Menetluse lõpetamine seoses projektiauditi oluliste tähelepanekutega

-864235 -144145 0 0 Maanteeamet Pärnu mnt 463a 10916 TALLINN 01.03.17 nr 6-12/ 14-1064-017 Menetluse lõpetamine seoses projektiauditi oluliste tähelepanekutega Struktuuritoetuse seaduse (edaspidi STS) § 8 lg 1 ja Rahandusministri 10.09.2014 käskkirja nr 143 „Loa andmine rakendusasutuse ja rakendusüksuse ülesannete täitmiseks“ pun k ti 1, alapunkti 2 alusel on Tehnilise Järelevalve Amet (edaspidi TJA ) nimetatud struktuurivahendite andmisel rakendusüksuseks. Rakendusüksuse ülesanded struktuurivahendite andmisel on toodud STS-s ning selle rakendusaktides, sh majandus- ja taristuministri 03.10.2014. a määruses nr 85 „Transpordi infrastruktuuri arendamine perioodil 2014-2020“. Vastavalt STS § 8 lõike 2 punktile 6 on rakendusüksuse ülesandeks teha finantskorrektsiooni aluste esinemisel finantskorrektsiooni otsus ja nõuda tagasi aluseta väljamakstud toetus. Faktilised asjaolud Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakond (edaspidi auditeerija ) edastas 02.01.2017. a kirjaga nr 10-5/00014 Maanteeametile (edaspidi ka toetuse saaja ) ja TJA- le projektiauditite lõpparuanded seitsme Maanteeameti projekti osas. Projektide nr 2014-2020.10.01.001.01.15-0009 „Riigimaantee nr 8 Tallinn – Paldiski km 18,8-24,9 Kiia – Keila lõigu rekonstrueerimine“ ja nr 2014-2020.10.01.001.01.15-0012 „Tartu läänepoolse ümbersõidu I ehitusala ehitus“ aruannetes nr CF-96/2016 (edaspidi aruanne 1 ) ja nr CF-102/2016 (edaspidi aruanne 2 ) sisaldusid olulised tähelepanekud. Tähelepanekute kohaselt on toetuse saaja jätnud osadeks jaotatud riigihankel summeerimata kõigi osade eeldatavad maksumused ning on sellest tulenevalt eksinud hankemenetluse liigi valikul. Samad asjaolud on auditi aruande kohaselt seotud ka auditi valimisse mitte kuulunud, kuid Kiia -Keila lõiguga seotud projekti nr 2014-2020.10.01.001.01.15-0014 „Riigimaantee nr 8 Tallinn-Paldiski km 37,4-46,8 teelõigu rekonstrueerimine“ raames läbi viidud hankega. TJA alustas oma 04.01.2017. a kirjaga nr 6-12/14-1064-015 Maanteeametile haldusmenetlust , teavitades mitteabikõlblikkuse tuvastamise toimingutega teostamisest , et selgitada toetuse tagasinõudmise protsessi algatamise vajadust. Samuti palus TJA Maanteeameti seisukohta ning kommentaare auditi aruannetes toodud olulisele tähelepanekule hiljemalt 17.01.2017. a. Maanteeamet vastas 17.01.2017 . a kirjaga nr 1-16/17-00009/007. Menetluse läbiviimisel pidas TJA vajalikuks kaasata valdkonna eksperte, et hinnata toetuse saaja ja auditeerija seisukohti. S õltumatu eksperthinnangu (lisa 1) andis Tallinna Tehnikaülikooli Ehituse ja arhitektuuri instituudi Teedeehituse ja geodeesia uurimisrühm (edaspidi TTÜ ). TTÜ ülesandeks oli anda hinnang: auditeerija seisukohale (vastaval riigimaanteel eraldi tellitud tööde näol on tegemist ühtse tehnilise või majandusliku funktsiooniga tervikuga); valitud tegelikule lahendusele (tööd on tellitud eraldi käsitledes neid eraldiseisvate ehitustöödena). Auditeerija tähelepanekud ja argumendid Auditeerija hinnangul on Maanteeamet rikkunud riigi hanke nr 147644 „Riigimaantee nr 8 Tallinn – Paldiski km 18,8 – 24,9 Kiia – Keila lõigu rekonstrueerimine“ läbiviimisel riigihangete seaduse (edaspidi RHS ) § 23 lõikes 2 sätestatud nõuet, et osadeks jaotatud riigihanke iga osa kohta hankelepingu sõlmimisel kohaldatakse kõigi osade summeeritud eeldatava maksumusega hankelepingu sõlmimisele kohaldatavat korda. Sisult samale järeldusele jõudis auditeerija aruandes 2 käsitletud riigihanke nr 148419 läbiviimise õigsuse osas. Audiitorid põhjendavad oma seisukohta järgmiste kriteeriumitega: tööd on tellitud samas geograafilises piirkonnas, samal maanteel järjestikustel lõikudel ehk rekonstrueeritud lõigud on tehniliselt võttes otseselt ühendatud ja kulgevad kokkuvõttes katkematult ; tööde iseloom on sama ; eeldatav pakkujate ring sama ; lepingud on sõlmitud ajaliselt lähestikku. Audi teerijate hinnangul on järjestikused teelõigud ühel maanteel nii majanduslikult kui ka tehniliselt koostoimivad ning seda vaatamata nende erinevale tehnoloogilisele lahendusele või erinevale liikluskoormusele. Lähtuvalt aruandest 2 on audiitoritega samal seisukohal Rahandusministeeriumi riigihangete ja riigiabi osakond, kelle arvamuse järgi on projekt kavandatud ühtse funktsionaalse tervikuna, kuigi tööd on jaotatud etappideks ja tellitud erinevatel aastatel. Kokkuvõttes leiab auditeerija , et hankija oleks pidanud hangete maksumused summeerima ning kõigi hangete puhul läbi viima avatud rahvusvahelise hankemenetluse. Projektiauditi „Riigimaantee nr 8 Tallinn – Paldiski km 18,8-24,9 Kiia – Keila lõigu rekonstrueerimine“ läbiviija AS Deloitte Audit Eesti (edaspidi Deliotte ) jäi auditeerijaga eriarvamusele (aruandes 1 lisa 1). Maanteeameti argumendid Maanteeamet esitas 17.01.2017. a kirjaga nr 1-16/17-00009/007 seisukohad aruannetes toodud oluliste tähelepanekute osas. Maanteeamet on seisukohal, et aruandes 1 käsitletud Tallinn – Paldiski mnt riigihangete puhul on tegemist eraldiseisvate üksikhangetega, võttes arvesse järgnevaid põhjendusi: iga hanke aluseks oli erinev tee-ehituse põhiprojekt; tööde sisu ja iseloom oli erinevates hangetes erinev; tegemist oli funktsionaalselt erinevate projektidega arvestades objektide liiklussagedust ning sellest tulenevaid nõudeid; ehitustööde teostamise aeg võrreldavatel hangetel oli erinev; kõik teelõigud ei olnud tehniliselt võttes otseselt ühendatud ega kulgenud katkematult, sest raudtee katkestab nimetatud lõikude tehnilise ühendatuse ja katkematu kulgemise. Maanteeameti hinnangul on riigihangete „Tartu läänepoolse ümbersõidu I ehitusala ehitus“ ja „Tartu läänepoolse ümbersõidu V ehitusala projekteerimine koos ehitusega“ puhul tegemist eraldiseisvate üksikhangetega ning neid ei saa pidada samadeks ehitustöödeks. Maanteeamet põhjendab oma seisukohta järgnevalt: I ja V ehitusala teelõikudel on erinev tehniline funktsioon (I ehitusala on kohaliku tee funktsiooniga, mille eesmärk on teeninda kohalikku liiklust ja V ehitusalal on maantee funktsioon, mille eesmärk on teenindada linnadevahelist liiklust) ; I ja V ehitusala ei ole tehniliselt võttes otseselt ühendatud ja ei kulge katkematult ; muud kriteeriumid, sh erinev tee-ehituse põhiprojekt ja asjaolu, et I ehitusala puhul teostas töövõtja töö tellija nimel koostatud projekti põhjal, kuid V ehitusala puhul oli töövõtja ülesandeks nii projekteerimine kui ka ehitamine. TJA põhjendused ja järeldused Menetluse eesmärk oli selgitada , kas kõnealusel juhul tuleb hankelepingute esemeid käsitleda funktsionaalselt koostoimivate või eraldiseisvate objektidena . TJA hindas auditi aruannetes toodud tähelepanekuid ning kõikide osapoolte seisukohti selgitamaks, kas Maanteeamet on auditeeritud ehitustööde