Kiri

Ministeeriumid Meie 22.07.2021 nr 1.1-10.1/5414-1 Riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu Edastame kooskõlastamiseks riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu. Eelnõu koostamise ajendiks on eelkõige Riigikogu poolt tõstatatud ja õiguskantsleri ning riigikontrolöri poolt välja toodud tähelepanekud Riigikogu otsustuspädevusele. Rahandusministeeriumil on jätkuvalt töös Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis 2021–2023 ettenähtud riigieelarve seaduse väljatöötamiskavatsus tähtajaga juuni 2022. Paralleelselt oleme koostanud käesoleva eelnõu, milles näeme ette esmased lahendused leevendamaks välja toodud probleeme juba 2022. aasta riigieelarve seaduses. Arvestades eesmärki rakendada eelnõus välja toodud muudatusi juba septembris heakskiidetavale 2022. aasta riigieelarve seaduse eelnõule, palume Teie kooskõlastust kiirendatud korras 14 päeva jooksul. Põhjalikumad muudatused on jätkuvalt kavas lahendada väljatöötamiskavatsusega. Seda arvestades, palume kooskõlastamisel keskenduda selle konkreetse eelnõu eesmärgile Riigikogu otsustuspädevuses, mida on muuhulgas probleemina korduvalt rõhutanud ka õiguskantsler. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Maris Lauri justiitsminister rahandusministri ülesannetes Lisad: 1) eelnõu 2) seletuskiri 3) seletuskirja lisa 1 4) seletuskirja lisa 2 Regina Vällik 611 3720, [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272 Lisaadressaadid: Eelarvenõukogu Vabariigi Presidendi kantselei Riigikogu Riigikohus Riigikontroll Õiguskantsleri Kantselei Riigikantselei 2  EELNÕU Riigieelarve seaduse muutmise seadus § 1. Riigieelarve seaduse muutmine Riigieelarve seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) seadust täiendatakse §-ga 41 järgmises sõnastuses: „§ 41. Andmete esitamine Rahandusministeeriumil on riigi eelarvestrateegia (edaspidi eelarvestrateegia), stabiilsusprogrammi, riigieelarve ja prognooside koostamiseks õigus saada vajalikke andmeid ministeeriumidelt ning valitsussektorisse kuuluvatelt isikutelt.“; 2) paragrahvi 12 lõike 1 teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „Andmed esitatakse asutajaõigusi teostava või valdkonna ministeeriumi vahendusel Rahandusministeeriumile 15. juuliks.“; 3) paragrahvi 15 lõike 2 teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „Rahandusprognoos on eelarvestrateegia, stabiilsusprogrammi ja riigieelarve eelnõu aluseks.“; 4) paragrahvi 19 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Strateegilised arengudokumendid on riigi pikaajaline arengustrateegia, poliitika põhialused, valdkonna arengukava ja programm.“; 5) paragrahvi 19 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses: „(11) Riigi pikaajaline arengustrateegia on arengudokument, milles määratakse poliitikavaldkondade terviklik visioon, üleriigilised strateegilised sihid ja olulisemad muudatused nende elluviimiseks vähemalt 15 aastaks.“; 6) paragrahvi 20 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Riigi pikaajalise arengustrateegia ja poliitika põhialused võtab vastu Riigikogu kas omal algatusel või Vabariigi Valitsuse ettepanekul.“; 7) paragrahvi 23 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(3) Stabiilsusprogrammi kinnitab Vabariigi Valitsus hiljemalt kaheksa kuud enne järgmise eelarveaasta algust ja Rahandusministeerium avalikustab selle pärast kinnitamist oma kodulehel viivitamata.“; 8) seadust täiendatakse §-ga 231 järgmises sõnastuses: „§ 231. Stabiilsusprogrammi sisu Stabiilsusprogramm peab sisaldama aastate kaupa käesoleva seaduse § 251 lõike 3 punktides 1–6, 8–11 ja 13 nimetatud andmeid.“; 9) paragrahvi 251 lõike 3 punkt 7 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: 1 „7) eelarvestrateegia perioodiks tulemusvaldkondadele kavandatud maksimaalsete vahendite mahtude jaotust ministeeriumi valitsemisalale.“; 10) paragrahvi 26 lõige 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(5) Riigieelarves liigendatakse kulud tulemusvaldkondade ja programmi tegevuste kaupa.“; 11) paragrahvi 26 täiendatakse lõikega 7 järgmises sõnastuses: „(7) Investeeringud maksumusega kümme miljonit eurot või rohkem, liigendatakse riigieelarves investeeringuobjektide kaupa.“; 12) paragrahvi 26 täiendatakse lõikega 8 järgmises sõnastuses: „(8) Riigisaladusega seotud valdkondade eelarve liigendatakse käesoleva paragrahvi lõike 5 ja 7 kohaselt ulatuses, mis ei ole vastuolus riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse ning selle alusel kehtestatud õigusaktidega.“; 13) paragrahvi 331 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks; 14) paragrahv 34 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „Riigieelarve eelnõu koostatakse eelarvestrateegia ja viimase rahandusprognoosi alusel.“; 15) paragrahvi 341 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Vabariigi Valitsus kinnitab eelarvestrateegia ja kiidab heaks riigieelarve eelnõu arvestusega, et need esitatakse Riigikogule hiljemalt kolm kuud enne eelarveaasta algust.“; 16) paragrahvi 341 lõiked 2, 3 ja 4 tunnistatakse kehtetuks; 17) paragrahv 371 tunnistatakse kehtetuks; 18) paragrahvi 38 lõiked 3 ja 4 tunnistatakse kehtetuks; 19) paragrahvi 56 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Riigieelarvega kindlaks määratud vahendite jaotust ministeeriumide valitsemisalade, tulemusvaldkondade ja programmi tegevuste vahel on võimalik muuta vaid riigieelarve muutmisega või lisaeelarvega, kui käesolevast seadusest või riigieelarvest ei tulene teisiti.“; 20) paragrahvi 56 lõige 21 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(21) Eelarve täitmisel on riigieelarvega kindlaks määratud programmi tegevuste piirmääraga vahendite mahtu lubatud ületada kuni 30 protsenti, kuid mitte üle ühe miljoni euro. Seejuures ei ole tulemusvaldkonna eelarve piirmääraga vahendite mahtu lubatud ületada.“; 21) paragrahvi 58 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(2) Vabariigi Valitsuse reservist vahendite eraldamise otsustab Vabariigi Valitsus. Raha eraldamisel määrab Vabariigi Valitsus tulemusvaldkonna ja programmi tegevuse, kus raha kasutatakse.“; 22) paragrahvi 591 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(2) Ülekantud riigieelarve vahendeid võib kasutada riigieelarvega määratud otstarbeks. Vahendite administratiivset liigendust võib ülekandmisel muuta vaid juhul, kui ei muutu kulu otstarve. Ülekantavate riigieelarve vahendite tulemusvaldkondade ja programmi 2 tegevuste vahelist jaotust ning administratiivset liigendust võib ülekandmisel muuta, kui see on seotud ministeeriumi valitsemisala riigiasutuse, tulemusvaldkonna või programmi tegevuse ümberkorraldamise või lõpetamisega.“. 23) seadust täiendatakse §-ga 814 järgmises sõnastuses: „§ 814. 2022. aasta riigieelarvega seotud erisused Käesoleva seaduse 1. novembril jõustuva redaktsiooni § 26 lõikeid 5, 7 ja 8 kohaldatakse esmakordselt 2022. aasta riigieelarve liigendamisele.“. § 2. Seaduse jõustumine Käesolev seaduse jõustub 2022. aasta 1. novembril. Jüri Ratas Riigikogu esimees Tallinn, ….. ……. 