Regionaal- ja Põllumajandusministeerium_ettepanek

Regionaal- ja Meie 23.04.2024 nr 6-3/240140/2402418 Põllumajandusministeerium [email protected] Toidu- ja veterinaarjärelevalve tunnitasu määra kooskõla seadusega Austatud minister Õiguskantsleril paluti kontrollida, kas regionaalministri määrus „Toidu-, sööda- ja veterinaarjärelevalve toimingute tegemise eest võetava tunnitasu määr 2024. aastal“ (määrus) on kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS). Täpsemalt sooviti teada, kas määrus järgib toiduseaduse §-s 493 ja veterinaarseaduse §-s 87 sätestatud järelevalvetasu määramise põhimõtteid ning kas põhiseadusega on kooskõlas, et toidu- ja veterinaarjärelevalve tunnitasu määrad kehtestab minister. Leian, et tunnitasu määrad võib minister määrusega kehtestada, sest tasu kehtestamise tingimused on piisavalt üksikasjalikult ette nähtud Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruses (EL) 2017/625 (edaspidi EL määrus) ja seaduses. Minister on sisuliselt etteantud arvutuskäigu elluviija, mitte põhimõtteliste valikute tegija. Paraku selgus, et määrusega sätestatud toidu- ja veterinaarjärelevalve tunnitasu määrad on kehtestatud ebaselgetel alustel. Tunnitasu arvutamisel tuleb lähtuda tegelikest järelevalve kuludest toimingueelsel kalendriaastal ja EL määruse kohaselt tuleb järelevalve kulud ja kuludel põhinev arvutuskäik avalikustada. Järelevalvetasude aluseks olevate kulude ja arvutuskäigu avalikustamine on oluline selleks, et järelevalvetasud oleks tootjate jaoks määratud läbipaistvalt ja etteaimatavalt. Kui määruses ei ole määrade kehtestamisel lähtutud EL määruses ja seaduses sätestatud arvutuskäigust, on määrus vastuolus PS § 3 lõikega 1 ja § 94 lõikega 2. EL määrusega kehtestatud järelevalvetasude süsteemi järgimine ning ka järelevalveasutuste kulude avalikustamine on oluline, sest see tagab ühest küljest toiduohutuse kaudu inimeste tervise kaitse ja teisalt ettevõtjate ausa konkurentsi. Palun korraldada järelevalvetasudega seotud teabe läbipaistvus ja tagada, et järelevalve tunnitasu määrad on kehtestatud arvestades ToiduS § 493 lõikes 4 ja VS § 87 lõikes 5 sätestatud volituse piire. Palun andke hiljemalt 31.05.2024 teada, kas tasud vastavad seaduses ja EL määruses sätestatule. Määruse § 2 on kooskõlas söödaseaduse § 293 lõikega 4.  2 Määruse õiguslik alus ja volitusnormi põhiseaduspärasus (PS § 113) 1. Määrus on kehtestatud söödaseaduse (SöS) § 293 lõike 6, toiduseaduse (ToiduS) § 493 lõike 5 ja veterinaarseaduse (VS) § 87 lõike 7 alusel. Need sätted näevad ette, et nii toidu-, sööda- kui ka veterinaarjärelevalve toimingute eest võetava tunnitasu määra kehtestab igaks aastaks nende valdkondade eest vastutav minister määrusega. SöS § 293 lg 6, ToiduS § 493 lg 5 ja VS § 87 lg 7 volitavad ministrit kehtestama järelevalve tunnitasu määrad vastavalt SöS § 293 lõikes 4, ToiduS § 493 lõikes 4 või VS § 87 lõikes 5 sätestatud arvutuskäigu kohaselt. Järelevalve tunnitasu määra kehtestamiseks antud volitusnorm koosneb seega toidujärelevalve puhul toiduseaduse (ToiduS) § 493 lõigetest 4 ja 5, veterinaarjärelevalve puhul veterinaarseaduse (VS) § 87 lõigetest 5 ja 7 ning söödajärelevalve puhul söödaseaduse (SöS) § 293 lõigetest 4 ja 6. Seega annab seadus ministrile igaks aastaks õiguse kehtestada toidu-, sööda- ja veterinaarjärelevalve tunnitasu määr järgides seaduses sätestatud arvutuskäiku. 