PSJV arvamus VTMS § 54.1 lg 6

Priit Pikamäe Teie 21.07.2017 nr 5-17-12/2 Riigikohus [email protected] Meie 18.08.2017 nr 9-2/170988/1703526 Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-12-17 Leian, et väärteomenetluse seadustiku (VTMS) § 541 lg 6 on Põhiseaduse (PS) § 15 lg 1 lausega 1 osaliselt vastuolus, kuna jätab kohtuvälise ja kohtuliku õiguskaitseta isikud, kelle õigusi on rikutud hoiatustrahvi kui materiaalses mõttes karistuse määramisel. Hoiatustrahvi (üli)lihtsustatud määramise ja vaidlustamise piiratuse eeltingimus on rikkumise toimepanemise ilmselgus ja menetleja eksimuse välistamine. Hoiatustrahvi, mille määramise elulised asjaolud ei ole ilmselged või on menetleja eksinud, peab olema võimalik kohtulikult kontrollida. Ühtlasi teatan, et ei soovi asja arutamist suulises menetluses. I Normikontrolli lubatavus 1. Harju Maakohus tunnistas 20.06.2017 väärteoasjas nr 4-17-3323 Põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata VTMS § 541 lg 6 osas, milles see ei võimalda väärteomenetluse uuendamist kiir- või üldmenetluse korras juhul, kui trahviotsus vaidlustatakse väärteosündmuse puudumise põhjendusel. Normikontroll on lubatav, kuna nimetatud säte võimaldab kohtuvälisel menetlejal uuendada väärteomenetluse kiir- või üldmenetluse korras üksnes VTMS § 546 lõikes 3 või 6 sätestatud alustel, mitte aga kohtumääruses esitatud põhjendustel. Lisaks on asjassepuutuv ka VTMS § 114 lg 2, mis välistab kohtule kaebuse esitamise § 542 kohaselt tehtud trahviteate peale. II Hoiatustrahvi vaidlustamise põhiseaduspärasus 2. Kohtuasja põhiküsimuseks on hoiatustrahvi kohtuvälise ja kohtuliku vaidlustamise piiratud võimalus ja ulatus. 3. Maakohtule esitatud kaebuses vaidlustati hoiatustrahv põhjusel, et selle aluseks olevat väärteosündmust ei ole toimunud ehk väärtegu ei ole toime pandud. Kohus tuvastas, et VTMS § 541 lg 6 ei võimalda kaebajal kui sõiduki registreeritud kasutajal sellisel alusel hoiatustrahvi vaidlustada. Küll on sama sätte alusel võimalik mistahes põhjusel hoiatustrahvi vaidlustada  2 sõidukit tegelikult kasutanud muul isikul (VTMS § 546 lg 6). Sellisel juhul uuendatakse väärteomenetlus kiir- või üldmenetluse vormis ja trahviotsuse saanud isik saab vaidlustada ka trahvi aluseks olnud väärteosündmuse toimumist ehk seda, kas väärteokoosseisule vastav tegu on üldse toime pandud. Lisaks on menetlusalusel isikul võimalik nii kiir- kui ka üldmenetluses vaidlustada kohtuvälise menetleja lahendit maakohtus ja seejärel soovi korral Riigikohtus. Kohus leidis, et ei ole põhjendatud tagada ühte gruppi kuuluvatele isikutele laiemat kaebeõigust võrreldes teise gruppi kuuluvate isikutega. Kõnealusel juhul on nendeks kaheks grupiks ühelt poolt sõiduki eest vastutavad isikud (omanik või kasutaja) ja teiselt poolt muud kolmandad isikud, kes ei ole kantud liiklusregistrisse ja kes kasutavad sõidukit nt ühekordselt. Liiklusregistri kanne ei saa olla aluseks, mille tõttu ühel grupil on laiem kaebeõigus kui teise gruppi kuuluvatel isikutel. See rikub kohtu hinnangul nii isikute võrdse kohtlemise põhimõtet (PS § 12) kui piirab sõiduki eest vastava isiku puhul ka põhiõigust tõhusale õiguskaitsele. 