läbiviimisel rikkunud RHS § 23 lõi g etes 1 ja 2 sätestatud nõudeid ning kas esineb alus finantskorre ktsiooni otsuse tegemiseks . Maanteehoiutööde senise praktika kohaselt puudub ühene väljatöötatud raamistik, mille alusel hinnata, missuguse ulatusega piirkonda saaks teedevõrgustiku puhul käsitleda ühtse tervikuna, mistõttu oli TJA-l vajalik antud menetluse raames määratleda asjakohased kriteeriumid. Võttes arvesse kõiki menetluses kog utud materjale ning osapoolte põhjendusi , koonda s TJA esmalt kriteeriumid olulisteks ja abistavateks , mille alusel hindab, kas hanke esemeteks olevate objektide puhul on tegemist ühtse tervikuga või eraldisesivate üksikhangetega. Oluline kriteerium: Ehitustööde majanduslik- ja tehniline funktsioon – töö iseloom, tehniline lahendus, hankelepingute ese; Abistavad kriteeriumid: Eeldatav pakkujate ring; Geograafilised kriteeriumid – piirkond, füüsiline terviklikkus, katkematus; Hankemenetluste ajaline seos. Olulist kriteeriumi hinnates saab määrata ehitustööde funktsionaalset terviklikkust. Abistavad kriteeriumid on toetavad funktsionaalsuse määramisel. TJA hinnangul ei ole objektiivne eraldiseisvalt abistavate kriteeriumite alusel hinnata ehitustöö funktsionaalset terviklikkust. Valitud kriteeriumite sisu ja liigitust põhjendab TJA järgnevates punktides. 4. 1 Hankelepingute majanduslik- ja tehniline funktsioon Vastavalt RHS § 23 lõikele 1 tuleb osta koos kas funktsionaalselt koos toimivad või sama eesmärgi saavutamiseks vajalikud asjad, teenused või ehitustööd. Ehitustööde eesmärgiks tuleks lisaks üldisele (maantee ehitus), arvestada ka e hitustööde iseloomust tulenevaid tehnilisi tingimusi ja koostoimivust . Hankelepingu eesmärgi määrab eseme tehniline kirjeldus. RHS § 32 lg 1 p 1 kohaselt on tehniline kirjeldus ehitustööde hankelepingu esemeks olevate ehitustööde omaduste ja neile esitatavate tehniliste nõuete kogum. Kui maanteelõikude tehnilisest kirjeldusest tulenevate erinevuste tõttu tuleb tööde jaoks teha erinevad põhiprojektid, ei ole põhjendatud ka samal maanteel erinevatel lõikudel (sh järjestikustel lõikudel) teostatavate tööde koos hankimine, kuivõrd see tekitaks vastuolu RHS § 3 „ Üldpõhimõtted “ punktile 3, mille kohaselt peavad kõik piirangud/kriteeriumid olema riigihanke eesmärgi suhtes proportsionaalsed, asjakohased ja põhjendatud. Näitena saab eristada tehniliste nõuete kogumina ehituslepingut ja projekteerimis-ehituslepingut, mis määravad pakkujale sisult oluliselt erinevad tingimused lepingu läbiviimiseks. Teetööde tehniliste tingimuste määratlemisel mängivad olulist rolli erinevad tee klassid (liikluskoormusest ja ohutusest tulenevalt), teede koostoimivus ja lõigul olevad muud rajatised ( kergliiklusteed , eritasandilised liiklussõlmed, raudteeülesõidud, ristumised jne). Sama lähenemist toetab TTÜ eksperthinnan g. Ekspert toob välja , et lisaks eeltoodule on olulised faktorid muuhulgas näiteks tee linnaline- või maanteeline iseloom ja teehoiutegevuse iseloom (rajamine, ümberehitus, laiendamine, asendamine ja lammutamine). TJA on seisukohal, et tehnilise funktsiooni alusel on võimalik hinnata hankelepingu esemeks oleva objekti terviklikkust ning tuvastada, kas on tegemist nö hanke kunstliku tükeldamisega turueelise tekitamiseks , mis oleks riigihangete läbiviimise põhimõtetega vastuolus. Eeltoodule tuginedes on TJA seisukohal, et Tartu läänepoolse ümbersõidu I ja V ehitusala on eraldiseisvad tehnilise ja majandusliku funktsiooniga terviku d . Funktsioonilt on I ehitusala linna tänavavõrgu (kuhu kuulub ka antud ringteelõik) osa ning V ehitusala on käsitletav ka iseseisvana (maanteelõiguna). Eelnevat toetab ka TTÜ eksperthinnang, mille kohaselt on I etapp Tartu ringtee osa ning V etapp Võru maantee osa . Vaadates I ja V ehitusala tööde hankelepingute esemeid, saab väita, et tööde iseloom on erinev. I ehitusalal puuduvad rajatised, V ehitusalal aga on rajatiste osakaal kogumaksumusest märkimisväärne. V ehitusala projekt sisaldas kahte maantee viadukti, jalakäijate tunnelit ning raudtee viadukti. V etapi ehitust saab pidada projekteerimis-ehitushankeks, mille käigus rajati uuele muldkehale uus tee koos terve rea rajatistega, kuid I etapi ehitust puhtakujulis eks ehitushankeks, mille koosseisu kuulub vaid tee laiendamine ilma kõrguslikku plaani muutmata ja rajatisi lisamata. TJA hinnangul on aruandes 1 käsitletavatel hangetel samuti oluli ne terviklikkuse hindamisel arvestada ehitusprotsessi (tulenevalt teehoiutöö liigist) erinevusi, mis tulenevad teeklassist, liikluskoormusest ja liiklusohutusest. Aruandes 1 eristatud lõigud on jaotatud lähtuvalt hankelepingute esemetest, mis koostati põhiprojektide kui ühtse tervikliku kogumi alusel. TTÜ eksperthinnangu tabeli nr 3 alusel on selgitatud ehitusprotsessi erinevus i peamiste mõjutavate kriteeriumite alusel – liikluse iseloom, liikluskorraldus, töö iseloom, ras k eliikluse osakaal. Täpsustavad andmed liiklussageduse ja koosseisu osas on toodud kõikide teelõikude osas tabelis 2. Lisaks erineb Tallinn – Paldiski 37,7 – 46,8 km teelõigu hankeleping eelnevatest seoses lisandunud freespuru laotamise ja pindamistööde teostamisega. 4. 2 Eeldatav pakkujate ring Ehitustööde hanke eeldatav pakkujate ring on otseselt sõltuv ehitustöö majanduslikust ja tehnilisest funktsioonist. Hanke eeldatava pakkujate ringi määravad kvalifitseerimistingimused, mis koostatakse lähtudes hanke raames teostatavate tööde iseloomust ja mahust. Näiteks määratleb eelnevas punktis nimetatud rajatiste olemasolu eeldatavale pakkujale kvalifitseerimistingimused, mis erinevad sirge teelõigu rekonstrueerimisele kehtestatavatest kvalifitseerimistingimustest. TJA on seisukohal, et objektiivselt sätestatud kvalifitseerimistingimused on oluline indikaator RHS kohaselt pakkujate võrdse kohtlemise tagamiseks ja konkurentsi piiramise vältimiseks. Erinevate rajatiste kuulumine hanke eseme hulka seab pakkujale kõrgendatud nõudmised, sest ehitusseadustiku §-d 22 ja 24 ning asjakohas t e eriseadus t e kohaselt on ettevõtja kohustatud palkama vastavat pädevust omavad isikud ning taotlema nõutavad registreeringud vastavalt pädevusnõude tele (näiteks „kaugküttesüsteemide ehitamine“ või „raudtee-ehitusega tegelemine“). On ilmne, et kõikvõim a like rajatiste kavandamiseks või ehitamiseks vajalike pädevate isikute ja registreeringute olemasolu nõue ei ole proportsionaalne, iseäranis olukorras, kus nt eelneval või järgneval teelõigul vastavaid pädevusi eeldavad rajatised puuduvad, kuid lõik arvestatakse samaks tervikuks tema asukohast tulenevalt. Selline käsitlus võib vähendada kunstlikult hankel konkurentsi, mis on aga vastuolus RHS § 3 p-dega 3 ja 4. Aruandes 1 ja aruandes 2 käsitletud hangete puhul olid tulenevalt ehitustööde iseloomust erinevused pakkujate kvalifitseerimistingimused. Näiteks Tartu läänepoolse ümbersõidu I e hitusala puhul oli tegemist ehitushankega, kuid V etapi puhul projekteerimis-ehitushankega (mis sisaldas erinevaid rajatisi), millest tulenevalt on TJA seisukohal, et hangete eeldatav pakkujate ring on erinev . 