2. PS § 113 ütleb, et riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed sätestab seadus. Riigikohtu pikaajaline praktika kinnitab, et avalik-õiguslike tasude võtmise lubatavuse ja suuruse üle otsustab Riigikogu. Põhiseaduse järgi pole siiski välistatud, et Riigikogu delegeerib osa seadusandlikust pädevusest täitevvõimule. Riigikohus on leidnud, et Riigikogu võib delegeerida avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamise täidesaatvale võimule, kui see tuleneb rahalise kohustuse iseloomust ja Riigikogu määrab kindlaks kaalutlusõiguse ulatuse. Kaalutlusõiguse ulatus võib seisneda kohustuse alam- ja ülemmäära seadusega sätestamises, kohustuse suuruse arvestamise aluste kehtestamises või muus, mis tagab selle suuruse kindlaksmääramise objektiivsetel alustel, võimaldab kohustatud subjektil piisava täpsusega näha ette kohustuse ulatust ja selle täitmise üksikasju ning tagab isikute võrdse kohtlemise.1 3. Toidu-, sööda- ja veterinaarjärelevalve tasud vastavad oma olemuselt kõige enam riigilõivudele. Riigilõiv on tasu riigi poolt avalik-õigusliku toimingu tegemise või dokumendi väljaandmise eest. Järelevalvetasu makstakse seaduse kohaselt tehtavate järelevalvetoimingute eest. Järelevalvetoiminguid ei rahasta kõik Eesti maksumaksjad, vaid ainult need ettevõtjad, keda kontrollitakse, ning kaudselt maksavad need toimingud kinni nende ettevõtete kliendid ehk toodete tarbijad. 4. Kuivõrd vaidlusalused järelevalvetasud on PS § 113 kaitsealas, tuleb vastata küsimusele, kas minister võib tasumäärad kehtestada oma määrusega ning kas volitusnormid annavad kohustuse kehtestamiseks piisavalt juhiseid. Toiduseaduse, söödaseaduse ja veterinaarseaduse järelevalvetoimingu tunnitasu määrade volitusnormid sarnanevad üksteisega. ToiduS § 493 lõike 5 järgi kehtestab toidujärelevalve toimingu tegemise eest võetava tunnitasu määra igaks aastaks valdkonna eest vastutav minister. SöS § 293 lõike 6 järgi kehtestab söödajärelevalve toimingu tegemise tunnitasu määra igaks aastaks valdkonna eest vastutav minister määrusega. VS § 87 lõike 7 sätestab, et veterinaarjärelevalve toimingu eest võetava tunnitasu määra igaks aastaks kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega. 5. Kõigis kolmes seaduses on täpsustatud, et tunnitasu arvutamisel lähtutakse tegelikest järelevalve kuludest toimingueelsel kalendriaastal, ning on ette nähtud, kuidas selline kulu arvutatakse. 1 Vt nt RKPJKo 01.07.2008, 3-4-1-6-08, p 41, RKPJKo 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 33,  3 Ühtemoodi on seatud ka ühe järelevalvetoimingu eest võetava tasu ülempiir (järelevalvetoimingu tasu ei saa võtta rohkem kui kaheksa tunni eest) ning reeglid, kuidas käib järelevalvetoimingute tundide arvestamine (nt ei võeta arvesse toimingupaika sõiduks kulunud aega). 6. Järelevalvetoimingute rahastamise põhimõtted on kehtestatud Euroopa Liidu otsekohalduva määrusega. Järelevalvetoimingute kulude arvestamisel tuleb järgida EL määruse põhimõtteid ja reegleid. Tasumäära arvutamise aluseks võetakse EL määruse artiklis 81 nimetatud kulud. EL määruse artiklis 82 on sätestatud, et järelevalvetasu suurus ei tohi ületada järelevalvetoimingute tegemisega seotud kulusid. 