2021 _________________________________________________________________________ Algatab Vabariigi Valitsus ………………… 2021 (allkirjastatud digitaalselt) 3  Riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri 1. Sissejuhatus 1.1 Sisukokkuvõte Eelnõu eesmärk on suurendada riigieelarve läbipaistvust ja Riigikogu otsustuspädevust, optimeerida riigieelarve ja riigi eelarvestrateegia koostamise protsesse ning anda alus riigi pikaajalise arengustrateegia loomisele. Eelnõuga:  muudetakse riigieelarve liigendust puudutavaid sätteid, millega tehakse iga-aastase riigieelarve seaduse tegevuspõhine vaade detailsemaks;  korrigeeritakse riigieelarve paindlikkuse reegleid, mis võimaldab riigieelarve detailsuse suurenedes säilitada tasakaal seadusandliku ja täidesaatva võimu otsustuspädevuses.  vähendatakse riigieelarve ja riigi eelarvestrateegia protsessi ressursikulu, viies eelarveliste tulude ja kulude puhul sisuliste ja detailsete arutelude arvu valitsuse tasandil aastas kahelt ühele.  sõnastatakse uue strateegilise arengudokumendina riigi pikaajaline arengustrateegia, mis loob juriidilise aluse poliitikavaldkondade terviklikule visioonidokumendile Eesti 2035. Eelnõu mõjutab eelkõige Vabariigi Valitsuse, Riigikogu ja riigieelarveliste asutuste tegevust. Eelnõuga tehtavad muudatused jõustuvad 1. novembril 2021, kuid uut liigendust kohaldatakse juba 2022. aasta riigieelarvele. 1.2. Eelnõu ettevalmistaja Eelnõu ja seletuskirja on välja töötanud Rahandusministeeriumi eelarvepoliitika asekantsler Sven Kirsipuu (611 3515, [email protected]). Eelnõu ja seletuskirja koostamisse on panustanud eelarvearenduste osakonna nõunikud Ingrid Niid (611 3095, [email protected]) ja Aet Tummeleht (611 3169, [email protected]), riigieelarve osakonna nõunikud Sille Preimer (611 3062, [email protected]) ja Marit Altvälja (611 3682, Marit.Altvä[email protected]), riigieelarve osakonna strateegiga talituse juhataja Priit Potisepp (611 3137, [email protected]), eelarvearenduste osakonnajuhataja Eneken Lipp (611 3190, [email protected]) ja eelarvepoliitika nõunik Regina Vällik (611 3720, [email protected]). Eelnõu ja seletuskirja juriidilist kvaliteeti kontrollis Rahandusministeeriumi õigusosakonna nõunik Marge Kaskpeit (611 3611, [email protected]) ja keeleliselt toimetas õigusosakonna keeletoimetaja Sirje Lilover ([email protected]). 1.3. Märkused Eelnõu ei ole seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi (VVTP) ega teiste menetluses olevate eelnõudega. Samas sisaldab VVTP riigieelarve seaduse muudatuste väljatöötamiskavatsust tähtajaga juuni 2022. Käesolev eelnõu ei muuda 1 väljatöötamiskavatsuse ajakava ning adresseerib vaid osa seaduse tasandil lahendamist vajavatest riigieelarvet puudutavatest teemadest. Eelnõuga muudetakse riigieelarve seaduse RT I, 17.04.2021, 4 redaktsiooni. Eelnõu vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu koosseisu poolthäälte enamus. Riigieelarve seadus on Eesti Vabariigi põhiseaduse §-s 104 nimetatud seadus, mida saab muuta ainult Riigikogu koosseisu häälteenamusega. 2. Seaduse eesmärk 2.1. Eelnõu algatamise vajalikkus 2.1.1 Riigieelarve detailsus Lähtudes juba mõnda aega toimunud ühiskondlikust debatist Riigikogu, Vabariigi Valitsuse, õiguskantsleri, riigikontrolöri jpt osalusel, on olemas laiapõhjaline konsensus, et praegune programmi tase riigieelarve seaduses ei ole parlamendi rolli kandmiseks ning eelarvepoliitiliste otsuste tegemiseks piisav detailsusaste. Tegevuspõhisele eelarvele üleminek kandis endas eesmärki teha riigieelarve mõistetavamaks ka raamatupidamislikke teadmisi mitte omavatele otsustajatele ja lugejatele ning siduda mõtestatuse suurendamiseks riigi strateegilised eesmärgid kasutada olevate vahenditega. Väiksem või suurem detailsusaste riigieelarves ei ole seejuures valik tegevuspõhise ja majandusliku sisu eelarve vahel, vaid mõlemat on võimalik liigendada väga erineval tasemel. Soovides säilitada tegevuspõhise riigieelarve lisandväärtuse mõtestatud valikute tegemisel, suurendatakse eelnõuga tegevuspõhise liigenduse detailsusastet, minnes strateegilises hierarhias praegusega võrreldes kaks astet detailsemaks – programmi tegevuse tasemele. 2.1.2 Eelarveprotsess Eelarveprotsess on väga pikka aega olnud kaheastmeline ning sellest tulenevalt suhteliselt suure töökoormusega. Kevadise makromajandus- ja rahandusprognoosi alusel fikseeritakse järgneva nelja aasta fiskaalsed eesmärgid, sõnastatakse meetmed eesmärkideni jõudmiseks ja võetakse vastu neid sisaldav riigi eelarvestrateegia koos stabiilsusprogrammiga. Viimane neist esitatakse Euroopa Komisjonile Euroopa semestri raames eelarveseisundi ja majanduspoliitika järelevalve tegemiseks. Väljakutseks on osutunud asjaolu, et septembri 2 alguses rahandusministeeriumi poolt koostatav suvine makromajandus- ja rahandusprognoos toob üldjuhul kaasa muutusi riigi rahalistes võimalustes ning kogu otsustusprotsess kordub. Kuigi teatud väikeste erinevuste puhul eelarvepositsiooni prognoosis on riigieelarve seaduse kohaselt võimalik eelarvearutelusid mitte avada, on selleks praktikas piisavalt motivatsiooni, sest poliitiline ja majanduslik keskkond muutub poole aastaga piisavalt. Lisaks soovitakse muutunud prognoosi tingimustes uuesti arutada kevadises protsessis kõrvale jäänud lisataotlusi või teha täiendavaid poliitilisi valikuid. Selline kahe detailse otsustusprotsessi läbi viimine ühe aasta jooksul on suure töökoormusega ning devalveerib kevadiste otsuste usaldusväärsust. Lahendusena lahutatakse riigi eelarvestrateegia stabiilsusprogrammist ning kevadine arutelu keskendub suuremate strateegiliste valikute (eelarvepositsioon, riigi üldine kulutase, võlakoormus jms) fikseerimisele ning detailsed meetmete valikud tehakse septembri jooksul suvise rahandusprognoosi alusel. Sellest tulenevalt tehakse edaspidi detailsed valikud Vabariigi Valitsuse poolt riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve puhul üheaegselt aasta viimase prognoosi alusel. 2.1.3 Strateegilised dokumendid Strateegiliste dokumentide hierarhias on olnud puudu valdkondade ülese katusstrateegia kehtestamise võimalus, mis käsitleks riigi arenguvisiooni kõige kõrgemal tasemel, andes suuna ja fookuse hierarhias järgnevatele dokumentidele. Arengustrateegia Eesti 2035 on vastu võetud Riigikogu poolt 12.05.2021. Riigi pikaajalise arengustrateegia lisamine seadusesse strateegilise arengudokumentide loetelusse aitab kaasa õigusselgusele ja loob edaspidiseks selge aluse riigi pikaajalise arengustrateegia koostamiseks. 2.2. Väljatöötamiskavatsus ja valikukohad Eelnõu väljatöötamisele ei eelnenud väljatöötamiskavatsust, sest eelnõu on kiireloomuline (HÕNTE § 1 lõige 2 punkt 1). Õiguskantsleri, Riigikontrolli ja ka Riigikogu poolt on tõstatatud olulise probleemina riigieelarve seadusepildi ebapiisav detailsus ning Riigikogu vähene otsustuspädevus. Rahandusminister ja Riigikogu on sellest tulenevalt sõnastanud soovi juba 2022. a riigieelarve seadust näha senisega võrreldes suuremas detailsuses. Käesoleva aasta kevadel Vabariigi Valitsuse poolt heaks kiidetud 2022. a riigieelarve seaduse eelnõusse vajalike lahenduste sisseviimiseks, tuleb kiireloomulised muudatused sätestada ka riigieelarve seaduses. 3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs Eelnõuga tehtavad muudatused on grupeeritud sisu järgi kuueks rühmaks. Käesolevas seletuskirjas on neid samuti käsitletud teemade kaupa. 