Tartu Ringkonnakohtu 01.06.2017 kohtumäärus asjas nr 3-16-1205 halduskohtumenetluse seadustiku § 46 lõike 2 teise lause põhiseadusevastaseks tunnistamiseks ja tühistamiseks)

ASUTUSESISESEKS KASUTAMISEKS Märge tehtud 08.03.2017 kehtiv kuni 27.02.2022 Alus: AvTS § 35 lg 1 p 19 seaduses sätestatud muu teave (Riigikohtu menetlus) Teabevaldaja: Justiitsministeerium Hr Priit Pikamäe Teie 07.06.2017 nr 4-3-43-17 Riigikohus Meie 02.08.2017 nr 10-3/4467 [email protected] Lossi 17 50093 TARTU Tartu Ringkonnakohtu 01.06.2017 kohtumäärus asjas nr 3-16-1205 halduskohtumenetluse seadustiku § 46 lõike 2 teise lause põhiseadusevastaseks tunnistamiseks ja tühistamiseks) Lugupeetud härra Riigikohtu esimees Riigikohus on edastanud vastavalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 10 lõike 1 punktile 6 justiitsministrile arvamuse andmiseks Tartu Ringkonnakohtu 01.06.2017 kohtumääruse asjas nr 3-16-1205. Justiitsminister on seisukohal, et halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 46 lõike 2 teine lause ei ole asjassepuutuv õigusakti säte juhul, kui kaebetähtaeg ei ole möödunud või esines kaebetähtaja ennistamise võimalus. HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud kaebetähtaeg on põhiseadusega kooskõlas ning koostoimes haldusmenetluse peatamise instituudiga tagab nii isiku õiguste kaitse kui ka piisavad võimalused haldusmenetluse õiguspäraseks läbiviimiseks. Osas, mis HKMS § 46 lõike 2 teine lause ei ole asjassepuutuv õigusakti säte, tuleb jätta kohtumäärus läbi vaatamata, ning muus osa jätta rahuldamata. Justiitsminister põhjendab oma seisukohta järgmiselt. I. Asjaolud ja menetluse käik 1. OÜ Meness esitas 11.06.2010 Ravimiametile taotluse apteegiteenuse osutamiseks aadressil Punane 61 Tallinn. Ravimiameti 27.08.2010 kirjas selgitati, et tsiviilasjas 2-10-32634 on kohtumäärusega rendileandjal AS-l Medicum kuni kohtuotsuse jõustumiseni keelatud OÜ-l Meness või muul kolmandal isikul AS-l Medicum kuuluval kinnisasjal Punane 61 Tallinn apteegiteenuse osutamist võimaldada Seega ei ole võimalik sellel aadressil apteegiteenust osutada (teenindada ja nõustada patsiente). Kirjas anti võimalus selgitada, kuidas OÜ Meness tagab apteegiteenuse osutamise, arvestades kohtumäärusega seatud keeldu. Vastuseks esitas OÜ Meness 06.09.2010 Ravimiametile taotluse menetluse peatamiseks põhjusel, et käimas on haldusmenetlust mõjutava tsiviilasja menetlus, sest AS Medicum on kõnealuse kohtumääruse vaidlustanud. Ravimiamet menetluse peatamise või taotluse rahuldamisest keeldumise kohta otsustust kaebajale ei väljastanud. OÜ Meness teatas 01.02.2016 Ravimiametile, et tegevusloa peatamise alused on ära langenud, kuna tsiviilkohtumenetlus on lõppenud. Sellele järgnenud kirjavahetuse käigus selgitas Ravimiamet, et OÜ Meness tegevusloa taotlus ei olnud peatatud, vaid menetlus oli lõppenud 15.11.2010 taotluse läbivaatamata jätmisega. OÜ Meness esitas 09.05.2016 Ravimiametile vaide, milles paluti jätkata 11.06.2010 esitatud tegevusloa taotluse haldusmenetlusega ning vaide esitamise tähtaja ennistamist. Ravimiamet jättis Tõnismägi 5A / 15191 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 16.05.2016 otsustusega OÜ Meness vaide läbi vaatamata, leides, et vaide esitamisel rikuti vaide esitamise tähtaega ning puudus alus selle ennistamiseks. OÜ Meness esitas 15.06.2016 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles paluti kohustada Ravimiametit jätkama kaebaja üldapteegi tegevusloa väljastamiseks haldusmenetlust, tühistada Ravimiameti 16.05.2016 vaide läbi vaatamata jätmise otsustus ning ennistada kaebetähtaeg, kui see peaks olema ületatud. Kaebuse kohaselt ei ole Ravimiamet kaebaja taotlust haldusaktiga lahendanud, mistõttu ei ole menetlus lõppenud. Kaebaja asus ise aktiivselt asjaolusid välja selgitama. Kui kohus peaks leidma, et kaebus ei ole tähtaegne, siis selle ennistamiseks eksisteerib mõjuv põhjus. Esiteks ei ole kaebajale siiani haldusakti kätte toimetatud. Samuti vältas tsiviilvaidlus, mida kaebaja käsitles menetlustakistusena. Tartu Halduskohtu 11.10.2016 määrusega jäeti OÜ Meness kaebetähtaja ennistamise taotlus rahuldamata, lõpetati haldusasja menetlus kohustamisnõude osas ja jäeti kaebus vaide läbi vaatamata jätmise otsustuse tühistamise nõude osas läbi vaatamata. Määruse põhjendused olid järgmised: 1) kaebaja väide, et tema hinnangul peatas Ravimiamet tegevusloa taotluse menetluse vaikimisi, ei ole usutav. Kaebaja oli Ravimiametile esitanud taotlused ning pidi ta eeldama, et need ka lahendatakse. Ravimiamet ei ole eraldi koostanud ega kaebajale kätte toimetanud kirjalikku dokumenti, milles lahendatakse tegevusloa taotlus või menetluse peatamise taotlus. Ravimiseaduse (RavS) § 46 lg 1 kohaselt lahendab Ravimiamet tegevusloa taotluse tegevusloa andmise või andmisest keeldumisega 60 päeva jooksul taotluse