Regionaal- ja Põllumajandusministeerium_vastus

Õiguskantsleri Kantselei Teie: 05.10.2023 Meie: 01.12.2023 nr 5.4-4/979-3 Lugupeetud õiguskantsler Õiguskantsler on palunud Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumil analüüsida püsirohumaa säilitamise kohustust võimalike põhiõiguste riivete seisukohast, eeskätt omandipõhiõiguse ülemäärase piirangu seisukohast, keskendudes sellele, kuidas omandipõhiõiguse kaitsealas oleva püsirohumaa suhtes kehtivad tingimuslikkuse nõuded võivad mõjutada põllumajandustootjate maaomandit ja seeläbi konkurentsi, ehk nimetatud nõuete võimalikule vastuolule võrdse kohtlemise põhimõttega, sealhulgas ausa konkurentsi moonutamisega. Täpsemalt palutakse selgitada, kas ja kuidas on põllumajandustoetuste tingimuste kehtestamisel võetud arvesse seda, et samaaegselt oleks tagatud nii riigi tasandil kehtiv kohustus säilitada püsirohumaa suhtarvu teatud tasemel kui ka põllumajandusettevõtjate riigisisene aus konkurents ning samuti seda, kas põllumajandusettevõtjate võrdne kohtlemine on sellises olukorras faktiliselt võimalik, kui osadele tootjatele on kehtestatud põllumajandustoetuste taotlemisel põllumaa kasutamisel ja tegevussuuna valikul teistega võrreldes rohkem piiranguid. Nendele küsimustele vastamiseks selgitame, millises ulatuses on riigil püsirohumaa säilitamise kohustusega seoses kaalutlusõigus (I), toome välja, millised on eelnevast tulenevalt riigi võimalused nendes piirides tegutseda (II), selgitame eelnevat arvestades oma arusaama põllumajandusettevõtjate võrdsest kohtlemisest toetuse saamise nõuete kontekstis (III) ning esitame maaomandi väärtust mõjutavad tegurid (IV). I. Kordamata varasemates kirjades üksikasjalikult käsitletud tingimuslikkuse süsteemi tausta ja püsirohumaa säilitamise kohustuse kujunemise ajaloolisi aspekte, esitame kokkuvõtliku ülevaate selle kohta, kus see nõue ELi põllumajandustoetuste süsteemi ülesehituses paikneb ja milline on seejuures liikmesriigile ELi õiguse kohaselt selle nõudega seoses ette nähtud kaalutlusõiguse ulatus. Euroopa Komisjon on nii varasematel programmiperioodidel kui ka käesoleval aastal alanud uue programmiperioodi kujundamisel lähtunud seisukohast, et püsirohumaadel on keskkonnale positiivne mõju, mistõttu on asjakohane vastu võtta meetmed olemasolevate püsirohumaade säilitamise soodustamiseks, et vältida rohumaa suuremahulist muutmist haritavaks maaks. Eelmisel programmiperioodil oli püsirohumaa säilitamise nõue üks kliima- ja keskkonnatoetuse (edaspidi rohestamise toetus) saamise nõuetest. Rohestamise toetust rakendati alates 2016. aastast, kuid juba 2017. aastal on Euroopa Kontrollikoda oma eriaruandes1 esile toonud, et nimetatud toetus oli kavandatud selleks, et premeerida põllumajandustootjaid väärtuslike avalike hüvede eest, mida nad pakuvad. See mehhanism oleks pidanud suurendama ühise põllumajanduspoliitika üldist keskkonnatoimet, kuid kahjuks jäid kliima- ja keskkonnalased ambitsioonid madalaks ja sisutühjaks. Aruandes anti ühise põllumajanduspoliitika järgmise reformi kohta komisjonile soovitus välja töötada terviklik sekkumisloogika ELi keskkonna- ja kliimaeesmärkide täitmiseks. Põllumajandustoetusi soovitati anda ainult nendele tootjatele, kes täidavad kõiki keskkonnaalaseid nõudeid, sh püsirohumaa säilitamise nõuet. Samuti nähtus kontrollikoja hinnangust, et rohestamise toetuse saamise nõuded kattuvad nõuetele vastavuse süsteemi raames kehtivate maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise standarditega. Suure tõenäosusega lähtus komisjon sellest hinnangust käesoleva programmiperioodi jaoks välja töötatud uue ÜPP elemendi – rohelise arhitektuuri2 kujundamisel, kus senised rohestamise toetuse osad paigutati uude tingimuslikkuse süsteemi, mida rakendatakse kõikidele põllumajandustootjatele, kes põllumajandustoetusi taotlevad. Roheline arhitektuur tõi enesega kaasa senisest suurema kliima- ja keskkonnaga seotud ambitsioonikuse tõusu nende eesmärkide elluviimisel. Esimesele astmele paigutati tingimuslikkuse baasnõuded, millele järgnesid kliima- ja keskkonnasuunitlusega otsetoetused ehk ökokavad ning maaelu arengu sekkumised koos täiendavate keskkonnanõuetega. Seega avaldavad eelmistel programmiperioodidel rakendatud süsteem ja sellega taotletud eesmärgid otsest mõju ka käesoleval programmiperioodil tingimuslikkuse süsteemis rakendatavale püsirohumaa säilitamise kohustusele, kuna keskkonnaalased eesmärgid on ka uuel programmiperioodil jätkuvalt keskse tähtsusega ning rõhuasetus on just olemasolevate püsirohumaade säilitamisel, mis üldise eesmärgina kandub sisuliselt ühest programmperioodist üle järgmisesse. Kõige suurem muudatus on alanud programmiperioodil seoses püsirohumaa säilitamise kohustusega see, et nõue on paigutatud tingimuslikkuse süsteemi maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõuete hulka, mida peavad täitma kõik pindala- ja loomapõhiste toetuste taotlejad. See põhimõtteline lähenemine ei ole Eesti valikute ega eelistuste tulemus, vaid Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse 2021/21153 kohaselt kuulub püsirohumaa suhtarvu säilitamine maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõuete hulka ning liikmesriigil ei ole kaalutlusruumi, mis võimaldaks see nõue täielikult kohaldamata jätta või seda muudetud kujul või osaliselt kohaldada. Liikmesriikidel on kohustus kehtestada toetuse saajatele maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise miinimumnõuded Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse 2021/2115 III lisa alusel. Eelmisel programmiperioodil oli nii nõuetele vastavuse süsteemi kui ka kliima- ja keskkonnatoetuse (edaspidi rohestamise toetus) raames püsirohumaa säilitamise kohustuse rakendamine põhimõttelises osas reguleeritud ELi tasandil Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruste ja nende alusel kehtestatud komisjoni määrustega, samuti sisaldusid teatud juhised komisjoni suunisdokumentides. Tegemist oli kõikidele liikmesriikidele otsekohalduvate ja ühetaoliste nõuetega, mis ei jätnud liikmesriikidele kuigi palju võimalusi luua paindlik süsteem, mis arvestab muuhulgas riigi majanduslike või sotsiaalsete mõjudega, piirkondlike 1 Euroopa Kontrollikoda, Eriaruanne 21/2017: „Rohestamise toetus: keerukam sissetulekutoetuste kava ei ole veel keskkonnalaselt tulemuslik“, https://www.eca.europa.eu/et/publications/SR17_21 2 Green Architecture: new Policy Insight quick read publication 3 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 2021/2115, millega kehtestatakse liikmesriikide koostatavate Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondist (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) rahastatavate ühise põllumajanduspoliitika strateegiakavade (ÜPP strateegiakavad) toetamise reeglid ning tunnistatakse kehtetuks määrused (EL) nr 1305/2013 ja (EL) nr 1307/2013; iseärasustega või põllumajandussektori eripäradega. Ka käesoleval programmiperioodil 2023– 2027 jätkatakse põhimõttelises osas samalaadse lähenemisega. Otsekohalduvate ja ühetaoliste nõuete hulka kuuluvad seejuures kõik püsirohumaa säilitamise kohustusega seotud olulised komponendid, nagu püsirohumaa suhtarvu säilitamine riigi tasemel; referentsaasta valik; võrdlussuhtarvu ja iga-aastase suhtarvu arvutamiseks kehtestatud arvutuskäigud (k.a suhtarvu kohandamine); püsirohumaa mõiste (sh rohumaade vanuse arvestamine ja uuendamise reeglid jne); põllumajandustootjaid, kellele kohaldatakse püsirohumaa säilitamise kohustust, sh erandid; püsirohumaa tagasi rajamisega seotud tingimused (tähtajad, teavitamiskohustused, üles haritud pindalade kindlaks määramine, uute rohumaade rajamine jne). Seega on püsirohumaa säilitamise kohustus riigi tasandil ja sellega seotud üksikasjalikud reeglid samuti liikmesriigile kohustuslikuna ette antud. Komisjoni delegeeritud määruse 2022/1264 artikli 48 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et püsirohumaa osakaal põllumajandusmaas ei vähene rohkem kui 5 % võrreldes võrdlussuhtarvuga, mille iga liikmesriik oma ühise põllumajanduspoliitika strateegiakavas kehtestab, jagades püsirohumaa pindala kogu põllumajandusmaaga. Võrdlussuhtarvu kindlaksmääramisel tuleb nn referentsaastana käsitada 2018. aastat ning kuigi iga liikmesriik teeb nn lõpliku tehte ise, on viidatud artiklis üksikasjalikult sätestatud, milliseid maid tuleb seejuures käsitada „püsirohumaana“ ja milliseid „kogu põllumajandusmaana“. Eelnevast tulenevalt on ka võrdlussuhtarvu arvutamise reeglid liikmesriigile siduvalt ette antud. II. Riigi tasandil kindlaksmääratavat võrdlussuhtarvu on komisjoni delegeeritud määruse 2022/126 artikli 48 kohaselt siiski võimalik kohandada. Kohandamise kaudu on võimalik teatud püsirohumaad võrdlussuhtarvu arvestusest välja jätta ning püsirohumaa säilitamise kohustust riigi tasandil kokkuvõttes vähendada. Läbirääkimised kohandamise võimalikkuse suhtes on Eesti ja Euroopa Komisjoni vahel hetkel pooleli. Võrdlussuhtarvu kohandamisega on kavas võrdlussuhtarvu arvestusest välja jätta eelmisel programmiperioodil väikepõllumajandustootjate kavaga liitunud ja mahepõllumajanduse seaduse alusel tunnustatud taotlejate püsirohumaa pind aastatel 2018–2022, mille suhtes püsirohumaa säilitamise kohustust rohestamise toetuse raames ei kohaldatud, kuid mille kasutusotstarvet on nimetatud aastatel muudetud. Kuigi eelmisel perioodil ei olnud nimetatud taotlejatel kohustust püsirohumaad säilitada, tuleb selleks, et komisjoni võrdlussuhtarvu kohandamise vajaduses veenda, esitada kaalukad põhjendused, miks Eestis püsirohumaid sedavõrd laialdaselt üles hariti. Hiljuti saatsime komisjonile oma seisukoha ja seda toetava statistika, milles tõime välja, et suhtarvu kohandamise jaoks esineb oluline eluline vajadus: kuigi loomakasvatajatel on püsirohumaad vaja, näitavad värsked andmed, et püsirohumaadelt saadav heinamass ületab oluliselt söödaks vajalikku osa. Lisaks on mahepõllumajanduslike saaduste tootmine kasvutrendis, nende tootmisega on majanduslikult kasulikum tegeleda, loomade arv samas väheneb, mistõttu ei ole tootjatel enam nii suures mahus püsirohumaad vaja ning sellest tingituna on püsirohumaid eelnevatel aastatel nii palju üles haritud. 