Arvamus PSJV asjas nr 5-17-15

Riigikohus Teie nr [email protected] Meie 08.09.2017 nr 9-2/171110/1703892 Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-17-15 (Illuka) Austatud Riigikohtu esimees Vabariigi Valitsuse määrus, millega sundühendatakse üks kohaliku omavalitsuse üksus teisega, kujutab endast tulevikku suunatud prognoosotsust. Kohtuliku kontrolli käigus tuleb prognoosotsuse põhjenduste ümberhindamisel olla tagasihoidlik. Põhiseadusvastasuse saab tingida ainult oluline viga. Kuigi Alajõe valla, Iisaku valla, Illuka valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna valla sundühendamismääruse1 puhul esineb mõningaid puudusi, ei ole need piisava kaaluga selleks, et pidada sundühendamist põhiseadusega vastuolus olevaks. Sundühendamismäärus on põhiseadusega kooskõlas. I Taotluse lubatavus 1. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 alusel on Riigikohus pädev sisuliselt läbi vaatama taotlusi, mille puhul on täidetud järgmised tingimused. Taotluse peab olema esitanud kohaliku omavalitsuse üksuse (KOVü) volikogu, olles sealjuures koosseisu häälteenamusega hääletanud taotluse lõppteksti üle, ja taotluses peab olema väidetud PSJKS §- s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse (KOV) põhiseaduslike tagatistega (viimati RKPJKm 02.08.2017 5-17-20/3 punktid 4 ja 5). Need tingimused on antud juhul täidetud ja taotlus seega lubatav. 2. Taotlused on esitanud Illuka Vallavolikogu 07.08.2017 otsusega. Taotluse esitamise poolt oli 6 volikogu liiget kogu volikogu koosseisu 7-st. Taotluse tekst oli volikogu liikmetele otsustamiseks esitatud otsuse lisana. Taotluses on väidetud sundühendamismääruse (alternatiivselt2 selle § 1 lõigete 1 ja 2, § 2 lg 1 ning § 4) vastuolu põhiseaduse (PS) §-dest 154 ja 158 tulenevate kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. 1 Vabariigi Valitsuse 22.06.2017 määrus nr 95 „Alajõe valla, Iisaku valla, Illuka valla, Mäetaguse valla ja Tudulinna valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“. 2 Illuka Vallavolikogu 07.08.2017 otsuse punktiga 3.3. täiendatakse esialgset taotlust alternatiivse taotlusega.  2 3. Taotlus on esitatud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti suhtes. Sundühendamismäärus on vastu võetud Vabariigi Valitsuse poolt määruse vastuvõtmiseks ettenähtud vormis ja korras. Täidetud on Riigi Teatajas avaldamise nõue (PS § 3 lg 2).3 Ka sisuliselt on tegemist üldaktiga. Sundühendamismäärus kehtestab määramata ajaks kohaliku omavalitsuse autonoomia territoriaalse ulatuse, mis on ühtlasi vastava KOVü teiste üldaktide kohaldamise üks oluline tingimus (ruumilise kehtivuse osanorm). Ühtlasi määravad sundühendamismäärused osa Eesti haldusterritoriaalsest korraldusest kui tervikust (vt ka Riigikohtunik Jüri Põllu konkureeriv arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsusele asjas nr 3-4- 1-3-16 p 4). Sundühendamismääruse puhul puudub ka tõhusa õiguskaitse kaalutlusest lähtuv vajadus kvalifitseerida seda üldkorraldusena, mis võimaldaks seda vaidlustada halduskohtus,4 sest PSJKS § 7 võimaldab vahetult puudutatud isikul – kohaliku omavalitsuse üksusel – seda vaidlustada otse Riigikohtus. Riigikohtusse otse pöördumise võimalus kujutab endast halduskohtusse pöördumisega võrreldes tõhusamat õiguskaitsevahendit, sest üheastmeline kohtumenetlus võimaldab tõenäolisemalt lõpliku selguse saamist enne KOVü lõppemist.5 Kiire lahendus on oluline ka volikogu valimiste ajalise läheduse tõttu. Ka Riigikohus jättis hiljuti menetlusse võtmata Võru, Lasva, Sõmerpalu, Vastseliina, Emmaste, Rakke ja Koeru valla määruskaebused Tallinna Ringkonnakohtu määruste peale, milles ringkonnakohus leidis, et vaidlustatud sundühendamismäärused on õigustloovad aktid ja nende peale esitatud kaebuste lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse.6 4. Kuigi võrdleva õiguse argumentidest ei tulene siduvaid käitumisjuhiseid Eesti põhiseaduse sätete sisustamisel, võivad need siiski kaalu omada (RKPJKm 22.12.2009 3-4-1-16- 09 p 42). Mitmete teiste riikide konstitutsioonikohtud vaatavad KOVü-de sundühendamisi samuti läbi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses.7 II Sundühendamise põhiseaduspärasus 2.1. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive 5. Sundühendamine riivab PS §-dega 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsuse üksuse piiratud individuaalse õigussubjektsuse ja enesekorraldusõiguse garantiisid. Põhiseadus ei keela lõpetada mõne kohaliku omavalitsuse õigussubjektsust, kui seejuures ei kao Eesti õiguskorrast kohaliku omavalitsuse instituut üldse. PS § 154 lõikest 1 ja §-st 158 nende koosmõjus tuleneb riigivõimule siiski keeld toimida kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust muutes üksiku kohaliku omavalitsusüksuse suhtes meelevaldselt, mis on ühtlasi kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikuks tagatiseks PSJKS § 7 tähenduses (RKPJKo 20.12.2016 3-4-1-3-16 p 87). Enesekorraldusõiguse osaks on ka õigus otsustada, kas ja milliste teiste kohaliku omavalitsuse üksustega ühineda. Igasugusest KOV enesekorraldusõiguse negatiivsest mõjutamisest piisab riiveks (RKPJKo 15.01.2016 3-4-1-30-15 p 21). 3 RT I, 30.06.2017, 35. 4 Vrdl RKÜKo 31.05.2011 3-3-1-85-10 p 23; RKHKm 07.05.2003 3-3-1-31-03 p 22. 5 Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 92 lõigete 1-3 kohaselt lõppevad ühinevad ja liituvad kohaliku omavalitsuse üksused kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval. Korralised volikogu valimised toimuvad 15.10.2017. 6 Riigikohtu 17.07.2017 pressiteade „Sundliitmist puudutavaid valitsuse määruseid ei saa vaidlustada halduskohtus“, Riigikohtu 17.07.2017 loamenetlusmäärused (kuni 17.08.2017). 7 Vt nt Saksa Liidukonstitutsioonikohtu 19.11.2002 otsus 2 BvR 329/97 äärenr 32; Austria Konstitutsioonikohtu 23.09.2014 otsus G 44/2014-20, V 46/2014-20.  3 6. Sundühendamisel on tegemist väga intensiivse riivega, kuna selle tulemusel lõppeb KOVü õigussubjektsus ja sellest tulenevalt lõpeb ka vastava KOVü enesekorraldusõigus (PS § 154) ja muud sellega seotud põhiseaduslikud tagatised. 7. Enesekorraldusõigust riivab asjaolu, et Illuka vallal ei jäänud pärast sundühendamismääruse avaldamist aega ise otsustada valimistega seotud ning haldusreformi seaduse (HRS) § 12 lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimusi. HRS § 12 nägi ette, et ühendatavad KOVü-d lepivad omavahel kokku moodustatava KOVü nime, liigi ja sümboolika (lõiked 7 ja 8) ning haldusterritoriaalse korralduse muutmisega kaasnevate varalisi kohustusi ja õigusi käsitlevate küsimuste lahendamises (lg 10). HRS § 12 lg 2 punktid 3 ja 4 sätestasid vastavatele KOVü-dele valimistega seotud ja HRS § 12 lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimustes omavahel kokkuleppimise ning kokkuleppe pinnalt samaste otsuste tegemise tähtajaks 15.06.2017. Selleks ajaks otsustamata jätmisel (või juhul, kui volikogude otsused ei olnud samased) läks ettenähtud valimistoimingute ja otsuste tegemise pädevus üle maavanemale (HRS § 12 lg 9). HRS § 12 lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimused lahendatakse nendes sätetes nimetatud tingimustel ja korras, mis sundühendatavatele KOVü-dele enam kaasarääkimisõigust ei võimalda. 8. KOVü-delt ei saanud aga mõistlikult oodata vastavate otsuste langetamist enne sundühendamise otsustamist VV poolt, sest enne ei olnud isegi selge, millistes piirides sundühendamised otsustatakse. Seda kinnitab asjaolu, et mõned sundühendamised, sh Illuka valla sundühendamine, toimusid algse VV ettepanekuga võrreldes vaid osaliselt (s.t sundühendati väiksem arv KOVü-sid kui ettepanekus nimetatud). VV ettepanek nägi ette Illuka valla sundühendamise lisaks Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna valdadele ka Kohtla, Kohtla-Nõmme ja Toila valdadega. Iseäranis ei saanud selliste otsuste eelnevat langetamist oodata KOVü-lt, kes VV ettepanekule vastu vaidles ja võis loota, et VV esitatud vastuargumentidele tuginedes KOVü sundühendamata jätab. Riigikohus on pidanud oluliseks, et tähtajad oleksid piisavad selleks, et kohaliku omavalitsuse üksus saaks vastavates küsimustes teostada enesekorraldusõigust (RKPJKo 20.12.2016 3-4-1-3-16 p 138). Seda arvestades olnuks VV-l kohane otsustada sundühendamised aegsasti enne seda tähtaega – siis oleks vastavatel KOVü-del olnud võimalus vastavate küsimuste otsustamises osaleda. Õigupoolest tulnuks sellise olukorra tekkimise võimalust silmas pidades seadusandjal kehtestada HRS § 13 lõikes 1 VV-le antud tähtaeg (15.07.2017) oluliselt varasemana või lükata edasi KOVü-dele antud tähtaega (15.06.2017). Seadusandjast ei olnud mõistlik eeldada KOVü-delt samaste valimistoimingute ja - otsuste ning üleminekuga seotud organisatsiooniliste jmt otsuste tegemist veel enne VV-le sundühendamise määruse tegemiseks antud tähtaega. 