esitamisest arvates. Ravimiamet on kaebajale selgitanud, et ravimiseadus ei võimalda tegevusloa menetluse pikendamist või menetluse peatamist lähtuvalt menetlusväliste isikute vahel toimuvast kohtuvaidlusest; 2) üle kuue aasta pärast taotluse esitamist on kaebetähtajad ilmselgelt möödunud. Kui kaebaja leidis, et haldusorgan on olnud tegevusetu või viivituses ning et taotlusi ei ole mõistliku aja jooksul lahendatud, oleks ta pidanud kasutama vastavaid õiguskaitsevahendeid. Kaebaja pidi hiljemalt 2014. aastal aru saama, et tegevusloa taotluse lahendamise menetlus ei ole peatatud. Ravimiamet edastas 19.03.2014 kaebaja juhatuse liikmele muuhulgas vastuse teabenõudele, mis oli antud kolmandale isikule 03.09.2013, ning millest kaebaja pidi aru saama, et Ravimiameti hinnangul on menetlus lõppenud. Eeltoodut arvestades pole kohtu hinnangul usutav, et kaebaja sai alles 2016. aastal teada, et haldusmenetlus on lõppenud taotluse läbi vaatamata jätmisega; 3) mõjuvad põhjused kaebetähtaja ennistamiseks puuduvad. Kuna kaebetähtaeg on kohustamisnõude osas ületatud, tuleb menetlus lõpetada; 4) vaide läbi vaatamata jätmise otsustuse tühistamine pole võimalik, kuna tegemist on menetlust lõpetava toiminguga. Seetõttu jättis halduskohus tühistamisnõude läbi vaatamata. 2. OÜ Meness esitas määruskaebuse, milles palus Tartu Halduskohtu 11.10.2016 määruse tühistada. Määruskaebuse kohaselt pidi Ravimiamet tegevusloa menetluse lõpetuseks koostama haldusakti. Selline nõue tuleneb RavS §-st 47, § 49 lg-dest 2, 5 ja 6 ning haldusmenetluse seaduse (HMS) § 43 lg-st 2, §-st 56 ja § 62 lg-dest 2 ja 5. Kuna haldusmenetlust lõpetavat haldusakti ei ole koostatud, kestab haldusmenetlus siiani. Ravimiamet ei hoiatanud 27.08.2010 kirjas kaebajat menetluse lõpetamisest ega andnud täiendavat tähtaega puuduste kõrvaldamiseks, vaid sellega küsiti kaebajalt täiendavaid selgitusi. Ravimiamet ei ole andnud kaebajale tähtaega puuduste kõrvaldamiseks või hoiatanud kaebajat taotluse läbi vaatamata jätmise osas hiljem. Ravimiameti seisukohad on vastuolulised, sest ta on olnud seisukohal, et haldusmenetlus lõppes automaatselt 15.11.2010, kui lõppes väidetav tähtaeg puuduste kõrvaldamiseks, kuid samas on järeldatav ka seisukoht, et menetlus lõppes juba 28.08.2010. Kolmandale isikule 03.09.2013 saadetud kiri ei ole käsitatav kaebaja teavitamisena menetluse lõppemisest. Seal ei ole öeldud, et menetlus on lõppenud. Kaebaja on hoolsalt käitunud. Kuna kaebajat edasistest menetlustoimingutest ei teavitatud, sai ta eeldada, et menetlus peatus. Kaebaja esindaja käis seoses tsiviilasjaga 2014. a jaanuaris toimikuga tutvumas. Vastustaja ei öelnud siis, et menetlus asjas oleks olnud lõppenud. Menetlust takistanud tsiviilkohtumenetlus lõppes 2016. a alguses ning pärast seda võttis kaebaja koheselt vastustajaga ühendust. Sellele järgnenud kirjavahetuse alguses ei väljendanud Ravimiamet seisukohta, et menetlus oleks lõppenud. Menetluse lõppemisest hakati rääkima alles siis, kui kaebaja viitas, et kaebaja tegevusloa taotlusele kohalduvad soodsamad sätted võrreldes täna 2 (9) kehtivatega. Ravimiamet eksitas kaebajat, jättes mulje, et menetlust lõpetav dokument eksisteerib, aga seda ei esitata kaebajale. Ravimiameti vastuses määruskaebusele leitakse, et määruskaebus tuleb jätta rahuldamata järgmistel põhjendustel. Kaebetähtaja ennistamiseks ei esine mõjuvaid põhjuseid. OÜ Meness seaduslik esindaja M. Braun on olnud teadlik alates 07.01.2011. Lisaks on ta AB Lextal vandeadvokaat ning seotud nimetatud advokaadibürooga alates 2009. aastast. Kuna tegemist peaks olema tavapärasest kõrgemate juriidiliste teadmistega isikuga, ei ole määruskaebuses esitatud väited tegelike asjaolude ebaselguse osas eluliselt usutavad. Kui haldusakti ei ole isikule küll teatavaks tehtud, kuid talle on muul viisil üheselt selge, et on olemas mingi teda puudutav haldusakt, mis võib tema õigusi rikkuda, peab isik ise astuma mõistliku aja jooksul samme selleks, et haldusakt talle teatavaks tehtaks (Riigikohtu halduskolleegiumi 22.12.2005 kohtumäärus asjas nr 3-3-1-73-05, punkt 18). Soodustava haldusakti taotleja ei saa ebamõistlikult kaua oodata taotluse rahuldamise või rahuldamata jätmise otsust, vaid peab ka ise tundma huvi taotluse lahendamise vastu ning pöörduma haldusorgani poole mõistliku aja jooksul pärast seda, kui on ilmne, et tema taotlus jäeti rahuldamata (Riigikohtu halduskolleegiumi 10.06.2009 kohtumäärus asjas nr 3-3-1-25-09, punkt 11). 