4 Komisjoni delegeeritud määrus (EL) nr 2022/126, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) 2021/2115 täiendavate nõuetega teatavatele sekkumisviisidele, mille liikmesriigid määravad kindlaks kõnealuse määruse kohastes ajavahemikuks 2023–2027 ette nähtud ÜPP strateegiakavades, ning eeskirjadega, milles käsitletakse maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise (HPK) 1. standardi kohast suhtarvu Seega võrdlussuhtarvu kohandamine on sisuliselt ainuke hoob, mille kaudu on liikmesriigil võimalik püsirohumaa säilitamise kohustuse ulatust riigi tasandil mõjutada. Kuigi komisjon ei ole praeguse seisuga võrdlussuhtarvu kohandamise kohta veel lõplikku otsust teinud, tuleb arvestada, et see otsus tehakse eespool kirjeldatud lähenemise taustal. Selles domineerib veendumus, et põllumajandustoetused on ELi keskkonna- ja kliimaeesmärkide täitmise üks vahend, mis peab suurendama ühise põllumajanduspoliitika üldist keskkonnatoimet, ning need ongi mõeldud premeerima põllumajandustootjaid väärtuslike avalike hüvede eest, mida keskkonnaalaste nõuete täitmise kaudu saavutatakse. Nende nõuete täitmine on sedavõrd oluline, et toetuste kaudu premeerimine ongi õigustatud ainult nende tootjate puhul, kes täidavad kõiki keskkonnaalaseid nõudeid, sh püsirohumaa säilitamise nõuet. Niisamuti ei ole vähetähtis, et komisjoni delegeeritud määruse 2022/126 artiklis 48 nimetatakse võrdlussuhtarvu kohandamise peamise põhjusena muudatusi püsirohumaa määratluses. Antud juhul ei ole aga meiepoolseks põhjenduseks see, et püsirohumaa määratlus on muutunud, vaid pigem on muutmise vajadus meie hinnangul tingitud muutunud elulistest vajadustest ja majanduslikust otstarbekusest. Seejuures on tähelepanuväärne, et kuigi väikepõllumajandustootjate kavaga liitunud taotlejatel ja mahetunnustatud maaga taotlejatel ei olnud eelmisel perioodil kohustust püsirohumaad säilitada, ei ole see asjaolu üksinda komisjoni jaoks piisavalt veenev argument, et nõustuda võrdlussuhtarvu kohandamisega. See kõik näitlikustab väga ilmekalt, kui oluliseks keskkonnaalaseid nõudeid ELi tasandil peetakse ja kui jäigalt suhtutakse nendest kõrvalekallete tegemisse. Sõltumata läbirääkimiste edukusest ja komisjoni lõplikust otsusest tuleb lõppastmes silmas pidada, et Eestil on liikmesriigina põllumajandustoetuste andmisel kaks põhimõttelist valikut – kas anda Eestis ELi põllumajandustoetusi ja nõustuda muuhulgas nende imperatiivsete tingimustega, mida ELi õigusaktid kohustuslikuna ette näevad (sh püsirohumaa säilitamise nõudega) või jätta toetused üldse andmata, kui jääda seisukohale, et selline tingimuslikkuse nõuete süsteem koos püsirohumaa säilitamise kohustusega kõigile taotlejatele, kelle põllumajandusliku majapidamise koosseisus on püsirohumaa, on Eesti Vabariigi põhiseadusega vastuolus. Viimasel juhul jääks programmiperioodi 2023–2027 näitel pindala- ja loomapõhiste toetustena Eesti põllumeestele andmata ligikaudu 1 115 000 000 eurot. III. Seoses ettevõtlusvabaduse ja võrdsuspõhiõigusega on õiguskantsler oma varasemates ettepanekutes selgitanud, et PS § 12 lg 1 esimeses lauses tagatud võrdsuspõhiõigusest tulenevalt kehtivad ettevõtlusvabaduse kasutamise reeglid võrdselt kõigile ettevõtjatele. Ettevõtlusvabadusse on sekkutud ka siis, kui ettevõtlusvabaduse kasutamisel koheldakse isikuid erinevalt, luues ühtedele teiste arvelt eeliseid piirates vaba konkurentsi. Kõnealune sekkumine peab lähtuma avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest ning olema kaalukas ja õiguspärane. Seejuures, mida intensiivsemalt on ettevõtlusvabadusse sekkutud, seda objektiivsemad ja mõjuvamad peavad olema sekkumist õigustavad põhjused. Neid põhipostulaate arvestades tuleb selleks, et hinnata, kas püsirohumaa säilitamise kohustuse puhul esineb vastuolu põhiseadusega, arvestada meie hinnangul kõigi järgmiste teguritega nende koosmõjus: millisel määral lähtub nõudega taotletav eesmärk avalikust huvist; millisel määral esineb nõude puhul vabatahtlikkuse komponent, st kas tegemist on valdkonnas tegutsemise nõudega, maakasutust kitsendava nõudega või kehtib nõue teatud avalikest vahenditest rahastatava soodustuse saamise eeldusena; kas nõue