4. PS § 15 lg 1 esimese lause järgi on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. Seadusandja kohustus on luua süsteem, mille alusel peab iga subjektiivset õigust olema võimalik realiseerida kohtus.1 Õiguskaitse peab olema tegelik, tõhus ja lünkadeta. Õiguste kohtuliku kaitse võimalust ei või kitsendada ega raskendada ebamõistlikul ja sisuliselt põhjendamatul viisil. Juurdepääs peaks olema vähemalt ühele kohtuinstantsile. PS § 15 lg 1 kohtusse pöördumise absoluutset põhiõigust võib riivata mõne teise samaväärse õiguse või vabaduse või Põhiseaduse järku väärtuse kaitseks. Juba 2001. aastal selgitas Riigikohus parkimistrahvi vaidlustamise asjas: „Otsustamaks, kas on õige piirata isiku õigust õiglasele ja tõhusale menetlusele, tuleb leida vastus küsimusele, kas piirang vastab Põhiseaduse §-s 11 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttele. Selleks tuleb kaaluda erinevaid huve. Ühelt poolt isiku huvi olla ära kuulatud trahvinõude koostamisel ja karistuse määramisel, teiselt poolt avalikku huvi menetleda efektiivselt suurt hulka ühelaadilisi korrarikkumisi.“2 5. PS § 12 üldine võrdsuspõhiõigus, mis kaitseb võrdseid ebavõrdse kohtlemise eest, on lihtsa seadusreservatsiooniga põhiõigus, mida on võimalik piirata igal Põhiseadusega kooskõlas oleval eesmärgil. Erinevaks kohtlemiseks piisab mõistlikust ja asjakohasest põhjusest. Sarnaselt punktile 3 on võrdse kohtlemise argumenti kasutanud kohtud ka varasemalt. Nii on võimaldatud õigust eesmärgipäraselt ja süstemaatiliselt tõlgendades hoiatustrahvi vaidlustada ka muul VTMS § 541 lõikes 6 nimetamata alusel.3 Selline kohtu aktiivsus on mõistetav ja omane õigusriigis tunnustatud kõikehõlmava õiguskaitse tagamisele. Samas võib see olla probleemne, kui seadusandja teadlik ja tegelik tahe on väljendatud üheselt ja selgelt. See, et hoiatustrahvi on võimalik vaidlustada ainult VTMS § 541 lõikes 6 nimetatud kahel sõnaselgel juhul, tuleneb nii normi sõnastusest, seadusandja selgitustest,4 kohtpraktikast5 kui ka justiitsministri korduvatest selgitustest.6 Kuna PS § 12 õigus ei ole PS § 15 kohtusse pöördumise õigusega võrreldav sama tasandi õigus, ei pruugi võrdse kohtlemise argument olla piisav kohtusse pöördumise aluste avardamiseks. 1 RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 41: „Põhiseaduse §-des 13, 14 ja 15 ette nähtud õigus kohtulikule kaitsele hõlmab nii isiku õigust esitada õiguste ja vabaduste rikkumise korral kaebus kohtule kui ka riigi kohustust luua põhiõiguste kaitseks kohane kohtumenetlus, mis on õiglane ja tagab isiku õiguste tõhusa kaitse.“. 2 RKHKo 22.02.2001, 3-4-1-4-01, p 13. 3 Harju Maakohtu 05.06.2013 määrus 4-13-1963, 12.02.2014 määrus 4-14-1189. 4 „Kuna hoiatustrahvi määramine või hoiatuse saatmine lõpetab väärteomenetluse, on lõikes 6 sätestatud ka alused, kas ja millistel juhtudel toimub väärteomenetluse uuendamine.