1) Riigieelarve detailsuse suurendamine 2) Riigieelarve detailsuse suurenemisega seotud paindlikkus 3) Detailsete otsustusprotsesside arvu vähendamine 4) Stabiilsusprogrammi kui dokumendi lahutamine riigi eelarvestrateegiast ja nende dokumentide sisu 5) Riigi pikaajalise arengustrateegia aluse loomine 6) Erisused riigieelarve liigendamisel 3 3.1. Riigieelarve detailsuse suurendamine Antud teemat käsitlevad eelnõu § 1 punktid 10, 11, 21 ja 22. Eesmärgiks on suurendada Riigikogu otsustuspädevust ja riigieelarve läbipaistvust. Võrreldes kehtiva riigieelarvega liigutakse strateegilise planeerimise hierarhias kaks astet detailsemaks ja sõnastatakse Riigikogu poolt kinnitatava liigenduse tasemena programmi tegevuse tase. Hinnanguliselt tagab see optimaalse tasakaalu seadusandliku ja täidesaatva võimu otsustusvabaduse vahel ja väldib ebamõistliku töökoormust riigieelarve muudatuste menetlemisel. Tegevuspõhine detailsus kasvab kaheksakordselt. Praeguse 38 programmi asemel tekib valitsemisalade eelarvetesse kokku umbes 250 programmi tegevust. Muudatusi illustreerib allolev Tabel 1. Muudatuse rakendamiseks on vajalik parandada tegevuste jaotusi ja nimetuste kvaliteeti. Seni kehtiva ülesehituse puhul ei ole olnud programmi tegevused riigieelarves ega selle seletuskirjas avalikud. Seetõttu on nende kvaliteet ebaühtlane – on väga väikese eelarvelise mahuga tegevusi ja mõned nimetused ei pruugi anda õiget ülevaade sisust. Pakutav lahendus on mõeldud rakendamiseks olukorras, kus 2022. aasta riigieelarve seaduse eelnõu on kevadel valitsuses heaks kiidetud. See tähendab, et kiirelt rakendamiseks saame kasutada kevadises protsessis kasutatavaid andmeid. See annab meile ka võimaluse 2022. aastal valmiva baasseaduse väljatöötamiskavatsuse juures arvestada pakutud lahenduse praktikas ilmnenud kitsaskohtadega. Baasseaduse väljatöötamiskavatsus on Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis ette nähtud tähtajaga juuni 2022. Väljatöötamiskavatsuse raames on kavas riigieelarve seaduse detailsus kindlasti eraldi fookusesse võtta ja seda juba laiemalt erinevaid võimalusi kaaludes. Majandusliku sisu lõikes on eelarve seletuskirjas lahti kirjutatud seda nii valitsemisala kui tegevuste vaates, tuues välja näiteks tööjõukulud, majandamiskulud, toetused jne. Tabel 1. Ülevaade valitsemisalade ja Riigikantselei haldusala riigieelarve seaduse (RE) detailsuse muutusest. RE detailsus enne RE detailsus pärast Detailridade Valitsemisala/ Riigikantselei haldusala 1 Programmi arvu TUV Programm TUV tegevus suurenemine Riigikantselei haldusala 1* 1 1 1 0 Haridus- ja Teadusministeeriumi valitsemisala 4* 5** 4 36 31 Justiitsministeeriumi valitsemisala 1 1 1 11 10 Kaitseministeeriumi valitsemisala 1 4 1 73*** 69*** Keskkonnaministeeriumi valitsemisala 2* 2** 2 19 17 Kultuuriministeeriumi valitsemisala 2 3 2 21 18 Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi valitsemisala 4 6** 4 41 35 Maaeluministeeriumi valitsemisala 1* 2** 1 25 23 Rahandusministeeriumi valitsemisala 1* 4 1 19 15 Siseministeeriumi valitsemisala 2 4 2 23 19 Sotsiaalministeeriumi valitsemisala 2 8 2 37 29 Välisministeeriumi valitsemisala 1 2 1 7 5 22 42 22 313 271 * Valitsemisalad, kus on ühised tulemusvaldkonnad. ** Valitsemisalad, kus on ühisprogrammid. **Kõiki Kaitseministeeriumi programmi tegevusi ei liigendata seaduse tasandil, kuna need on seotud riigisaladusega. 1 TUV tähistab tulemusvaldkonda 4 5 Praegu kehtiva ja eelnõu alusel kehtestatava detailsuse võrdlus on toodud Tabelis 2. Tabel 2. Ülevaade aastase riigieelarve seaduse detailsuse muudatusest 2022. aasta andmete näitel (tuhat eurot) RE detailsus enne RE detailsus pärast Valitsemisala Programm Eelarve kokku Programmi tegevus Eelarve kokku Sotsiaalministeeriumi Laste ja perede valitsemisala programm -817 870 Lastele ja peredele suunatud hüvitiste ja toetuste väljamaksmine -790 819 Lapsehoiukohtade loomine ja teenusepakkumise toetamine 0-7- aastastele lastele -27 Asendushoolduse kvaliteedi tõstmine ja perepõhise asendushoolduse edendamine -1 723 Puudega laste teenused -17 418 Suure abivajadusega ning õigusrikkumisi toime pannud lastele mõeldud teenused -2 939 Vanemlike oskuste arendamisele suunatud teenused -1 171 Toimiv lastekaitsesüsteem -2 800 Lastekaitse- ja perepoliitika kujundamine ja elluviimise korraldamine -973 Majandus- ja Transpordi Kommunikatsiooniministeeriumi konkurentsivõime ja valitsemisala liikuvuse programm -427 939 Liikuvusteenuse arendamine ja soodustamine -105 362 Ohutu ja säästlik transpordisüsteem -25 715 Keskkonnahoidlikku liikuvust soodustav linnakeskkond -178 Maaneetransporditaristu arendamine ja korrashoid -165 226 Õhutransporditaristu arendamine ja korrashoid -14 823 Veetransporditaristu arendamine ja korrashoid -17 402 Raudteetransporditaristu arendamine ja korrashoid -99 235 6  RE detailsus enne RE detailsus pärast Valitsemisala Programm Eelarve kokku Programmi tegevus Eelarve kokku Välisministeeriumi valitsemisala Välispoliitika programm -68 706 Eksporditegevuse ja otseinvesteeringute soodustamine ning kaubandustõkete vähendamine välisturgudel -19 296 Välispoliitika ja välissuhtluse suurem sidusus -5 976 Konkurentsivõimelise turismikeskkonna kujundamine -5 033 Eesti huvide kaitsmine ja edendamine rahvusvahelistes organisatsioonides, julgeoleku tagamine -31 336 Eestlaskonna toetamine ja kaasamine võõrsil -7 065 Arengukoostöö ja Välisministeeriumi valitsemisala humanitaarabi -14 363 Humanitaarabi poliitika kujundamine, elluviimine ja seire -6 127 Arengukoostöö poliitika kujundamine, elluviimine ja seire -8 236 7 Eelarve paremaks mõistmiseks ja veelgi detailsemaks selgitamiseks jääb jätkuvalt riigieelarve seletuskiri, mis ei oma küll seaduse jõudu, kuid võimaldab muuhulgas teha kaalutletud ettepanekuid riigieelarve menetluse käigus. Tuleb arvestada, et programmi tegevuse taseme rakendamisega riigieelarve seaduses kehtestatakse piirmäärad kohati alla 100 000 euro suurustena ning see strateegilise hierarhia tase vajab kindlasti metoodilist ühtlustamist järgnevatel aastatel. Riigieelarve järjepidevuse hoidmiseks ei ole ministrite poolt kinnitatavates programmidokumentides võimalik programmi tegevuste arvu ja sõnastusi muuta. Volitus selleks antakse Vabariigi Valitsusele riigieelarve koostamise käigus. Muudatustega täpsustatakse ka reservieraldisi ja ülekantavaid vahendeid puudutavaid sätteid, et tagada kooskõla riigieelarve detailsust puudutavate muudatustega. Eelnõu § 1 punkt 10 – paragrahvi 26 lõike 5 muutmine Riigieelarve detailsuse suurendamiseks esitatakse edaspidi riigieelarve kulude liigendus senise programmi taseme asemel programmi tegevuste tasemel. Eelnõu § 1 punkt 11 – paragrahvi 26 täiendamine lõikega 7 Riigieelarve detailsuse suurendamiseks esitatakse edaspidi üle kümne miljoni euro maksvad investeeringud objektide kaupa Vabariigi Valitsuse, Riigikantselei ja ministeeriumide valitsemisalade administratiivse jaotuse all. Investeeringuobjektide maksumus arvestatakse käibemaksuta. Eelnõu § 1 punkt 21 – paragrahvi 58 lõike 2 muutmine Seoses kavandatava riigieelarve detailsusastme muutmisega täpsustatakse Vabariigi Valitsuse reservist raha eraldamise detailsusastet. Vabariigi Valitsuse reservist vahendite eraldamise korralduse eelnõu peab edaspidi sisaldama tulemusvaldkonna ja programmi tegevuse tasandit Eelnõu § 1 punkt 22 – paragrahvi 591 lõike 2 muutmine Lõikes täpsustatakse eelarvetasandit, millest edaspidi tuleb lähtuda eelarveaastal kasutama jäänud vahendite ülekandmisel, kui vahendite järgmisesse eelarveaastasse ülekandmisel muudetakse riigieelarve liigendusi. Arvestades riigieelarve detailsust, mis sõnastatakse eelnõu § 26 lg 5 muutmisena, viiakse vahendite ülekandmisel programmile kehtestatud nõuded programmi tegevuste tasemele. 