3. Tartu Ringkonnakohtu 01.06.2017 kohtumäärusega asjas nr 3-16-1205 rahuldas kohus kaebuse. Kohus leidis, et vaide läbi vaatamata jätmise otsustus ei ole haldusakt, vaid menetlust lõpetav menetlustoiming, ning järelikult ei ole selle suhtes esitatud tühistamisnõue võimalik. Seega ei vasta tühistamiskaebus HKMS § 37 lõike 2 punkti 1 nõuetele, mille järgi võib nõuda tühistamist üksnes haldusakti suhtes, ning vastavalt on õige HKMS § 121 lõike 1 punkti 2 ja § 151 lõike 1 punkti 1 alusel kaebus tagastada. Tartu Ringkonnakohus leidis, et HKMS § 46 lõike 2 teisel lausel puudub legitiimne eesmärk ning see piirab ebaproportsionaalselt õigust kohtusse pöörduda. Ringkonnakohus jättis HKMS § 46 lõike 2 teise lause selle põhiseadusevastasuse tõttu kohaldamata ning rahuldas määruskaebuse Ravimiameti jätkuva viivituse vaidlustamise osas. Kokkuvõtvalt põhjendas ringkonnakohus seisukohta järgmiselt: 1) HKMS 46 lõike 2 teise lause järgi võib haldusorgani tegevusetuse või viivituse korral kohustamiskaebuse esitada ühe aasta jooksul haldusakti andmiseks või toimingu tegemiseks ettenähtud tähtaja möödumisest. Ehkki Ravimiamet väidab, et kaebaja taotlus jäeti läbi vaatamata (tl 33), ei ole Ravimiamet esitanud oma väite tõendamiseks ühtegi dokumenti taotluse läbi vaatamata jätmise otsustamise kohta. Järelikult on tegemist viivitusega. Kaebaja ja vastustaja kirjavahetusest ei nähtu ühtegi selget viidet otsusele, millega oleks kaebaja taotlus rahuldamata jäetud. Pigem kinnitab ka seal esitatu, et Ravimiamet ei olnud seniajani kaebaja taotlust lahendanud (tl 47); 2) HKMS § 46 lõike 2 teise lause järgi oleks kaebaja pidanud ühe aasta jooksul pärast RavS § 46 lg-s 1 sätestatud tähtaja möödumist esitama kohustamiskaebuse halduskohtule. Seega tuleks HKMS § 46 lõike 2 teise lause kohaldamisel asuda seisukohale, et kaebetähtaeg on asjas möödunud. Ringkonnakohus ei näe asjas aluseid kaebetähtaja ennistamiseks. Selline lahendus viiks tõepoolest asja menetluse lõpetamiseni, mis tähendaks kaebeõiguse ebaproportsionaalset piiramist. 3) viivitus ja tegevusetus on vältavad toimingud (HKMS § 6 lg 2). See tähendab, et kuni viivitus või tegevusetus kestavad, kestab jätkuvalt ka isiku õiguste rikkumine ning järelikult peaks isikul olema õigus kohtusse pöörduda igal hetkel, kuni tema õigusi veel rikutakse. Vastasel juhul tekib olukord, kus isiku õiguste pidev rikkumine kestab kauem kui võimalus selle vaidlustamiseks, st aktsepteeritav on jätkuv õigusvastane tegevusetus haldusorgani poolt, kuid isikul on keelatud selle suhtes õiguskaitsevahendeid kasutada. Olukorras, kus isikute õiguste rikkumine jätkuvad, ei saa olla ka selle suhtes õiguskaitsevahendi kasutamine olla ebamõistlikult hilinenud; 4) HKMS § 46 lõike 2 teise lause regulatsioon viib isiku kaebeõigust ebaproportsionaalselt piirava tulemuseni olukorras, kus menetluse venimist ei saa pidada mingil põhjusel õigusvastaseks. Ei pruugi olla võimatu, et mingitel põhjustel (menetluse peatamine vms) kestab menetlus seaduses ettenähtud tähtajast märksa kauem. HKMS § 46 lõike 2 teine lause sunnib aga isikut sellises olukorras koheselt aastase tähtaja möödumisel kohtusse pöörduma, ehkki tegelikult isikul selleks vajadust ei ole – näiteks võib menetlus olla peatatud tema enda taotluse alusel. Kuid kui isik jätab kohtusse pöördumata, riskib ta sellega, et tema taotlus jääbki lahenduseta ning kohtulikku õiguskaitset ta selle vastu enam kasutada ei saa; 3 (9) 5) HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud range aastane tähtaeg võib olla ebamõistlik ka olukorras, kus isik on faktiliselt saavutanud tema poolt soovitud eesmärgi (näiteks ta saab enda ehitatud ehitist soovitud viisil kasutada) ja riigi silmis vajalik haldusakt (ehitise suhtes väljastatav kasutusluba) ei ole tema jaoks selles olukorras enam hädavajalik. Sellisel juhul tuleks isikul teha kohtusse pöördumiseks vajalikud toimingud ja kulutused olukorras, kus ta ise ei leia, et tema õigusi rikutaks ning ise veel kohtusse ei pöörduks. Võib tekkida oht, et selline ennatlik kohtumenetluse algatamine kahjustab isiku ja haldusorgani vahelisi suhteid; 6) HKMS § 46 lõike 2 teise lause järgi kaebetähtaja kulgemise üle arvestuse pidamine võib kaebaja jaoks olla ka väga keeruline, kui esitati nt algselt puudustega taotlus, kui taotlus esitati tavaposti teel vms, ei pruugi isik sellest teada saada, millal tema taotlust sisuliselt lahendama hakati. Sisuliselt paneb HKMS § 46 lg 2 ls 2 kaebajale kohustuse valvata haldusorgani tegevuse üle, st selle üle, kas viimane järgib talle seadusega kehtestatud menetlustähtaegu, ning kui isik seda ei tee ja sellest sättest tuleneva kaebetähtaja jooksul ei reageeri, kaotab ta võimaluse oma kohtusse pöördumise põhiõiguse realiseerimiseks. Haldusorgan seevastu vabaneb vastutusest, kui tal õnnestub hoida isikut piisavalt kaua kohtusse pöördumast. Sisuliselt tähendab see seda, et haldusorgani õigusvastane käitumine viib lõppkokkuvõttes selle käitumise põlistamiseni; 7) HKMS § 46 lõike 2 ei sobitu ei sobitu haldusmenetluse seaduse (HMS) haldusakti või toimingu vaidlustamise regulatsiooniga. Ehkki viivituse ning tegevusetuse osas on HMS §-st 75 tuleneva 30-päevase vaidlustamise tähtaja kohaldatavus ebaselge, on siiski HMS-i puhul võimalikud tõlgendused, mille järgi saab viivitust või tegevusetust vaidlustada kogu selle kestvuse jooksul. HKMS-i puhul sellisteks tõlgendusteks võimalust tänu HKMS § 46 lõike 2 teisele lausele ei ole. II. Vaidlustatud sätted 4. Halduskohtumenetluse seadustiku § 46 lõige 2: „§ 46. Kaebetähtaeg [--] (2) [--] Haldusorgani tegevusetuse või viivituse korral võib kohustamiskaebuse esitada ühe aasta jooksul haldusakti andmiseks või toimingu tegemiseks ettenähtud tähtaja möödumisest. [--]“ III. Justiitsministri seisukoht A. Normikontrolli lubatavus 1. Kas tegemist on põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga 5. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PJKS) § 9 lõike 1 kohaselt edastab esimese või teise astme kohus, kui ta on kohtuasja lahendamisel jätnud kohaldamata mis tahes asjassepuutuva õigustloova akti, tunnistades selle põhiseadusega vastuolus olevaks, vastava otsuse Riigikohtule. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 4 lõike 3 järgi algatab kohus sellise kohtuotsuse või –määruse edastamisega Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse (konkreetne normikontroll). 6. Käesolevas asjas tunnistas Tartu Ringkonnakohus kohtumäärusega HKMS § 46 lõike 2 teise lause põhiseadusega vastuolus olevaks ning rahuldas sellest tulenevalt määruskaebuse osas, mis puudutas viivituse vaidlustamist (st lahendas asjakohase õigusküsimuse). Seega on tegemist põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga ning üldiselt ka konkreetse normikontrolliga. 7. Tartu Ringkonnakohtu 01.06.2017 kohtumääruse asjas nr 3-16-1205 punktides 13 – 21 on kohus põhjendustena toonud välja hüpoteetilisi olukordi ehitus- ja kasutusloa taotlemisel, menetluse tähtaja peatumisel või katkemisel ja muudes käesoleva kohtuvaidluse piirest väljuvates olukordades, samuti vastuolu HKMS § 46 lõike 2 teise lause ja HMS §-st 75 tulenevate vaidlustamise tähtaja kohta. Sellised põhjendused oleksid asjakohased ja olulised abstraktse normikontrolli aspektist, kuid väljuvad konkreetse normikontrolli piirest ning tuleb seetõttu selles kohtuasjas jätta tähelepanuta. 4 (9) Sellel põhjusel justiitsminister kohtumääruse punktides 13 – 21 esitatud väidete kohta seisukohta ei kujunda. 2. Kas kohaldatud õigusakti säte on asjassepuutuv 8. PJKS § 9 lõike 1 kohaselt võib põhiseaduslikkuse järelevalvet teostada üksnes asjassepuutuva õigustloova akti või selle sätte üle. Asjassepuutuvuse hindamisel peab kohus lähtuma sellest, kas õigusnormi tuleb kohtuasjas kohaldada (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 02.12.2002 kohtuotsus asjas nr 3-4-1-11-02, punkt 13). Kohus peab näitama, et põhiseaduse vastaseks tunnistatud ja kohaldamata jäetud normi kohaldamise eeldused olid faktiliste asjaolude järgi täidetud (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12.11.2015 kohtuotsus asjas nr 3-4-1-28-15, punkt 33). Kui põhiseaduslikkuse järelevalve algatanud kohus on õigusnormi tunnistanud põhiseaduse vastaseks ja jätnud selle kohaldamata väära tõlgenduse tõttu, tekiks olukord, kus põhiseaduslikkuse järelevalve kohus peab kontrollima asjasse mittepuutuva normi põhiseadusele vastavust (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 25.11.2003 kohtuotsus asjas nr 3-4-1-9-03, punkt 12). Kui Riigikohus leiab, et seadus, mille põhiseaduse vastaseks tunnistamist taotletakse, ei ole asjassepuutuv, siis ei saa ta kontrollida sellise seaduse vastavust põhiseadusele (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 25.06.2013 kohtumäärus asjas nr 3-4-1-16-13, punkt 24). 9. Tartu Ringkonnakohtu 01.06.2017 kohtumääruse asjas nr 3-16-1205 punktis 9 on kohus leidnud, et Ravimiamet ei ole RavS § 46 lõikes 1 sätestatud tähtaja jooksul tegevusloa väljastamise küsimust lahendanud ega menetluse peatamise taotlust lahendanud ning on seega viivitanud taotluse lahendamisega. Halduskohus on leidnud (vt ringkonnakohtu kohtumääruse punkt 3.1), et RavS § 46 lõige 1 eriseadusena välistab menetluse peatamise või pikendamise ning seetõttu ei saanud kaebaja eeldada, et menetlus on peatatud. OÜ Meness vaidles apellatsioonkaebuses sellele vastu (vt ringkonnakohtu kohtumääruse punkt 4.1). Ringkonnakohus on tõendeid hinnates leidnud, et Ravimiamet ei ole teinud otsust OÜ Meness menetluse peatamise taotluse läbivaatamata jätmiseks, vaid ei ole seniajani taotlust lahendanud. Samas ei selgu ringkonnakohtu põhjendustest, mis põhjusel on jäetud arvestamata OÜ Meness väide selle kohta, et ta võis eeldada menetluse peatumist (vt ringkonnakohtu kohtumääruse punkt 4.6). Justiitsministri hinnangul ei ole RavS § 46 lõikes 1 reguleeritud menetluse peatamise keeldu ning seda ei saa sättest ka tõlgendamise teel tuletada. Kohtupraktikas on leitud, et haldusmenetluse peatamine on õiguspärane olukorras, kus menetluse