7. Seega saab tasu kehtestada kulude kohta tehtud arvutuste ning kalkulatsioonide alusel, EL määruse art 82 lg 1 näeb ette võimaluse valida mitme arvutusmeetodi vahel või kasutada nende kombinatsiooni. Ühtlasi tuleb tagada, et määrad oleksid ajakohased (volitusnormi järgi peab minister tunnitasu määra kehtestama igaks aastaks, millest järeldub, et parlament peab vajalikuks ajakohastada määrasid kord aastas). EL määruse sätetes (art 78-85) on põhjalikult reguleeritud järelevalvetasude kujundamist ning on käsitletud ka küsimust, kuidas tagada järelevalvetasude läbipaistvus. Riigikohus on märkinud, et Riigikogul pole lubatud EL määruses sätestatud tingimusi seadusesse ümber kirjutada.2 Kuna järelevalvetasu kehtestamisel arvesse võetavate kulude liigid ning arvestusmeetodid on reguleeritud EL määrusega, pole vaja ega ka lubatud neid Eesti seadusesse ümber kirjutada. 8. Leian, et kulupõhised tasud, mille arvutamise reeglid on piisavalt üksikasjalikult kirjas EL määruses, on oma olemuselt sellised, et tasumäärade kehtestamise võib delegeerida ministrile. 9. Loomatauditõrje seaduse, riigilõivuseaduse, söödaseaduse, toiduseaduse ja veterinaarkorralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas on öeldud, et kaaluti võimalust sätestada tunnitasu ülemmäärad järelevalvetoimingu liikide, ettevõtete suuruse ja tegevusvaldkondade või muude kriteeriumide kaupa, kuid jõuti järeldusele, et see oleks vastuolus EL määruse nõuetega. Seletuskirjas on veel öeldud, et EL määruse ühtlustatud sätete eesmärk on vältida kontrollimise rahastamisel konkurentsimoonutusi, mis võivad tekkida liikmesriikide vaheliste erinevuste tõttu. Liikmesriigid peavad tagama, et EL õigusaktist tulenevaid kohustusi täidetaks.3 10. Vaatamata sellele, et ülemmäärad jäeti seadusega sätestamata, on toiduseaduses, söödaseaduses ja veterinaarseaduses mitmeid volitusnorme täpsustavaid või nende rakendamist reguleerivaid sätteid küsimustes, mida pole EL määruses reguleeritud. Näiteks on sätestatud, et järelevalvetoimingute tunnitasu suurus arvutatakse järelevalvetoimingu tegemisele vahetult eelneval kalendriaastal järelevalvele tehtud kulude põhjal (ToiduS § 493 lg 4 ls 2, SöS § 293 lg 4 ls 2, VS § 87 lg 5 ls 2). Samuti on reguleeritud, milline on suurim tunnitasu ühe järelevalvetoimingu eest, millisele tegevusele kulunud aeg arvestatakse tunnitasu sisse (ToiduS § 493 lg 3, SöS § 293 lg 3, VS § 87 lg 4) jne. 11. Arvestades et tunnitasu määrasid kujundavad kriteeriumid on kehtestatud seadustega ja EL määrusega, on vaidlusalused volitusnormid põhiseadusega kooskõlas. 2 RKPJKo 28.06.2023 otsus asjas nr 5-23-2/13, p 70. 3 Seaduseelnõu 90 SE esimese lugemise seletuskiri, lk 17 (vt Riigikogu veebilehel).  4 Määruse sisuline vastavus seadusele 12. Seadused (nii ToiduS § 493 lõiked 4 ja 5, SöS § 293 lõiked 4 ja 6 kui ka VS § 87 lõiked 5 ja 7) volitavad ministrit kehtestama järelevalve tunnitasu määrad seaduses reguleeritud arvutuskäigu kohaselt. Ministri määruses on seaduses esitatud arvutuskäigust lähtutud vaid söödajärelevalve tunnitasu määra kehtestamisel (määruse § 2). Toidu- ja veterinaarjärelevalve tunnitasu määrad on kehtestatud ebaselgetel alustel (määruse §-d 1 ja 3). 