4. 3 Geograafilised kriteeriumid TJA seisukohalt on objektiivne käsitleda (rahvusvahelise teedevõrgustiku numeratsiooni või TEN-T liigituse alusel) riigimaanteed e erinevaid funktsionaalseid lõike eraldiseisvate ehitusobjektidena . Esmalt seetõttu, et ühe riigimaantee ehitus- või rekonstrueerimistööd hõlmavad väga pikka perioodi, ei ole alati järjestikused (lõikudena) ning ühendavad erinevaid piirkondi, millest tulenevalt võib erinevate osapoolte hinnangul tekkida väga erinev liigitus tervikust . Samuti võib r iigimaantee olla osaliselt erinevate valdajate omandis , mis raskendab maantee kui terviku arendamist ning teehoiutööde teostamist . Näitena võib tuua Tallinn – Paldiski maantee , mis on mõnevõrra eksikombel üheks põhimaanteeks liigitatud, sest Keila – Paldiski teelõik kuulub selgelt TEN-T võrgustikku ja toimib Tallinna ringtee jätkuna, kuid Tallinn – Keila (sh Kiia – Keila) on funktsionaalselt tugimaantee rollis. Seega saab käsitleda riigimaanteed nr 8 põhimõtteliselt kahe eraldi teena. Ühtlasi liigitatakse aruandes 1 olevat Keila – Valkse (km 25 – 29) lõiku linnatänavaks, mis täidab läbivliikluse funktsiooni vaid ajutiselt kuni Keila põhjapoolse möödasõidu valmimiseni. Sellest järeldub, et ühe nimetusega riigimaantee võib olla sisuliselt ja lõiguti erinevate funktsionaalustega. Eelnevat toetab ka Deloitte seisukoht , et aruandes 1 käsitletavad riigihanked on pigem eraldiseisvad ning ainuüksi asjaolu, et tegemist on teega, millele on omistatud üks number, ei tähenda, et teel oleks tervikuna üks majanduslik või tehniline funktsioon. Samuti ei ole nende hinnangul määrav asjaolu, et rekonstrueeritud teelõigud asuvad järjestikku, sest ei ole põhjust eeldada, et riigimaanteel nr 8 liiguvad liiklejad ainult marsruudil Tallinn – Paldiski. Ühe tee erinevad lõigud on kasutatavad ka eraldiseisvalt (näiteks on Tallinnast Paldiskisse võimalik sõita ka mööda riigimaanteid 4, 11 ja 8). Tartu Läänepoolse ümbersõidu puhul saab määravaks asjaolu, et I ja V etapp asuvad küll samas geograafilises piirkonnas, kuid rekonstrueeritud lõigud ei ole järjestikused ja tehniliselt võttes otseselt ühendatud ning ei kulge kokkuvõttes katkematult, sest kahe lõigu vahemaa on üle 4 kilomeetri. Teehoiutööde geograafilist aspekti hinnates tuleb lisaks arvestada asjaoluga , et tänase praktika kohaselt maantee eelprojekt (teemaplaneering) koostatakse üldjuhul investeeringu planeerimisprotsessis suurema lõigu jaoks ning tehnilised projektid (põhiprojektid) koostatakse üldjuhul vastavuses konkreetse hankega kavandatavale tööde mahule . Isegi kui teemaplaneeringu ja eelprojekti kohaselt saab planeeringu objekti liigitada üheks tervikuks, siis antud kogumahu täitmine ei ole kunagi kindel ja see oleks ebaproportsionaalselt suur (ja pika ajahorisondiga), et pidada seda ühtseks tervikuks RHS § 23 lg 1 kohaselt. Aruandes 1 käsitletud kohtuasja C-16/98 Komisjon vs Prantsusmaa otsusele toetudes järeldab kokkuvõtvalt ka auditeerija , et ehitustööde puhul tuleb üksikhanke tuvastamiseks hinnata, kas erinevate ehitustööde tulemusel on ühtne majanduslik või tehniline funktsioon ning muud kriteeriumid sh hangete toimumise geograafilise koha ühtsus saab olla üksikhanke tuvastamisel abistav kriteerium. 4.4 Hankemenetluste ajaline seos Hankemenetluse ajalise seose arvestamisel on oluline hinnata konkreetse juhtumi asjaolusid ning võrreldavate hankemenetlus t e väljakuulutamise või hankelepingute sõlmimise kattuvuse või erinemise võimalikke motiive. Asjaolusid tuleb hinnata juhtumipõhiselt nende kogumis ning erinevate Euroopa Kohtu lahendites esitatud kriteeriumid ei pruugi olla üheselt ja automaatselt ülekantavad võrguinfrastruktuuri projektidele ja samuti ei pretendeeri ka ammendavusele . Eelnevalt selgitasime, et tavapäraselt kavandatakse maanteede eelprojektiga laiem ala, mille läbiviimine jaotub pikale perioodile ning sõltub palju eelarvelistest vahenditest ning t ihti eelprojekti täies mahus ei teostata. Kuivõrd aruannetes käsitletavad teehoiuhanked on ajaliselt lähestikku ( hangete läbiviimine varieerub nädalatest aastateni) , leiab TJA, et t ervenisti ühe riigimaantee kõikide lõikude „igaks-juhuks“ summeerimine tekitaks RHS-i ebaotstarbeka tõlgendamise. Aruandes 1 käsitlevate hangete puhul on hanketeadete avaldamise kuupäevad omavahel lähestikku (ligikaudu 4 kuulise perioodi vältel), kuid ükski hanketeade ei ole avaldatud teisega samal kuupäeval (ega ka üksteisele järgnevatel kuupäevadel). Ehitustööde läb iviimis e aeg erines oluliselt . TJA hinnangul on aruandes 1 ja 2 käsitletud projektide läbiviimine ja sealt tulenev ajaline seos sõltunud korralduslikest aspektidest ning pole mingit alust järeldada antud kriteeriumi põhjal, et tegemist on tervikobjekti tükeldamisega. Näiteks aruandes 2 käsitletud ehitushangete st ei moodustu ajaliselt lähestikku teostatud tervikut – 2008. aastal koostatud eelprojektiga kavandatud kuuest ehitusalast III ja IV ehitusala ehitustööde hanked kuulutati välja aastal 2011 (hanketeated vastavalt 11.03.2011 ja 14.10.2011), V ehitusala hanketeade avaldati 25.02.2014 ning I ehitusala hanketeade 30.04.2014. II ja VI ehitusala ehitustööde hankimist ei ole praeguseni alustatud. TJA on eelnevatele põhjendustele toetudes seisukohal, et aruandes 1 ja 2 käsitletud hankelepingute esemed on RHS § 23 lg 1 kohaselt eraldisesisvad ehitustööd. Seega puudub projektide „Tartu läänepoolse ümbersõidu I ehitusala ehitus“ ja „Riigimaantee nr 8 Tallinn Paldiski km 18,8-24,9 Kiia – Keila teelõigu rekonstrueerimine“ osas STS §-s 45 kohaselt alus finantskorrektsiooni tegemiseks . Käesoleva toiminguga mittenõustumisel on isikul 30 kalendripäeva jooksul arvates päevast, millal ta toimingust teada sai või oleks pidanud teada saama, õigus esitada vaie Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile STS §-s 51 ja haldusmenetluse seaduse §-s 76 sätestatud korras. (allkirjastatud digitaalselt) Kaur Kajak Peadirektori asetäitja peadirektori ülesannetes Lisad : TTÜ eksperthinnang TJA.bdoc Taavi Laja 667 2042 [email protected] EKSPERTHINNANG AUDITEERIVA ASUTUSE SEISUKOHALE JA VALITUD TEHNILISELE LAHENDUSELE MAANTEEAMETI RIIGIHANGETE OSAS Ehituse ja arhitektuuri instituut Tallinn, 2017  TALLINNA TEHNIKAÜLIKOOL EHITUSE JA ARHITEKTUURI INSTITTUT Teedeehituse ja geodeesia uurimisrühm Eksperthinnang auditeeriva asutuse seisukohale ja valitud tehnilisele lahendusele Maanteeameti riigihangete osas Tartu läänepoolse ümbersõidu I ehitusala ehitus Riigimaantee nr 8 Tallinn-Paldiski km 18,8-24,9 Kiia-Keila teelõigu rekonstrueerimine Vastutav täitja Ain Kendra “13“ veebruar 2017 TTÜ – veebruar 2017 2/15 Sisukord Lähteülesanne .................................................................................................................................................... 