hagi esitada, kuivõrd võrdõigusasutusel ei ole tsiviilkohtumenetlusõigusvõimet. Tsiviilkohtumenetlusõigusvõime on võime omada tsiviilmenetlusõigusi ja kanda tsiviilmenetluskohustusi (TsMS § 201). Valitsusasutused ja valitsusasutuste hallatavad riigiasutused ei ole iseseisvad juriidilised isikud tsiviilõiguse tähenduses (TsÜS § 26), mistõttu puudub neil tsiviilkohtumenetluses iseseisev tsiviilkohtumenetlusõigusvõime ja nad ei saa olla iseseisvalt menetlusosalised ega algatada kohtumenetlusi. Menetlusosaliseks saab olla Eesti Vabariik, valitsusasutus või valitsusasutuse hallatav riigiasutus saab kohtumenetluses esindada Eesti Vabariiki oma pädevuse ulatuses vastavalt TsMS § 220 lg-le 2. Võrdõigusasutus saaks hagi esitada Eesti Vabariigi nimel. Selliste strateegiliste hagide eesmärgiks oleks aidata kaasa võrdset kohtlemist käsitlevate õigusaktide nõuetekohasele tõlgendamisele ja kohaldamisele. Praktikas on tulnud ette olukordi, kus mõne diskrimineerimisjuhtumiga on olnud keeruline tegeleda, kuna puudub kaebuse esitaja või on olnud tuvastamata ohver, kes juhtumiga tegelemiseks soovi avaldaks. Seepärast võib osutuda oluliseks võrdõigusasutuste õigus tegutseda enda nimel, et avalikke huve laiemalt kaitsta. Kuna muudetud teksti kohaselt on tegemist ühe valikuga kahest, ei ole Eesti kohustatud vastavat sätet üle võtma. Õiguskaitsevahendite kujundamisel tuleb arvestada, et need sobiksid liikmesriigi olemasoleva vaidluste lahendamise süsteemiga. EL-i ülesed algatused ei tohiks ebaproportsionaalselt sekkuda liikmesriikide menetlusautonoomiasse. Menetluslikud tagatised Eelnõude artikkel 10 Liikmesriikidel tuleb tagada, et artiklites 6 (ohvrite abistamine), 7 (alternatiivne vaidluste lahendamine), artikkel 8 „uurimine“ ning artikkel 8a „arvamused ja otsused“ ja 9 (kohtuvaidlused) osutatud menetlustes peavad olema seotud asjaomaste füüsiliste ja juriidiliste isikute õigused kaitstud. Välja on jäetud esialgne täpsustus, et need peavad olema kaitstud asjakohaste menetluslike tagatistega, mis puudutavad õigust kaitsele, konfidentsiaalsusele ja 19 kohtulikule läbivaatamisele. Lisatud on, et otsused, mis sünnivad vastavalt artiklile 8a, allutatakse kohtulikule läbivaatamisele, vastavalt liikmesriigi õigusele. Eestis: Artikli 10 kohaselt tuleb liikmesriikidel tagada, et mh artiklis 9 osutatud menetlustes kaitstakse nõuetekohaselt asjaomaste füüsiliste ja juriidiliste isikute kaitseõigust. Artikkel 10 näeb ka ette, et artiklis 8a osutatud otsuste suhtes kohaldatakse kohtulikku läbivaatamist vastavalt siseriiklikule õigusele. Eestis on voliniku pädevuses õiguslikult mittesiduvate arvamuste andmine võimaliku diskrimineerimise asetleidmise kohta isikute avalduste alusel või volinikule laekunud teabe põhjal omal algatusel. Seega kehtiva regulatsiooni kohaselt ei ole voliniku arvamus siduv ning tegemist ei ole otsusega, mida saaks kohtulikult läbi vaadata. Juurdepääs, kättesaadavus ja mõistlikud abinõud Eelnõude artikkel 11 ja 11a Liikmesriigid peavad tagama kõigile võrdse juurdepääsu võrdõigusasutuste teenustele ja väljaannetele. Samuti tuleb tagada, et võrdõigusasutused osutavad kaebuse esitajatele tasuta kõiki teenuseid kogu riigi territooriumil. Puuetega inimestele tuleb tagada ligipääs ja vajadusel mõistlikud kohandused, et tagada neile võrdne juurdepääs kõikidele teenustele. Eestis: Voliniku teenustele on ligipääs Eestis hästi tagatud. Kaebusi esitada nii suuliselt, kirjalikult kui veebilehe kaudu. Silmast silma kohtumiseks on võimalik kokku leppida aeg veebilehe või telefoni teel. Voliniku veebileht on ligipääsetav nii vaegnägijatele kui kasutatav vaimupuudega inimestele, sest esitab infot ka lihtsas keeles. Voliniku tööruumid asuvad Tallinnas, kuid Eesti territooriumi väiksust ja rahvastiku paiknemist arvestades on ühe kontori olemasolu ja regionaalsete punktide puudumine õigustatud. Voliniku tööruumid on puudega inimestele ligipääsetavad. Koostöö Eelnõude artikkel 12 Liikmesriikidel tuleb tagada, et võrdõigusasutustel on paigas asjakohased meetmed, et teha koostööd sama riigi teiste võrdõigusasutustega ning asjaomaste avaliku ja erasektori üksustega, sh kodanikuühiskonna organisatsioonidega riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil ning muudes liikmesriikides, samuti EL ja rahvusvahelisel tasandil. Eestis: Voliniku koostöö teiste asutuste ja partneritega on sätestatud VõrdKS-i §-s 16, mis kirjeldab voliniku pädevust. Sama paragrahvi punktis 5 on toodud, et volinik teeb ettepanekuid Vabariigi Valitsusele ja valitsusasutustele, samuti kohaliku omavalitsuse üksustele ning nende asutustele õigusaktide muutmise ja täiendamise kohta. Punktis 6 on toodud, et volinik nõustab ja teavitab 20 Vabariigi Valitsust ja valitsusasutusi ning kohaliku omavalitsuse üksuste asutusi käesoleva seaduse ja soolise võrdõiguslikkuse seaduse rakendamist käsitlevates küsimustes. Punktis 8 on toodud, et volinik teeb koostööd teiste isikute ja asutustega soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise edendamisel, sealhulgas tegutseb Euroopa Liidu liikmesriikide koostöö kontaktpunktina