13. Toidu- ja veterinaarjärelevalve toimingute tegemise eest võetava tunnitasu määra arvutamise aluseks võetakse EL määruse artiklis 81 loetletud kulud, neid toiminguid teeb Põllumajandus- ja Toiduamet. Järelevalvetoimingutega seotud töötasu ja majanduskulu, sealhulgas laboratoorsete analüüside ja uuringute kulu arvutamisel lähtutakse tegelikust kulust toimingueelsel kalendriaastal. Aasta jooksul tehtud toimingute kogukulu jagatakse samal ajavahemikul järelevalvetoimingutele kulunud töötundidega, arvestusest jäetakse välja laboratoorsete analüüside ja uuringute tegemise kulud (ToiduS § 493 lg 4 ja VS § 87 lg 5). 14. Eelnõude seletuskirjades on öeldud, et ToiduS § 493 lõikes 4 ja VS § 87 lõikes 5 esitatud arvutuskäigus võeti arvesse näiteks kulutusi töövahenditele, inventarile, tööriistadele, kulumaterjalidele, koolitustele, transpordile, lähetustele ning rajatiste ja seadmete kulud. Arvesse võetakse ka proovide võtmise ning laborianalüüside ja uuringute tegemise kulud, mida volitatud laboratooriumid nõuavad sisse nende ülesannete täitmise eest. Kõigist neist komponentidest koosnev eelmise perioodi kogukulu, sealhulgas laboratoorsete analüüside ja uuringute tegemise kulu, jagatakse toidujärelevalve toimingutele kulunud töötundidega, mille tulemusel saadakse töötunni hind ja selle kaudu arvestuslik tunnitasu määr. 15. Seletuskirjades on viidatud EL määruse artiklile 81 kui juhisele, mille järgi tuleb tunnitasu määra arvutada. EL-i määruse artikli 81 kohaselt määratakse tasud kindlaks järgmiste kulude alusel: a) ametliku kontrolliga seotud töötajate, sealhulgas abi- ja haldustöötajate palgad, sotsiaalkindlustus-, pensioni- ja kindlustuskulud; b) rajatiste ja seadmete kulud, sealhulgas hooldus- ja kindlustuskulud ja muud seotud kulud; c) materjalide ja töövahendite kulud; d) teenuste kulud, mille volitatud isikud nõuavad pädevalt asutuselt sisse neile delegeeritud ametliku kontrolli eest; e) punktis a osutatud töötajate koolituskulud, v.a pädeva asutuse poolt töölevõtmiseks vajaliku kvalifikatsiooni omandamise kulud; f) punktis a osutatud töötajate reisikulud ja reisimisega seotud elamiskulud; g) proovivõtmise ning laboratoorsete analüüside, uuringute ja diagnoosimise kulud, mida ametlikud laborid nõuavad sisse nimetatud ülesannete täitmise eest. 16. Õiguskantsleri nõunik palus ministeeriumil selgitada, mis andmetele tuginedes ja millise arvutuskäigu põhjal kehtestati ministri määrusega toidu- ja veterinaarjärelevalve tunnitasu määr. 17. Regionaal- ja Põllumajandusministeerium (REM) selgitas, et Põllumajandus- ja Toiduamet (PTA) koostab seadusega sätestatud arvutuskäigu alusel igal aastal kululiikide kaupa kokkuvõtva tabeli (leitav REM avalikust dokumendihaldussüsteemist viitega PTA kirjale nr 7.1-2/1065-1), mille andmete alusel arvutatakse järgmise aasta järelevalvetasude määr. PTA  5 järelevalvetoimingutega seotud kuluarvestus koostatakse PTA raamatupidamisarvestuse põhjal ja valdkonnapõhised üldistatud andmed edastatakse seejärel ministeeriumile määruse eelnõu ettevalmistamiseks. PTA andmed ja ministri määruse seletuskirjas näidatud tunnitasude määrad on samas suurusjärgus. Seaduses toodud kulusid ja kulude alusel tehtud arvutuskäiku seletuskirjas esitatud ei ole. Kehtivas ministri määruses vastab PTA eelmise aasta kuludele vaid söödajärelevalve tunnitasu määr. 18. Ministeerium esitas õiguskantsleri nõunikule toidujärelevalve kulukomponendid ja arvutuskäigu, mis vastab ministeeriumi kinnitusel ToiduS § 493 lõikele 4. 