9. Vabariigi Valitsus võttis sundühendamismääruse vastu 22.06.2017. Sundühendamismäärus avaldati Riigi Teatajas 30.06.2017. Kuna see toimus peale KOVü-le antud tähtaega (15.06.2017), siis ei olnud Illuka vallal pärast sundühendamist võimalust vastavates küsimustes teiste sundühendatavate KOVü-dega kokku leppida. Vabariigi Valitsus ei jätnud pärast sundühendamist KOVü-dele faktiliselt aega omavahel kokkuleppimiseks. 10. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) §-s 703 sätestatud valimistoimingutest ja -otsustest võib varasema KOVü elanike tulevases volikogus esindatusele märkimisväärset mõju avaldada ainult mitme valimisringkonna moodustamise võimalus (KOVVS § 8 lg 2 p 21). KOVVS § 703 lg 2 p 2 kohaselt saab maavanem moodustada ainult ühe valimisringkonna. Riigikohus on leidnud: „Maavanema poolt vaid ühe valimisringkonna moodustamine pärast Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse jõustumist kokku tuleva volikogu valimisteks võib mõjutada valimistulemusi ja esindatust volikogus näiteks nn ääreala elanike kahjuks.“ (RKPJKo 20.12.2016 nr 3-4-1-3-16 p 183). Ei ole aga põhjust  4 eeldada, et ainult ühe ringkonna moodustamisest kaotavad just väiksema KOVü elanikud. Üldiselt on üheringkonnaliste valimiste puhul olnud endiste KOVü-de esindatus volikogus proportsioonis elanike arvuga.8 Kui väiksema elanike arvuga endise KOVü elanike valimisaktiivsus on suurema elanike arvuga KOVü-de elanike omast kõrgem (kõrgema valimisaktiivsuse võib tingida nt ääremaaks jäämise hirm), siis võib nende esindatus volikogus olla koguni suhteliselt suurem elanike suhtarvuga võrreldes. Mitme valimisringkonna moodustamisel on pealegi probleemina ilmnenud kohati väga suur erinevus ühe hääle mõjus valimistulemusele ehk negatiivne mõju valimiste ühetaolisusele.9 Ühtlasi on ainult mitme valimisringkonnaga valimistel ainult ühes valimisringkonnas kandideerimine riskantsem, sest nii on raskem saada vastavas vallas või linnas kokku vähemalt 5% häältest, mis on vajalik nimekirjamandaatide saamiseks (KOVVS § 56). 11. Samuti ei saa eeldada, et teiste KOVü-dega läbirääkimisi pidades oleks väikestel KOVü- del õnnestunud endale valimistega seoses soodsamad tingimused välja rääkida. Sama kehtib ka HRS § 12 lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimuste puhul. Seetõttu ei saa ainuüksi pärast sundühendamist valimistoimingute ja –otsuste ning HRS § 12 lõigetes 7, 8 ja 10 nimetatud küsimuste kokkuleppimise ja otsustamise võimaluse puudumisest järeldada sundühendamise vastuolu põhiseadusega. Valimistoimingute ja –otsuste osas võib pealegi kahelda, kas nende küsimuste maavanema poolt otsustamist saab käsitleda KOV põhiseaduslike tagatiste riivena (ja seega PSJKS § 7 kohast taotlust võimaldavana). Seadusandja on siin küll KOVü-le teatud valikuruumi jätnud, kuid sisuliselt on volikogu moodustamise alused KOV välise korralduse küsimuseks (RKPJKo 09.06.2009 3-4-1-2-09, p 44). 2.2. Sundühendamismääruse formaalne kooskõla põhiseadusega 12. Määrus on formaalselt põhiseadusega kooskõlas, kui selle vastuvõtmisel on järgitud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid, samuti parlamendireservatsiooni, õiguskindluse ja õigusselguse põhimõtteid. Nende nõuete täitmist tuleb kontrollida ka juhul, kui KOVü taotluse alusel kontrollitakse määruse vastavust KOV põhiseaduslikele tagatistele (RKÜKo 16.03.2010 3-4-1-8-09 p 46). Sundühendamismääruse formaalse põhiseadusele vastavuse võimaldab antud juhul kahtluse alla seada vaid ärakuulamisnõude täitmise nõue. 13. PS § 158 kohaselt ei tohi kohaliku omavalitsuse üksuste piire muuta vastavate omavalitsuste arvamust ära kuulamata. Sama tuleneb Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ehk EKOH artiklist 5. Riigikohus on ärakuulamisnõude sisulisel täitmisel piisavaks pidanud KOVü- le antud 3-kuulist tähtaega VV ettepaneku suhtes arvamuse avaldamiseks (RKPJKo 20.12.2016 3-4-1-3-16 p 133). See nõue on antud juhul Illuka valla puhul täidetud. Illuka vald esitas VV-le põhjendatud arvamuse, milles leidis, et sundühendamisel oleks Illuka valla seisukohalt ETHS § 7 lõikes 5 loetletud asjaoludele ja finantsvõimekusele negatiivne mõju. KOVü arvamus ega selle andmisele eelnenud kohalike elanike küsitluse tulemus ei ole VV-le sundühendamise otsustamisel õiguslikult siduvad (RKPJKo 20.12.2016 nr 3-4-1-3-16 p 136). 