3.2. Riigieelarve detailsuse suurendamisega seotud paindlikkus Antud teemat käsitlevad eelnõu § 1 punktid 19 ja 20. Riigieelarve detailsuse suurendamisega tuleb leida uus tasakaal Riigikogu poolt kinnitatavate piirmäärade paindlikkuses. Detailsema riigieelarve puhul võib tekkida suurem vajadus kulude alatäitmise arvel muid kulusid suurendada. Kehtiva riigieelarve seaduse kohaselt on lubatud ministril muudatusi teha 0,25% ulatuses kõikidest valitsemisalade piirmääraga vahenditest. Eelnõu kohaselt ei võimaldata tulemusvaldkonna tasemel enam muudatusi teha ilma riigieelarve seaduse muutmiseta. Samas lubatakse programmi tegevuste eelarve täitmises hälbeid kuni 30% ulatuses, kuid mitte üle ühe miljoni euro. Nominaalne piirmäär on vajalik seoses programmi tegevuste ebaühtlase mahuga. Eelnõu § 1 punkt 19 – paragrahv 56 lõike 1 muutmine 8 Riigieelarve muutmisel, lisaeelarve koostamisel või muudel seadusest või riigieelarvest tulenevatel juhtudel tuleb riigieelarvega kindlaks määratud vahendite jaotuse muutmisel arvestada programmide asemel programmi tegevustega.. Eelnõu § 1 punkt 20 – paragrahvi 56 lõike 21 muutmine Muudetakse paragrahvi 56 lõige 21 sõnastust, mille kohaselt lubatakse eelarve täitmisel riigieelarvega kindlaks määratud programmi tegevuste piirmääraga vahendite mahtu ületada kuni 30 protsenti, kuid mitte üle ühe miljoni euro, juhul, kui ei ületata sama tulemusvaldkonna piirmääraga vahendite mahtu. Selline paindlikkus aitab vältida ebamõistliku töökoormust riigieelarve muudatuste menetlemisel. 2022 a. kohta esitatud andmetes on valitsemisalad planeerinud piirmääraga vahendeid 305 programmi tegevusele kokku summas 2,7 miljardit, millest 162 puhul rakendub 30% reegel ning 143 puhul ühe miljoni reegel. Reegli maksimaalsel realiseerumisel saab kinnitatud programmi tegevuste eelarveid kasutada 0,2 miljardi ehk 7,4% ulatuses seadust muutmata. 3.3. Detailsete otsustusprotsesside arvu vähendamine Antud teemat käsitlevad eelnõu § 1 punktid 14–18. Seoses aasta jooksul toimuva kahe eelarvelise otsustusprotsessi ebaefektiivsuse ja kaasneva administratiivkoormusega vähendatakse detailsete otsustusprotsesside arvu kahelt ühele. Kehtiva õiguse kohaselt kinnitatakse rahandusministeeriumi kevadise makromajandus- ja rahandusprognoosi alusel riigi eelarvestrateegia, stabiilsusprogramm ja kiidetakse heaks järgneva aasta riigieelarve. Viimast muudetakse vajadusel enne Riigikogule esitamist rahandusministeeriumi suvise makromajandus- ja rahandusprognoosi alusel septembri jooksul ning oluliste muudatuste korral lisatakse riigieelarvele ka uuendatud riigi eelarvestrateegia. Selline kaheastmeline otsustusprotsess toob kaasa kevadise otsustuprotsessi devalveerumise, kuivõrd prognoosid on ajas muutuvad ning riigieelarve puhul lähtutakse alati viimasest prognoosist ehk suvisest makromajandus- ja rahanduseprognoosist. Samuti on töökoormus dubleerivates protsessides märkimisväärne. Muudatusettepanekuga võetakse kevadel küll vastu põhimõttelised eelarvepoliitilised ja strateegilised suunad stabiilsusprogrammi raames, kuid riigi eelarvestrateegia kinnitamine ja riigieelarve heaks kiitmine koos detailse aruteluga võimalike eelarvepoliitiliste meetmete üle toimub aasta viimase prognoosi alusel augustis-septembris ja vastavad dokumendid valmivad hiljemalt kolm kuud enne järgneva eelarveaasta algust. Muudatusega välditakse mitmete sarnaste dokumente koostamist aasta jooksul ning dubleerivaid arutelusid eelarve- ja majanduspoliitiliste meetmete üle. Eelnõu § 1 punkt 14 – paragrahvi 34 muutmine Sõnastuse muudatus on seotud eelarveprotsessi viimisega sügisesse. Ettepaneku kohaselt koostatakse riigieelarve eelnõu edaspidi viimase rahandusprognoosi alusel, mitte kevadise rahandusprognoosi alusel. Eelnõu § 1 punkt 15 – paragrahvi 341 lõike 1 muutmine Muudetakse Vabariigi Valitsuse eelarvestrateegia kinnitamise ja riigieelarve eelnõu heaks kiitmise ajastust. Seoses aasta jooksul toimuva kahe dubleeriva eelarvelise otsustusprotsessi ja kaasneva töökoormusega vähendatakse detailsete otsustusprotsesside arvu kahelt ühele. Muudatusettepaneku kohaselt kinnitab Vabariigi Valitsus riigi eelarvestrateegia ja kiidab 9 heaks riigieelarve eelnõu arvestusega, et need esitatakse Riigikogule sügisel kolm kuud enne eelarveaasta algust varasema kaheksa kuu asemel. Eelnõu § 1 punkt 16 – paragrahvi 341 lõigete 2, 3 ja 4 kehtetuks tunnistamine Lõike 2 kehtetuks tunnistamisega eemaldatakse säte, mis reguleeris Vabariigi Valitsuse eelarvestrateegia kinnitamise ja riigieelarve seaduse eelnõu heaks kiitmise ajastust korraliste valimiste aastal. Seoses protsessi viimisega sügisesse, ei ole valimiste aastal erandi tegemine vajalik ning protsess toimub korraliste valimiste aastal tavapärases korras. Lõige 3 tunnistatakse kehtetuks seoses eelarvestrateegia ja riigieelarve protsessi viimisega sügisesse ja puudub vajadus riigieelarve eelnõu muutmiseks. Lõige 4 tunnistatakse kehtetuks, kuna eelarvestrateegia esitatakse edaspidi Riigikogule koos riigieelarve eelnõuga sügisel ja vastav säte on reguleeritud paragrahvis 341 lõikes 1. Eelnõu § 1 punkt 17 – paragrahvi 371 lõigete 1 ja 2 kehtetuks tunnistamine Lõige 1 tunnistatakse kehtetuks seoses eelarvestrateegia ja riigieelarve protsessi viimisega sügisesse. Vabariigi Valitsus teeb eelarveotsused kord aastas arvestusega, et riigieelarve eelnõu ja eelarvestrateegia esitatakse Riigikogule hiljemalt kolm kuud enne eelarveaasta algust. Seetõttu puudub vajadus reguleerida eriolukorra, erakorralise seisukorra või sõjaseisukorra ajal eelarvestrateegia kinnitamise ja riigieelarve heaks kiitmise ajastuse edasilükkamist kevadest sügisesse. Ettepaneku kohaselt lähtutakse eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu koostamisel viimasest rahandusprognoosist ning kuna § 371 lõige 1 erisus tunnistatakse kehtetuks, puudub vajadus lõikes 2 täpsustada rahandus- või majandusprognoosi ajastust. Eelnõu § 1 punkt 18 – paragrahvi 38 lõigete 3 ja 4 kehtetuks tunnistamine Muudatusettepaneku kohaselt esitatakse eelarvestrateegia Riigikogule koos riigieelarve eelnõuga (§ 341 lõige 1). Seetõttu tunnistatakse kehtetuks lõige 3, mille kohaselt esitatakse eelarvestrateegia riigieelarve seletuskirjas. Eelarvestrateegia on Vabariigi Valitsuse kinnitatud dokument ja puudub vajadus käsitleda seda riigieelarve seletuskirja osana. Kuigi eelarvestrateegiat dokumendina seletuskirja lisas esitata, siis jätkuvalt on plaanis seletuskirja lisades kajastada koondülevaateid riigi eelarvestrateegia rahastamiskavast, investeeringutest ja muust sellisest 4-aasta vaates. Lõige 4 tunnistatakse kehtetuks seoses eelarvestrateegia ja riigieelarve protsesside viimisega sügisesse ja puudub vajadus reguleerida juhtusid, kus Vabariigi Valitsus peab riigieelarve eelnõu muutma ning vastavalt sellele eelarvestrateegiat korrigeerima. 