Euroopa Liidu ja Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigi kodanikest töötajate ning nende pereliikmete vaba liikumise õiguse teostamise toetamiseks. Üksikasjalikumalt on voliniku koostöö teiste asutuste ja riikidega kirjeldatud voliniku põhimääruses § 10 lg 1 p 3 ja 4, mille kohaselt teeb volinik koostööd teiste riikide analoogiliste institutsioonide ja nende ühendustega ning osaleb Euroopa Liidu soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise alases õigusloomes. Sama paragrahvi lõikes 2 toodu kohaselt teeb volinik soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise edendamisel koostööd teiste asutuste ning isikutega, sealhulgas kodanikuühiskonna organisatsioonide, sotsiaalpartnerite ja õiguskantsleriga. Konsulteerimine Eelnõude artikkel 13 Liikmesriigid peavad kehtestama läbipaistvad menetlused tagamaks, et valitsus ja muud avalik- õiguslikud asutused konsulteerivad õigeaegselt võrdõigusasutustega võrdõiguslikkuse direktiividest tulenevate õiguste ja kohustustega seotud õigusaktide, poliitikate, menetluste, programmide ja tavade küsimuses. Lisaks tuleb tagada, et võrdõigusasutustel on õigus anda ja avaldada nendes küsimustes soovitusi ja nõuda asjaomastelt asutustel tagasisidet nende soovituste kohta. Eestis: Eestis kehtivas õiguses puudub valitsuse ja muude avalik-õiguslike asutuste kohustus konsulteerida volinikuga tema pädevusega seotud õigusaktide, poliitika, menetluste, programmide ja tavade küsimuses. Voliniku sõltumatuse, sisukama kaasamise, soolõime ja võrdse kohtlemise põhimõtteid paremini arvestava õigusloome ja poliitikakujundamise tagamiseks on oluline, et valitsus- ja muud avalik-õiguslikud asutused konsulteeriksid volinikuga otse ja õigeaegselt voliniku pädevusega seotud poliitikate, menetluste, programmide ja tavade küsimustes. Kuigi volinikul on õigus anda oma arvamus õigusaktide eelnõude kohta juba praegu, nagu see on põhiseaduslikel institutsioonidel ja valitsusvälistel organisatsioonidel, ei ole asjaomastel asutustel kehtiva õiguse järgi kohustust anda tehtud soovituste kohta tagasisidet ning see võib vajada Eesti õiguses täpsustamist. Andmete kogumine ja juurdepääs võrdõiguslikkust käsitlevatele andmetele Eelnõude artikkel 14 Liikmesriikidel tuleb tagada, et võrdõigusasutused koguvad oma tegevuse kohta andmeid aruannete koostamiseks. Kogutud andmed tuleb jaotada võrdõiguslikkuse direktiividega reguleeritud põhjuste ja valdkondade kaupa. Statistiline teave ei tohiks sisaldada isikuandmeid ning need tuleb muuta anonüümseks või kui see ei ole võimalik, siis pseudonüümseks. Samuti 21 tuleb tagada, et võrdõigusasutustel on juurdepääs võrdõiguslikkuse direktiividest tulenevate õiguste ja kohustustega seotud statistikale, kui nad peavad sellist statistikat vajalikuks üldise hinnangu andmiseks diskrimineerimise olukorrale riigis või aruannete koostamiseks. Samuti tuleb lubada võrdõigusasutustel anda avalik-õiguslikele ja eraõiguslikele üksustele soovitusi selle kohta, milliseid andmeid tuleks võrdõiguslikkuse direktiivides sisalduvate õiguste ja kohustuste kohta koguda. Liikmesriigid peavad ka tagama, et võrdõigusasutused võivad läbi viia diskrimineerimist käsitlevaid sõltumatuid uuringuid. Eestis: Voliniku kantselei põhimääruses on toodud, milliseid andmeid volinik soolise võrdõiguslikkuse seaduse ja võrdse kohtlemise seaduse nõuete täitmise jälgimisel kogub (§ 7), kuid seaduses vajab sätestamist, et volinikul on õigus nõuda välja ja töödelda statistikat, mida koguvad avalik- õiguslikud ja eraõiguslikud üksused, sealhulgas riigiasutused, ametiühingud, äriühingud ja kodanikuühiskonna organisatsioonid kaitstud tunnustega seoses. Voliniku tegevust andmete kogumisel raskendab ka see, et vastu on võtmata Vabariigi Valitsuse määrus, mis peaks reguleerima tööandjate poolt soopõhiste tööalaste statistiliste andmete kogumist, mis vajadusel võimaldavad asjaomastel institutsioonidel jälgida ja hinnata võrdse kohtlemise põhimõtte järgimist töösuhetes (SoVS § 11 lg 2). Samuti ei anna voliniku hinnangul avaliku sektori tööandjad regulaarselt töötajatele ja/või nende esindajatele asjakohast teavet meeste ja naiste võrdse kohtlemise kohta organisatsioonis ning võrdõiguslikkuse edendamiseks kasutusele võetud meetmetest (SoVS § 11 lg 1 p 6). Direktiivide vastu võtmisel tuleb täpsustada, millised andmed kättesaadavaks teha tuleb ning täpsustada voliniku kantselei põhimäärust ning VõrdKS-i. Aruanded ja strateegiline planeerimine Eelnõude artikkel 15 Eelnõu algses versioonis peavad liikmesriigid tagama, et võrdõigusasutused võtavad vastu mitmeaastase programmi, milles sätestatakse nende prioriteedid ja tulevane tegevus, sh artikli 5 punktis b osutatud liikmesriigi strateegia. Eesistuja poolt esitatud muudetud eelnõus on liikmesriikidel kohustus elanikkonna teadlikkuse tõstmiseks sobilikud meetmed rakendada (mis võib olla strateegia) ning asutuse mitmeaastane programm on asendunud tööprogrammiga. Võrdõigusasutused koostavad igal aastal tegevusaruande, mis sisaldab aastaeelarvet ning personali- ja finantsaruannet, ning on üldsusele