14. HRS § 9 lg 10 (koostoimes HRS § 9 lg 9 punktiga 2) näeb aga lisaks ette, et kui KOVü on esitanud VV ettepaneku kohta negatiivse põhjendatud arvamuse ning VV ei pea selles esitatud põhjendusi piisavalt kaalukaks ja otsustab sundühendamise, siis Rahandusministeerium teavitab enne sundühendamismääruse vastuvõtmist sellest viivitamata asjaomaseid KOVü-sid. 8 Vt 2013. a ühinenud valdade ühinemiskogemuste analüüs “Õppetunnid pool aastat pärast ühinemist“, lk 2-3. 9 Vt G. Sootla, K. Kattai, A. Viks. „Kohalike omavalitsuste 2005. aasta ühinemiste ja selle tagajärgede analüüs“. Uurimisaruanne. Tallinna Ülikooli Riigiteaduste Instituut. Tallinn 2008. Lk 42.  5 Seadus ei sätesta sealjuures, millest täpselt tuleb teavitada. Riigikohus on andnud sellele sättele kaks omavahel vastuolus olevat tõlgendust (RKPJKo 20.12.2016 nr 3-4-1-3-16 p-d 134 ja 156). Igal juhul tuleneb nimetatud sättest üheselt, et see ei kohusta teavitama mitte vastuvõetud määrusest, vaid selgesõnaliselt juba enne nimetatud määruse vastuvõtmist. HRS eelnõu seletuskirjas on märgitud järgmist: „Enne nimetatud määruse vastuvõtmist teavitab Rahandusministeerium sellest asjaomaseid kohaliku omavalitsuse üksusi. Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu seletuskirjas tuleb KOV vastuväited niisiis ümber lükata ning nendest ka eelnevalt KOVile teada anda“.10 Sellise pretsedenditu teavitamiskohustuse panemisel saaks mõte olla vaid siis, kui see oleks seotud täiendava ärakuulamise võimaldamisega. Samas ei ole seadusandja sätestanud täiendava ärakuulamise teostamise kohustust (sh sellega seonduvat tähtaega). Samuti jääb arusaamatuks, kuidas saab Rahandusministeerium ette teavitada millestki, mis selgub kindlalt alles vastaval VV hääletusel. Ilmselt oleks kohasem olnud sõnastada, et Rahandusministeerium teavitab KOVü-d sundühendamismääruse eelnõu ja seletuskirja valmimisest või esitab vastuväited muul viisil ning annab KOVü-le nende suhtes täiendava arvamuse andmiseks uue tähtaja. 15. Rahandusministeeriumi ega Illuka valla dokumendiregistrist ei nähtu, et sundühendamismääruse eelnõu koos seletuskirjaga või vastuväited muul kujul oleks esitatud enne selle vastuvõtmist Vabariigi Valitsuse poolt Rahandusministeeriumi kaudu Illuka vallale. Ka Vabariigi Valitsuse 15.06.2017 protokollilisest otsusest, protokollilise otsuse seletuskirjast ega riigihalduse ministri 15.06.2017 teavituskirjast ei nähtu Illuka valla suhtes konkreetsed põhjendused, miks Vabariigi Valitsus on otsustanud KOVü negatiivse seisukoha argumendid tagasi lükata. Täiendav ärakuulamine olnuks antud juhul hea seetõttu, et VV algse ettepaneku pinnalt küsiti Illuka valla arvamust Alajõe, Iisaku, Mäetaguse, Tudulinna, Kohtla, Kohtla- Nõmme ja Toila valdadega ühinemise kohta, kuid lõpuks otsustati ühendada ainult Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna valdadega (osaline sundühendamine). VV ettepanekus ei olnud märget võimaluse kohta, et lõplik sundühendamine võib olla ka ainult osaline. Kuna selline võimalus ei tulene otsesõnu ka seadusest, võis osaline sundühendamine olla KOVü-dele üllatuslik, s.t nad ei pidanud selle võimaluse suhtes varem arvamust avaldama. Sealjuures ei ole välistatud, et mõni KOVü, kes VV ettepaneku pinnalt sundühendamist toetas, oleks lõplikust sundühendavate ringist teades võinud avaldada arvamust selle vastu (nt tulenevalt sellest, et selle KOVü elanike jaoks oluline tõmbekeskus asus selle KOVü territooriumil, mis jäi lõplikult sundühendatavate ringist välja). Täiendavat KOVü arvamust VV lõppotsuse tegemisele eelnevalt aga ei küsitud. 16. Iseenesest ei ole põhjust osalist sundühendamist põhiseadusega vastuolus olevaks pidada (seda ei välista ka seadus), sest kaalumise tulemusel mõne KOVü sundühendatavate ringist väljajätmine on selle KOVü põhiseaduslikele tagatistele soodsam. Pealegi tähendab algselt kavandatust väiksema elanike arvuga KOVü moodustamine ka eelduslikult kodanikulähedasemat kohalikku omavalitsust. Samas on probleemne osalise sundühendamise suhtes täiendava arvamuse küsimata jätmine. 