3 Juriidiline lähenemine ....................................................................................................................................... 4 Insenertehniline lähenemine........................................................................................................................... 4 Planeerimisprotsess ............................................................................................................................................. 4 Projekteerimine ................................................................................................................................................... 4 Faktorid, mis mõjutavad kavandatava ehituse jaotamist erinevateks lõikudeks ................................................. 5 Funktsionaalsus ja koostoimivus ..................................................................................................................... 9 Rahandusministeeriumi auditi seisukoht ........................................................................................................... 10 Tallinn-Paldiski .................................................................................................................................................... 11 Tartu Läänepoolne ümbersõit ...................................................................................................................... 13 Käesolev eksperthinnang on koostatud Tehnilise Järelevalve Ameti pakkumiskutse (16.01.17 nr 6-12/17-0166-002) alusel Tallinna Tehnikaülikooli Ehituse ja Arhitektuuri Instituudi teeehituse ja geodeesia uurimisrühma teedeinseneride Ain Kendra ja Tiit Metsvahi poolt Lähteülesanne Tehnilise Järelevalve Amet (TJA) alustas Rahandusministeeriumi 28.12.2016. a ja 30.12.2016. a projektiauditite lõpparuannetes nr CF-102/2016 ja CF-96/2016 välja toodud oluliste märkuste alusel haldusmenetlust, et selgitada välja toetuse tagasinõudmise protsessi algatamise vajadus. Menetluse läbiviimisel leidis TJA, et aruannetes viidatud seisukohtade hindamiseks on vajalik kaasata valdkonna eksperte. Probleemikirjeldus: Audiitori hinnangul on Maanteeamet rikkunud riigihangete läbiviimisel RHS §23 lõikes 1 ja 2 sätestatud nõudeid ning tulenevalt sellest eksinud hankemenetluse liigi valikul. Hanke eesmärgiks on anda kolmandal osapoolel mõlema kõnealuse projekti puhul (1;2) hinnang: a) auditeeriva asutuse seisukohale (vastaval riigimaanteel eraldi tellitud tööde näol on tegemist ühtse tehnilise või majandusliku funktsiooniga tervikuga); b) valitud tegelikule lahendusele (tööd on tellitud eraldi käsitledes neid eraldiseisvate ehitustöödena). Projektid: 1. Tartu läänepoolse ümbersõidu I ehitusala ehitus 2. Riigimaantee nr 8 Tallinn-Paldiski km 18,8-24,9 Kiia – Keila teelõigu rekonstrueerimine Hinnang peaks arvestama täna maanteede ehituses kasutatavat praktikat (inseneri nägemuses) ning kasutama ratsionaalseid ehituslikke/tehnoloogilisi argumente. Täiendavaid lahendusi / alternatiive antud töö tulemusena ei soovita. TTÜ – veebruar 2017 3/15 Juriidiline lähenemine Riigihangete seaduse §23 (1) järgi „Hankija ei või jaotada riigihanget osadeks käesolevas seaduses riigihanke teostamiseks kehtestatud korra või nõuete eiramiseks, eriti kui hankelepingu esemeks on funktsionaalselt koos toimivad või sama eesmärgi saavutamiseks vajalikud asjad, teenused või ehitustööd“. Insenertehniline lähenemine Planeerimisprotsess Hangete korraldus saab olla efektiivne vaid siis, kui see tugineb süsteemsele strateegilisele planeerimisele. Jättes kõrvale kõrgema taseme planeeringud (üleriigiline planeering, maakonnaplaneering), siis põhiteede võrgu puhul on selleks hea tava kohaselt teemaplaneering või erandkorras ka eelprojekt, millega peab kaasnema investeeringute asjakohane planeerimine. - Teemaplaneeringu või eelprojekteerimise protsess peaks moodustama terviku sisaldades nii liiklusuuringuid kui ka tehnilisi variantlahendusi, tagades ühetaolise lähenemise kogu alale, millest lähtuvalt on otstarbekas kavandada järgnevad tehnilised ja hankeprotsessid, jaotada kavandatav töö nii ajaliselt kui ruumiliselt. Teemaplaneeringu ja eelprojekti protsessid on olulises osas kattuvad (avalikustamisprotsess, mõjuhindamised) mistõttu on püütud neid projekteerimishankes ühitada. - Investeeringute pikaajaline planeerimine - seda on püütud lahendada Teehoiukava1 vormis, mis ulatub üle eelarveperioodide, kuid mis ei ole piisavalt siduv, et võimaldada pikaajalisi suuremastaabilisi hankeid – siit tulenevalt on juba THK raames suuremad objektid tükeldatud. Ka Soomes kaaluti teehoiutööde väljaviimist eelarveraamistikust just seetõttu, et see võimaldab paremini korraldada pikaajalist planeerimist arvestades tee elukaare kuludega ja teekasutuse (liiklussageduste muutuse) dünaamilise iseloomuga. Teehoiukava maht on mõjutatud poliitilistest protsessidest. Projekteerimine Iga ehituse aluseks on projekt. Vastavalt kuni 2015 kehtinud teeseadusele eristati projekteerimise faasidena eelprojekti ja tehnilist projekti (2015 kehtestatud ehitusseadustiku alusel on need nimetused veidi muutunud, tehnilise projekti asemel kasutatakse põhiprojekti mõistet, kuid sisuliselt ei ole muudetud projekti olemust). Üldjuhul võidakse eelprojekt koostada suurema lõigu jaoks ning eelprojekti koosseisus tasuvusuuringus kavandada etapiviisiline ehitus, vastavalt tellija eelarvelistele võimalustele, tööde iseloomule, oleva tee seisundi kriitilisusele, prognoositavale liikluskoormusele ja ehitusaegse ajutise liikluskorralduse võimalustele, mis määravad kokkuvõttes konkreetse ala prioriteedi ehitusprotsessis. Üldjuhul koostatakse tehnilised projektid (täna siis, põhiprojektid) võimalikult täpselt vastavuses konkreetse hankega kavandatavale töödemahule. On kasutatud ka hangete koondamist, ühendades erinevate projekteerijate koostatud tehnilised ehk põhiprojektid ühte hankesse, kuid praktikas on erinevatel projekteerijatel siiski erinev käekiri, mistõttu ei saa sellist viisi parimaks lugeda. 1 https://www.mnt.ee/et/tee/teehoiukava-aastateks-2014-2020 TTÜ – veebruar 2017 4/15 Senine praktika planeerimis-projekteerimisprotsessi osas on mitmekesine kui mitte öelda, et kaootiline. Mitte alati ei järgita heale tavast ja loogikast lähtuvaid protseduure. Strateegiline planeerimine ei ole olnud süsteemne vaid pigem kampaanialik ning selle põhjused on osalt ka väljaspool Maanteeametit. Positiivse näitena võib tuua Maanteeameti algatust 2008-2009 kui algatati kolme põhimaantee viiel lõigul teemaplaneeringud. Et ära oli jäetud pilootfaas, ei suudetud esimesest katsest kogemusi koguda ja jagada, nii võttis planeeringuprotsess kolm kuni seitse aastat. Hetkel käsitlusel olevatel teedel puudub puutumus teemaplaneeringutega - allakirjutanute hinnangul on see pigem negatiivne aspekt. 