kehtib kõigile ühtmoodi või on teatud taotlejate puhul tehtud mööndusi. Püsirohumaa säilitamise kohustust tuleb täita põllumajandustoetuste saamiseks. Toetuste puhul on tegemist soodustusega, mistõttu ei saa iseenesest soodustava meetmega seotud tingimuste puhul olla tegemist samavõrra intensiivse riivega, kui näiteks selliste valdkondlike nõuete puhul, mis kehtivad kõigile valdkonnas tegutseda soovivatele isikutele ja mille puhul ei esine vabatahtlikkuse komponenti (näiteks seaduses sätestatud nõuded, mis piiravad ettevõtjate võimalust mingil tegevusalal üldse tegutseda). Soodustavate meetmete puhul, milleks on ka toetused, on siiski lubatud kehtestada avalikust huvist lähtuvaid tingimusi, mille täitmine on avalikest vahenditest rahastatavate toetuste saamise eelduseks. Üldistatult on püsirohumaa säilitamise nõude peamine eesmärk ELi programmiperioodil 2023– 2027 vähendada kliimamuutuste probleeme, arvestades püsirohumaa võimet säilitada ja siduda atmosfäärist süsinikku. Püsirohumaa säilitamise kohustus on selle eesmärgi saavutamiseks iseenesest sobiv meede. Püsirohumaa säilitamine piirab maakasutuse muutust ning intensiivistumist põllumajandustootmises5. Lisaks on Euroopa Komisjon püsirohumaa säilitamise nõude teemalises ebapaberis välja toonud, et püsirohumaa säilitamine aitab kaasa ka veekaitsele, mulla erosiooni vältimisele ning mulla kvaliteedi ja bioloogilise mitmekesisuse kaitsele. Alates 2023. aastast ei ole enam ükski pindala- või loomatoetuste taotleja püsirohumaa säilitamise nõudest vabastatud, seega kehtib kohustus kõigile taotlejatele ühetaoliselt. Ebavõrdse kohtlemisega ei ole tegemist mitte igasuguse eristava kohtlemise puhul, vaid siis, kui eristamine on põhjendamatu. Uuel programmperioodil peavad püsirohumaa säilitamise nõuet täitma kõik toetuste taotlejad, kelle põllumajandusliku majapidamise hulka kuulub püsirohumaa. Asjaolu, et kõigil taotlejatel ei ole püsirohumaad, mistõttu ei pea nad objektiivse põhjuse tõttu seda kohustust täitma, ei kujuta endast meie arvates riigipoolset taotlejate meelevaldset ega põhjendamatut eristamist, sest selline tulemus ei ole tingitud avaliku võimu kehtestatud nõude iseloomust, vaid sellest, millise koosseisuga on konkreetne põllumajanduslik majapidamine. Maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõudena kehtib püsirohumaa säilitamise nõue kõigile toetuse taotlejatele. Kui riik hakkaks siinkohal seadma kõigile taotlejatele täiendavaid kohustusi sõltumata taotletud toetusest (nt kohustus kõigile omada ja säilitada püsirohumaad, kasvatada loomi või tegeleda põllumajandussaaduste kasvatamisega, täites sealjuures viljavahelduse nõudeid), võiks pigem selles näha ettevõtlusvabaduse piiramist, mille põhjendamiseks on kaalukaid põhjusi raske esile tuua. Isik saab ettevõtlusvabadusest lähtudes eeldada, et riik ei loo konkurentidele põhjendamatuid eeliseid ja seeläbi hoidub isiku ettevõtluse kahjustamisest. Samas Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei saa ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas ettevõtjatel olla õiguspärast ootust olemasoleva olukorra säilimise osas, kuna pädevad asutused võivad oma kaalutlusõigust kasutades seda olukorda muuta (Euroopa Kohtu 4. juuni 2009. a otsus kohtuasjas C-241/07: JK Otsa Talu UÜ vs Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) (EKL 2009, punkt 51 ja selles viidatud kohtupraktika). Kellelgi ei saa olla absoluutset õigust olukorra püsimisse ning õiguspärane ootus ei tähenda, et isikute õiguste piiramine või soodustuste lõpetamine on üldse lubamatu (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p 14; vrd RKPJKo 31.01.2012, 3-4-1-24-11, p 49; RKHKo 29.03.2006, 3-3-1-81-05, p 14) ning liikmesriigil on kogu toetuskava programmiperioodi jooksul õigus (vastavalt muutunud 5 Permanent grasslands in Europe: Land use change and intensification decrease their multifunctionality - ScienceDirect; asjaoludele) muuta toetuse saamise nõudeid, kui need on kooskõlas ühenduse õiguse eesmärkidega ja sätetega ning vastavad selle üldpõhimõtetele. Võrreldes toetuskava programmiperioodi kestel toetuse saamise nõuete muutmisega, mis on kohtupraktikas teatud tingimustel lubatavaks tunnistatud, on praegune olukord sellega võrreldes leebem, sest uue toetusperioodi nõuded kehtivad rangemal kujul perioodi 2023–2027 algusest peale. Seega, kui toetuse saamise nõuete muutmine toetusperioodi kestel on kohtupraktikas teatud tingimustel tunnistatud õiguspärase ootuse põhimõttega kooskõlas olevaks, siis toetusperioodi algusest kehtivad uued, varasema perioodiga võrreldes teistsugused nõuded peaksid igal juhul mahtuma nendesse raamidesse, mida on kohtupraktikas tunnistatud õiguspärase ootuse põhimõttega kooskõlas olevaks. Seda enam, et uue perioodi rangemate nõuete