3.4. Stabiilsusprogrammi kui dokumendi lahutamine riigi eelarvestrateegiast ja nende dokumentide sisu Antud teemat käsitlevad eelnõu § 1 punktid 1, 2, 3, 7–9 ja 13. Muudatustega tagatakse stabiilsusprogrammi koostamiseks vajalik regulatsioon olukorras kus see on lahutatud riigi eelarvestrateegiast ja säilib ainukese dokumendina kevadises otsustusprotsessis. Muudatused puudutavad Euroopa Liidu õigusest tulenevat stabiilsusprogrammi esitamise kuupäeva, mis kinnitatakse erinevalt tulevasest eelarvestrateegiast hiljemalt aprilli lõpuks (korraliste valimiste aastal kinnitab ja esitab 10 Vabariigi Valitsus aprilli lõpus poliitikamuutusteta stabiilsusprogrammi) ja stabiilsusprogrammi ning riigi eelarvestrateegia üldistusastet, viies need eelnõu punktis 9 toodud ettepaneku kohaselt veidi üldisemale ja strateegilisemale tasemele. Eelnõu § 1 punkt 1 – seaduse täiendamine §-ga 41 Seoses stabiilsusprogrammi ja eelarvestrateegia lahti sidumisega ning eelarvestrateegia ja riigieelarve protsessi sügisesse viimisega on vaja muuta senist regulatsiooni andmete saamiseks eelarvestrateegia, stabiilsusprogrammi, riigieelarve ja prognoosi koostamiseks. Seni kehtinud regulatsioonis (§ 331 lg 3) on antud õigus vajalike andmete saamiseks eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamiseks, mis tagasid sisendi muuhulgas ka stabiilsusprogrammi ja prognooside koostamiseks. Kuivõrd edaspidi on kavandatud prognooside ja stabiilsusprogrammi koostamine kevadel, siis on vaja seni kehtinud sätet täpsustada. Eelnõu § 1 punkt 2 – paragrahvi 12 lõike 1 muutmine Muudetakse keskvalitsuse juriidilise isiku finantsplaani Rahandusministeeriumile esitamise tähtaega varasema 1. märtsi asemel 15. juuliks. Muudatuse tingib eelarvestrateegia protsessi viimine kevadest sügisesse. Finantsplaanid on oluliseks sisendinfoks majandusprognoosi koostamisel ja prognoos on omakorda aluseks eelarvestrateegia koostamisel. Muudatus tagab värske sisendinfo olemasolu eelarvestrateegia protsessiks. Lisaks saab 15. juuliks esitatavates finantsplaanides kajastada möödunud aasta kohta juba auditeeritud raamatupidamisandmeid seni märtsis esitatud esialgsete andmete asemel. Eelnõu § 1 punkt 3 – paragrahvi 15 lõike 2 teise lause muutmine Muudatusega täiendatakse, et rahandusprognoos on aluseks ka stabiilsusprogrammile. Muudatuse tingib eelarvestrateegia lahti sidumine stabiilsusprogrammist nii protsessi kui ajaraami mõistes. Eelnõu § 1 punkt 7 – paragrahvi 23 lõike 3 muutmine Muudatusega reguleeritakse stabiilsusprogrammi kinnitamist. Stabiilsusprogrammi kinnitab Vabariigi Valitsus hiljemalt kaheksa kuud enne järgmise eelarveaasta algust. Kuna stabiilsusprogramm kinnitati seni ühise dokumendina koos eelarvestrateegiaga, siis nende lahti sidumisel on vaja eraldi reguleerida stabiilsusprogrammi kinnitamine. Eelnõu § 1 punkt 8 – seaduse täiendamine §-ga 231 Muudatusega reguleeritakse stabiilsusprogrammi sisu. Stabiilsusprogramm peab sisaldama aastate kaupa riigieelarve seaduse § 251 lõike 3 punktides 1–6, 8–11 ja 13 nimetatud andmeid. Kuna stabiilsusprogramm kinnitati seni ühise dokumendina koos eelarvestrateegiaga, siis nende lahti sidumisel on vaja eraldi reguleerida stabiilsusprogrammi sisu. Eelnõu § 1 punkt 9 – paragrahvi 251 lõike 3 punkt 7 muutmine Muudetakse eelarvestrateegias maksimaalsete vahendite mahtude detailsusastet kajastades need edaspidi tulemusvaldkondadele ministeeriumi valitsemisala lõikes. Kehtivas regulatsioonis kajastatakse maksimaalsed vahendid tulemusvaldkondadele ja programmidele ministeeriumi valitsemisala lõikes. Riigieelarve tegevuspõhist detailsusastet suurendatakse tulemusvaldkonna ja programmi tasemelt tulemusvaldkonna ja programmi tegevuse tasemele. Eelarvestrateegia koostatakse koos riigieelarve eelnõuga, mistõttu on mõistlikum eelarvestrateegia, kui pikema vaate detailsusaste üldisemaks viia. 11 Eelnõu § 1 punkt 13 – paragrahvi 331 lõike 3 kehtetuks tunnistamine Paragrahvi sisu on täiendatud ja viidud paragrahvi 41 3.5. Riigi pikaajalise arengustrateegia aluse loomine Antud teemat käsitlevad eelnõu § 1 punktid 4–6. Eelnõu § 1 punkt 4 – paragrahvi 19 lõike 1 täiendamine Uue strateegilise arengudokumendina lisatakse riigi pikaajaline arengustrateegia, mida on alati üks ning mis koosneb Riigikogu tasemel vastu võetavast põhidokumendist ning valitsuse tasemel heaks kiidetavast tegevuskavast. Riigi pikaajaline arengustrateegia on kõiki poliitikavaldkondi hõlmav valdkondade ülene katusstrateegia, mis seab ühiskonnale ning strateegilistele arengudokumentidele ühtsed strateegilised sihid. Riigi pikaajalise arengustrateegia lisamine seadusesse strateegilise arengudokumentide loetelusse aitab kaasa õigusselgusele ja loob edaspidiseks selge aluse riigi pikaajalise arengustrateegia koostamiseks. Eelnõu § 1 punkt 5 – paragrahvi 19 täiendamine lõikega 11 Sõnastatakse riigi pikaajalise arengustrateegia olemus ja minimaalne kestus. Strateegilises planeerimises on esindatud kesk-pikk vaade programmi ja valdkonna arengukava näol, mis koostatakse vähemalt eelarvestrateegia perioodiks. Muudatusega sisustatakse pikaajalisemat vaadet ja vähemalt 15 aastat ette planeeritav arengudokument täidab seni eksisteerinud lünga Eesti strateegilise planeerimise raamistikus. Eelnõu § 1 punkt 6 – paragrahvi 20 lõike 1 täiendamine Lisatakse riigi pikaajalise arengustrateegia menetlus. Riigi pikaajalise arengustrateegia üldosa võtab vastu Riigikogu kas omal algatusel või Vabariigi Valitsuse ettepanekul sarnaselt poliitika põhialustele. Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse koostööstrateegiana seab Riigikogu strateegilised sihid ning Vabariigi Valitsus töötab välja tegevuskava sihtide poole liikumise tagamiseks. 3.6. Erisused riigieelarve liigendamisel Antud teemat käsitleb eelnõu § 1 punkt 12. Eelnõu § 1 punkt 12 – paragrahv 26 täiendamine lõikega 8 Riigieelarve detailsuse suurendamisega võib teatud juhtudel tekkida vastuolu riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse ja selle alusel kehtestatud õigusaktidega. Selle vältimiseks kehtestatakse erisus, mille kohaselt võimaldatakse nendel juhtudel riigieelarvet üldisemalt liigendada. Paragrahv 81⁴ - seaduse rakendamine ja eelnõu § 2 – seaduse jõustumine Seaduse jõustumiseks on planeeritud 1. november 2021, arvestades tõenäoliselt eelnõu menetlusele kuluvat aega. Erandina kohaldatakse eelnõuga muudetavaid riigieelarve liigenduse sätteid (§ 26 lõiked 5, 7 ja 8) juba 2022. riigieelarve eelnõu liigenduse detailsusele (riigieelarve seaduse täiendamine §-ga 814). 12 4. Eelnõu terminoloogia Eelnõuga võetakse kasutusele uus termin „riigi pikaajaline arengustrateegia“, mis võimaldab sõnastada poliitikavaldkondade ülese riigi pikaajalise ja tervikliku visioonidokumendi. Programmi tegevus on planeerimistasand, mis on suunatud programmi ja selle meetme(te) eesmärkide saavutamiseks teenuste osutamise kaudu. Programmi tegevuste eelarve kavandatakse asutuse teenuste maksumusest lähtuvalt. 5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele Eelnõu on kooskõlas Euroopa Liidu õigusega. 