2012. või 2013. aastal oleks olnud täiesti reaalne võimalus teemaplaneeringute süsteemse koostamise protsessiga jätkata, sest selleks ajaks oli võimalus analüüsida seni tehtut ja paljud nüansid, milliste puhul on oluline roll mälul, olid selleks ajaks veel piisavalt värskelt talletunud. Teine võimalus, kuigi mitte parem on see, kui ulatuslikule tervikule tellitakse eelprojekt, nii toimiti Tallinna ringtee puhul, kuhu loogiliselt lisati ka Tallinn – Paldiski maantee. Arvestades transpordivõrgus aegade jooksul toimunud muudatusi ongi see üks terviktee nii nagu seda alates 2008. aastast käsitletakse TEN-T teede puhul. Ka see, et siseriiklikult ei ole teedevõrk ühitatud üleeuroopalisega, näitab strateegilise käsitluse alahindamist. Analoogiliselt tugineb laiema ala eelprojektil ka Tartu Läänepoolne möödasõit. Ühise eelprojekti ja eristatud tehniliste projektide praktika Eestis on laiem. Mitmel juhul on eelprojektiga kavandatud laiem ala, projekteerimise käigus või juba ka lähteülesande faasis on tehtud ettepanekud etapiviisiliseks teostamiseks – vahel on esimesed etapid küll teostatud, kuid eelprojektis kavandatud kogumahtu ei ole tänaseni realiseeritud ja projektid on vananenud. Faktorid, mis mõjutavad kavandatava ehituse jaotamist erinevateks lõikudeks Mõjutavad faktorid võib jaotada tehnilisteks, juriidilisteks, finantsilisteks ja funktsionaalseteks. - Tehnilised tegurid – tee rekonstrueerimise või laiendamise vajaduse määravad oleva tee tehniline seisukord ja tee läbilaskevõime kasutustase. Esimesel juhul võib olla tegemist remondivajadusega või puuduliku kandevõime korral ka rekonstrueerimisvajadusega. Teisel juhul tee laiendamise või uusehitusega. o Liiklusest tulenev nõudlus sõltub laiemas mõttes maakasutusest ja maakasutus omakorda on piiranguks (maakasutuse reguleerimatus, kõrgema tasandi planeeringute funktsionaalne puudulikkus) – siit tuleneb konkreetse teelõigu ehituse ajagraafik, käsitledes suuremat objekti (näiteks, Tallinna Ringtee, Tartu ringtee või ka Tartu maantee), siis tasuvuse saavutamiseks ei pruugi madalama liiklussagedusega teelõigu rekonstrueerimisega kiirustada. Liiklussageduse muutused toimuvad astmeliselt, reeglina seotuna suuremate ristmike või liiklussõlmedega. o Olemasoleva tee seisund (mitterahuldava teeseisundi korral võib hange osutuda prioriteetsemaks, kui naaberlõik mille seisund võimaldaks tööde aega hilisemaks viia) o Tee olemuse määrav funktsioon – tee asukohaga seonduvalt liikluse linnaline või maanteeline iseloom - siit võib tuleneda oluline erinevus normatiivbaasis. Linnalähipiirkond on üleminekualaks, kus tehnilises mõttes selge regulatsioon täna puudub ja seetõttu toimetatakse neil aladel mõnevõrra erinevalt ning isegi meelevaldselt. o Teehoiutööde iseloom - selguse mõttes on otstarbekas eristada uusehitus, laiendamine, rekonstrueerimine ning remont (käsitletavate hangete TTÜ – veebruar 2017 5/15  korraldamise ajal ei kasutatud eraldi mõistet laiendamine2, mis võis ka tingida käesoleval juhul erineva käsitluse – MTM määrus 03.08.2015 nr 102 „Tee ehitamise ja korrashoiu terminid“).  Uusehitus – sõltuvalt geograafilisest asendist võib osutuda võimalikuks pikkade lõikude ehitamine ühtse hankena, näiteks Kose-Mäo 45 km teelõik, mille puhul hanke poolitamine on teostatud juba eelprojekti faasis (Kose-Võõbu, Võõbu-Mäo) tulenevalt tõenäosusest, et tegemist on rahastamisperioodi piire ületava hankega, mida on mõistlik planeerida lahus.  Olemasoleva tee parendamise puhul võivad tehnilise eristamise aluseks võivad olla näiteks, muldkeha ulatuslik väljavahetamine või tee oluline laiendamine (tee ristlõike muutmine); ristmike ümberehitus, sildade, liiklussõlmede ja muude rajatiste ehitamine, mis on seotud spetsiifiliste töödega, sest need tööd on suuremahulised, sageli tee klassi muutvad ja liiklusohutust oluliselt mõjutavad.  Määruses „Tee ehitamise ja korrashoiu terminid“ on teehoiu tegevused liigendatud tee rajamiseks (uue tee ehitus), ümberehitamiseks (rekonstrueerimine, tee omadused, eelkõige kandevõime, muutuvad oluliselt), laiendamiseks (muutub tee klass, olulised muudatused liikluskorralduses), tee osa asendamiseks samaväärsega (tegevused, mis piirduvad konstruktsiooni ülakihi või teepäraldistega) ja lammutamiseks. Jaotus on selles mõttes oluline, et riigihankes määratakse töö liik hanke nimetuses.  Tehniline erisus eeltoodu tegevuste vahel seondub teetööde spetsiifikaga, mida tihti teostavad erinevad firmad või sama emafirma tütarfirmad ning vaid selles osas, mis ei ole kujunenud spetsialiseerunud firmade valdkondadeks. Näiteks, ei tule siia alla lugeda haljastust, elektritöid, kattemärgistust. Samas võib erisusena käsitleda olulises mahus erineva teekonstruktsiooni kasutamist, näiteks, stabiliseerimistehnoloogia kasutamist aluse ehitusel, mis nõuab eritehnika kasutamist mida täna Eestis omavad vaid vähesed suuremad firmad.  Kahtlemata on erisus teede ja sildade vahel, seda enam et spetsialistidele on selles osas sätestatud täiesti erinevad nõuded ning kasutatavad põhimaterjalid ja tehnoloogia on oluliselt erinevad (sillaehituse puit, metall ja raudbetoon vs asfaltbetoon).  Varasemad maanteede projekteerimisnormid (kuni 14.07.2014) teemat ei käsitlenud, sellest tulenevalt võisid tekkida erinevad tõlgendused ja kaudselt tuleneb ka käesolev kaasus varasemast regulatsiooni ebamäärasusest. o Korralduslik aspekt  protsessijuhtimine, sisaldades näiteks koostööd eri ametkondadega (keskkonnakorraldus, raudtee, kaitsevägi jne – millest tulenevad erinevate protsesside kooskõlastuse ja tööde teostamise ajalised erisused, aga ka seotud ametkondade puhkuste perioodid, mille tõttu ühtsena planeeritud hanget ei ole võimalik ühtsena teostada) 2 https://www.riigiteataja.ee/akt/107082015002 TTÜ – veebruar 2017 6/15   hanke tehniline korraldamine - samaliigiliste tööde puhul toob hanke tükeldamine kaasa täiendavat mittetootlikku tehnilist tööd nii korraldajale kui pakkujale, kuid eriliigiliste tööde puhul võib kujuneda mitmetimõistetavaks üldregulatsioon, mis peab katma väga laia tegevuste valdkonda  hangete täitmise võimekus  projekteerimisprotsessis on projekti eelduseks teatud uuringud, mida ei suudeta teostada ühekorraga suure projekti täies ulatuses nõutud kvaliteedis – seetõttu on mitmel pool jagatud funktsionaalselt erinevad tööd eraldi hangetesse või on nimetatud tööd teostatud tellija poolt, näiteks, geoloogilised uuringud teostatakse enne projekteerimishanget, liiklusprognoosid koostab tellija või riigiasutus ning projekteerimishankes antakse kõigile pakkujatele samad lähteandmed;  ühispakkumiste, konsortsiumide ning väga laialdase alltöövõtu kasutamise korral võib hajuda käsuahel ja vastutus;  rahvusvaheliste hangete puhul on probleem tellija võimekuses projekte juhtida (suunata, kontrollida) ja järelevalvet teostada;  eriti rahvusvahelistes hangetes võib osutuda probleemiks partnerite koostöövõimekus, mida me ei oska (ei suuda) hankeprotsessis kriteeriumitena arvestada. Näiteks, projekteerimisturul Kelprojektas UAB juhtum või ehituses Pärnu ümbersõidu ehitushankel läti ehitajatega seonduv. - Juriidilised tegurid o Suurobjekti erinevad tellijad - siit tulenevad ka erinevad regulatsioonid või nende kohustuslikkus.  