2024. aasta toidujärelevalve tunnitasu määr on arvutatud järgmiste PTA 2023. aasta kulukomponentide põhjal:  tööjõukulu: 491 688 eurot  rajatiste ja seadmete ning muud seotud kulud: 38 437 eurot  kulumaterjalid ja töövahendid / inventar: 38 467 eurot  ametnike ja töötajate koolituse kulud: 29 827 eurot  sõidu- ja lähetuskulu: 62 148 eurot  laboratoorsete analüüside ja uuringute kulu: 203 500 eurot. Kogukulu on 864 066 eurot ja järelevalve töötunde on 21 645. Jagades kogukulu toidujärelevalvele kulunud töötundidega, saadakse tunnitasu määraks 39,92 eurot. 19. Ministri määruse seletuskirjas on viidatud tõenäoliselt üldistades samale kuluarvestusele. Seletuskirja kohaselt on vastavalt 2023. aasta kogukulu ja ajakulu jagatisele saadud toidujärelevalve tunnitasu määraks 39,9 eurot. 20. Kehtivas ministri määruses on toidujärelevalve tunnitasu määr (määruse § 1) teistsugune, kui on õiguskantslerile esitatud väidetavatel tegelikel kuludel põhinev ja määruse seletuskirjas toodud arvutuskäigu tulemus. Määruse kohaselt on toidujärelevalve tunnitasu määr 35,74 eurot. Seega erineb tulemus väidetavatel tegelikel kuludel põhinevast arvutuskäigust ja seletuskirjas esitatud määrast 4,16 euro võrra. 21. Ministeerium esitas õiguskantsleri nõunikule veterinaarjärelevalve kulukomponendid ja arvutuskäigu, mis vastab ministeeriumi kinnitusel VS § 87 lõikele 5. 2024. aasta veterinaarjärelevalve tunnitasu määr on arvutatud järgmiste PTA 2023. aasta kulukomponentide põhjal:  tööjõukulu: 188 087 eurot  rajatiste ja seadmete ning muud seotud kulud: 27 259 eurot  kulumaterjalid ja töövahendid / inventar: 21 807 eurot  ametnike ja töötajate koolituse kulud: 5452 eurot  sõidu- ja lähetuskulu: 29 985 eurot  laboratoorsete analüüside ja uuringute kulu: 0 22. Kogukulu on 272 590 eurot ja järelevalve töötunde on 8214. Jagades kogukulu veterinaarjärelevalvele kulunud töötundidega, saadakse tunnitasu määraks 33,19 eurot.  6 23. Ministri määruse seletuskirjas on viidatud tõenäoliselt üldistades samale kuluarvestustele. Seletuskirja kohaselt on vastavalt 2023. a kogukulude ja ajakulu jagatisele saadud veterinaarjärelevalve tunnitasu määraks 33,10 eurot. 24. Kehtivas ministri määruses on veterinaarjärelevalve tunnitasu määr (määruse § 3) teistsugune, kui on õiguskantslerile esitatud väidetavatel tegelikel kuludel põhinev ja määruse seletuskirjas toodud arvutuskäigu tulemus. Määruse kohaselt on veterinaarjärelevalve tunnitasu määr 22,3 eurot. Seega erineb tulemus väidetavatel tegelikel kuludel põhinevast arvutuskäigust ja seletuskirjas esitatud määrast 10,8 euro võrra. 25. PS § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Selles on väljendatud seaduslikkuse põhimõte, mis nõuab, et alamalseisev õigusakt peab olema kooskõlas kõrgemalseisva õigusaktiga. Seaduslikkuse põhimõte avaldub ka PS § 94 lõikes 2, mille kohaselt minister annab määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Määruse võib anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas selle piiride, mõtte ja eesmärgiga (HMS § 90 lõige 1)4. Seaduslikkuse põhimõtte järgimiseks ja lähtudes HMS § 90 lõikest 1 peaks seaduse alusel kehtestatud määruses sätestatud tunnitasu määrad olema sellises suuruses, et need tagaksid sisuliselt ToiduS § 493 lõike 4 ja VS § 87 lõike 5 täitmise ja ühtlasi järelevalvekulude katmise nende ettevõtjate poolt, kelle üle järelevalvet tehakse. Seadus ja EL määrus näevad sellise rahastamismudeli ette nii toidujärelevalveks kui ka veterinaarjärelevalveks. 