initsiatiiv ei ole mitte riigipoolne, vaid kõrvalekaldumist mittevõimaldavas osas kujundatud ELi tasandi poliitiliste otsustuste poolt. Arvestades ka ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas nii Euroopa Kohtu kui ka Riigikohtu praktikas väljakujunenud seisukohta, et ettevõtjatel ei ole õiguspärast ootust olemasoleva olukorra säilimise osas, ei ole meie hinnangul tegemist osadele taotlejatele põhjendamatu eelise loomisega olukorras, kus püsirohumaa säilitamise nõue kehtib uuel programmperioodil kõigile toetuse taotlejatele. Erinevate toetuste saamise tingimused on kõik mingis mõttes üksteisest erinevad ja konkreetsele taotlejale kehtivad erinevad nõuete kombinatsioonid sõltuvad sellest, millise ülesehitusega on konkreetse taotleja põllumajanduslik majapidamine, st millist tüüpi maa taotleja kasutuses on, kas ja millised loomad tal on jmt. Meie hinnangul ei ole kohane piiritleda võrreldavaid põllumajandustootjate gruppe toetuste andmise kontekstis selle kaudu, milline on majapidamise koosseis. Maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõuete hulgas on püsirohumaa säilitamise nõude kõrval ka teisi nõudeid, mida osad taotlejad peavad tingituna oma põllumajandusliku majapidamise koosseisust täitma ja teised taotlejad mitte (nt viljavahelduse nõuded, vooluveekogude ääres asuvate põldude majandamisel kohalduvad nõuded, teatud maa ja maastikuelementide tootmisest kõrvale jätmine, hekkide ja puude lõikamise keeld). Mingil määral piirab igasuguste põllumajandustoetuste saamine alati põllumajandustootja tegevusvabadust, sest toetuse saamine ongi seatud sõltuvusse teatud nõuete täitmisest, mis omakorda on kehtestatud eespool kirjeldatud eesmärkide saavutamiseks, ning kui taotleja soovib toetuse näol soodustust saada, peab ta ka nende nõuete täitmise kohustusega oma tegevuse kavandamisel arvestama. Iga põllumajandustootja saab oma majandustegevuse eripärasid arvestades kaaluda, kuidas tal on oma majandustegevust kõige otstarbekam korraldada. Seega jääb igaühe otsustada, kas toetustest saadav soodustus kaalub üles teatavad majandamise piirangud või on toetuse saamise tingimused niivõrd ebasobivad, et kasulikum on konkreetses situatsioonis loobuda toetusest ja püsirohumaa ikkagi üles harida. Püsirohumaa säilitamise kohustuse puhul ei ole tegemist igaühe suhtes kehtiva maa kasutamise kitsendusega, vaid tingimusega teatud soodustuse (toetuse) saamiseks. Võrdlusmomendina võib välja tuua, et looduskaitseliste piirangute kohta, mille puhul on tegemist maa kasutamise kitsendustega ja mis on soodustuse saamise tingimuseks seatud püsirohumaa säilitamise nõudega võrreldes oluliselt piiravamad, on kohtupraktikas kinnitust leidnud, et selliseid avalikes huvides seatud piiranguid ei ole riigil kohustust toetustega kompenseerida6 (Eestis on asjaomaseid toetusi siiski antud). Arvestades, et toetuse andmine kui selline on soodustav meede, mille nõuetest tulenevaid piiranguid tasakaalustab selle eest saadav rahaline kompensatsioon; tegemist ei ole kohustusliku nõudega põllumajanduse kui majandustegevusega tegelemiseks; nõue kehtib teatud avalikest vahenditest rahastatava soodustuse saamise eeldusena ja kõigile taotlejatele, tegemist ei ole üleüldise maa kasutamise kitsendusega ning iga põllumajandustootja saab oma majandustegevuse kujundamisel otsustada, kas tema olukorras on kasulik toetuse saamiseks täiendavaid nõudeid täita või mitte, on sellise meetme soodustavad ja koormavad aspektid laias laastus tasakaalustatud. IV. Õiguskantsler on murekohana esile toonud, et püsirohumaa olemasolu toob põllumajandusettevõtjale kaasa ulatuslikud piirangud, mis omakorda ei võimalda tootjal põllumajandusega konkurentsivõimeliselt edasi tegelda, sest neile tootjatele, kellel ei olegi püsirohumaad olnud, niisuguseid piiranguid ei kohaldata. Seega peab õiguskantsler määravaks, kas tootja, kes peab säilitama püsirohumaa, saab põllumajanduses varasemaga võrreldaval tasemel konkurentsivõimeliselt edasi tegutseda või mitte. Sellega seoses peab õiguskantsler oluliseks näitajaks seda, kui palju mõjutab püsirohumaa säilitamise kohustus omandi väärtust sel hetkel, kui tootja soovib tootmissuunda muuta (nt kasvatada edaspidi tera- või kaunvilja). Tervikliku käsitluse huvides tasub ka siin veel kord ära märkida, et põllumajandustootjate majapidamised on erineva koosseisuga – on neid, kes tegelevad ainult taimekasvatusega; neid, kes tegelevad ainult loomakasvatusega; samuti tegeletakse mõlema tegevusega korraga; esinevad erinevad maakasututüübid jne. Sellest tingituna taotlevad tootjad ka erinevaid toetusi ja peavad seejuures täitma erinevaid nõudeid, mis olenevalt konkreetsest toetusest seavad neile majandamisel ka erinevaid piiranguid. Kuigi tingimuslikkuse nõuded on sellised nõuded, mille kompenseerimist ei ole eraldi ette nähtud (st et liikmesriik ei või toetuste andmise süsteemi üldise loogika tõttu põhimõtteliselt ette näha toetusmeetmeid, mis on eraldi suunatud ainult tingimuslikkuse nõuete täitmise kompenseerimiseks), rakendatakse uuel programmiperioodil mitmeid toetusskeeme, mis toetavad keskkonnaalaste nõuete täitmist majapidamises. Enamasti taotletakse ühe ja sama maa kohta erinevaid toetusi, mis lõppastmes aitab võimalikke piiravaid mõjusid võimalikult palju kompenseerida. 