Näiteks, Tartu Ringtee perspektiivsena koosneb mitmest elemendist (olemasolev Ringtee tänav, Tartu Läänepoolne ümbersõit ja neid kahte ühendav uus teelõik, Tartu Idaringtee, lõik Jõhvi-Tartu-Valga maanteest ja kavandatav Tartu põhjapoolne ümbersõit). Tartu Idaringi puhul on tellijaks kohalikud omavalitsused, kuigi teelõik oma iseloomult on võrreldav Läänepoolse ümbersõiduga ning sellega üheskoos ühtset tervikut moodustav (selgelt osa riigimaanteede võrgust) ja kulgeb osaliselt olemasoleval linnatänaval (Ringtee tänav), kuid antud juhul ei ole selle omanikuks linn. Linnatänavana projekteeritud tee tugineb hetkel kehtinud standardile EVS 843:2003 ja Maanteeameti poolt kehtestatud regulatsioonid kehtivad vaid valikuliselt. Maanteeametilt on tee kavandamise protsessis küsitud kooskõlastus, kuid kogu protsess ei allu Maanteeametile. Hangete kavandamine peab toimuma tihedas koostöös riigi ja KOV vahel, sest vastasel juhul ei ole võimalik funktsionaalselt tervikuna toimiva infrastruktuuri rajamine, siit tulenevalt võib olla vajalik ka funktsionaalse terviku jagamine hankekorralduslikult sobilikeks osadeks. o Analoogiliselt Tallinn-Keila-Paldiski maantee linnalõik on Maanteeameti hankes kuigi sisaldab selgelt ka linnatänavat. Tee on projekteeritud maanteede projekteerimisnormide alusel, projekt on kooskõlastatud linnaga, kuid kogu protsess allub ainult Maanteeametile. Linnatänavate standardi uues redaktsioonis on määratud, et linna läbival maanteelõigul võib juhinduda TTÜ – veebruar 2017 7/15  standardist juhul, kui Maanteeamet ja linnavalitsus selles kokku lepivad. Seega, ületab juriidiline raamistik tehnilise. Funktsionaalne tervik võib moodustuda erinevate omanike teedest, kus olenemata täpsest vahekorrast on riigi ja omavalitsuse vaheline tõhus koostöö vajalik. - Finantsiline o Erinevad finantseerimisallikad – EL abivahendite ja riigieelarve või KOV eelarverahade ning laenuvahendite ühiskasutusest on küll piisavalt kogemusi, kuid see komplitseerib igal juhul nii korralduslikku poolt kui aruandlust, esitades kõrgendatud nõudmisi projektijuhtimisele. Ressursside ja riskide hindamine võib olla aluseks suurema hanke osadeks jagamisele, et tagada parem läbipaistvus ja selgem korraldus. o Finantseerimisperioodid – konkreetsed summad on seotud konkreetsete perioodidega, mille käigus tuleb rahad kasutada, siit tulenevalt on teatud piirid konkreetse hanke ajagraafikule. Kui eelarvevahendite kasutamises on saavutatud mõningane paindlikkus, siis probleemiks on osutunud EL planeerimisraamistiku üleminekuperioodid. Tuleb arvestada, et peale otsese mõju on neil üleminekuperioodidel ka kaudne mõju järgnevateks etappideks. o Ehitusturg – turuosaliste võimekus on ajas kasvanud, ettevõtted on suurenenud ja nende finantsiline võimekus tõusnud ja kui hanke suuruse (nõutud referentsid, pangatagatised, kuid üldiselt mitte teostamise võimekus) tõttu kohalik ettevõte hankes ei osale, on tõenäoline et hanke võidab välisfirma, kes panustab vaid oma projektijuhtimisega ja võib-olla piiratult ka oskusteabega, kuid tegeliku töö teevad allhankena ikkagi kohalikud väiksemad firmad. Põhimõte, et suurema lepinguga võib ühikhind kujuneda väiksemaks (mastaabiefekt), töötab vaid teatud piirini ja sisaldab endas ettearvamatuid riske. - Funktsionaalsus o Teelõigu funktsioon teedevõrgus on määratletud tee või selle lõigu paiknevusega võrgu sõlmede (ristmikud, liiklussõlmed) vahel.  Nagu nähtub joonisest (Joonis 2. Linnatänavate funktsionaalne liigitus (EVS 843:2016), on funktsioon määratud liikluse erinevate funktsioonide vahekorraga, kus olulist rolli mängib see, kas juurdepääs vahetult teelt sellega külgnevale alale tagatakse või mitte.  Koostoimivuse mõistmiseks tuleb vaadata suuremat pilti ja tegemist on suhtelise määratlusega. Vaidlusalused teelõigud maantee kontekstis toimiksid ka juhul, kui ühendus linnatänavatega puudub. Samas moodustab mõlemal juhul olulise osa teeliiklusest vahetult linnaga seotud liiklus, mõlemal juhul paiknevad olulised kaubanduskeskused riigimaantee ääres ning mõlemal juhul on teelõik ühendatud linnaga vähemalt kahe ristmikuga. Sarnane olukord on näiteks ka Paide linnas, maanteel T5. Hanke kontekstis tuleks eristada tee lõike, millel puudub oluline puutumus linnatänavaga, lõikudest, millel see on ja eriti juhul, kui konkreetse lõigu ääres on maakasutus, mis on tihedalt seotud linnaga. TTÜ – veebruar 2017 8/15 Funktsionaalsus ja koostoimivus Riigihankeseaduses on nimetatud olulisteks tunnusteks funktsionaalsust ja koostoimivust. Teedevõrk jaguneb funktsionaalsete tunnuste järgi mitmel viisil. Maanteede funktsionaalseks jaotuseks võib lugeda tee liigilist jaotust põhi-, tugi- ja kõrvalmaanteedeks. - Põhimaantee ühendab pealinna teiste suurte linnadega, neid linnu omavahel ning pealinna ja teisi suuri linnu tähtsate sadamate, raudteesõlmede ja piiripunktidega. - Tugimaantee ühendab linnu omavahel ning linnu põhimaanteedega - Kõrvalmaantee ühendab linnu alevite ja alevikega, aleveid ja alevikke omavahel või küladega ning neid kõiki põhi- ja tugimaanteedega. On ilmne, et ka see jaotus ei ole hangete aspektist otse rakendatav – sama ehitushanke raames võidakse rajada korraga kõigi teeliikide teid ja ka kogujateid ning kergliiklusteid, mis ei kuulu eraldi võttes otseselt selle liigituse alla. Siiski on võimalik funktsionaalse jaotuse baasil eristada E-teed ja TEN-T teed. - Paralleelselt toimib ka Euroliidu sisene TEN-T võrgustik (Trans-European Transport Network; 1996 – hetkel määruses 1315/2013/EÜ fikseeritud teed) mis sisaldab peale maanteede ka teisi infrastruktuurielemente. Eesti põhimaanteed kokku moodustavad 1609 km, millest 1294 km on liigitatud ka TEN-T teedeks. Siit nähtub, et põhivõrgu J OONIS 1. TEN-T VÕRGUSTIK (1315/2013/EÜ) teedeks loetakse E20 Tallinn-Pärnu-Ikla, E263 Tallinn-Tartu-Võru-Luhamaa ja E265 Tallinna ringtee. - Rahvusvaheline teedevõrgu numeratsioon toimib ÜRO egiidi all (UNECE 1975) ja Euroopas on see määratud ECE/TRANS/SC.1/384 poolt (1992). E-teed moodustavad põhja-lõuna ja ida-lääne suunalistest teedest riigipiirideülesed