kättesaadav. Lisaks avaldavad võrdõigusasutused vähemalt iga nelja aasta tagant soovitusi sisaldava aruande riigisisese võrdse kohtlemise ja diskrimineerimise olukorra ning võimalike struktuursete probleemide kohta. Eestis: Eestis avaldab kehtiva õiguse kohaselt volinik aruandeid soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamise kohta (VõrdKS § 16 p 7). Vastavalt voliniku ja tema kantselei töökorralduse põhimääruse § 12 lg 1 avaldab volinik hiljemalt järgmise aasta 31. maiks oma veebilehel ülevaate enda ja kantselei eelmise aasta tegevusest. See aruanne sisaldab tavapäraselt ülevaadet möödunud aasta prioriteetsetest tegevussuundadest, pöördumiste arvust 22 ja põhjusetest, edendus-, teavitus- ja võrgustikutegevustest, voliniku kantselei eelarvest ja selle jaotusest jm34. Kehtiv õigus ei näe praegu volinikule ette direktiivide eelnõude artikli 15 punkt b ja c toodud kohustuse avaldada iga-aastases aruandes andmeid ka personali, eelarve ja finantside kohta. Direktiivi Eesti õigusesse üle võtmisel vajaks see voliniku ja tema kantselei töökorralduse põhimääruses täpsustamist. Samuti ei ole kehtivas õiguses punktis c toodud kohustust avaldada vähemalt kord nelja aasta jooksul üks või mitu raportit võrdse kohtlemise ja diskrimineerimise olukorra kohta. Ka see vajab Eesti õigusruumi üle võtmisel täpsustamist. Voliniku kantselei on oma arvamuses Eesti seisukohtade kujundamiseks EL võrdõigusasutuste direktiivide eelnõude kohta välja toonud, et praeguste ressursside juures suudetaksegi peamiselt täita direktiivide eelnõude artikli 15 punktis b viidatud ning ka voliniku põhimääruses ette nähtud tegevusaruande koostamise ja avaldamise kohustust. Täiendav aruandlus soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamise kohta vajaks aga nii täiendavat ressurssi kui ka tööd alusandmete olemasolu/kvaliteediga. Seire Eelnõude artikkel 16 Artikli 16 kohaselt kehtestab komisjon rakendusaktiga ühiste näitajate loetelu, et mõõta direktiivide praktilist mõju. Need näitajad hõlmavad võrdõigusasutuste vahendeid, sõltumatut toimimist, tegevust ja tulemuslikkust, samuti nende volituste, õiguste või struktuuri muudatusi, ning nendega tagatakse riikide tasandil kogutud andmete võrreldavus, objektiivsus ja usaldusväärsus. Liikmesriikidel tuleb komisjonile viis aastat pärast direktiivide ülevõtmist ja seejärel iga viie aasta tagant esitada kogu asjakohane teave direktiivide kohaldamise kohta. Eesistuja ettepanek on pikendada esimese aruande esitamist seitsmele aastale peale direktiivi jõustumist. Eestis: Volinik ja Sotsiaalministeerium esitavad juba praegu erinevatele rahvusvahelistele kogudele ja koostöövõrgustikele asjakohast informatsiooni ja andmeid voliniku kui võrdõigusasutuse eelarve, koosseisu, ülesannete ja tegevuse kohta. Artikliga 16 kehtestatakse ühiste näitajate loetelu, et nende põhjal mõõta direktiivide praktilist mõju. Liikmesriikidel tekib kohustus esitada iga viie aasta tagant aruanne, mis põhineb peaasjalikult võrdõigusasutuse ehk Eesti puhul voliniku aruande põhjal. Direktiivi praktilise mõju mõõtmine liikmesriigi raporteeritud andmete põhjal on EL-is tavapärane praktika ega lisa Sotsiaalministeeriumile olulist koormust. Miinimumnõuded Eelnõude artikkel 17 34 Vt lähemalt https://volinik.ee/kasulikku/voliniku-tegevuste-ulevaade/ 23 Tegemist on standardsättega, mille kohaselt võivad liikmesriigid kehtestada või säilitada sätteid, mis on soodsamad kui direktiivides sätestatud miinimumnõuded. Kui liikmesriigid rakendavad käesolevaid direktiive, ei tohiks nad muuta leebemaks tingimusi, mille nad on võrdõigusasutuste toimimiseks juba kehtestanud. Eestis: Mitmed direktiivides sätestatud kohustused (nt ohvrite abistamine, juurdepääs, mõistlikud abinõud) on Eesti siseriiklikus õiguses juba sisuliselt olemas ning vastavad direktiivides sätestatule. Eesti riigi võrdsuspoliitika arengusuunad on kirjeldatud Heaolu Arengukavas 2016- 2023 ning Heaolu Arengukavas 2023-2030. Arengukava suundade kirjeldus väljendab pigem soovi voliniku institutsiooni tugevdada ning talle enam pädevusi anda. Seega ei ole riiklikul tasandil hetkel soovi kehtestada direktiividest ega olemasolevast õigusruumist leebemaid ja diskrimineerimisohvrite jaoks ebasoodsamaid tingimusi. Isikuandmete töötlemine Eelnõude artikkel 18 Liikmesriikidel tuleb tagada, et võrdõigusasutused võivad isikuandmeid koguda ainult juhul kui see on vajalik direktiividest tulenevate ülesannete täitmiseks. Samuti tuleb tagada, et kui võrdõigusasutused töötlevad isikuandmete eriliike, täpsemalt andmeid rassilise või etnilise päritolu, usutunnistuse või veendumuste, puude või seksuaalse sättumuse kohta, nähakse ette sobivad ja konkreetsed meetmed, et kaitsta andmesubjekti põhiõigusi ja huve. Eestis: Direktiivide eelnõude artikli 18 lg-s 1 on sätestatud liikmesriikidele kohustus tagada, et võrdõigusasutused võivad koguda isikuandmeid ainult juhul, kui see on vajalik käesolevast direktiivist tulenevate ülesannete täitmiseks. Sõnastus kordab osaliselt isikuandmete kaitse üldmääruses (EL) 2016/67935 (IKÜM) sätestatud isikuandmete