26. Õiguskantsleril paluti ka hinnata, kas on olemas normid, mis tagaksid, et järelevalvetasude arvutamise aluseks olevad kulud oleksid põhjendatud. Asutuse kulude põhjendatuse peab lõppastmes tagama ministeerium. Asutuse juht peab kindlustama tõhusa sisekontrollisüsteemi (VVS § 921; PTA põhimääruse § 8 lg 1 p 5). Minister valvab ministeeriumi valitsemisala valitsusasutuste ja nende ametiisikute tegevuse seaduslikkuse ja otstarbekuse üle (VVS § 95 lg 1). 27. Ministeeriumil tuleb toidu- ja veterinaarjärelevalve tunnitasu määrade kehtestamisel analüüsida, kas PTA edastatud andmed on asjakohased, ja kehtestada määrusega järelevalvetasude määrad, mis vastavad seadusega kehtestatud arvutuskäigule. Määruse andnud minister vastutab määruse seaduslikkuse ja otstarbekuse eest nagu ütleb Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 50 lg 4. Kui ametnikule antud korraldus on vastuolus õigusaktidega, siis on ametnikul kohustus keelduda selle täitmisest (ATS § 54 lg 1 p 1) ja teavitada viivitamata õigusvastasest korraldusest selle andjat ja tema vahetut juhti kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis, nt e-kirja vahendusel5. 28. Tunnitasu määrade arvutamisel kulude arvesse võtmine on seaduspärane, kui need vastavad toimingueelsel kalendriaastal tehtud tegelikele kulutustele. Õiguskantsler ei saa hinnata PTA esitatud andmete õigsust ja vastavust raamatupidamisdokumentidele, seda tuleb teha ministeeriumil. Õiguskantsleril pole põhjust arvata, et ministeeriumi edastatud PTA kulukomponente sisaldavad andmed ei vasta tegelikele 2023. aastal tehtud kuludele. Ministeeriumi esitatud andmete ja seletuskirjas esitatu põhjal ei saa teha järeldust, et määruses toodud tunnitasu määrad vastavad seaduses toodud arvutuskäigule. 4 RKPJKo 06.11.2023 asjas nr 5-23-35, p 27. 5 RKHKo 09.06.2018 asjas nr 3-16-113, p 13  7 29. Õiguskantslerile esitatud andmetele tuginedes on toidu- ja veterinaarjärelevalve tunnitasu määrade arvutuskäik ebaselge ning seetõttu on kerkinud kahtlus, et määrus on kehtestatud seaduses sätestatud juhiseid järgimata. Kui see on nii, siis on määrus vastuolus PS §-ga 3 ja § 94 lõikega 2 ning ühtlasi ka ToiduS § 493 lõikega 4 ja VS § 87 lõikega 5. 30. EL määruse artikli 85 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et järelevalve kulud ja tasude arvutuskäik oleksid läbipaistvad ja avalikud, et oleks võimalik aru saada lõivude ja tasude kehtestamiseks kasutatud meetoditest ja andmetest. EL määruse kohaselt peaksid nii meetod kui ka andmed olema läbipaistvad ja arusaadavad kõigile huvilistele. 31. Praegu on täitmata nõue, et järelevalvetasude määrade arvutuskäik ja selle aluseks olevad kulud oleksid nõuetekohaselt avalikustatud ja läbipaistvad. Neid kulusid ja kuludel põhinevat arvutuskäiku ei ole võimalik leida ka määruse seletuskirjast. Palun korraldage järelevalvetasude läbipaistvus, näiteks kaaluge võimalust avaldada ministeeriumi kodulehel, kuidas on saadud kehtivad järelevalve tunnitasu määrad, ja selgitada, millistele kulukomponentidele määrade arvutamisel on tuginetud. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Ülle Madise Teadmiseks: Põllumajandus- ja Toiduamet, avaldaja Marje Kask 6 93 8427 [email protected] Kristi Lahesoo 693 8409 [email protected]