“ Liiklusseaduse ja karistusseadustiku ning nendega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu (179 SE) II lugemise seletuskiri, lk 5. 5 Nt Harju Maakohtu 05.12.2011 määrus 4-11-4593, lk 4. 6 Justiitsministeeriumi 08.06.2011 kiri nr 7.1-9/6641, 15.02.2012 kiri nr 10-2/1740.  3 6. Hoiatustrahvi vaidlustamise võimaluse piiramist õigustab menetluse kiirus, ökonoomsus ja efektiivsus ning riigieelarve optimaalne kasutamine ehk menetlusökonoomia. Sellised eesmärgid võivad õigustada kohtusse pöördumise õiguse piiramist, kuna on Põhiseaduse järku väärtused. 7. Kirjaliku hoiatamismenetluse aluseks on automaatse liiklusjärelevalve seadmega või fotole, filmile või muule visuaalsele teabesalvestisele jäädvustatud rikkumine, millega loetakse ühtlasi tuvastatuks rikkumise toimepanemise aeg ja koht. Seega on osa õigusrikkumisega seotud faktilistest asjaoludest tuvastatud viisil, mis muudab eksimuse või menetleja omavoli vähetõenäoliseks või välistab selle üldse. Oluliseks erinevuseks on ka see, et kirjalikus hoiatamismenetluses koostatud trahviotsus ei ole süüteo eest kohaldatav karistus, seda ei kanta karistusregistrisse ning sellele ei või tugineda süüteo korduvuse arvestamisel ega muude süüteo eest ette nähtud õigusjärelmite kohaldamisel. Sellist menetlust kohaldatakse nn massväärtegude7 puhul, mille tavapäraselt täiemahulises väärteomenetluses menetlemisega kiir- või üldmenetluse korras kaasneks märkimisväärne halduskoormus ja –kulu. Seetõttu on hoiatustrahvi vaidlustamise võimalused minimaalsed, piirdudes vaid kahe alusega: 1) sõiduk oli kas eelnevalt varastatud, kadunud või hävinenud, esineb õigusvastasust välistav asjaolu, või 2) kui sõidukit juhtis teine isik ehk isik, kes ei ole sõiduki eest vastutav (§ 541 lg 6). 8. Parkimiskorra rikkumine on sageli esinev õiguserikkumine, mis on enamasti väheohtlik ja tehioludelt lihtne, kuid võib tekitada tõsiseid probleeme. Riigikohus on pidanud rikkumise iseloomu ja suure hulga tõttu õigustatuks parkimiskorra rikkumise menetluses kõrvalekaldumist tõendamiskohustuse põhimõttest. Trahvinõude menetluse puhul puudub isikul harilikult võimalus anda enne karistusotsuse tegemist selgitusi ja esitada vastuväiteid. Isiku õigus asja õiglasele arutamisele on piiratud, kuid sellise piirangu kaalub üles vajadus menetleda parkimiskorra rikkumisi ökonoomselt ja efektiivselt ehk lihtsustatud korras. Rikkumiste eripära ja massilisuse tõttu on selline lihtsustatud menetlus mõistlik.8 9. Kohtusse pöördumise piirang peab soodustama sellega soovitud eesmärgi saavutamist, olema sama tõhusatest võimalikest alternatiividest leebeim ning sisult mõõdupärane (PS § 11). Mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda mõjuvamad peavad olema piirangut õigustavad põhjused.9 Iga kaebeõigust välistav piirang soodustab menetlusökonoomia saavutamist. Suurema kaebeõiguse andmine suurendab nii kohtuvälise menetleja kui kohtu töökoormust, mistõttu ei oleks see VTMS § 541 lõikega 6 võrreldav ja sama tõhus. 