jätkamine tooks kaasa asja ebaõige otsustamise (Riigikohtu halduskolleegiumi 16.12.2008 kohtuotsus asjas nr 3-3-1-56-08, punkt 20; 14.01.2009 kohtuotsus asjas nr 3-3-1-62-08, punkt 9). Ühe haldusorgani varasem otsustus, isegi kui see ei ole vormistatud kirjaliku haldusaktina, võib teise ameti sekkumise välistada, kui see kahjustab ettevõtja õiguspärast ootust (Riigikohtu halduskolleegiumi 18.12.2002 kohtuotsus asjas nr 3-3-1-66-02, punkt 38). Peatamine peab olema põhjendatud ning sellest peab selguma, kuidas haldusmenetluse jätkamine takistab muud haldusmenetlust või viib ebaõige tulemuseni (Riigikohtu halduskolleegiumi 14.01.2009 kohtuotsus asjas nr 3-3-1-62-08, punkt 11). Kui haldusorgani kasutuses on menetlustakistuse kõrvaldamiseks õiguspärased ja tulemuslikud vahendid, on haldusorgan kohustatud neid ka kasutama (Riigikohtu halduskolleegiumi 16.12.2008 kohtuotsus asjas nr 3-3-1-56-08, punktid 21, 24 ja 25). Menetluse peatumine või seiskumine võib muutuda õigusvastaseks kasvõi seeläbi, et langevad ära menetluse peatamist tinginud asjaolud (menetlustakistused) või menetluse seiskumisest menetlusosalistele tekkiv kahju ületab märgatavalt selle kasu, mida võib saavutada menetlustoimingutest hoidudes (Riigikohtu halduskolleegiumi 14.01.2009 kohtuotsus asjas nr 3-3-1-62-08, punkt 12). Riigikohtu halduskolleegiumi 27.05.2010 kohtuotsuse asjas nr 3-3-1-16-10 punkti 19 põhjendusi arvestades ei pruugi pelgalt seaduseelnõu, kohtumenetluse või muu menetluse alustamine anda alust haldusmenetluse peatamiseks, vaid peatamise aluseks saab olla pädeva organi kehtiv tahteavaldus. Justiitsminister on seisukohal, et kohtuasjas kirjeldatud olukorras oleks ka ringkonnakohtu kohtumääruse punktis 1 viidatud kohtumääruse tsiviilasjas nr 2-10-32634 kehtivuse korral olnud Ravimiametil võimalik lahendada OÜ Meness taotlus HMS § 53 lõike 2 punkti 2 alusel sama paragrahvi lõike 1 punktis 3 nimetatud lisatingimusega. Kuna Ravimiamet lisatingimusega haldusakti ei andnud, ei jätnud taotlust läbi vaatamata ega keeldunud taotluse rahuldamisest, võis kaebaja õiguspäraselt eeldada, et Ravimiamet on haldusmenetluse peatanud. Kuna menetluse peatamise 5 (9) vorm ei ole reguleeritud, siis ei saa ka pidada ebamõistlikuks, et OÜ Meness ei taotlenud peatamise otsuse väljastamist kirjalikult. Kuna menetlustähtaja kulgemine sõltub sellest, kas menetlus oli peatatud või mitte, siis, arvestades Tartu Ringkonnakohtu 01.06.2017 kohtumääruse asjas nr 3-16- 1205 punktis 9 tehtud järeldusi, oleks ringkonnakohus pidanud tuvastama ja sisuliselt põhjendama, kas ja millisest hetkest oli haldusmenetlus peatunud ja millal menetlustähtaja kulgemine jätkus. Kuna ringkonnakohus ei ole seda teinud, siis ei ole ka sisuliselt jälgitav ega kontrollitav põhjendus osas, milles ringkonnakohus jõudis kohtumääruse punktis 10 järeldusele, et kaebetähtaeg on möödunud ja puuduvad alused kaebetähtaja ennistamiseks. Kuna kohus ei ole neid asjaolusid tuvastanud, et ei ole justiitsministri hinnangul võimalik kindlalt väita, et kaebetähtaeg on selles asjas ületatud või puuduvad ennistamise alused. Justiitsminister on seisukohal, et juhul, kui kaebetähtaeg ei ole ületatud või kui esinevad tähtaja ennistamise alused, ei ole HKMS § 46 lõige 2 teine lause asjassepuutuv õigustloova akti säte PJKS § 9 lõike 1 tähenduses. B. Normikontrolli põhjendatus 1. Formaalne seaduslik alus 10. PS § 3 lõike 1 kohaselt peab põhiõiguste piiramiseks olema seaduslik alus. Kaebetähtaeg piirab PS § 15 tulenevat kohtusse pöördumise õigust. Piirang tuleneb HKMS § 46 lõike 2 teisest lausest. HKMS on Riigikogus vastuvõetud seadus, see on ettenähtud korras välja kuulutatud ja avaldatud. Seega on formaalse seadusliku aluse nõue täidetud. 2. Riive proportsionaalsus 11. Selleks, et hinnata HKMS § 46 lõike 2 teise lausest tuleneva kaebeõiguse riive proportsionaalsust, tuleb kõigepealt hinnata seda, mida üldse on võimalik haldusmenetluse käigus otsustada. Kohtupraktikast nähtub, et haldusmenetluse peatamine on võimalik (vt vastuskirja punkt 9 teine lõik). Tartu Ringkonnakohtu 01.06.2017 kohtumääruse asjas nr 3-16-1205 punktis 12 leiab kohus, et menetluse peatumisel menetlusosalise enda taotluse alusel võib viia HKMS § 46 lõike 2 teises lauses nimetatud tähtaja möödalaskmiseni. Justiitsminister selle seisukohaga ei nõustu. Üldine haldusmenetluse regulatsioon ega eriseadused ei reguleeri menetluse peatumise õiguslikke tingimusi, korda ega tagajärgi. Kuna kohtupraktikas on tunnistatud menetluse peatumise instituuti, siis tuleb selle instituudi kohaldamisega seotud õiguslikud asjaolud sisustada analoogia alusel. HMS § 33 lõike 1 kohaselt kohaldatakse tähtaegade arvutamisel haldusmenetluses tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) sätteid. TsMS § 360 lõike 1 ja § 361 lõike 3 kohaselt peatatakse ja uuendatakse