kaitse töötlemise põhimõtteid. Võrdõigusasutusi käsitlevate kehtivate sätete väljajätmine Eelnõude artikkel 19 Artikliga 19 muudetakse direktiive 2000/43/EÜ, 2004/113/EL, 2006/54/EÜ ja 2010/41/EL. Täpsemalt jäetakse direktiivist 2000/43/EÜ välja artikkel 13, direktiivist 2004/113/EL artikkel 12, direktiivist 2006/54/EÜ artikkel 20 ning direktiivist 2010/41/EL artikkel 11. Sätte kohaselt käsitatakse viiteid asjaomastes artiklites osutatud võrdset kohtlemist edendavatele asutustele viidetena käesolevate direktiivide artiklis 2 osutatud võrdõigusasutustele. Ülevõtmine ja jõustumine 35 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus (EL) 2016/679, 27. aprill 2016, füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vabaliikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus), ELT L119, 04.05.2016. 24 Eelnõude artiklid 20 ja 21 Direktiivide ülevõtmiseks oli liikmesriikidel eelnõu algteksti kohaselt aega 18 kuud alates direktiivide jõustumisest. Muudetud tekstis on seda pikendatud 24 kuuni. DIREKTIIVI EELNÕU VASTAVUS PÄDEVUSE ANDMISE, SUBSIDIAARSUSE JA PROPORTSIONAALSUSE PÕHIMÕTTEGA Pädevus Kahe paralleelse ettepaneku eesmärk on tugevdada võrdõigusasutuste rolli ja sõltumatust vastavalt kõigis võrdse kohtlemise valdkonnas juba vastu võetud direktiivides (79/7/EMÜ, 2000/43/EÜ, 2000/78/EÜ, 2004/113/EÜ, 2006/54/EÜ ja 2010/41/EL). Direktiivi eelnõu võrdõigusasutuste suhtes kohaldatavate nõuete kohta naiste ja meeste võrdse kohtlemise valdkonnas tööhõive ja elukutse küsimustes, sh füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise valdkonnas, põhineb ELi toimimise lepingu (ELTL) artikkel 157 lõikel 3. Vastavalt sellele sättele saavad Euroopa Parlament ja nõukogu seadusandliku tavamenetluse kohaselt ja pärast konsulteerimist majandus- ja sotsiaalkomiteega võtta meetmeid, et tagada meeste ja naiste võrdsete võimaluste ja võrdse kohtlemise põhimõtte, sh võrdse või võrdväärse töö eest võrdse tasu maksmise põhimõtte kohaldamine tööhõive ja elukutse küsimustes. ELTL artikkel 157 lõige 3 on direktiivide 2006/54/EÜ ja 2010/41/EL õiguslik alus. Paralleelne direktiivi eelnõu põhineb Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 19 lõikel 1, mille kohaselt võib nõukogu, ilma et see piiraks aluslepingute teiste sätete kohaldamist ja talle liidu poolt antud volituste piires, seadusandliku erimenetluse kohaselt ühehäälselt ja pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist astuda vajalikke samme, et võidelda diskrimineerimisega soo, rassilise või etnilise päritolu, usutunnistuse või veendumuste, puuete, vanuse või seksuaalse sättumuse alusel. Direktiivid 2000/43/EÜ, 2000/78/EÜ ja 2004/113/EÜ võeti vastu ühehäälselt Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 13 alusel, millest on saanud ELi toimimise lepingu artikli 19 lõige 1. Samuti võeti ühehäälselt vastu direktiiv 79/7/EMÜ Euroopa Majandusühenduse asutamislepingu artikli 235 alusel36, millele viidati kui paindlikkuse klauslile, kuna asutamisleping ei sätestanud selle seadusandliku meetme jaoks konkreetset õiguslikku alust. Selline õiguslik alus on nüüd sätestatud ELi toimimise lepingu artiklis 19. Mittediskrimineerimise valdkonnas on EL-il jagatud pädevus. Subsidiaarsus ja proportsionaalsus Paljudes liikmesriikides loodi võrdõigusasutused pärast võrdõigusasutusi käsitlevate sätete kehtestamist ELi võrdse kohtlemise valdkonna direktiivides. Kehtivad ELi võrdõiguslikkuse direktiivid ei sisalda sätteid võrdõigusasutuste tegeliku struktuuri ja toimimise kohta, vaid nõuavad üksnes, et neil oleks teatav miinimumpädevus ja et nad tegutseksid oma pädevuste piires sõltumatult. Kuna liikmesriikidele on jäetud nende sätete rakendamisel suur kaalutlusruum, on võrdõigusasutuste vahel liikmesriigiti olulisi erinevusi, eelkõige seoses 36 Artikkel 235 võimaldas nõukogul võtta (ühehäälselt) vastu direktiive, kui ühenduse meede osutus vajalikuks mõne ühenduse eesmärgi saavutamiseks ning asutamislepinguga ei olnud antud vajalikke erivolitusi. 25 nende volituste, õiguste, juhtimise, sõltumatuse, vahendite, juurdepääsetavuse ja tulemuslikkusega. Tagamaks, et võrdõigusasutused saaksid teostada oma täielikku potentsiaali, aidata tulemuslikult kaasa kõigi võrdõiguslikkuse direktiivide täitmise tagamisele ja aidata diskrimineerimise ohvritel pääseda juurde õiguskaitsele, võttis komisjon 2018. a. vastu soovituse võrdõiguslikkust edendavate asutuste suhtes kohaldatavate nõuete kohta37. 