10. Hoiatustrahvi kohtus vaidlustamise mittevõimaldamine on kohtusse pöördumise õiguse intensiivne riive – õiguse teostamine ei ole mitte lihtsalt piiratud või raskendatud, vaid kirjaliku hoiatustrahviga karistatud isikute jaoks täielikult välistatud. Selline lahendus on põhiseaduspärane siis, kui riive on vähene või ei ole oluline.10 Praegu see nii ei ole. 11. Hoiatustrahv sisaldab endas avaliku võimu negatiivset ja etteheitvat hinnangut isiku käitumisele (PS § 17 riive aule ja heale nimele), mistõttu on see võrdsustatav lõpliku süüdimõistva lahendiga11 (PS § 23 lg 3 karistus). Samuti on sellel isikute subjektiivseid õigusi 7 Politsei ja Piirivalveameti andmetel saadeti 2015.a kiiruse ületajatele kokku 106 412 ja 2016.a 121 038 hoiatustrahviteadet. 8 Viide 2. 9 RKPJKo 05.03.2001, 3-4-1-2-01, p 17. 10 RKEKo 22.01.2008, 3-3-1-17-07, p 18. 11 „[k]õnealused liiklusnõuete rikkumised on karistusväärsed, mistõttu ei ole põhjendatud nende väljaarvamine süütegude hulgast“. Liiklusseaduse ja karistusseadustiku ning nendega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu (179 SE) seletuskiri, lk 25.  4 piirav iseloom ning eesmärgiks on isiku mõjutamine repressiooni kaudu. Hoiatustrahv tehakse, kui on tuvastatud väärteo toimepanemine ega esine asjaolusid, mis tingivad väärteomenetluse lõpetamise. Kuna hoiatustrahviga mõistetakse välja rahasumma, piiratakse ühtlasi PS § 32 omandiõigust. 12. Üheks hoiatustrahvi määramise eelduseks ja kaebeõiguse piiramise õigustuseks on rikkumise asjaolude ilmselgus (tuvastatud viisil, mis välistab eksimuse või menetleja omavoli) ning menetleja eksimuse välistamine. Nii nagu konkreetses kohtuasjas, on ka varasemalt12 selgunud, et sajaprotsendiliselt seadusandja eeldus paika ei pea. Nendel juhtudel on kohtud tõlgendanud VTMS erinevaid norme nende koostoimes ning pidanud võimalikuks vaidlustada hoiatustrahvi valesti parkimise eest ka muudel alustel, sh menetleja vea esinemisel.13 Kaebeõiguse välistamist menetleja vea toimepanemisel võib pidada oluliseks põhiseadusliku kohtusse pöördumise õiguse rikkumiseks. 13. VTMS § 545 lg-te 3–6 alustel on trahviteate saanud isikul võimalik esitada kaebus kohtuvälises menetluses. Seega võib möönda, et teatud juhtudel võib kirjalik hoiatustrahv olla määratud isikule ekslikult või vähemalt kõiki otsustamiseks olulisi asjaolusid välja selgitamata. Rikkumise jäädvustamine teabesalvestisele ei välista iseenesest vaidlust isikule trahvi määramise õiguspärasuse üle. Teabesalvestise olemasolu tõendab üksnes sõiduki viibimist teatud ajahetkel vastavas kohas, kuid ei välista menetleja eksimust liikluskorraldusvahendite kehtivusala hindamisel (kas selles kohas oli antud ajahetkel parkimine lubatud või keelatud), samuti ei ole välistatud rikkumise omistatavusega seotud küsimused. Samuti pole välistatud olulised menetlusõiguse rikkumised, mis võiksid vaidlustamise korral samuti kaasa tuua trahviotsuse tühistamise. Ka konkreetses kohtasjas oli vaidlus eluliste asjaolude üle, kas oli tegemist parkimisega keelatud kohas (LS § 262 p 2, hoiatustrahv 20 EUR) või keelatud parkimisega, mis on ohtlik teistele liiklejatele või häirib oluliselt liiklust (LS § 262 p 3, hoiatustrahv 64 EUR), või kas parkimise keelamine oli üldse õiguspärane. 