menetlus kohtumäärusega. TsMS § 358 lõike 1 kohaselt katkeb menetluse peatamise korral kõigi menetlustähtaegade kulgemine ja peatamise lõppemisel algab tähtaja kulgemine täies ulatuses uuesti. Analoogia alusel tuleb haldusmenetluses menetluse peatamine ja uuendamine otsustada kirjaliku otsusega ning peatumise ajal katkeb menetluse peatamise korral kõigi menetlustähtaegade kulgemine ja peatamise lõppemisel algab tähtaja kulgemine täies ulatuses uuesti. HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud kaebetähtaeg on seotud muus seaduses määratud asja lahendamise tähtajaga. Käesolevas asjas oli haldusmenetluse tähtaeg määratud RavS § 46 lõikes 1. RavS § 46 lõike 1 kohaselt lahendab Ravimiamet tegevusloa taotluse tegevusloa andmise või andmisest keeldumisega 60 päeva jooksul taotluse esitamisest arvates. Seega meneluse peatamise hetkest oleks RavS § 46 lõiges 1 sätestatud tähtaeg katkenud ning tähtaeg oleks möödunud aasta ja 60 päeva möödumisel päevast, millal Ravimiamet toimetas kaebajale kätte menetluse uuendamise otsuse. Eelnevast tulenevalt leiab justiitsminister, et haldusmenetluse peatamise korral peatub ka HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud kaebetähtaeg ning see tähtaeg ei saa mööduda ajal, millal haldusmenetlus on peatunud. Justiitsminister leiab, et sellega on lükatud ümber põhiline argument, millest lähtuvalt ringkonnakohus pidas HKMS § 46 lõike 2 teist lauset isiku põhiseaduse § 15 tulenevat kohtusse pöördumise õigust ülemäära riivavaks. 12. Põhiseaduse § 15 põhisisuks on igaühe õigus sellele, et iga subjektiivset õigust oleks võimalik teostada kohtu kaudu tõhusas ja ausas menetluses mõistliku aja jooksul. Tõhus 6 (9) subjektiivsete õiguste teostamine kohtu kaudu on võimalik siis, kui kohtusse pöördumise ja kohtumenetluse kestvuse tähtaeg on mõistlikus suhtes kaitstava subjektiivse õiguse realiseeritavusega. Selle eesmärgiga võivad olla vastuolus nii liiga lühikesed kui ka liiga pikad kohtusse pöördumise ja menetlustähtajad. HKMS § 46 lõige 2 teise lause eesmärk on välistada kaebuse esitamine ebamõistlikult hilja. HMS § 5 lõike 2 kohaselt viiakse haldusmenetlus läbi võimalikult lihtsalt ja kiirelt. Justiitsminister leiab, et aastane kaebetähtaeg on piisav selleks, et menetlusosaline saaks astuda mõistlikke kohtuväliseid samme viivituses oleva haldusorgani kohtuväliseks mõjutamiseks (sh vaide esitamiseks). Sellest pikem kaebetähtaeg võib olla objektiivselt vastuolus õiguskindluse põhimõttega, aga ka mitme vastandliku huviga menetlusosalisega haldusmenetluses rikkuda teiste menetlusosaliste subjektiivseid õigusi (nt takistada mõne haldusmenetlusega puutumuses oleva subjektiivse õiguse teostamisele asumist). Õiguskaitsevahendi taotlemise tähtaeg ei tohi olla ka ebaproportsionaalselt lühike (Riigikohtu halduskolleegiumi 11.11.2004 kohtuotsus asjas nr 3-3-1-66-04, punkt 10). HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatakse kohustamiskaebusega kohtusse pöördumise tähtajaks 1 aasta seadusega määratud haldusakti andmise või toimingu sooritamise tähtpäevast. See on 12 korda pikem tähtaeg, kui seadusandja on näinud ette juhul tühistamis- või kohustamiskaebuse esitamiseks juhul, kui haldusorgan on teinud isiku suhtes sisulise lahendi. Haldusorgani tegevusetuse või viivituse vaidlustamine ei ole õiguslikult ega tõenduslikult keerulisem sisulise lahendi või keeldumise vaidlustamisest. Pigem on jätnud seadusandja menetlusosalisele võimaluse haldusorgani kohtuväliseks mõjutamiseks ning enda subjektiivsete õiguste kohtuliku kaitse vajaduses selgusele jõudmiseks. Eelnev ei tähenda, et isik oleks kohustamiskaebuse tähtaja möödumisel jäetud täielikult ilma kohtulikust kaitsest. Jätkuvat tegevusetust ja viivitust saab tuvastamiskaebusega vaidlustada kaebuse esitamisele eelnenud kolme aasta ulatuses (vt muude jätkuvate toimingute kohta ka otsus asjas nr 3-3-1-61-13). Ka siis, kui isik sai aru viivituse või tegevusetuse õigusvastasusest ja sellega tekitatud kahjust alles pärast jätkuva toimingu lõppemist, on tal võimalik kolme aasta jooksul esitada kahju hüvitamise nõue (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 06.03.2014 kohtumäärus asjas nr 3-3-1-93- 13, punkt 14; 15.06.2015 kohtumäärus asjas nr 3-3-1-20-15, punktid 13–14; ning 27.04.2016 kohtuotsus asjas nr 3-3-1-68-15, punktid 11-14). Justiitsminister leiab, et üheaastase kohustamiskaebuse ja kolmeaastase tuvastamise- või kahju hüvitamise kaebuse esitamise tähtajad kogumis tagavad menetlusosalisele piisava õigusliku võimaluse enda subjektiivsete õiguste kohtu kaudu teostamiseks. Veelgi pikemad kaebetähtajad võivad kahjustada õiguskindlust ja teiste menetlusosaliste subjektiivseid õigusi ehk üldisemalt õigusvaidluse lahendamist mõistliku aja jooksul ja õigusrahu. 