marsruudid. E-teed liigituvad ingliskeelses terminoloogias “motorway – expressway – ordinary road”, eestikeelse vastena on kasutatud jaotust „kiirtee – kiirmagistraal – strateegiline tavatee“. Eesti põhimaanteedel on E-teid on kokku 953 km. Eeltoodud loetelu liigitus ei kattu – põhimaantee T8 Tallinn-Paldiski on TEN-T loetelus (mis võimaldab seda teed finantseerida EL vahenditest) kuid E-265 sisaldab lisaks T11 (Väo-Keila) ka T8 lõigu Keila- Paldiski. Tallinn-Keila ei ole E-tee. Funktsionaalselt võib eristada ka kohalikku liiklust transiitliiklusest. Linnatänavate liigitus on funktsionaalne ning eristab tänavad läbiva liikluse osakaalu alusel – magistraaltänavad teenindavad valdavalt läbivat liiklust J OONIS 2. LINNATÄNAVATE FUNKTSIONAALNE (transiit) ning juurdepääsud kohalikku maakasutust. Sama LIIGITUS (EVS 843:2016) jaotust tuleks rakendada ka maanteedel, kuigi ka siin on oma eripära – maanteelõiku, mis läbib linna või asulat, võib käsitleda funktsionaalselt linnatänavana. Funktsionaalne konflikt toob endaga kaasa ka liiklustehnilise konflikti, kohaliku ja transiitliikluse segunemine tõstab õnnetuse riske ja seetõttu püütakse maanteedele rajada ümbersõite. Et iseseisvuse taastamise järel maakasutuse muutused ei ole toimunud plaanipäraselt, on tagajärjeks funktsionaalne konflikt – kesklinnast transiitliikluse möödajuhtimiseks rajatud tee äärde on tulnud linnaline maakasutus ja oluliselt (kordades) tõusnud liiklussagedused jätavad meile kaks võimalikku lahendust – kas rajada uus ümbersõit TTÜ – veebruar 2017 9/15 linnast kaugemale või rekonstrueerida linnatänavaks muutunud maanteelõik ikkagi linnatänavana. Sõltumata terviklikku teedevõrku kuuluvate teeosade omandivormist peab võrk olema koostoimiv, samas liiklussagedus ja liikluse koosseis muutub reeglina ristmikel. Koostoimivuse aspektist eristame seega linna ja maanteed, eristuse tunnuseks on nimelt toimivus – linna tänavavõrgu toimivuseks ei ole vaja maanteid, kui linna tänavavõrk on funktsionaalne tervik (ringtee või ümbersõit on orgaaniline osa linna tänavavõrgust). Linna tänavavõrgu ja maanteede ühisosaks ongi need ringteed või ümbersõidud, samas maantee lõik mis jääb nimetatud ringteest või ümbersõidust eemale, ei ole orgaaniliselt vajalik linna tänavavõrgule, seega eristuvad ka teineteisele järgnevad sama tiitliga teelõigud oluliselt. Rahandusministeeriumi auditi seisukoht T ABEL 1. R AHANDUSMINISTEERIUMI AUDITI SEISUKOHT Tartu 1-6 etapp Tallinn – Paldiski Tehniliselt otseselt ühendatud Järjestikused lõigud Kulgevad katkematult Geograafiline piirkond sama Samas piirkonnas Majanduslikult ja tehniliselt koostoimivad Töö iseloom sama Töö iseloom sama Eeldatavad pakkujad samad Eeldatavad pakkujad samad Ajaliselt lähestikku Ajaliselt lähestikku RM audit on ekslikult käsitlenud Tartu Läänepoolse ümbersõidu puhul kogumina 1-6 etappi kuigi tööde ajaline kulg lahutab teelõigud pikale ajale ning võimalik on analüüsida 1 ja 5 ehitusala. Seejuures 2 ja 6 ehitusalad on isegi projekteerimata (ainult eelprojekt). Nii ei saa kinnitada, et lõigud kulgevad katkematult. 1 ja 5 ehitusala funktsionaalsus on erinev – kui 1. ehitusala on linna ringtee orgaaniline osa, siis 5. ehitusala on käsitletav ka täiesti iseseisvana. Samuti tööde iseloom, mis nimetatud lõikudele on projektidega kavandatud on suuresti erinev, osalt erinevad ka eeldatavad pakkujad (1 ehitusalal puuduvad rajatised, 5 ehitusalal on rajatiste osakaal kogumaksumusest suhteliselt suur). Tallinn-Paldiski on tõepoolest tegemist järjestikuste lõikudega, koostoimivuse ja funktsionaalsuse osas on aga suured erisused – 2 sektsioon (linnalõik) erineb funktsionaalsuselt ja ehitustehnilistes aspektides kõigist teistest (siit tulenevalt on osalt ka erinevad eeldatavad pakkujad). Esimene lõik (Kiia-Keila) on liikluse koosseisult oluliselt erinev (vähe raskeliiklust) kui samas ülejäänud lõigud on otseselt Tallinna Ringtee jätkuks teenindades Paldiski sadamat. Seega on eksperdid seisukohal, et kuigi vaadeldud juhtudel on hanked sattunud ajaliselt lähestikku, ei ole tegemist RHS mõttes hangete tükeldamisega. TTÜ – veebruar 2017 10/15 Tallinn-Paldiski Maantee nr 8 analüüsitav ala (ehitushankes 2014) koosneb alljärgnevatest lõikudest: - Kiia-Keila (km 18,8-24,9), HT 02.04.2014 (siseriiklik), lep. 2 230 200 € - Keila-Valkse (km 24,9-29,5), HT 28.05.2014 (rahvusvaheline), lep. 5 510 400 € - Valkse-Klooga (km 29,4-37,4), HT 15.05.2014 (rahvusvaheline), lep. 2 465 752,56 € - Klooga-Paldiski (km 37,4-46,8), HT 24.07.2014 (siseriiklik), lep. 2 689 878,4 € J OONIS 3. T ALLINN -P ALDISKI MAANTEE LÕIK K IIA-K EILA -P ALDISKI Loetletud lõigud moodustavad füüsiliselt terviku, ainus otseselt hangetest väljajäänud lühike lõik on samatasandiline raudteeülesõit Kloogal. Ala on kaetud eelprojektiga „Tallinna ringtee ja Tallinna–Paldiski maantee eelprojekt” (WSP International Sweden AB, WSP Sverige AB ja K-Projekt AS töö nr. 05298-GE, 2009), mis katab kompleksi Väo sõlmest Paldiskini, sisaldades ka kogu Keila ümbersõidu (lisaks olemasolevale Kulna-Niitvälja ühendusele ka põhjapoolne ning lõunapoolne möödasõit). J OONIS 4. T ALLINN -P ALDISKI MAANTEE ASEND ÜLDISEMAS SÜSTEEMIS Tehnilised projektid on koostatud eraldi. Tallinn-Paldiski maantee on mõnevõrra eksikombel sellisel kujul põhimaanteeks loetud. Kui Keila-Paldiski teelõik kuulub selgelt TEN-T võrgustikku ja toimib Tallinna ringtee jätkuna, siis Tallinn-Keila lõik on funktsionaalselt tugimaantee rollis (pendelränne Tallinna ja tagamaa vahel, sel lõigul puudub ühendus Tallinna sadamaga ja seeläbi funktsionaalne seos mis vastaks põhimaantee definitsioonile ja võimaldaks teelõigu liigitamist põhimaanteeks). Siit tulenevalt tuleb käsitleda riigimaanteed nr 8 põhimõtteliselt kahe eraldi teena. Kui T11 omab E-tee liigitust (E-265), siis T8 puhul see liigitus puudub. E- 265 teena liigitatakse kogu T11 ja T8 Keila-Paldiski lõik (alates 2008). Seega on üheselt TTÜ – veebruar 2017 11/15 selge, et T8 km 11-25 tuleb lugeda nii tehniliselt kui funktsionaalselt erinevaks T8 km 25-47 teelõigust. Tuginedes eelmainitud eelprojektile, selgub, et km 25-29 on tegemist linnatänavaga, mis täidab läbivliikluse funktsiooni vaid ajutiselt kuni Keila põhjapoolse möödasõidu valmimiseni. 