14. Kuna VTMS § 545 ja § 541 lg 6 ei hõlma kõiki eluliselt võimalikke juhtumeid, mil kirjalikus hoiatamismenetluses võidakse rikkuda isiku subjektiivseid õigusi, 14 on mõeldav ebaõige trahviotsuse tegemine. Konkreetne kohtuasi on üks sellistest. Kuigi hoiatamismenetluse iseärasused (eelkõige tehniliste vahendite kasutamine kirjaliku hoiatustrahvi määramise aluseks oleva õigusrikkumise fikseerimisel) võivad menetleja poolsete kuritarvituste ja eksimuste tõenäosust vähendada, ei välista need siiski täielikult ka õigusvastase riive võimalust. Kõikidel nendel juhtudel puuduvad isikutel oma õiguste kaitseks nii kohtuvälise kui ka kohtuliku kaebuse esitamise võimalused. See ei ole õigusriigile sobiv. 15. Seda, et isikul peab olema võimalik piisavale õiguskaitsele ka väiksemate õigusrikkumiste puhul, on kinnitanud ka Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK).15 Kohtukaebeõiguse tuuma riivab võimaluse puudumine vaidlustada kohtus parkimisnõuete rikkumise eest määratud standardtrahvi.16 Kuigi EIÕKonv artiklist 6 tulenev õigus pöörduda kohtu poole ei ole piiramatu, ei tohi piirangud kahjustada kohtukaebeõiguse tuuma. Piirangud peavad vastama legitiimse 12 Viide 3. 13 Harju Maakohtu 05.06.2013 määrus 4-13-1963: nt lubatud parkimise ala pidamine keelatud alaks; rikkumised trahviteate kättetoimetamisel. 14 2012.aastal uuris õiguskantsler nt selliseid parkimisjuhtumeid: trahviteates osutatud kohas ei võimalik üldse parkida, samuti ei selgu, milles seisnes rikkumine (kas sõiduk sõitis liiklusmärgist üle või kahjustas seda muul moel); osaliselt kõnniteel parkimine; ebaselgelt tähistatud parkimisala. Õiguskantsleri 19.11.2012 märgukiri 6- 1/111734/1204861 justiitsministrile. 15 Nt EIK 2.09.1998 otsus asjas nr 5/1998/908/1120 Kadubec vs. Slovakkia, p 57 16 EIK 8.03.2012 otsus asjas nr 39243/10 Josseaume vs. Prantsusmaa  5 eesmärgile ning tagada tuleb proportsionaalsus piirava meetme ja piiratava õiguse vahel. Automaatse liiklusjärelevalve süsteemi abil tuvastatud õigusrikkumiste vaidlustamise võimatuse juhtudel17 leidis EIK, et riivati isiku kohtusse pöördumise õiguse tuuma ning tuvastas EIÕKonv art 6 lg 1 rikkumise. 16. Menetlusökonoomia on oluline põhiseaduslik väärtus, kuid selle tagamine ei saa õigustada kohtukaebeõiguse nii intensiivseid piiranguid, mis välistavad kohtusse pöördumise võimaluse sootuks. Säästuga menetlusökonoomias ei või tekkida olukorda, kus isikul puudub üldse reaalne võimalus oma põhiõigusi kohtus kaitsta. Just sellise olukorraga on aga käesoleval juhul kirjaliku hoiatustrahviteate saanud isikute jaoks tegemist. Seetõttu on kohtusse pöördumise õiguse riive oma praegusel kujul ebamõõdukas ja põhiseadusevastane. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Ülle Madise Helen Kranich 693 8446; [email protected] Marju Agarmaa 693 8447; [email protected] 17 EIK 8.03.2012 otsus asjas nr 12039/08 Cadène vs. Prantsusmaa, EIK 8.03.2012 otsus asjas nr 14166/09 Célice vs. Prantsusmaa.