2021. a. komisjoni töödokument, milles vaadeldi 2018. a. soovituse rakendamist38 ja käesolevatele eelnõudele lisatud analüütiline dokument39, näitavad, et soovitusel on olnud piiratud mõju. Vähem kui pooled liikmesriigid teatasid, et on võtnud soovituse järeltegevusena meetmeid, ning vaid üksikud liikmesriigid hakkasid soovitusest mõjutatuna töötama seadusandlike reformide kallal. Seega on vaja siduvat õiguslikku algatust, et sätestada miinimumnõuded liikmesriikide võrdõigusasutustele ning tagada ühtlasem diskrimineerimisvastane kaitse ELis. Miinimumnõuete kehtestamisel võetakse arvesse liikmesriikide õigustraditsioonide mitmekesisust ja asutatakse nende institutsioonilist sõltumatust. Liikmesriikidel on võimalik kehtestada miinimumnõuetest rangemad standardid. Võrdõigusasutuste tugevdamine aitab tugevdada majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust, tagades, et kõigis liikmesriikides on inimestel ühtne miinimumkaitse diskrimineerimise eest koos võrreldava õigusega õiguskaitsele, samal ajal võetakse arvesse liikmesriikide süsteemide mitmekesisust. Ühised miinimumnõuded on olulised ka ühtse turu toimimiseks. Inimeste vaba liikumise kontekstis on oluline kindlustada kogu ELis ühetaolisel viisil põhiõigus mittediskrimineerimisele ning tagada kõigis liikmesriikides juurdepääs kaitsele diskrimineerimise eest ja õiguskaitsemehhanismidele. Võrdõigusasutusi käsitlevate kehtivate sätetega ja 2018. a. soovitusega ei ole täielikult saavutatud eesmärki rakendada ELi õigusakte, milles käsitletakse võitlust ebavõrdse kohtlemise ja diskrimineerimise vastu, et kaitsta inimeste põhiõigust mittediskrimineerimisele. Kavandatud direktiividega kehtestatakse miinimumnõuded, mida liikmesriigid peavad rakendama. Need miinimumnõuded peaksid märkimisväärselt parandama kaitset diskrimineerimise eest ning neil on positiivne mõju diskrimineerimise (potentsiaalsete) ohvrite olukorrale. Miinimumnõuete kehtestamisel austatakse liikmesriikide pädevust ja menetlusautonoomiat ning jäetakse liikmesriikidele kaalutlusõigus otsustada, kuidas kavandatud meetmeid rakendada ja kehtestada võrdõigusasutuste toimimiseks soodsamad nõuded. ESIALGSE MÕJUDE ANALÜÜSI KOKKUVÕTE Võrdõigusasutuste direktiivide eelnõude mõju avaldub Eestis kolmes peamises valdkonnas: sotsiaalse mõjuna, majandusliku mõjuna ning mõjuna riigivalitsemisele. Direktiivide sotsiaalne mõju puudutab inimeste õigusi. Inimeste õiguste parema kaitse kaudu esineb ka majanduslik 37 Leitav: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018H0951&from=EN. 38 SWD(2021) 63, 19. märts 2021. 39 SWD(2022) 386 final, 7. detsember 2022. 26 mõju. Riigivalitsemise valdkonnas saab eristada mõju soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku institutsioonile ning riigieelarvele. Kuna eelnõude näol on tegu kahe sisuliselt identse direktiivi ettepanekuga, analüüsitakse nende eelnõude mõju alljärgnevalt tervikuna. Direktiivi eelnõudega ei kaasne keskkonnamõjusid, samuti ei kaasne mõjusid infotehnoloogiale, siseturvalisusele, regionaalarengule, riigikaitsele ega välissuhetele. 1. Sotsiaalne mõju: mõju inimeste õiguste kaitsele Voliniku asutuse rolli ja sõltumatuse tugevdamine võimaldab institutsioonil diskrimineerimise probleemiga Eestis tulemuslikumalt tegeleda, mis aga loob eelduse tõhusamaks inimeste õiguste kaitse toetamiseks soo, rahvuse, rassi, nahavärvuse, usutunnistuse või veendumuste, vanuse, puude ning seksuaalse sättumuse alusel. Suurenev inimeste õiguskaitse tase puudutab potentsiaalselt kõiki Eesti elanikke, sest ühel või teisel eluhetkel võivad vajada kaitset diskrimineerimise eest kõik Eesti elanikud ning sihtrühma suurust võib seega hinnata suureks. Tuvastatud diskrimineerimisohvrite arv võrreldes kogu elanikkonnaga on siiski väike. Mõju ulatus on keskmine, sest voliniku sõltumatuse suurenemisel ja volituste laiendamisel paranevad inimeste õigused, kuid muudatustega ei kaasne eeldatavalt kohanemisraskusi. Volinikule antakse õigus kohtumenetluses osaleda ning oma tähelepanekuid esitada vastavalt siseriiklikule õigusele ja praktikale. Liikmesriigile jäetakse õigus otsustada, milline täiendav kaebeõiguse vorm volinikule anda. Mõju avaldumise sagedus on pigem väike, kuna voliniku asutusega kokkupuude üldisemalt ning kohtumenetluses osalemise vajadus on inimeste igapäevaelus pigem harv. 2021. aastal pöörduti voliniku poole avaldusega 239 korral. 2020. aastal oli pöördumisi kokku 319. Viimane 2021. aasta soolise võrdõiguslikkuse monitooring näitas, et 53% Eesti elanikest on teadlikud, et neil on ebavõrdse kohtlemise korral õigus saada abi soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinikult40. Võrreldes 2016. aastaga suurenes 2021. aastal nende elanike osakaal, kes pöörduks ebavõrdse kohtlemise korral voliniku poole – 2016. aastal oli nende elanike osakaal 28%, kuid 2021. aastal 32%. Eelnõude kohaselt tuleb volinikul senisest enam tegeleda ka teadlikkuse suurendamisega oma teenustest, mis loob eelduse, et teadlikkus voliniku asutusest ja pöördumisvalmidus elanike seas ka aja jooksul kasvab. Kuigi mõju avaldumise sagedus juhtumipõhiselt on väike, siis muudatuste mõju ühiskondlikus pikemas plaanis laiem ja olulisem. Kui volinik saab aktiivsemalt kaasa rääkida eelnõude kujundamisel, siis paraneb juba ka seaduste tasandil õiguskaitse. Samuti - voliniku tegevus teadlikkuse suurendamiseks parandab ka kohustatud isikute teadlikkust, mis omakorda peaks vähendama rikkumiste arvu. Ebasoovitavate mõjude risk inimeste õiguskaitsele puudub. Kokkuvõttes on direktiividel oluline sotsiaalne mõju. 2. Majanduslik mõju: mõju ettevõtetele Inimeste õiguste parema kaitse kaudu võib tekkida ka mõju ettevõtetele-tööandjatele. Mõjutatud sihtrühm on suur, sest puudutab potentsiaalselt kõiki ettevõtteid (kuid ka avaliku sektori tööandjaid). Võttes arvesse, et (eba)võrdse kohtlemise juhtumid tulevad enamasti kas 40 Kantar Emor. Soolise võrdõiguslikkuse monitooring 2021. Lõpparuanne, kättesaadav: Uuringud ja analüüsid | Sotsiaalministeerium (sm.ee) 27 töösuhetest või siis kaupade-teenuste pakkumise valdkonnast, siis parem õiguskaitse eeldab ka tööandjalt-ettevõtjalt suuremat hoolsust, läbimõeldud tegutsemist diskrimineerimise vältimiseks. mis ühest küljest võib vähesel määral mõjutada halduskoormust, teisest küljest parandada konkurentsivõimet. Tegemist on siiski eeldatavasti väikese mõju sageduse ja ulatusega, mis ei mõjuta laias plaanis ettevõtete igapäevatööd. 