6 Tallinna Ringkonnakohus on otsuses nr 3-19-727 märkinud, et Eestis peab taluma erinevaid looduskaitselisi piiranguid oma omandi kasutamisele, ettevõtlusvabadusele, vabale eneseteostusele jne väga suur hulk füüsilisi ja juriidilisi isikuid. Looduskaitse tagamine on üldistes huvides (PS § 5) ja looduskeskkonna säästmine on igaühe kohustus (PS § 53). Reeglina tuleb looduskaitselisi piiranguid taluda selle eest otsest vastutasu saamata. Leevendusmeetmetena on sõltuvalt piirangu intensiivsusest õigusaktides ette nähtud maamaksusoodustus või - vabastus (maamaksuseadus § 4 lg-d 1 ja 2), samuti sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravate piirangutega maa riigile omandamine (looduskaitseseadus § 20). Ka Euroopa Kohus on oma otsuses asjas C-234/20 märkinud, et linnu- ja elupaikade direktiivis ette nähtud meetmete ülevõtmine ja kohaldamine liikmesriikide poolt mõjutab paratamatult nende isikute omandiõigust, kellele kuuluvad kõnealustel aladel asuvad kinnisasjad, kuna nende kinnisasjade kasutamisele kehtestatakse vähemasti piirangud. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb, et keskkonnakaitse kuulub üldise huvieesmärkide hulka. Keskkonnakaitse võib seega olla omandiõiguse kasutamise piirangu põhjenduseks. Kuigi on tõsi, et liikmesriigid võivad vajaduse korral ja tingimusel, et nad teevad seda liidu õigust järgides, asuda seisukohale, et on kohane maksta osalist või täielikku hüvitist nende maatükkide omanikele, keda linnudirektiivi ja elupaikade direktiivi alusel võetud kaitsemeetmed mõjutavad, ei saa sellest tõdemusest siiski järeldada, et liidu õiguses kehtib sellise hüvitise maksmise kohustus (Euroopa Kohtu 27. jaanuari 2022. a otsus kohtuasjas C-234/20, punkt 54, punktid 64 ja 66 ning nendes viidatud kohtupraktika). Maa-ameti koostatud haritava maa 2022. a turuülevaatest7 selgub, et haritava maa väärtust ja ka selle hinda mõjutavad tehingus oleva maatüki pindala, boniteet ning ELi ühise põllumajanduspoliitika raames antavad toetused ning põllumassiivide registri registreering: - 2022. aastal müüdi 25 825 hektarit haritavat maad ning 4497 hektarit looduslikku rohumaad, mis tähendab, et 2,5% Eesti haritavatest ja 1,8% looduslikest rohumaadest on aasta jooksul omanikku vahetanud; - looduslike rohumaade puhul on keerulisem täpsemat statistikat luua, kuna rohumaid on müüdud pigem teiste kõlvikutega koos; - loodusliku rohumaaga tehtud tehingute hektari mediaanhind oli 2022. aastal 3125 eurot, mis on kolmandiku võrra kõrgem kui tunamullune tase (võrdlusena oli haritava maa hektari mediaanhind 2022. aastal 5306 eurot); - maatükid, mis on valdavalt kaetud põllukultuuride maakasutusega, on 2022. aasta andmetele tuginedes mediaanväärtusega 5713 €/ha. Valdavalt püsirohumaa maakasutusega maatükkide hektari mediaanväärtus on 1263 euro võrra madalam. Need on maatükid, mis on tõenäoliselt madalama viljakusega, kuid seal hulgas on ka maatükke, kus püsirohumaa säilitamise kohustusena hoitakse parema potentsiaaliga maid rohumaana. Kui maatükil pole ühte domineerivat maakasutust ja on killustunud mitme eri tüübi vahel, siis sellise maatüki mediaanväärtus on 5000 €/ha; - põllukultuuride maakasutuse osakaalu kasv 1% võrra tõstab haritava maa hektari väärtust keskmiselt 12 euro võrra. Püsirohumaa maakasutuse osakaalu kasv 1% võrra vähendab haritava maa hektari väärtust keskmiselt 11 euro võrra. Oleme seisukohal, et on vähetõenäoline, et soodustava toetuse saamiseks kehtestatavad nõuded, sh püsirohumaa säilitamise nõue, kogumis kõigi teiste aspektidega, mida oleme eespool käsitlenud, asetavad tootja olukorda, kus tema omandi väärtus väheneb. See väide paistab põhinevat eeldusel, nagu püsirohumaaks olemine tooks kaasa huvipuuduse selle maa omandamise vastu ja seeläbi ka maa väärtuse vähenemise. Praeguse seisuga ei ole alust arvata, et maa muutuks sellest väärtusetuks või väheneks väärtus nii palju, et põhjust oleks rääkida tagajärjena konkurentsivõimelisuse kaotamisest. Viimastel aastatel tehtud tehingutest on üle 90% tehtud selliste maatükkidega, mille pindala on ligi 90% ulatuses registreeritud PRIA põllumassiivide registris. Mida suurem osa maatükist on PRIA registris registreeritud, seda kõrgem on maatüki hind. Seega toetuste andmine tervikuna pigem tõstab maa hinda. Samas ei ole meie