17. Täiendavalt ärakuulamata jätmine ei tingi siiski sundühendamismääruse formaalset vastuolu põhiseadusega, sest seadusandja ei ole Rahandusministeeriumile pandud teavitamiskohustusega seoses KOVü täiendavat ärakuulamist selgelt ette näinud. Pealegi ei tingi mitte igasugune menetlusnõuete rikkumine õigustloova akti vastuolu põhiseadusega – selleks peab tegemist olema olulise menetlusveaga.11 Asjaolud ei anna põhjust arvata, et Illuka vald (sh vallaelanikud) oleks täiendaval ärakuulamisel seisukohta oluliselt muutnud. VV ettepaneku 10 Haldusreformi seaduse eelnõu SE 220 seletuskiri lk 38. Kättesaadav www.riigikogu.ee. 11 M. Ernits. § 11 komm 5. Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne 2017.  6 kohta antud arvamuses asus Illuka vald seisukohale, et on iseseisvalt haldusvõimekas, suudab osutada kvaliteetseid avalikke teenuseid ning arendada piirkonda. Sel põhjusel loobus Illuka vald varem ka Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna vallaga vabatahtlikult ühinemast. Kohalikud elanikud olid vabatahtlike ühinemiste etapis läbiviidud rahvaküsitlusel samuti sellele vastu. Seega ei ole õige Illuka valla väide, et sundühendamise lõpliku variandi osas ei olegi Illuka vald ega tema elanikud saanud oma arvamust avaldada – selle suhtes negatiivne arvamus anti juba vabatahtlikel ühinemisläbirääkimistel. Samuti ei ole põhjust arvata, et täiendav ärakuulamine oleks kaasa toonud Illuka valla jaoks soodsama sundühendamismääruse kehtestamise. Seega ei ole ärakuulamisõigusega seoses piisavat põhjust pidada sundühendamismäärust põhiseaduse §- dega 154 ja 158 vastuolus olevaks. 2.3. Sundühendamismääruse materiaalne kooskõla põhiseadusega 18. Lisaks formaalsetele nõuetele vastamisele peab kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olema ka sisu poolest põhiseaduspärane, s.t teenima põhiseaduspärast eesmärki ning aitama seda saavutada ehk olema selle saavutamiseks asjakohane (RKPJKo 20.12.2016 3-4-1-3-16 p 88). Sundühendamise eesmärk parandada omavalitsusüksuste võimekust osutada avalikke teenuseid on põhiseaduspärane ning puudub põhjus kahelda eelduses, et suuremate omavalitsusüksuste moodustamine võib parandada avalike teenuste osutamise võimekust (samas, punktid 116 ja 120). KOVü-de vastutus ja nõuded neile pandud ülesannete täitmisel on tõusnud. Näiteks on Riigikogu 09.12.2015 vastu võetud uue sotsiaalhoolekande seadusega sotsiaalsete põhiõiguste paremaks tagamiseks senisest täpsemalt ette kirjutanud, milline abi peab olema kõigile ühtmoodi kättesaadav. Nende seaduses sätestatud miinimumstandardite järgimisega on KOVü-del probleeme.12 Seega nõuab juba tänaste ülesannete täitmine organisatsioonilisi ümberkorraldusi ning KOVü-de haldussuutlikkuse tõusu. Mastaabiefekti13 taotlemine on vajalik ka elanike arvu vähenemisest lähtuvalt. Aastaid on olnud päevakorral koolivõrgu korrastamise vajadus laste arvu jätkuva vähenemise ja ühtlaselt kvaliteetse hariduse kättesaadavuse tagamise vajaduse tõttu.14 Sundühendamise näol on tegemist VV prognoosotsusega. Tingimusel, et sealjuures säilib kohalik omavalitsus kui institutsioon ehk oluliseks peetakse just kohaliku elu ülesannete paremat täitmist (kohalikku omavalitsust ei tohi taandada riigielu ülesannete täitmise käepikenduseks), on VV-l sundühendamise otsustamisel lai kaalumisvabadus. Sundühendamismääruse materiaalset põhiseaduspärasust kontrollides ei saa Riigikohus asuda küsimust ise VV asemel uuesti lahendama – kohtu kontrolli ulatus on piiratud (vrdl RKHKo 20.03.2014 3-3-1-87-13 p 19). Seega tuleb VV prognoosotsuse põhiseaduspärasuse kontrollimisel piirduda küsimusega, kas sundühendamine on ilmselgelt põhjendamatu. 19. Nii kontrollivad ka näiteks Austria ja Saksamaa konstitutsioonikohtud haldusreformi raames tehtavaid sundühendamise otsuseid vaid väga piiratud ulatuses. Austria Konstitutsioonikohus alternatiive (sh alternatiivsete KOVü-dega sundühendamise võimalusi) ega otstarbekust ei kaalu, vaid teostab ainult sundühendamise asjakohasuse kontrolli – sealjuures alla 1000 elanikuga kohaliku omavalitsuse üksuse puhul võib sundühendamise põhjendatust eeldada ja vaid väga erilised erandjuhud võimaldavad seda kahtluse alla seada. 15 Saksa 12 Vt õiguskantsleri ettepanek Tartu Linnavolikogule, soovitus Tallinna Lasnamäe Linnaosavalitsusele ning ettepanek Narva Linnavolikogule ja Linnavalitsusele. 