13. Tartu Ringkonnakohtu 01.06.2017 kohtumääruse asjas nr 3-16-1205 punktis 22 viitab kohus Riigikohtu halduskolleegiumi 09.05.2008 kohtumääruse asjas nr 3-3-1-22-08 punktile 14 ja 29.04.2009 kohtumääruse asjas nr 3-3-1-19-09 punktile 19. Viidatud lahendites leiab kohus, et haldusorgani õigusvastane tegevusetus ei saa üldjuhul viia kaebetähtaja kulgema hakkamiseni, kuid isik ei saa lõputult oodata lahendi saabumist, vaid peab ka ise tundma huvi haldusasja lahendamise vastu ning pöörduma halduskohtusse mõistliku aja jooksul (nt kohustamiskaebusega) pärast seda, kui on ilmne, et tema taotlus on jäetud läbi vaatamata. Justiitsminister on seisukohal, et HMS § 61 lõike 1 ja § 62 lõike 2 koostoimes peab jõustumiseks haldusorgan isikule haldusakti seaduses sätestatud korras kätte toimetama ning pelgalt juhuslikult haldusaktist teada saamine ei saa tuua kaasa haldusakti jõustumist. Sama põhimõte kehtib ka menetlustoimingute, millega võib iseseisvalt piirata isiku õigusi, kaebetähtaja suhtes. Haldusakti või menetlustoimingu nõuetekohase vormistamise ja kättetoimetamise kohustuse rikkumisega seotud riski kannab haldusorgan. Juhul, kui Ravimiamet oma tegevusega väljendas tahet haldusmenetlus tsiviilvaidluse lõppemiseni peatada, ei saa kaebajale ette heita, et ta peatumise ajal ühtegi menetlustoimingut ei teinud ega viivitust ei vaidlustanud. Justiitsminister on seisukohal, et viidatud lahendite põhjendused on asjakohased vähemalt osas, et ’taotluse läbi vaatamata jätmine pidi olema menetlusosalise jaoks ilmselge’. Kohtud ei ole selgesõnaliselt hinnanud, kas Ravimiameti poolt taotluse haldusmenetluse peatamiseks läbi vaatamata jätmine olukorras, kus seaduses sätestatud tähtaja jooksul lahendit ei ole tehtud ega taotlust haldusakti andmiseks läbi vaatamata jäetud, oli kaebaja jaoks ilmselge. Justiitsminister leiab, et haldusorgan võib menetlustoimingu sooritada (st käesolevas asjas menetlust peatada) ka selle kohta kirjalikku otsust tegemata ning menetlustoimingu sooritamine on fakti küsimus, mida saab 7 (9) vajadusel kohtus tõendite abil tuvastada. Isegi, kui kohus asub seisukohale, et haldusorgan ei saa menetlustoimingut sooritada ilma sellekohast kirjalikku otsust tegemata, võib see olla heauskselt käitunud menetlusosalise suhtes kaebetähtaja ennistamise mõjuvaks asjaoluks. 14. Arvestades HMS § 58 tulenevaid piiranguid ei saa kaebajale ka HKMS § 46 lõike 2 teise lause kohaldamisel ette heita ka seda, et ta menetluse peatamise otsuse vormistamisega ja kättetoimetamisega seotud menetlusvigu eraldi ei vaidlustanud (Riigikohtu halduskolleegiumi 14.01.2009 kohtuotsus asjas nr 3-3-1-62-08, punkt 9). Haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormide rikkumist saab üldjuhul halduskohtus vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 18.02.2002 kohtuotsus asjas nr 3-3-1-8-02, punkt 5 ning 28.02.2007 kohtuotsus asjas nr 3-3-1-86-06, punkt 20). Menetlusliku rikkumise puhul on tõhus õiguskaitse tagatud haldusakti tühistamiseks esitatud kaebuse lahendamise raames. (Riigikohtu halduskolleegiumi 21.10.2010 kohtuotsus asjas nr 3-3-1-56-10, punkt 14) Erandina saab enne lõplikku haldusakti kaebuse esitada, kui menetlustoiming rikub isiku õigusi, sõltumata menetluse lõpptulemusest (Riigikohtu halduskolleegiumi 21.06.2010 kohtuotsus haldusasjas nr 3-3-1-39-10, punkt 21 ja selles viidatud lahendid). Kehtiv õigus ei määra, millised menetlusnormide rikkumised on käsitatavad eelnimetatud tähenduses oluliste ja ilmsete menetlusvigadena. Menetlusvea olulisus sõltub konkreetse haldusmenetluse liigist, eesmärgist ning menetluse õigusliku regulatsiooni eripärast (Riigikohtu halduskolleegiumi 28.02.2007 kohtuotsus asjas nr 3-3-1-86-06, punkt 21). Kui menetlustoiming puudutab otseselt ja lõplikult isiku õiguspäraseid huve, oleks ilmselgelt ebamõistlik oodata lõpptulemuse vaidlustamise võimalust ning seejuures poleks tagatud ka efektiivne õiguskaitse (Riigikohtu halduskolleegiumi 24.10.2007 kohtuotsus asjas nr 3-3-1-51-07, punkt 10). Käesolevas asjas ei nähtu, et menetluse peatamise otsuse nõuetekohane vormistamata jätmine oleks selline menetlusviga, mida eelnevalt käsitletud kohtupraktika kohaselt saaks sisulisest haldusaktist eraldi vaidlustada. Selliseks menetlusveaks võib olla menetluse peatamisest keeldumine, sest sellisel juhul kulgeb HKMS § 46 lõike 2 teises lauses nimetatud kaebetähtaeg ning võib saabuda enne asja sisulist lahendamist. Seega oleks kaebaja saanud haldusaktist eraldi vaidlustada üksnes menetluse peatamisest keeldumist. Selle eelduseks oleks olnud olukord, kus Ravimiameti oleks taotluse rahuldamisest keeldumise või läbi vaatamata jätmise otsuse kaebajale kätte toimetanud või kaebaja jaoks oleks olnud muul viisil ilmne, et Ravimiamet on keeldunud menetluse peatamise taotluse rahuldamisest või jätnud selle läbi vaatamata. Selliseid asjaolusid ringkonnakohtu kohtumääruse põhjendustest ei nähtu. 