3. Mõju riigivalitsemisele 3.1. Mõju soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku institutsioonile Direktiivil on mõju voliniku institutsioonile, sh institutsiooni sõltumatusele, ülesannetele, eelarvele ja töökorraldusele. Direktiivi üle võtmiseks Eesti õigusruumi tuleb suurendada voliniku asutuse sõltumatust, täpsustada ja lisada ülesandeid ning suurendada ka asutuse eelarvet, et tagada ülesanneteks piisavad inim-, tehnilised ja rahalised vahendid. Direktiivi üle võtmise tulemusel paraneb voliniku teenuste kättesaadavus. Voliniku asutusega konsulteeritakse senisest enam õigusloome- ja poliitikakujundamise protsessis diskrimineerimise ja võrdse kohtlemisega seotud küsimustes ning suurenevad voliniku volitused diskrimineerimisjuhtumite puhul. Eelnõude kohaselt tuleb volinikul senisest enam tegeleda ka teadlikkuse suurendamisega oma teenustest ja võrdse kohtlemise põhimõttest ning voliniku kantselei peaks korrapäraselt võrdse kohtlemise ja diskrimineerimise olukorra kohta aruandeid avaldama ja soovitusi andma. Mõju ulatus on keskmine, sest voliniku kantselei peab töökorralduses tegema küll muudatusi, kuid eeldatavasti ei kaasne muudatustega kohanemisraskusi, sest mitmed direktiividest tulenevad ülesanded ja kohustused on juba täna voliniku töö osaks. Ohvrite abistamise osas (artikkel 6) ühtivad voliniku ülesanded juba praegu voliniku kantselei hinnangul praktikas voliniku tegevusega ohvrite abistamisel, seega muudatusi töökorralduses direktiivi ülevõtmine kaasa ei too. Samuti on tagatud Eestis kõigile võrdne juurdepääs voliniku kantselei teenustele ja väljaannetele (artikkel 11). Juba praegu teeb voliniku kantselei koostööd sama liikmesriigi teiste võrdõigusasutustega ning asjaomaste avaliku ja erasektori üksustega (artikkel 12). Direktiivide ülevõtmisel tekivad ka mõned täiendavad ülesanded ja muudatused voliniku töös, kuid nende lisandumine voliniku tavapärast töökorraldust oluliselt ei muuda. Direktiivide ülevõtmisel tuleks kehtestada sõltumatu, kompetentsipõhine ametisse määramise protsess (artikkel 3). Volinikul tekib senisega võrreldes täiendav aruandluse kohustus avaldada vähemalt üks aruanne iga nelja aasta järel koos soovitustega võrdse kohtlemise seisu ning võimalike struktuursete probleemide kohta (artikkel 15). Samuti näeb direktiiv ette täiendavad nõuded voliniku aastaaruande kohta (artikkel 15), kus tuleb lisaks sisuaruandele anda ülevaade ka voliniku kantselei personali, eelarve ja finantside kohta. Mõju avaldumise sagedus on arvestades kõiki artikleid keskmine, sest voliniku asutus puutub direktiivist tulenevate muudatustega kokku reeglipäraselt ja regulaarselt. Ebasoovitava mõjuna võib välja tuua lisaülesannetest tuleneva lisaressursside vajaduse. Kõiki võimalikke kulutusi seoses direktiivi rakendamisega menetletakse tulevikus vastavalt riigi majanduslikele võimalustele vastavate aastate riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve protsessis. Kokkuvõttes on tegu olulise mõjuga voliniku institutsioonile. 28  3.2.Mõju valitsuse jt avalik-õiguslike asutustele Valitsuse jt avalik-õiguslike asutuste töökorraldus puudutab eelnõude artikkel 13, millega tekib kohustus anda võrdõigusasutuste esitatud soovituste kohta tagasisidet. Kuigi volinikul on õigus anda oma arvamus õigusaktide eelnõude kohta juba praegu, nagu see on põhiseaduslikel institutsioonidel ja valitsusvälistel organisatsioonidel, ei ole asjaomastel asutustel kehtiva õiguse järgi kohustust anda tehtud soovituste kohta tagasisidet. Kui osutub, et Eesti õiguses peab seda nõuet täpsustama, mõjutab see vähesel määral asutuste tööprotsesse. Mõju avaldamise ulatus ja sagedus on väikesed, sõltumata sellest, milline lahendus leitakse Eestis selle nõude täpsustamiseks. Tagasiside andmine on juba täna tavapärane riigiasutuste tööprotsesside osa ning nõue puudutaks vaid voliniku pädevusega seotud õigusakte, poliitikat, menetlusi ja programme. Mõju sihtrühm on suur, sest võib puudutada kõigi valitsuse jt avalik- õiguslike asutuste töökorraldust. 