6. Seaduse mõjud Eelnõu eesmärk on suurendada riigieelarve läbipaistvust ja Riigikogu otsustuspädevust, optimeerida riigieelarve ja riigi eelarvestrateegia koostamise protsesse ning anda alus riigi pikaajalise arengustrateegia loomisele. Eesmärk 1: suurendada riigieelarve läbipaistvust ja Riigikogu otsustuspädevust. Eelnõuga muudetakse riigieelarve liigendust puudutavaid sätteid, millega tehakse iga- aastase riigieelarve seaduse tegevuspõhine vaade detailsemaks. Korrigeeritakse riigieelarve paindlikkuse reegleid, mis võimaldab riigieelarve detailsuse suurenedes säilitada tasakaal seadusandliku ja täidesaatva võimu otsustuspädevuses. Võrreldes kehtiva riigieelarvega liigutakse strateegilise planeerimise hierarhias kaks astet detailsemaks ja sõnastatakse Riigikogu poolt kinnitatava riigieelarve liigenduse tasemena programmi tegevus. Hinnanguliselt tagab see optimaalse tasakaalu seadusandliku ja täidesaatva võimu otsustusvabaduse vahel ja väldib ebamõistlikku töökoormust riigieelarve muudatuste menetlemisel. Riigieelarve seaduses suureneb kuludes tegevuspõhise vaate detailsus 8-kordselt. Riigi eelarvestrateegia 2022–2025 andmetel tekib praeguse 38 programmi asemel 11 valitsemisala eelarvesse kokku 312 programmi tegevust eelarvemahuga alates 5000 eurost kuni 2,8 miljardi euroni, millest piirmääraga vahendeid on planeeritud vahemikus 5000 kuni 0,2 miljardi euroni. Detailsuse suurenemine ei puuduta tulusid, finantseerimistehinguid ega investeeringuid. Sihtrühm: Riigikogu Eelnõu rakendamine annab võimaluse Riigikogul otsustada eelarve jaotus detailsemal tasandil, programmi tegevuste lõikes. Samas detailsuses on võimalik saada eelarve täitmise ülevaateid majandusaasta aruande raames. Riigikogu jaoks paraneb eelarve sisuline arusaadavus. Detailsem riigieelarve kulude liigendus võimaldab Riigikogul määrata konkreetse aasta kulutuste sihtotstarvet. Sihtrühm: Vabariigi Valitsus Riigieelarve järjepidevuse hoidmiseks antakse Vabariigi Valitsusele volitus riigieelarve eelnõu koostamise käigus vajadusel muuta programmi tegevuste arvu ja nimetusi. Vabariigi 13 Valitsusel tuleb eelarve ette valmistada senisest detailsemalt ja seetõttu läheb ka eelarve otsuste tegemine Vabariigi Valitsuses detailsemaks. Detailsema eelarve seaduse juures võimaldatakse Vabariigi Valitsusel paindlikumat eelarve kasutamist. Sellega on tagatud väikeste kõrvalekallete korral vajadustele kohandamine ja puudub vajadus minna Riigikokku seadust muutma. Sellised muudatused kajastatakse eelarve täitmise aruandes. Varasem ministri tasemel kinnitatud liigendus (programmi tegevus) liigub Riigikogu otsustustasandile, mis toob kaasa otsustuspädevuse vähenemise ministrile. Sihtrühm: riigieelarvelised asutused Detailsem eelarve liigendus mõjutab asutuse senist võimalust muuta eelarve liigendust ministri tasandil, edaspidi tuleb seda teha Riigikogus. Seejuures on paindlikkuse tagamiseks lubatud teatud ulatuses eelarve täitmises kõrvalekalded. Nendel asutustel kelle eelarve jaguneb mitme programmi vahel avaldub mõju töökorraldusele seoses eelarvevahendite kasutamise ja täitmise jälgimisega programmi tegevuste lõikes. Seni toimus eelarvevahendite kasutamise ja täitmise jälgimine programmi tasandil. Eelnõu rakendamiseks tuleb riigiasutustel programmi tegevuse sõnastused läbivalt üle vaadata ja vajadusel täpsustada lähtuvalt tegevuse sisust. Arvestades, et praegu on programmi tegevusi, mille eelarve maht ulatub 5000 eurost kuni 2,8 miljardi euroni, tuleb tähelepanu pöörata programmi tegevuse kui strateegilise hierarhia taseme metoodilisele ühtlustamisele. Sihtrühm: kodanikud Riigieelarve muutub kodanikele loetavamaks ja see võib kaasa senisest enam ja sisukamat avalikku arutelu. Eesmärk 2: optimeerida riigieelarve ja riigi eelarvestrateegia koostamise protsesse Vähendatakse riigieelarve ja riigi eelarvestrateegia protsessi ressursikulu, viies eelarve sisulised ja detailsed arutelud valitsuse tasandil aastas kahelt korralt ühele. Eelnõu rakendamisel toimub kevadel vaid suuremate eelarvepoliitiliste eesmärkide arutelu, mille tulemusel kinnitatakse stabiilsusprogramm. Sihtrühm: Vabariigi Valitsus Vabariigi Valitsusel väheneb ühe riigieelarve arutelude koormus. Sihtrühm: Riigikogu Eelnõu rakendamisel saab Riigikogu eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu sügisel. Kehtiva seaduse alusel olid need Riigikogule kättesaadavad kevadel selle tulemusena on Riigikogu liikmel on vähem aega materjalidega tutvumiseks. Sihtrühm: Riigieelarvelised asutused Eelnõu rakendamisel väheneb asutustes eelarveprotsessile kulutatud aeg kevadise riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu ettevalmistuse ja koostamise arvelt. Kogu kuluvat aega on keeruline hinnata, erinevad asutused alustavad ettevalmistusega erinevatel aegadel, seejuures võivad seda teha erineva koormusega. Näide: Kui eelarveprotsessi panustab 25 strateegiatöötajat ja 140 finantstöötajat perioodil veebruarist juunini koormusega 50 %, siis 5 kuud x 165 x 0,5 = 412,5 kuud, mis teeb ca 34 täistööaastat. 14 Eesmärk 3: anda alus riigi pikaajalise arengustrateegia loomisele. Eelnõus sõnastatakse uue strateegilise arengudokumendina riigi pikaajaline arengustrateegia, mis loob juriidilise aluse poliitikavaldkondade terviklikule visioonidokumendile Eesti 2035. Sihtrühm: Vabariigi Valitsus Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse koostööstrateegiana seab Riigikogu strateegilised sihid ning Vabariigi Valitsus töötab välja tegevuskava sihtide poole liikumise tagamiseks. Mõju eelnõu rakendamisega ei kaasne, kuna see praktikas juba toimib. Sihtrühm: Riigikogu Suureneb Riigikogu roll riigi strateegilisel juhtimisel. Riigikogu seab Vabariigi Valitsusele strateegilised sihid, mille alusel Vabariigi Valitsus planeerib tegevuskava ja sellega kooskõlas riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu. Riigi pikaajalise arengustrateegia üldosa võtab vastu Riigikogu kas omal algatusel või vabariigi Valitsuse ettepanekul sarnaselt poliitika põhialustele. Sihtrühm: Riigieelarvelised asutused. Luuakse õiguslik alus valdkonna arengukavade ja riigi pikaajalise strateegia seostamiseks. Valdkonna arengukavade koostamisel ja rakendamisel tuleb edaspidi lähtuda riigi pikaajalisest strateegiast. Muud mõjud Kavandatav muudatus ei avalda mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele, majandusele, loodus- ja elukeskkonnale, regionaalarengule ega demograafilist mõju ja seetõttu ei ole mõju olulisust hinnatud. 7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud Seaduse rakendamisega ei kaasne otseseid tulusid ega kulusid riigieelarvele ning eelnõu ei ole seotud kohalike omavalitsuste tegevusega. 8. Rakendusaktid Seaduse rakendamiseks ei ole ette näha täiendavate riigisiseste alamaktide kehtestamist. Seaduse ja alamastme õigusaktide kooskõla säilitamiseks tehakse vajalikud muudatused järgmistes õigusaktides:  Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2019. a määrus nr 112 „Riigi eelarvestrateegia, riigieelarve eelnõu ja tõhustamiskava koostamise ning riigieelarve vahendite ülekandmise tingimused ja kord ning riigieelarve seadusest tulenevate aruannete esitamise kord“ (seletuskirja lisa 1);  Vabariigi Valitsuse 31. juuli 2014. a määrus nr 123 „Vabariigi Valitsuse reservist vahendite eraldamise ja eraldatud vahendite kasutamise kord“ korras (seletuskirja lisa 2). 