13 Vt ka G. Sootla, K. Kattai, A. Viks: Kohalike omavalitsuste vabatahtlikud ühinemised: protsess ja tulemused. Riigikogu Toimetised. 2010 nr 22. 14 Vt Praxise uuring koolivõrgu korrastamise kohta. 15 Austria Konstitutsioonikohtu 23.09.2014 otsus G 44/2014-20, V 46/2014-20 äärenr-d 44, 50-51 ja 55, sh viited varasemale samasisulisele praktikale.  7 Liidukonstitutsioonikohus lubab täidesaatval võimul võtta KOVü haldussuutlikkuse hindamise aluseks seadusandja poolt kehtestatud elanike arvu (konkreetsel juhul oli see samuti nagu Eestis 5000). Seega eeldatakse, et sellest arvust kaugele jääval KOVü-l puudub piisav haldussuutlikkus. Selleks, et seadusandja poolt eesmärgiks seatud üldpildist (elanike arvu nõudest) kõrvale kalduda, peaks esinema mingid ilmselged ja kaalukad põhjused ning need peab välja tooma ja tõendama vastav KOVü.16 20. Eestis seadusega kehtestatud raamis ei piisa VV-l KOVü sundühendamiseks siiski üksnes lähtumisest seadusandja poolt eesmärgiks seatud elanike arvust, sest HRS sätestab ka tingimused, millistel võib VV jätta miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsusüksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata, lõpetades menetluse (RKPJKo 20.12.2016 3-4-1-3-16 p 100). HRS § 9 lõike 9 kohaselt peab VV haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel hindama omavalitsusüksuse negatiivse arvamuse põhjendatust. Sisuliselt on VV-le seadusega pandud kaalumiskohustus. HRS § 9 lõike 2 kolmanda lause kohaselt peab haldusterritoriaalse korralduse muutmisel olema positiivne mõju, lähtudes ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning see peab olema vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava KOVü võimekuse tagamiseks tulenevalt HRS § 1 lõikest 2 (haldusreformi eesmärgid, sh haldussuutlikkus) ja §-st 3 (KOVü miinimumsuuruse kriteerium 5000 elanikku). 21. KOVü ei saa PSJKS § 7 alusel nõuda sundühendamismääruse tühistamist ainult põhjusel, et see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega (sama: Riigikohtunik Jüri Põllu konkureeriv arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsusele asjas nr 3-4- 1-3-16 p 5). Riigikohus saab hinnata ainult sundühendamismääruse vastavust KOV põhiseaduslikele tagatistele. KOVü saab siiski tugineda sundühendamismääruse põhiseadusvastasust väites HRS § 9 lg 2 kolmandas lauses nimetatud kriteeriumitele, sest need on sisuliselt asjassepuutuvad aspektid KOVü piiratud individuaalse õigussubjektsuse riive põhiseaduspärasuse kontrollimisel. Neid aspekte tuleks arvestada kontrollimisel niikuinii, s.t ka juhul, kui need ei oleks kehtestatud seadusega. 22. Illuka vald väidab taotluses sisuliselt, et VV on ümber pööranud tõendamiskoormise. Sundühendamise põhjendamisel tuleb arvestada, et kui välja arvata ajalooline põhjendatus, siis ülejäänud üheksa ETHS § 7 lg-s 5 loetletud asjaolu ja finantsvõimekus nõuavad Vabariigi Valitsuselt prognoosotsuste tegemist. Hindamine toimub tulevikku vaatavalt. Prognoosotsuste puhul peab haldusorgan lähtuma teaduslikult aktsepteeritavatest meetoditest (asjakohased määratlused, (arv)andmed jne), rajamaks otsus hoolikalt koostatud ja realistlikule prognoosile, milles tõenäosusi ja võimalikke tagajärgi on objektiivselt kaalutud. Vabariigi Valitsus peab rakendama uurimispõhimõtet (HMS § 6). Samas sõltuvad paljud neist aspektidest olulisel määral moodustamisel oleva KOVü organite otsustest. See ei saakski teisiti olla, sest vastasel juhul ei saaks rääkida KOV autonoomiast ja ülesannete täitmise kohalikele oludele kohaldamise võimalusest (EKOH art 4 lg 5). Seega on riigi võimalused KOV ülesannete täitmisele standardite kehtestamisel ja haldusreformi tulemuste juhtimisel piiratud. VV saab sundühendamisega üksnes luua üldise raamistiku, mis peaks soodustama vastaval territooriumil haldussuutlikkuse tõusu. Seetõttu ei ole õige rääkida VV tõendamiskoormusest. Prognoosi ei saa VV tõendada, saab vaid vähem või rohkem veenvalt põhjendada. Pealegi ei ole põhjendamise koormus üksnes VV-l. HRS § 9 lg 9 p 2 kohaselt peab ka KOVü arvamus olema põhjendatud ning seadusandja suunise kohaselt tuleb VV-l hinnata, kas KOVü esitatud põhjendused on kaalukad. KOVü-l on enda vastuväidete veenva põhjendamise koormus. VV ei pea sellises olukorras põhjendama mitte sundühendatava KOVü haldussuutmatust, vaid kontrollima, kas esinevad mingid erakorralised 16 Nt Saksa Liidukonstitutsioonikohtu 19.11.2002 otsus 2 BvR 329/97 äärenr-d 78 ja 89.  