3.3 Mõju riigieelarvele Eelnõud (artikkel 4) näevad ette, et liikmesriikidel tuleb tagada võrdõigusasutuste piisavad inim-, tehnilised ja rahalised vahendid. Voliniku eelarvevahendite ebapiisavusele on tähelepanu juhtinud mitmed rahvusvahelised organisatsioonid ning ka volinik ise (vt täpsemalt kirjeldus artikkel 4 juures). Kuna direktiivide üle võtmisel suureneb voliniku töökoormus lisanduvate ülesannete näol, tuleb hinnata, milliseks kujuneb lisaressursi vajadus. Voliniku eelarve suurendamise vajaduse ulatus selgub direktiivide täpsustumisel (läbirääkimised veel kestavad), kuid kuna täiendav rahastus puudutab ühe riigiasutuse tööd, mille riigieelarvelised vahendid 2023. aastal jäävad 0,5 miljoni euro ligi (vt joonis 1, eelnõude artikkel 4), on ka lisanduva rahastuse puhul eeldatavasti tegu väikese mõju ulatusega kogu riigieelarvele. Mõju avaldumise sagedus riigieelarvele on väike või keskmine, sest rahastuse suurenemine on küll ühekordne, kuid tõus jääb ka edaspidi riigieelarvesse, st on regulaarne. Kuna rahastuse suurenemine puudutab vaid ühe riigiasutuse tööd, on sihtrühma suurus väike. Ebasoovitavate mõjude risk puudub. Kõiki võimalikke kulutusi seoses direktiivi rakendamisega menetletakse tulevikus vastavalt riigi majanduslikele võimalustele vastavate aastate riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve protsessis. VALITSUSE SEISUKOHAD JA NENDE PÕHJENDUSED 1. Toetame direktiivide eesmärki kehtestada võrdõigusasutustele miinimumnõuded, et tagada võrdse kohtlemise põhimõtte parem rakendumine, abistada diskrimineerimise ohvreid tulemuslikult õiguskaitsele juurdepääsemisel ning ennetada diskrimineerimist. Põhjendus: Üheks Eesti 2022-2023 EL poliitika prioriteediks on seista selle eest, et saavutada EL tasandil ühesugune diskrimineerimisvastane kaitse rahvuse, rassi, nahavärvuse, usutunnistuse või veendumuste, vanuse, puude ning seksuaalse sättumuse alusel. Käesolevad direktiivid aitavad 29 selle eesmärgi täitmisele kaasa. Diskrimineerimisvastane kaitse koosneb ühelt poolt seadusandlikust raamist, mis annab õiguse mitte olla diskrimineeritud teatud tunnuse tõttu teatud valdkonnas ning teisalt loob võimaluse ebavõrdse kohtlemise korral abi saada. Viimast esindavad riiklikud võrdõigusasutused, mis pakuvad esmast tasuta õigusnõu, annavad hinnangu diskrimineerimise aset leidmise kohta või suunavad inimese vajadusel oma õiguste eest edasi seisma kohtus või töövaidluskomisjonis. Volinik on kahe võrdsuspoliitika valdkonda reguleeriva seaduse (SoVS ja VõrdKS) nõuete täitmist jälgiv asjatundja. Voliniku institutsioonil ning selle sõltumatusel, pädevustel ja võimekusel on oluline roll õiguste tõhusal kaitsmisel. Heaolu arengukava (2023-2030) üks poliitikainstrumentidest on voliniku võimekuse tagamine, et ta saaks täita seadustega talle pandud ülesandeid, mille hulka kuulub muu hulgas isikute nõustamine ja abistamine diskrimineerimiskaebuste esitamisel ning arvamuse andmine võimaliku diskrimineerimise asetleidmise kohta. Ühtsed miinimumstandardid EL-i tasandil aitavad luua ja hoida võrdõigusasutuste ning nende poolt pakutavate teenuste kvaliteedi miinimumtaset, tagada võrdõigusasutustele asjakohane roll ohvrite abistamises ja diskrimineerimise ennetamises ning püstitada neile selge ootus ja anda vastutus rääkida kaasa valdkondlike arengute kujundamisel. Standardid on suunisteks uutele liikmesriikidele ning samuti neile riikidele, kes oma võrdõiguslikkust edendavaid asutusi sisse seavad või reformivad. Võrdõigusasutustele seatud standardid võivad osutuda olulisteks maamärkideks ja järjepidevuse grantideks ka olukordades, kui siseriiklik poliitiline kliima soolise võrdõiguslikkuse ja võrdsete võimaluste edendamisele ei ole soodne. Lisaks tagavad ühtsed miinimumstandardid inimestele diskrimineerimise korral kvaliteetset nõu ja abi liikmesriikide üleselt, toetades EL-is inimeste vaba liikumise põhimõtet. 2. Nõustume, et võrdõigusasutuste töö tõhususe ja läbipaistvuse suurendamiseks on vajalik, et võrdõigusasutused edendaksid oma pädevuse piires soolist võrdõiguslikkust ja võrdset kohtlemist, ennetaksid diskrimineerimist ning annaksid oma tegevustest avalikkusele aru. Peame vajalikuks, et direktiividega sätestatav teavitus-, ennetus-, edendus- ja aruandluskohustus ning selleks ette nähtud raamistik ei oleks liialt detailsed ega ebamõistlikult koormavad, arvestaksid liikmesriikide autonoomia ja eripäradega ning austaksid võrdõigusasutuste iseseisvust oma töökorralduste üle otsustada. Põhjendus: Võrdõigusasutustel on ohvrite abistamise ja nõustamise kõrval oluline ülesanne diskrimineerimist ennetada ning inimeste teadlikkust tõsta nii võrdse kohtlemise põhimõttest kui abi saamise võimalustest. Selle saavutamiseks on võrdõigusasutustel mitmeid ülesandeid, mida toetavad direktiivide eelnõudes ette nähtud nõuded ja rollid. Edendav funktsioon toimib ka ennetusena, tõstes teema nähtavust ning luues teadlikkuse tõstmise kaudu normid ja ootused võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamiseks. Selleks, et diskrimineerimisohvrite teadlikkus abi saamise võimalustest ning valmidus pöörduda oleksid senisest kõrgemad, on oluline, et võrdõigusasutus ehk Eesti kontekstis voliniku institutsioon oleks mõjus ning tema tegevus avalikkusele läbipaistev, ülevaated 30 tegevuse kohta kättesaadavad ja hästi kommunikeeritud. Direktiivides ette nähtud tegevused teavituse, ennetuse ja aruandmise kohta panustavad sellesse ning suurendavad voliniku kui institutsiooni kohaolekut, nähtavust ja usaldusväärsust. Direktiivide eelnõud sisaldavad nõudeid võrdõigusasutuste aruandlusele, nt aastaaruande koostamist koos ülevaatega personali, eelarve ja finantside seisust ning suuremamahulist diskrimineerimise olukorrast ülevaate andmise kohustust. Võrdõigusasutuste autonoomia üheks oluliseks aspektiks on ka õigus iseseisvalt määrata oma asutuse töökorraldus, sh strateegilise tegevuse ja teavitustegevuste sisu. Aruandluskohustuse halduskoormuse juures tuleb arvestada sellega, et aruandlustegevuste mahu arvelt ei kahaneks võrdõigusasutuste võimekus kodanikke nõustada ja oma õiguste kaitsel abistada. 