2015 liiklusloenduse andmete alusel: T ABEL 2. LIIKLUSE SAGEDUSE JA KOOSSEISU MUUTUS T ALLINN -P ALDISKI KM 19-47 JA T ALLINNA RINGTEE KM 36-38 T8 19- T8 22- T8 25- T8 27- T8 29- T8 31- T8 36- T8 40- T8 45- T11 36- 22 25 27 29 31 36 40 45 47 38 AKÖL 5834 8169 9180 6720 6083 4883 3029 2906 2598 9481 SAPA 5530 7791 8510 6120 5426 4130 2301 2190 2180 8621 VAA B 44 202 190 140 202 150 145 128 88 182 AR 160 176 480 460 455 603 583 588 330 678 Liikluskoosseisust ilmneb, et Kiia-Keila lõigul on raskeveokite (VAAB – veoautod ja autobussid; AR – autorongid) osakaal märkimisväärselt väiksem kui Keila-Paldiski lõigul ning autorongide põhiosa liigub suunal Kanama-Paldiski (Tallinna ringtee jätkuna, samal rahvusvahelisel magistraalil E-265). Keila moodustab ka ise olulise tõmbekeskuse, mis ilmneb muuhulgas linnalähilõikude km 22-25 ja km 29-31 liikluse iseloomus. Km 32 liitub ka Kulna-Niitvälja maantee, mis ühendab sadamaga Vasalemma piirkonna, autorongide arvus peegeldub ka Vasalemma karjäärimaterjali eksport läbi Paldiski sadama. Tallinn-Keila lõigu liiklus tee põhjaosas (Tallinna linna piiri lähedal) ületab juba täna I klassi tee piirsageduse (14500 a/ööp), kuid raskeliikluse osakaal on madal. Ehitustööde iseloom km 19-25 ja 29-47 on sarnane – uue aluse ja uue katte ehitamine ilma teed oluliselt laiendamata. Linnalõigul km 25-29 on seevastu uus sild üle Keila jõe, tee oluline laiendamine ja ringristmike kaskaadi rajamine. Nagu eespool kajastatud, on liikluse iseloom uuritud lõikudel erinev – raskeliikluse osakaal km 19-25 on minimaalne ja km 29-47 kõrge. Liikluskorralduslikust aspektist on km 19-25 ümbersõit lihtsamalt korraldatav ning tee on ehitusperioodiks läbivliiklusele suletud, ei linnalõigul 25-29 ega Keila-Paldiski lõigul seda võimalust ei esinenud. Siit tulenevalt on ehitusprotsessi korralduses olulised erisused. T ABEL 3. T ALLINN -P ALDISKI TEELÕIKUDE ERISUSED Liikluse iseloom Liikluskorraldus Töö iseloom Raskeliikluse osakaal Kiia-Keila T8 - Suletav ehituse ajaks Alus, kate Madal Pendelränne Keila- E265 - Vajalik tagada Sild, ristmikud, Keskmine Valkse Linnatänav läbivliiklus laiendus Valkse- E265 - Vajalik tagada Alus, kate Kõrge Klooga Transiitkanal läbivliiklus Klooga- E265 – Vajalik tagada Alus, kate kõrge Paldiski Transiitkanal läbivliiklus Audiitor (Rahandusministeerium) käsitleb hanke tükeldamisena eeltoodud nelja teelõigu ehitust. Juhime tähelepanu asjaolule, et ka Rahandusministeeriumi tellitud audiitorfirma Deloitte-Touche ei ole Rahandusministeeriumiga samal arvamusel ja leiab, et audit ei osuta üheselt hankemeetodi väärale valikule. Allakirjutanud on seisukohal, et hange on läbi viidud korrektselt. Kiia-Keila ning Keila- Valkse on funktsionaalselt ja tehniliselt erinevad. Valkse-Klooga ja Klooga-Paldiski lõikude TTÜ – veebruar 2017 12/15 lahus käsitlemine võib olla tingitud , kuid tõenäoline on ka Klooga-Paldiski lõigu projekteerimisprotsessi hilinemine seoses probleemidega projekti kooskõlastamisel erinevate ametkondadega (Raudtee, Kaitsejõud), mida võib lugeda raskesti etteaimatavateks. Tartu Läänepoolne ümbersõit J OONIS 5. T ARTU LÄÄNEPOOLSE ÜMBERSÕIDU ASENDISKEEM JAOTUSEGA EHITUSALADEKS Maantee nr 2 (E-263) Tartu läänepoolne ümbersõit on osaliselt valmis ehitatud, osaliselt veel projekteerimisfaasis. Ümbersõit koosneb sektsioonidest (ehitusjärjekordadest): I. Ilmatsalu-Raja (181,9-184,1) – HT 30.04.2014 – siseriiklik – 4 028 765,24 € II. Raja-Variku (184,1-185.9) – projekteerimisel (Riia ringi sõlm) III. Variku viadukt (185,9-186,4) – HT 11.03.2011 – rahvusvaheline – 2 548 975,42 € IV. Variku-Lemmatsi (186,4-188,5) – HT 14.10.2011 – rahvusvaheline – 16 015 920,96 € V. Lemmatsi-Lennuvälja (188,5-191,5) – HT 25.02.2014 – rahvusvaheline – 8 746 500 € VI. Lennuvälja-Uhti (191,5-194,2) – ettevalmistuses TTÜ – veebruar 2017 13/15 J OONIS 6. T ARTU RINGTEE MAAKONNAPLANEERINGUS NING TARTU TÄNAVAVÕRK LINNA ÜLDPLANEEERINGUS Tartu läänepoolse möödasõidu kohta ei ole koostatud ei teemaplaneeringut, ega terviklikku eelprojekti. Funktsionaalse liigituse alusel läänepoolne möödasõit tervikut ei moodusta. Strateegilise planeerimise seisukohalt tulnuks tervikuna käsitleda kogu Tartu ringteed, mis haarab lisaks läänepoolsele nii Idapoolse kui Põhjapoolse ümbersõidu (nagu on näidatud Tartu maakonnaplaneeringus). Tartu linna üldplaneeringus loetakse Läänepoolse möödasõidu 1…3 lõigud linnatänavaks täielikult, 4 osaliselt ja 5-6 lõigud seda ei ole. Ringteega ühendatud maanteelõike (Tartu-Viljandi, Tartu-Võru, aga ka Tartu-Elva suund) võib käsitleda sellesse süsteemi kuuluvana vaid sel määral, kui see liiklussõlmede terviklikkust silmas pidades on hädavajalik. Kaugemad lõigud saaksid toimida eraldi. Need on seotud maantee tiitliga, kuid see tiitel ei kanna ringteele omast funktsionaalsust. Olukorda võib võrrelda ka Tallinna ringteega ning loogilisena tuleks kaaluda Tartu ringtee valmimisel ka ringtee viimist omaette tee tiitlisse. Seega, tuleks lugeda I…IV lõigud Tartu Ringtee osaks linnatänavana ning V-VI lõigud Tartu- Võru maantee osaks. Tartu Ringtee osaks tuleks lugeda ka kõnealusele alale eelnev lõik Kandiküla-Ilmatsalu ring, mis tõenäoliselt planeeritakse koos Põhjapoolse ümbersõiduga. Ehitusjärjekorra määramisel on oluline võimalikult täpne Riia ringiga seonduva liikluse prognoos, sest sellest sõltub sõlme kuju, raskusaste ja olulisel määral ka maksumus. Riia ringi sõlm on äärmiselt kulukas ja kaalukas - arvestades Idaringi ja uue sillaga seonduvat liiklusvoogude muutust, on olnud vajalik uute ühenduste lisandumise järel liiklust jälgida, et täpsustada liiklusvoogude jaotused uues olukorras, mis võimaldab lahendada Riia sõlme optimaalsemal kujul (ükski modelleerimine ei suuda täielikult prognoosida liikluskäitumist, mis sõltub nii maakasutuse muutustest – eelkõige kaubandus – kui ka ühistranspordisüsteemist). Sõlme lahendus on komplitseeritud ja sisaldab sisuliselt ala Viljandi maantee ringteest raudteeviaduktini, seetõttu on otstarbekas käsitleda ajaliselt täiesti eraldi maantee eelnevat lõiku (Ilmatsalu-Viljandi) ja järgnevat lõiku (Tõrvandi-Lennujaam). Nende ühisosa on teatud transiitliikluses, mis suundub Tallinn-Tartu lõigult Tartu-Võru lõigule. Kogu terviku suhtes vahepealne lüli raudteeviadukti ja Tõrvandi endise raudteeülesõidu vahel on realiseeritud varem seoses Idaringi projektiga (Postimaja sõlme ühendus). TTÜ – veebruar 2017 14/15 Audiitor (Rahandusministeerium) hindab, et töö I ja V etapid oleks tulnud teha ühe rahvusvahelise hankena või siis mõlemad rahvusvaheliste protsessidega põhjusel, et tegemist on ühe terviku jagatud osadega. Allakirjutanud on seisukohal, et tegemist on funktsionaalselt ja tehniliselt erinevate objektidega, mida peabki käsitlema eraldi. Esiteks, ei ole Tartu Läänepoolse ümbersõidu I ja V etapp üksteisega otseselt seotud, I etappi võib lugeda linnatänavaks ja V etappi maanteelõiguks. Teiseks, hanke sisulisest küljest on V etapp puhtakujuline ehitushange mille käigus rajati uuele muldkehale uus tee koos terve rea rajatistega, I etapi koosseisus on vaid olemasoleva tee laiendamine ilma kõrguslikku plaani muutmata ja rajatisi lisamata. Ain Kendra, volitatud teedeinsener (tase 8), TTÜ teetehnika lektor Tiit Metsvahi, volitatud ehitusinsener (tase 8), TTÜ projekti spetsialist Tallinnas, 13.02.2017 TTÜ – veebruar 2017 15/15