8 asjaolud, mis tugevalt toetavad prognoosi, et väikesest rahvaarvust hoolimata on vastav KOVü siiski piisavalt haldussuutlik. Seega tuleb VV prognoosotsuse põhiseaduspärasuse kontrollimisel piirduda küsimusega, kas sundühendamine on ilmselgelt põhjendamatu. Prognoosotsust saab pidada meelevaldseks siis, kui see ei põhine millelgi asjakohasel või põhineb peamiselt ilmselgelt ebaasjakohastel alustel. 23. Illuka vald väidab taotluses, et VV sundühendamismääruse põhjendused koostati tagantjärgi alles seejärel, kui sundühendamine oli tegelikult juba otsustatud. Nii VV ettepaneku, 15.06.2017 protokollilise otsuse kui ka 22.06.2017 sundühendamismääruse seletuskirjade põhjendused on omavahel olulises osas sisuliselt kokkulangevad (kui välja arvata sundühendatavate KOVü-de ring). Seega ei ole alust arvata, et VV on sundühendamise otsustamisel 15.06.2017 lähtunud mingitest muudest kaalutlustest kui need, mis sisalduvad 22.06.2017 määruse seletuskirjas. 24. HRS § 9 lg 2 lause 3 kohaselt peab sundühendamine mh olema vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks (tulenevalt HRS § 1 lõikest 2 ja §-st 3). Illuka vald osutab taotluses vastuväitena sundühendamisele, et sundühendamine peab olema vajalik just Illuka valla võimekuse tagamiseks, kuid Illuka valla finantsvõimekus on kõrgem nii ülejäänud sundühendamisel olevate KOVü-de kui ka sundühendamisega moodustatava valla finantsvõimekusest. See võib olla iseenesest õige, kuid sellest ei tulene veel, et sundühendamine oleks HRS § 9 lg 2 lausega 3 vastuolus. Esiteks on ka vabatahtliku ühinemise tulemusel moodustuv Alutaguse vald omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav KOVü (3968 elanikku). Teisisõnu saab Illuka valla sundühendamist õigustada ka vabatahtliku ühinemise tulemusel moodustuva Alutaguse valla võimekuse tagamisest lähtuvalt. Seda ei muuda ka asjaolu, et vabatahtliku ühinemise tulemusel moodustuva Alutaguse valla puhul taotleti HRS § 9 lg 3 punktis 1 sätestatud erandi kohaldamist, sest VV-l oli erandi kohaldamisel kaalutlusõigus.17 Teiseks ei saa sundühendamise vajaduse ja otstarbekuse üle otsustada vaid finantsnäitajate paremuse pinnalt. Näiteks sundühendamismääruse seletuskirjas selgitatud mastaabiefektid on siiski seotud otsesemalt elanike arvuga kui finantsvõimekusega (mis omakorda sõltub mh ka elanike arvust). Parem finantsvõimekus võimaldab mastaabiefekti puudumist küll teataval määral kompenseerida, kuid kompenseerimisel on piirid ning kompenseerimine võib pealegi negatiivselt mõjutada haldusreformi üht eesmärki – kulude kokkuhoidu (HRS § 1 lg 2). Paratamatult võib väiksema haldussuutlikkusega KOVü-ga sundühendamine tuua vähemalt esialgu kaasa languse parema KOVü haldussuutlikkuses. Ühegi KOVü elanikel ei ole subjektiivset õigust elada paremini kui teiste KOVü-de elanikud ning halvemas olukorras olijate aitamiseks on mõningane ühtlustamine vajalik ning isegi põhiseaduslikult nõutav (vt ka RKÜKo 16.03.2010 3-4-1-8-09, punkt 67). Kuna valdav osa haldussuutlikkuse ja seeläbi ka avalike teenuste kvaliteedi tõstmiseks vajalikke eeldusi on vähemal või rohkemal määral seotud elanike arvuga, siis on pealegi piisavalt alust prognoosida, et mõnes sundühendatavas KOVü-s võimalik esialgne langus asendub ikkagi pikemas perspektiivis kvaliteedi paranemisega. Sundühendamise põhiseaduspärasuse hindamise 17 HRS § 9 lg 3 p 1 kohaselt: „Vabariigi Valitsus võib omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse puhul kohaldada erandit, jättes kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamata juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksuse erandiks jäämisega ei kaasne negatiivset mõju Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning täidetud on vähemalt üks järgmistest tingimustest: 1) ühinevad vähemalt kaks kohaliku omavalitsuse üksust, mis moodustavad haldusterritoriaalselt loogilise terviku, mille pindala on kokku vähemalt 900 km2 ja milles elab rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga kokku vähemalt 3500 elanikku; ühinemise tulemusena tekib haldusterritoriaalselt loogilise terviku moodustav vähemalt 900 km2 pindalaga vald, milles elab 01.01.2017 seisuga vähemalt 3500 elanikku […].