hinnangul ei eeltoodud analüüsi ega analoogsete ülevaadete põhjal võimalik teha tõsikindlaid järeldusi kohta, kas ja kuidas üks konkreetne toetuse saamise nõue eraldivõetuna mõjutab maa väärtust konkreetse suurusjärgu võrra. Samuti ei ole me arvamusel, et maa turuväärtus on selles olukorras üks-ühele võrdsustatav omandi väärtusega, arvestades et paljud toetusi taotlevad põllumajandustootjad ei ole ise asjaomase maa omanikud, vaid kasutavad seda rendisuhte alusel maa omanikuga (ligikaudu 50–60% põllumajandustootjate kasutada olevast maast on rendimaa). Maa omaniku seisukohast on sel juhul olulisem näitaja maa rendihind, sest põllumajandustoetustest saadava tulu saab taotleja, kes maad päriselt kasutab. Samuti mõjutab maa väärtust konkreetne turusituatsioon, sh huvi maa omandamise 7 Turuülevaated turusektorite kaupa | Maa-amet (maaamet.ee) vastu, mis ei sõltu ainult toetuse saamise tingimustest, kuna toetuste taotlemine ei ole kohustuslik (erinevalt näiteks valdkondlikest nõuetest, mis ei sõltu toetuse taotlemisest ja on muul põhjusel maa igakordsele omanikule täitmiseks kohustuslikud). Väga oluline on ka asjaolu, et haritav maa ja rohumaa on olemuslikult erinevad, kuna põllumajanduskultuuride kasvatamine on üldiselt majanduslikult kasulikum tegevus kui rohumaalt sööda varumine ja seda olenemata sellest, kas konkreetse maa kohta toetust taotletakse või mitte. Ometigi on mõlematel maadel põllumajanduses oma koht, ning püsirohumaal keskkonna seisukohast veel eriomane tähtsus, nagu eespool selgitatud. Kõike eeltoodut arvestades ei ole meie hinnangul püsirohumaa säilitamise kohustuse puhul tegemist sellise iseloomuga nõudega, mis tooks kaasa põllumajandustootjate erineva kohtlemise ja sellest tingituna ettevõtlusvabaduse ülemäärase piirangu. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Madis Kallas Regionaalminister Teadmiseks: Riigikogu maaelukomisjon, PRIA Mari-Liis Kivipõld 625 6283 [email protected] Veronika Vallner-Kranich 625 6253 [email protected] Siim Suure 625 6118 [email protected]  Mahepõllumajanduse Koostöökogu Teie: 15.02.2024 Meie: 18.04.2024 nr 5.4-4/1134-1 Austatud proua Kanniste Õiguskantsler on edastanud Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumile Teie kirja ja palunud selgitada püsirohumaa säilitamise kohustuse mõju mahepõllumajandustootjate omandipõhiõigusele. Täpsemalt palutakse selgitada, kui palju mõjutab varasemaga võrreldes eelmisel aastal kehtima hakanud püsirohumaa säilitamise kohustus omandi väärtust, kui mahetootja soovib tootmissuunda muuta (nt kasvatada edaspidi põllumaal rohumaa asemel tera- või kaunvilja) või oma maa võõrandada, et osta tootmiseks maad, millel poleks püsirohumaa säilitamise kohustust. Sarnases küsimuses on Regionaal- ja Põllumajandusministeerium andnud Õiguskantsleri Kantseleile 1.12.2023 oma kirjaga nr 5.4-4/979-3 arvamuse. Lisame selle arvamuse ka käesolevale kirjale, sest omandi väärtuse seisukohast ei oma väga suurt vahet, kas tootmissuunda soovib muuta mahepõllumajandustootja või ükskõik milline muu põllumajandustootja. Veel palutakse välja tuua, kas põllumajandustootja käes oleva mahepõllumaa väärtus (maha arvestades mullaviljakust) võimaldab ka avaliku võimu poolt kehtestatud püsirohumaa säilitamise kohustuse nõudeid arvestades põllumajandustootjal tootmissuuna muutmisel konkurentsivõimeliselt edasi tegutseda, kas toetusi saamata või püsirohumaa säilitamise kohustuseta maad muu tootmissuuna jaoks eraldi soetades. Ühtlasi soovitakse selgitust, kuidas on kujunenud läbirääkimised Euroopa Komisjoniga võrdlussuhtarvu kohandamise teemal. Puudutame vastamisel ka avaldaja poolt esitatud kolme küsimust:  Kas keeld kasutada oma omandis olevat põllumajanduslikku maad oma äranägemise järgi näit. põlluna on õigustatult keelatud?  Piirangul pole ajalist piirangut ehk ei ole teada, millal selline piirang lõppeb.  Piirangu talumiseks pole ette nähtud ühtegi kompensatsiooni. Suur-Ameerika tn 1 / 10122 Tallinn / 625 6101/ [email protected] / www.agri.ee Registrikood 70000734 Euroopa Liidu ühine põllumajanduspoliitika on oma ajaloo vältel läbinud mitmeid reforme ja selle vältel on keskkonnahoiuga seotud teemad leidnud aina rohkem kõlapinda. Euroopa Komisjon on nii varasematel programmiperioodidel kui ka käesoleval programmiperioodil lähtunud seisukohast, et püsirohumaadel on keskkonnale positiivne mõju, mistõttu on asjakohane vastu võtta meetmed olemasolevate püsirohumaade säilitamise soodustamiseks ja tuleb vältida rohumaa suuremahulist muutmist haritavaks maaks. Poliitikareformi tulemusel rakendunud uus roheline arhitektuur tõi 2023. aastal alanud perioodiks enesega kaasa senisest suurema kliima- ja keskkonnaga seotud ambitsioonikuse nende eesmärkide elluviimisel. Seepärast ei ole alates 2023. aastast enam ükski