3. Peame oluliseks, et liikmesriikidele jäetaks paindlikkus kujundada õiguste kaitse tõhustamise meetmed riigisiseseid menetlussüsteeme ja -reegleid arvestavalt. Toetame võrdõigusasutuste töötajatele õiguse andmist osaleda kohtumenetlustes haldus- ja tsiviilasjades ohvri(te) esindajana, eeldusel, et on täidetud esindajatele riigisiseselt kehtestatud kvalifikatsiooninõuded ja esindamiseks on olemas esindatava nõusolek. Toetame liikmesriikidele otsustusõiguse jätmist selle üle, kas võrdõigusasutus saab anda mittesiduva arvamuse või siduva otsuse. Põhjendus: Õiguskaitsevahendite kujundamisel tuleb arvestada, et neid oleks võimalik sobitada liikmesriigi olemasoleva vaidluste lahendamise süsteemiga. On oluline, et ühenduse tasandil reguleeritaks kohtumenetluses lepingulist esindamist minimaalselt üksnes vajalikus ulatuses ja ilma põhjendamatute erisusteta. Võrdõigusasutuste töötajate kohtumenetluses haldus- ja tsiviilasjades ohvri(te) esindajana osalemine aitab kaasa ohvrite õiguskaitse rakendamisele ning diskrimineerimise vähendamisele ning ennetamisele. See õigus tekitaks valdkondlikku kohtupraktikat, aitaks praktiliselt rakendada nii SoVSi kui VõrdKSi ning annaks sisendit ka võimalikele täiendustele- parandustele seadusandluses. See omakorda aitaks tõhustada ja ajakohastada valdkondlikku õigusraami. Kohtumenetluses osalemise eeldus on, et osaleja vastab esindajatele riigisiseselt kehtestatud pädevusnõuetele ning olemas on esindamiseks vajalik esindatava nõusolek. Tsiviilkohtumenetluses võib volitatud esindajaks olla advokaat või muu isik, kes on omandanud õiguse õppesuunal vähemalt riiklikult tunnustatud magistrikraadi, sellele vastava kvalifikatsiooni Eesti Vabariigi haridusseaduse § 28 lõike 22 tähenduses või sellele vastava välisriigi kvalifikatsiooni. Toetame lähenemist, kus jäetakse liikmesriigi otsustada, kas võrdõigusasutus saab anda mittesiduva arvamuse või siduva otsuse. Siduvate otsuste andmine võib minna vastuollu võrdõigusasutuse kohtumenetluses osalemise õigusega. Erinevate pädevuste üksteisest sõltumatuks teostamiseks vajalike kaitsemeetmete (nn. tulemüür) loomine nende rollide vahel võib voliniku institutsiooni eripärasid (voliniku kantselei suurus jms) arvestades osutuda keeruliseks ja kulukaks. Seetõttu on oluline jätta liikmesriigile võimalus valida endale sobiv õiguskaitse lahendus. 31  4. Eelistame, et kaht direktiivi menetletaks ja ka võetaks vastu võimalikult samaaegselt ja ühetaoliselt, vältimaks eelnõude sisu lahknemist menetluse käigus. Sisuliselt on kaks direktiivi ettepanekut identsed ning erinevad vaid õigusliku aluse poolest. Algatusega seotud kuus direktiivi põhinevad kahel erineval õiguslikul alusel, nende direktiivide muutmine nõuab seetõttu kaht erinevat vastuvõtmismenetlust. Kuna ettepanekute eesmärk on õiguslike aluste erinevustele vaatamata ühtne ning kahte direktiivi menetletakse sotsiaalküsimuste töögrupis ühe failina, toetame ka edasist eelnõude samaaegset menetlemist, et vältida erinevat tulemust erinevates direktiivides. Erinev tekst tähendaks paratamatult potentsiaalseid õiguslikke hierarhiaid, erinevat regulatsiooni ja kohustusi erinevate valdkondade ning tunnuste lõikes. See aga ei aita kaasa direktiivide eesmärkide saavutamisele. ARVAMUSE SAAMINE JA KOOSKÕLASTAMINE Direktiivide eelnõud edastati arvamuse avaldamiseks Justiitsministeeriumile, Siseministeeriumile, Rahandusministeeriumile, Kultuuriministeeriumile, soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku kantseleile, Õiguskantsleri Kantseleile, võrdse kohtlemise võrgustikule, Eesti Inimõiguste Keskusele, Eesti LGBT Ühingule, MTÜ-le Oma Tuba, Eesti Naisuurimus- ja Teabekeskusele (ENUT), Eesti Puuetega Inimeste Kojale, Poliitikauuringute Keskusele Praxis, Eesti Advokatuurile, Eesti Juristide Liidule, Riigikohtule ja Kohtute Haldamise Nõukojale. Oma arvamuse esitasid Justiitsministeerium, Rahandusministeerium, Siseministeerium, soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku kantselei, Õiguskantsleri Kantselei, MTÜ Oma Tuba, võrdse kohtlemise võrgustik ja Poliitikauuringute Keskus Praxis. Riigikohus andis teada, et ei avalda arvamust nende direktiivide kohta. Info arvamuse saamise ja ettepanekutega arvestamise kohta on lisatud käesolevale seletuskirjale. Seisukohad on kooskõlastatud Justiitsministeeriumiga, Siseministeeriumiga, Rahandusministeeriumiga ja Kultuuriministeeriumiga. 32