9. Seaduse jõustumine 15 Seadus jõustub 1. novembril 2021. Jõustumise aeg on planeeritud eeldatavat eelnõu menetlemise aega arvestades. Õigusselgusest tulenevalt täiendatakse, et seaduse muudatusi riigieelarve liigenduse kohta (riigieelarve seaduse § 26 lõiked 5, 7 ja 8) kohaldatakse 2022. aasta riigieelarvele. Muudatused ei ole seotud direktiivist tulenevate tähtaegadega. 10. Eelnõu kooskõlastamine ja huvirühmade kaasamine Eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks ministeeriumitele, Riigikantseleile ja põhiseaduslikele institutsioonidele. _________________________________________________________________________ Algatab Vabariigi Valitsus ………………… 2021 (allkirjastatud digitaalselt) 16  EELNÕU MÄÄRUS Vabariigi Valitsuse 12. detsembri 2019. a määruse nr 112 „Riigi eelarvestrateegia, riigieelarve eelnõu ja tõhustamiskava koostamise ning riigieelarve vahendite ülekandmise tingimused ja kord ning riigieelarve seadusest tulenevate aruannete esitamise kord“ muutmine (avaldatud RT I, 21.12.2019, 26). Määrus kehtestatakse riigieelarve seaduse § 20 lõike 5, § 331 lõike 5, § 342 lõike 3 ja § 591 lõike 3 alusel. § 1. Vabariigi Valitsuse 12. detsembri 2019. a määruse nr 112 „Riigi eelarvestrateegia, riigieelarve eelnõu ja tõhustamiskava koostamise ning riigieelarve vahendite ülekandmise tingimused ja kord ning riigieelarve seadusest tulenevate aruannete esitamise kord“ muutmine Vabariigi Valitsuse 12. detsembri 2019. a määruses nr 112 „Riigi eelarvestrateegia, riigieelarve eelnõu ja tõhustamiskava koostamise ning riigieelarve vahendite ülekandmise tingimused ja kord ning riigieelarve seadusest tulenevate aruannete esitamise kord“ tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 4 lõike 3 punkt 1 sõnastatakse järgmiselt: „3) Vabariigi Valitsuse, Riigikantselei ja ministeeriumide valitsemisalade administratiivse jaotuse all esitatakse tulud, investeeringud ja finantseerimistehingud valitsemisala kohta koondsummadena ning kulud tulemusvaldkondade ja programmi tegevuste kaupa;“; 2) paragrahvi 5 lõike 2 punkt 4 tunnistatakse kehtetuks; 3) paragrahvi 5 lõiget 2 täiendatakse punktiga 5 järgmiselt: „5) ettepanekud riigieelarve eelnõus riigieelarve seaduse § 26 lõikes 5 sätestatud tegevuspõhise liigenduse muutmiseks.“; 4) paragrahvi 5 täiendatakse lõikega 51 järgmiselt: „(51) Kui ministeerium peab vajalikuks muuta järgmise aasta riigieelarve eelnõus kehtiva aastase riigieelarve seaduse liigendusena kinnitatud tegevuste nimetust, sisu ja/või arvu, siis esitab ministeerium vastava ettepaneku Rahandusministeeriumile eelarvestrateegia koostamise raames. Liigenduse muudatused otsustab Vabariigi Valitsus riigieelarve eelnõu koostamise käigus.“; 5) paragrahvi 8 lõike 2 teksti täiendatakse lisades sõna „programmi“ järgi sõna „tegevuste“; 6) paragrahv 9 tunnistatakse kehtetuks; 7) paragrahvi 12 lõikes 2 täiendatakse teises lauses sõna „programmide“ sõnaga „tegevuste“ ja lause sõnastatakse järgmiselt: „Kui ülekandmine on seotud ministeeriumi valitsemisala riigiasutuse, tulemusvaldkonna või programmi ümberkorraldamise või lõpetamisega, esitatakse lisaselgitused tulemusvaldkondade, programmide tegevuste või administratiivsete liigenduste muutuste kohta.“ 1 8) paragrahvis 18 asendatakse tähtaeg „novembri kümnendal tööpäeval“ tähtajaga „1. veebruaril“. § 2. Määruse jõustumine Kaja Kallas Peaminister Keit Pentus-Rosimannus Rahandusminister Taimar Peterkop Riigisekretär 2 SELETUSKIRI Vabariigi Valitsuse 12. detsembri 2019. a määruse nr 112 „Riigi eelarvestrateegia, riigieelarve eelnõu ja tõhustamiskava koostamise ning riigieelarve vahendite ülekandmise tingimused ja kord ning riigieelarve seadusest tulenevate aruannete esitamise kord“ muutmine 1. Sissejuhatus 1.1. Sisukokkuvõte Eelnõuga muudetakse Vabariigi Valitsuse 12. detsembri 2019. a määrust nr 112 „Riigi eelarvestrateegia, riigieelarve eelnõu ja tõhustamiskava koostamise ning riigieelarve vahendite ülekandmise tingimused ja kord ning riigieelarve seadusest tulenevate aruannete esitamise kord“. Määruse muutmise põhjuseks on riigieelarve seadusesse kavandatavad muudatused riigieelarve detailsuses ning eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu koostamise tähtaja muutmises. 1.2. Eelnõu ettevalmistaja Määruse eelnõu ja seletuskiri on koostanud Rahandusministeeriumi eelarvearenduste osakonna nõunik Ingrid Niid (tel 611 3095, [email protected]). Eelnõu ja seletuskirja juriidilist kvaliteeti kontrollis õigusosakonna nõunik Marge Kaskpeit (tel 611 3611, [email protected]). Eelnõu on keeleliselt toimetanud õigusosakonna keeletoimetaja Sirje Lilover (tel 611 3638, [email protected] ). 2. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs Vabariigi Valitsuse 12. detsembri 2019. a määruse nr 112 „Riigi eelarvestrateegia, riigieelarve eelnõu ja tõhustamiskava koostamise ning riigieelarve vahendite ülekandmise tingimused ja kord ning riigieelarve seadusest tulenevate aruannete esitamise kord“ tehakse järgmised muudatused: 1) Paragrahv 4. Riigieelarve eelnõu koostamine Riigieelarve detailsuse suurendamiseks (kavandatav RES § 26 lg 5 muudatus) tehakse kaks muudatust. Esiteks muudetakse riigieelarvega kinnitatavat eelarve liigendust, milles kulude liigendus esitatakse senise programmi taseme asemel programmi tegevuste tasemel. Teise muudatusena tuuakse valitsemisala investeeringud programmide alt välja ja esitatakse valitsemisala koondosas. Investeering võib panustada mitmesse tegevusse, samal ajal on varasemad investeeringud amortisatsiooni kaudu juba teenuste ja tegevuste maksumusse sisse arvestatud. 2) , 3) ja 4) Paragrahv 5. Andmed eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu koostamiseks Võetakse välja nõue esitada tulemusaruande projekt ministeeriumi valitsemisala eelarvestrateegia projekti kohustusliku osana. Tulemusaruanne on sisendiks eelarvestrateegia, riigieelarve eelnõu, riigieelarve täitmise ülevaate ja riigi majandusaasta koondaruande koostamisele. Riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu koostamise tähtaegade nihutamisel sügisesse (kavandatav RES § 341 lg 1 muudatus) ei ole vajalik ministeeriumi valitsemisala 3 eelarvestrateegia projekti koosseisus tulemusaruande projekti esitamine. Tulemusaruande projekt esitatakse §-s 18 märgitud juhistega antud tähtajal. Lisatakse nõue esitada koos eelarvestrateegia projektiga järgmiseks eelarveaastaks kavandatavad muudatused programmi tegevuste loetelus. Kui kehtiva riigieelarve seaduse tegevuspõhist liigendust on järgmise aasta riigieelarve eelnõus vaja muuta, siis minister esitab muudatusettepanekud eelarvestrateegia projektiga Rahandusministeeriumile. Rahandusministeerium koondab muudatusettepanekud ja esitab need Vabariigi Valitsusele heaks kiitmiseks/otsustamiseks. Muudatus on vajalik riigieelarve järjepidevuse ja aastate-ülese võrreldavuse hoidmiseks. Otsustatud muudatuste kohta esitatakse selgitused riigieelarve eelnõu seletuskirjas. 5) Paragrahv 8. Eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu üle peetavad läbirääkimised ning eelnõu menetlemine Vabariigi Valitsuses Lõikes 2 täiendatakse, et Vabariigi Valitsus teeb eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu koostamiseks vajalikud otsused programmi tegevuste tasandil (kavandatav RES § 26 lg 5 muudatus). Muudatus tuleneb vajadusest järgida riigieelarve detailsust. 