pindala- või loomatoetuste taotleja püsirohumaa säilitamise nõudest vabastatud ja kohustus kehtib kõigile taotlejatele ühetaoliselt. Püsirohumaa säilitamise nõuet peavad täitma kõik toetuste taotlejad, kelle põllumajandusliku majapidamise hulka kuulub püsirohumaa. Ei ole tõepoolest teada, kas või millal püsirohumaa säilitamise kohustus poliitikameetmena lõppeb, kuid tegemist on kohustusega, mis on ühise põllumajanduspoliitikaga kaasas käinud palju aastaid. Selle aja jooksul on kohustust rakendatud nii baastasemena kui ka toetusskeemides (rohestamine). Oma äranägemise järgi maa kasutamisel (püsirohumaa põlluks muutmisel) tuleb arvestada vastavate sanktsioonidega, mis seepärast, et kehtival perioodil on tegemist tingimuslikkuse ühe nõudega, puudutavad kõiki pindala- ja loomatoetusi. Püsirohumaa säilitamise kohustuse puhul ei ole tegemist igaühe suhtes kehtiva maa kasutamise kitsendusega, vaid tingimusega teatud soodustuse (toetuse) saamiseks. Seega ei ole õige väita, et kohustuse puhul ei ole ühtegi kompensatsiooni, sest kohustus tekibki vaid EL ühise põllumajanduspoliitika teatud toetusi (pindala- ja loomatoetused) taotledes. Võrdlusmomendina võib välja tuua, et looduskaitseliste piirangute kohta, mille puhul on tegemist maa kasutamise kitsendustega ja mis on soodustuse saamise tingimuseks seatud püsirohumaa säilitamise nõudega võrreldes oluliselt piiravamad, on kohtupraktikas kinnitust leidnud, et selliseid avalikes huvides seatud piiranguid ei ole riigil kohustust toetustega kompenseerida. Iga põllumajandustootja saab oma majandustegevuse eripärasid arvestades kaaluda, kuidas tal on oma majandustegevust kõige otstarbekam korraldada, et olla konkurentsivõimeline. Seega jääb igaühe otsustada, kas toetustest saadav soodustus kaalub üles teatavad majandamise piirangud või on majanduslikult efektiivsem muuta tootmissuunda ja riskida toetuste vähendamisega või sootuks nendest ilma jääda. Püsirohumaa säilitamise kohustus riigi tasandil ja sellega seotud üksikasjalikud reeglid on liikmesriigile kohustuslikuna ette antud. Komisjoni delegeeritud määruse 2022/126 artikli 48 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et püsirohumaa osakaal põllumajandusmaas ei vähene rohkem kui 5% võrreldes võrdlussuhtarvuga, mille iga liikmesriik oma ühise põllumajanduspoliitika strateegiakavas kehtestab, jagades püsirohumaa pindala kogu põllumajandusmaaga. Võrdlussuhtarvu kindlaksmääramisel tuleb nn referentsaastana käsitada 2018. aastat. Riigi tasandil kindlaksmääratavat võrdlussuhtarvu on Komisjoni delegeeritud määruse 2022/126 artikli 48 kohaselt võimalik kohandada. Kohandamise kaudu on võimalik teatud püsirohumaad võrdlussuhtarvu arvestusest välja jätta ning püsirohumaa säilitamise kohustust riigi tasandil kokkuvõttes vähendada. Hetkel on Euroopa Komisjoniga saavutatud mitteametlik kokkulepe, mille kohaselt saab võrdlussuhtarvu arvestusest välja jätta programmiperioodil 2014-2020 nn rohestamise toetuse raames väikepõllumajandustootjate kavaga liitunud ja mahepõllumajanduse seaduse alusel tunnustatud taotlejate püsirohumaa pinna aastatel 2018– 2022, mille suhtes püsirohumaa säilitamise kohustust rohestamise toetuse raames ei kohaldatud, kuid mille kasutusotstarvet on nimetatud aastatel muudetud. Siiski puudutab kohandamine ainult sellist püsirohumaad (u 2900 ha), mis oli taotlejate endi omandis, mitte ei võetud teistelt põllumajandustootjatelt üle eesmärgiga selle kasutusotstarvet muuta. Kuigi eelmisel perioodil ei olnud nimetatud taotlejatel kohustust püsirohumaad säilitada, tuli ikkagi selleks, et komisjoni võrdlussuhtarvu kohandamise vajaduses veenda, esitada kaalukad põhjendused, miks Eestis püsirohumaad sedavõrd laialdaselt üles hariti. Püsirohumaa suhtarvu kohandamise kokkuleppe ametlikku kinnitust võib kõige varem oodata Euroopa Komisjoni poolt aprilli keskpaigas. Püsirohumaa kohandamise reeglid taotleja tasemel tootmissuuna muutust ei luba, küll aga on lubatud kohandada suhtarvu, kui riigis on toimunud suuremat sorti strukturaalsed muudatused põllumajandussektoris, nt kariloomade oluline vähenemine, mille tulemusena on oluliselt vähenenud vajadus kariloomade sööda ja karjatamise järele. Kõike eeltoodut arvesse võttes, ei ole Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi hinnangul püsirohumaa säilitamise kohustuse puhul tegemist sellise iseloomuga nõudega, mis tooks kaasa mahepõllumajandustootjate erineva kohtlemise ja sellest tingituna ettevõtlusvabaduse ülemäärase piirangu ja omandiväärtuse vähenemise. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Marko Gorban Kantsler Lisa: Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi 1.12.2023 kiri nr 5.4-4/979-3 Teadmiseks: Õiguskantsleri Kantselei, Riigikogu maaelukomisjon, PRIA Siim Suure 625 6118 [email protected]