15. Halduskohus on hinnanud tõendeid ja leidnud, et Ravimiamet ei olnud haldusmenetlust peatanud (vt ringkonnakohtu kohtumääruse punktid 3.1 ja 3.2). Ringkonnakohus leidis, et halduskohus ei ole tõendeid õigesti hinnanud (vt ringkonnakohtu kohtumääruse punkt 9 teine lõik), kuid tegi järelduse üksnes selle kohta, et haldusmenetlus on lõpule viimata. Samuti ei ole Ravimiamet kirjalikult vormistanud otsust menetluse uuendamise kohta ega seda menetlusosalistele kätte toimetanud. Seega ei ole ka selge, kas ja mis ajast algas TsMS § 358 lõike 1 mõistes uuesti RavS § 46 lõikes 1 sätestatud tähtaja kulgemine. Isegi, kui asuda seisukohale, et haldusmenetlus ei olnud peatunud ja Ravimiamet viivitas asja lahendamisega, tuleb HKMS § 46 lõike 2 teisest lausest tuleneva kaebetähtaja kohaldamisel arvestada ka HKMS § 71 tulenevaid kaebetähtaja ennistamise võimalusi. Haldusorgani eksitav ja vastuoluline käitumine võib olla kaebetähtaja möödalaskmise mõjuvaks põhjuseks. Käesolevas asjas on ka õigusliku regulatsiooni enda keerukus see, mis võib olla mõjuvaks põhjuseks kaebetähtaeg ennistada. Kaebetähtaja ennistamisel tuleb arvestada ka HKMS § 71 lõikest 2 tulenevat tähtaega. HKMS §-s 71 ei ole nähtud ette absoluutset tähtaega, mis välistaks tähtaja ennistamise. 16. HKMS § 46 lõigetes 1 ja 2 on nähtud ette reeglina 30-päevane kaebetähtaeg. Samas kahju hüvitamisele on HKMS § 46 lõikes 4 nähtud ette 3- ja 10-aastased tähtajad. Kaebetähtaeg ei ole seotud nõude aegumise ega muu materiaalõigusliku kriteeriumiga. Seadusandjal on ulatuslik hindamisruum kaebetähtaegade reguleerimisel. HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud aastane kaebetähtaeg tagab menetlusosalisele reaalse võimaluse enda õiguste kaitsmiseks (vt vastuskirja punkt 12). Koostoimes haldusmenetluse peatamise võimalusega (vt eespool) annab see nii haldusorganile kui ka taotlejale piisavad võimalused asja sisuliseks lahendamiseks ka 8 (9) keerulisematel juhtudel või mitme omavahel seotud juhtumi korral. Justiitsminister leiab, et HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud kaebetähtaeg ei ole vastuolus põhiseaduse § 15 kohtusse pöördumise õigusega ega piira seda ülemääraselt. IV. Kokkuvõte 17. Tartu Ringkonnakohtu 01.06.2017 kohtumäärusega asjas nr 3-16-1205 jättis kohus HKMS § 46 lõike 2 teise lause põhiseadusega vastuolu tõttu kohaldamata. Justiitsminister on seisukohal, et HKMS § 46 lõike 2 teine lause ei ole asjassepuutuv õigustloova akti säte PJKS § 9 lõike 1 tähenduses juhul kui kaebetähtaeg ei ole ületatud või kui esinevad tähtaja ennistamise alused. 18. HKMS § 46 lõike 2 teisest lausest tulenev kaebetähtaeg vastab formaalse seaduse ja seaduse reservatsiooni tingimustele. HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud kaebetähtaeg on seotud eriseadusega määratud haldusakti andmise või toimingu sooritamise tähtajaga ning menetluse peatamise regulatsiooniga. RavS § 46 lõike 1 kohaselt tuli haldusakt anda või sellest keelduda 60 päeva jooksul taotluse esitamisest. HMS § 33 lõike 1 ja TsMS § 358 lõike 1 kohaselt katkeb menetluse peatamise korral kõigi menetlustähtaegade kulgemine ja peatamise lõppemisel algab tähtaja kulgemine täies ulatuses uuesti. HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud tähtaeg ei saa mööduda ajal, millal haldusmenetlus on peatunud, vaid hakkab uuesti kulgema ajast, millal haldusorgan pidi pärast menetluse uuendamist haldusakti andma või toimingu sooritama. 19. HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud tähtaeg on oluliselt pikem tühistamiskaebuse või keeldumise peale esitatava kohustamiskaebuse tähtajast ning tagab isikule piisavad võimalused enda subjektiivse õiguse teostamiseks haldusmenetluse kaudu. Kohustamiskaebuse esitamata jätmine ei välista täielikult kolme aasta jooksul tuvastamis- või kahju hüvitamise kaebuse esitamist ning seetõttu ei mineta menetlusosaline täielikult õiguskaitse võimalusi ka siis, kui ta otsustab kohustamiskaebuse esitamata jätta. HKMS § 71 alusel võib kohus menetlustähtaja ennistada, kui haldusorgani vastuoluline ja eksitav käitumine oli heauskselt käituva menetlusosalise jaoks kaebetähtaja möödalaskmise mõjuvaks põhjuseks (nt menetlusosaline eeldas õiguspäraselt, et haldusorgan on menetluse peatanud). Kogumis annavad HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud pikendatud tähtaeg, tuvastamis- ja kahju hüvitamise kaebuse esitamise võimalus ning kaebetähtaja ennistamise regulatsioon piisava õigusliku tagatise subjektiivsete õiguste kohtulikuks kaitseks. Seega ei ole ka HKMS § 46 lõike 2 teises lauses sätestatud kaebetähtaeg vastuolus põhiseaduse § 15 tuleneva subjektiivsete õiguste tõhusa kohtuliku kaitse õigusega. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Urmas Reinsalu Minister Sander Põllumäe 620 8188 [email protected] 9 (9)