“  9 seisukohalt on määrav, kas VV-l on oluliste asjaolude kaalumise pinnalt piisav alus arvata, et üldjoones saab moodustuv KOVü mastaabiefekti tõttu hakkama ka nende esmatähtsate avalike teenuste kvaliteetse täitmisega, millega mõni sundühendamisel olev KOVü hakkama ei saaks. Niisiis ei saa sundühendamise takistuseks olla see iseenesest, et miinimumkriteeriumit mittetäitev KOVü on mõne haldussuutlikkust iseloomustava näitaja poolest parem mõnest teisest KOVü-st, millega ta sundühendatakse. Illuka valla puhul tuleb silmas pidada ka finantsvõimekuse suurt sõltuvust ühest tööstusharust – kaevandamisest. Isegi kui lähemate aastakümnete lõikes võib eeldada finantsvõimekuse stabiilsust, ei välista see probleemide tekkimist pikemas perspektiivis. Illuka vallaga võib samas nõustuda, et sundühendamismääruse seletuskiri võinuks olla põhjalikum põhjenduste esitamisel ja Illuka valla vastuväidete ümberlükkamisel (eriti finantsvõimekuse ja avalike teenuste osutamise taseme osas). Need puudused põhjendamises ei ole aga sedavõrd olulised, et pidada sundühendamist põhiseadusega vastuolus olevaks. 25. Nõustuda ei saa Illuka valla väitega, et Illuka vallale ei laiene teiste KOVü-de vabatahtlikul ühinemisel sõlmitud ühinemisleping. HRS § 12 lg 7 kohaselt lähtutakse ühinemislepingus kokkulepitust sama paragrahvi lõike 2 punktis 3 nimetatud küsimuste lahendamisel, kui kõik asjaomased volikogud ühinemiskokkulepet ei kinnita ning tegemist on KOVü-dega, kellest vähemalt kaks on ETHS § 91 alusel kinnitanud ühinemislepingu ja kelle suhtes on VV võtnud vastu HRS §-s 8 nimetatud määruse. Tõele vastab samas Illuka valla tähelepanek, et ühinemisleping on volikogu 2/3 koosseisu häälteenamusega muudetav, kuid see ei saa tingida VV sundühendamismääruse põhiseadusvastasust. Ebatäpne on ka Illuka valla väide „Ka Siseministeeriumi tellimusel ning Statistikaameti analüütikute ja OÜ Geomedia poolt koostatud haldusvõimekuse indeksi põhjal jõuti järeldusele, et elanike arvu suurus ei mõjuta omavalitsusüksuse haldusvõimekust.18“ Siseministeeriumi tellitud on OÜ Geomedia koostatud indeks, mitte viidatud Statistikaameti analüütikute käsitlus. Selles käsitluses ei jõuta mitte seisukohale, et elanike arvu suurus ei mõjuta omavalitsusüksuse haldusvõimekust, vaid: „Indeks ei tõesta, et rahvaarvult suuremad kohalikud omavalitsused oleksid haldussuutlikumad, aga indeks ei anna ka võimalust väita, et nad seda ei ole.“19 Sealjuures on rõhutatud, et hindamise aluseks on ainult OÜ Geomedia poolt valitud indeksi komponendid (analüütikud ei võta seisukohta, kas need komponendid sisuliselt haldusvõimekust ka näitavad). 26. Illuka vald väidab taotluses Loksa linna Kuusalu vallaga sundühendamata jätmise pinnalt, et Illuka valla sundühendamise otsus on meelevaldne, sest VV ei kohtle erinevaid omavalitsusüksusi võrdselt. Võib nõustuda, et Loksa linna iseloomustavaid olulisi näitajaid (eelkõige väike elanike arv ja nõrgad finantsnäitajad) arvestades võimaldab Loksa linna Kuusalu vallaga sundühendamata jätmine kahtluse alla seada VV järjekindluse kaalumise teostamisel. Loksa linna iseloomustavate näitajate ja seadusandja püstitatud eesmärkide võrdlemine tekitab kahtluse kaalutlusõiguse võimalikust kuritarvitamisest poliitilistel põhjustel. Sellest problemaatilisest sundühendamata jätmisest iseenesest ei tulene aga, et teiste KOVü-de sundühendamised on põhiseadusega vastuolus. Sarnaselt on Riigikohus võrdsuspõhiõiguse kohaldamisel leidnud, et võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisega pole tegemist, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul (RKHKo 06.05.2004 3-3-1-19-04 p 18). 27. Kokkuvõttes puudub alus pidada Illuka valla sundühendamist Alajõe, Iisaku, Mäetaguse ja Tudulinna valdadega ilmselgelt põhjendamatuks. Kuigi sundühendamismääruse puhul esineb 18 M. Servinski, K. Meres. Statistiline kirjaoskus ehk kas suurem on parem. 25.03.2015. 19 Rõhutus kirja koostajalt.  10 mõningaid puudusi, ei ole need piisava kaaluga selleks, et pidada sundühendamist põhiseadusega vastuolus olevaks. Sundühendamismäärus on seega ka materiaalselt põhiseadusega kooskõlas. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Ülle Madise Liina Lust 693 8429 [email protected] Vallo Olle 693 8445 [email protected]