6) Paragrahv 9. Riigieelarve eelnõu muutmine Paragrahv sätestas protseduuri, kuidas toimub Vabariigi Valitsuses kevadel heakskiidetud riigieelarve eelnõu muutmine. Kui kevadel riigieelarve eelnõu enam ei koostata (kavandatav RES § 341 lg 3 kehtetuks tunnistamine), siis puudub vajadus antud protseduuriks ja paragrahv tunnistatakse kehtetuks. 7) Paragrahv 12. Ülekantavate vahendite täpsustamine ja ülevaate esitamine Kasutamata jäänud vahendite kasutamise tähtaja pikendamisel ühe eelarveaasta võrra võib neid vahendeid kasutada riigieelarvega määratud otstarbeks (RES § 591 lg 1 ja 2). Kavandatava RES § 26 lõike 5 muutmisel täiendatakse § 12 lõiget 2 täpsustades, et riigiasutuse, tulemusvaldkonna või programmi ümberkorraldamise või lõpetamise korral esitatakse lisaselgitused ka programmi tegevuste kohta. 8) Paragrahv 18. Ministeeriumi valitsemisala eelarvestrateegia projekti ja aruandluse juhised ning ajakava Ministeeriumi valitsemisala eelarvestrateegia projekti ja aruannete koostamiseks edastab Rahandusministeerium igal aastal täpsustavad juhised koos ajakavaga ning vajadusel ka vormid. Riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve eelnõu koostamise tähtaja nihkumisel sügisesse (kavandatav RES § 341 lg 1 muutmine) on mõistlik edasi lükata ka kogu eelarveprotsessi algust, seetõttu asendatakse varasem 10. novembri tähtpäev 1. veebruariga. Eelnõu § 3. Määruse jõustumine Määrus on otseselt seotud riigieelarve seadusesse kavandatavate muudatustega, mistõttu jõustub määrus peale riigieelarve seaduse vastuvõtmist. III. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele 4 Eelnõu ei ole puutumuses Euroopa Liidu õigusega. Eelnõu on kooskõlas riigieelarve seaduse muutuse eelnõuga ja Eesti Vabariigi põhiseadusega. IV. Määruse mõjud Eelnõus sätestatud muudatustel on vahetu mõju riigiasutuste, Rahandusministeeriumi riigieelarve osakonna ja eelarvearenduste osakonna ja Riigi Tugiteenuste Keskuse sisestele tööprotsessidele strateegilise planeerimise, eelarvestamise ja finantsjuhtimise valdkondades. V. Määruse rakendamisega seotud tegevused, vajalikud kulutused ja määruse rakendamise eeldatavad tulud Tegevuspõhise eelarve kontseptsiooni järgi on programmi tegevus ministri juhtimistasand. Sellest tulenevalt võivad programmi tegevused olla üles ehitatud väga erinevalt. Riigieelarve detailsemaks muutmisega tuleb programmi tegevused, sh nimetused, mahud jms üle vaadata ja võimalusel ühtlustada, et need oleksid informatiivsed ka Riigikogule. VI. Jõustumine Määruse muutmise aluseks on kavandatav riigieelarve seaduse muutmine. Määrus peab jõustuma peale riigieelarve seaduse jõustumist. VII. Eelnõu kooskõlastamine Eelnõu esitatakse koos kavandatava riigieelarve seaduse muutmise eelnõuga kooskõlastamiseks ministeeriumidele ja arvamuse avaldamiseks põhiseaduslikele institutsioonidele. 5  EELNÕU EESTI VABARIIK MÄÄRUS Vabariigi Valitsuse 31. juuli 2014. a määruse nr 123 „Vabariigi Valitsuse reservist vahendite eraldamise ja eraldatud vahendite kasutamise kord“ muutmine Määrus kehtestatakse riigieelarve seaduse § 58 lõike 3 alusel. § 1. Määruse muutmine Vabariigi Valitsuse 31. juuli 2014. a määruse nr 123 „Vabariigi Valitsuse reservist vahendite eraldamise ja eraldatud vahendite kasutamise kord“ tehakse järgmine muudatus: 1) paragrahvi 3 lõike 2 punkt 1 täiendatakse ja sõnastatakse järgmiselt: „1) Vabariigi Valitsuse korralduse eelnõu reservist vahendite eraldamise kohta, milles ministeerium ja Riigikantselei märgivad tulemusvaldkonna ja programmi tegevuse“. § 2. Määruse jõustumine Määrus jõustub 1. jaanuaril 2022. a. Kaja Kallas Peaminister Keit Pentus-Rosimannus Rahandusminister Taimar Peterkop Riigisekretär Vabariigi Valitsuse 31. juuli 2014. a määruse nr 123 „Vabariigi Valitsuse reservist vahendite eraldamise ja eraldatud vahendite kasutamise kord“ muutmine eelnõu seletuskiri 1. Sissejuhatus 1.1. Sisukokkuvõte Eelnõuga muudetakse Vabariigi Valitsuse 31. juuli 2014. a määruses nr 123 „Vabariigi Valitsuse reservist vahendite eraldamise ja eraldatud vahendite kasutamise kord“ (edaspidi määrus) Vabariigi Valitsuse reservist raha eraldamisel kasutamise sihtotstarbe detailsust, mis viiakse kooskõlla muudetava riigieelarve seadusega. Riigieelarve seaduse kavandatav muudatus, millega muudetakse aastase riigieelarve seaduse detailsusastet alates 1. jaanuarist 2022. a näeb ette, et riigieelarve seadus on edaspidi valitsemisala tulemusvaldkonna ja programmi tegevuse detailsuses. 1.2. Eelnõu ettevalmistaja Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Rahandusministeeriumi eelarvepoliitika nõunik Regina Vällik (611 3720, e-post: [email protected]). Eelnõu ja seletuskirja juriidilist kvaliteeti kontrollis Rahandusministeeriumi õigusosakonna nõunik Marge Kaskpeit (611 3611, [email protected]). 1.3. Märkused Eelnõu on kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseadusega ja teiste valdkonda reguleerivate õigusaktidega. Eelnõu ettevalmistamisel ei ole aluseks võetud teiste riikide õigusakte. 2. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs Punktiga 1 sätestatakse määruse paragrahv 3 lõige 2 punkt 1 uues sõnastuses. Seoses kavandatava aastase riigieelarve seaduse detailsusastme muutmisega riigieelarve seaduses määratakse ka Vabariigi Valitsuse reservist raha eraldamisele sama detailsusaste. Vabariigi Valitsuse korralduse eelnõu reservist vahendite eraldamise kohta peab edaspidi sisaldama tulemusvaldkonna ja programmi tegevuse tasandit. Varasemalt oli selleks tulemusvaldkond ja programmi tasand. III. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele Eelnõul ei ole puutumust Euroopa Liidu õigusega. IV. Määruse mõjud Eelnõus ettenähtud muudatusega suureneb raha kasutamisele määratud sihtotstarbe detailsus, mis teeb raha eraldamise läbipaistvamaks. V. Määruse rakendamisega seotud tegevused, vajalikud kulutused ja määruse rakendamise eeldatavad tulud Eelnõuga ei kaasne täiendavaid kulusid riigieelarvele ega ühelegi riigiasutusele. Eelnõus ettenähtud muudatus on seotud riigieelarve seaduse detailsusastme täpsustamisega, millega seonduvalt tuleb ka Vabariigi Valitsuse reservist raha eraldamise taotluses näidata detailsemalt raha kasutamise sihtotstarve. Raha eraldamise korraldusele Vabariigi Valitsuse reservist muudatusi ei kaasne. VI. Jõustumine Määrus jõustub 1. jaanuaril 2022. VII. Eelnõu kooskõlastamine Eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks ministeeriumidele ja arvamuse avaldamiseks põhiseaduslikele institutsioonidele. EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: RAM/21-0337 - Riigieelarve seaduse muutmise seadus Kohustuslikud kooskõlastajad: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Riigikantselei; Kaitseministeerium; Maaeluministeerium; Rahandusministeerium; Sotsiaalministeerium; Haridus- ja Teadusministeerium; Justiitsministeerium; Kultuuriministeerium; Siseministeerium; Keskkonnaministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Arvamuse andjad: Vabariigi Presidendi Kantselei; Riigikontroll; Riigikogu; Riigikohus; Õiguskantsleri Kantselei Kooskõlastamise tähtaeg: 05.08.2021 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/b50ff86f-bea3-49ab-8e39-32ce82749611 Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/b50ff86f-bea3-49ab-8e39-32ce82749611?activity=3 Eelnõude infosüsteem (EIS) https://eelnoud.valitsus.ee/main