Euroopa Ühtekuuluvusfondi projekti
2014-2020.10.01.001.01.15-0012
“ Tartu läänepoolse ümbersõidu I ehitusala ehitus”
PROJEKTIAUDIT
toetuse saaja: Maanteeamet
rakendusüksus: Tehnilise Järelevalve Amet
Lõpparuanne
CF-102/2016
28.12.2016
KOKKUVÕTE AUDITI TULEMUSTEST
Auditi tulemus:
Auditi töörühm jõudis auditi toimingute läbiviimise tulemusena järeldusele, et toetuse saaja tegevus
projekti rakendamisel ei ole vastavuses kehtivate õigusaktidega. Puudusi tuvastati hankemenetluse liigi
valikul.
Märge struktuuritoetuse registris:
märkustega, olulised tähelepanekud.
Olulised tähelepanekud toetuse saajale:
Tähelepanek 4.1 – Toetuse saaja on RH nr 148419 korraldamisel eksinud hankemenetluse liigi
valikul. Tuvastatud mitteabikõlblik kulu 1 208 629,57 eurot. (Oluline)
Projektiaudit on läbi viidud vastavuses rahvusvaheliste siseauditeerimise kutsetegevuse standarditega.
Projektiauditi lõpparuanne avalikustatakse Rahandusministeeriumi koduleheküljel.
Täname auditeeritavat auditi läbiviimise ajal osutatud kaasabi, vastutulelikkuse ja koostöö eest.
2
SISUKORD
KOKKUVÕTE AUDITI TULEMUSTEST .......................................................................................................................................... 2
SISUKORD...................................................................................................................................................................................... 3
A - OSA ........................................................................................................................................................................................... 4
1. AUDITI OBJEKT JA AUDITEERITUD KULUD ............................................................................................................................. 4
2. PIIRANGUD......................................................................................................................................................................... 5
3. JÄRELTOIMINGUD ............................................................................................................................................................... 6
B-OSA ............................................................................................................................................................................................. 5
AUDITI TÄHELEPANEKUD ...................................................................................................................................................... 7
3
A - OSA
1. Auditi objekt ja auditeeritud kulud
1.1 PROJEKTI ÜLDANDMED
1.1.1 Rakenduskava Ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava 2014-2020
1.1.2 Prioriteetne suund Jätkusuutlik transport
1.1.3 Meede Üleriigiliste ja rahvusvaheliste ühenduste arendamine
1.1.4 Projekti number struktuuritoetuse 2014-2020.10.01.001.01.15-0012
registris (edaspidi SFOS):
1.1.5 Projekti nimetus: Tartu läänepoolse ümbersõidu I ehitusala ehitus
1.1.6 Toetuse saaja: Maanteeamet
1.1.7 Toetuse saaja kontaktisik: Oleg Lužetski
1.1.8 Taotluse rahuldamise otsuse Tehnilise Järelevalve Ameti peadirektori asetäitja 21.08.2015. a
(otsuse muutmise) number ja kuupäev: käskkiri nr 1-10/15-218
1.1.9 Rakendusüksus: Tehnilise Järelevalve Amet
1.1.10 Projekti kulude abikõlblikkuse 01.07.2014-31.08.2015
periood:
1.2 AUDITI LÄBIVIIMISE INFO
Alus: Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse § 11 lg 3 ning
Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna
struktuuritoetuse auditeerimise 2016. a tööplaan1.
Eesmärk:
Anda hinnang struktuuritoetuse eesmärgipärasele ja
õiguspärasele kasutamisele vastavalt Vabariigi Valitsuse
07.08.2014. a määruse nr 127 „Perioodi 2014-2020
struktuuritoetuse andmise ja kasutamise auditeerimine ” § 4
lõikele 1.
Auditi läbiviija(d):
Silja Kaarma, Rahandusministeerium, Finantskontrolli osakond, I
auditi talitus, audiitor (auditi juht);
Kai Paalberg, Rahandusministeerium, Finantskontrolli osakond, I
auditi talitus, talituse juhtaja (auditi eest vastutav isik).
Läbiviimise aeg:
06.07.2016-28.12.2016 (sh kohapealsed toimingud 21.11.2016)
Metoodika: Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna “Projektiauditi
käsiraamat”.
1
Tööplaan koostatakse lähtuvalt statistilise valimi moodustamise metoodikast, mille kohaselt on kõikidel projektidel võrdne
võimalus valimisse sattuda.
4
Auditi käigus analüüsiti ja hinnati: • projekti tegelikku teostamist,
• projekti rakendamist kajastavat dokumentatsiooni,
• kulude abikõlblikkust,
• projektiga seotud raamatupidamise korraldust,
• omafinantseeringu olemasolu,
• struktuurifondide sümboolika kasutamist.
1.3 AUDITEERITUD KULUD
1.3.1 Projekti deklareeritud kulude 4 834 518,29 eurot
üldkogum, millele antakse hinnang
(eurodes):
1.3.2 Deklareeritud kulude aluseks olevad SFOS nr 40452, 18.12.15 - 4 834 518,29 eurot
väljamaksed (SFOS nr, kuupäev, abikõlblik
summa eurodes):
1.3.3 Valimi suurus (eurodes; %)2: 4 834 518,29 eurot – 100%
1.3.4 Tuvastatud mitteabikõlblikud kulud (eurodes): 1 208 629,57 eurot (tähelepanek nr 4.1)
Eesti avaliku sektori osalus
Euroopa Liidu Erasektori
Sihtotstarbeline Kokku
osalus Omafinantseering finantseering
finantseering
Mitteabikõlblikuks 1 027 335,13 0,00 181 294,44 0,00 1 208 629,57
osutunud summa
(eurodes):
1.3.5 Leitud vea määr (%)3: 25,00%
2. Piirangud
Käesolev aruanne on koostatud sõltumatuse ja objektiivsuse põhimõtetest lähtudes.
Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse § 24 punkti 10 alusel on toetuse saaja kohustatud andma audiitori
kasutusse tema nõutavad andmed ja dokumendid ning võimaldama audiitoril viibida projektiga seotud ruumides ja
territooriumil. Eelnevast tulenevalt järeldavad audiitorid, et kõik auditi käigus esitatud andmed ning muu suuline ja
kirjalik teave kajastavad projekti raames teostatud tegevusi korrektselt ja tegelikkusele vastavalt ning on piisavad
projektidele hinnangu andmiseks. Täiendava, audiitoritele mitteesitatud / mitteteadaoleva informatsiooni korral oleksid
audiitorite järeldused võinud olla teistsugused.
2
Kui ei auditeeritud valimi alusel, märgitakse valimi suuruseks üldkogum eurodes ja auditeeritud kulude osakaaluks üldkogumist 100%.
3
Mitteabikõlblike kulude osakaal tegelikult auditeeritud kuludest (%). Kui auditeeriti valimi alusel, siis mitteabikõlblike kulude osakaal valimi mahust.
5
3. Järeltoimingud
Toetuse saajal tuleb arvestada auditi aruande B-osas esitatud tähelepanekute ja soovitustega. Soovituste rakendamise
osas teostab seiret ning viib läbi järeltoiminguid rakendusüksus. Järeltegevuste tulemustest annab rakendusüksus
tagasisidet SFOS-i vahendusel.
Auditeeriv asutus koondab korraldusasutuselt, sertifitseerimisasutuselt, rakendusasutuselt ja rakendusüksuselt
saadud informatsiooni soovituste rakendamise kohta ning vajadusel küsib täiendavat informatsiooni.
Vajadusel viiakse läbi järelaudit.
6
B-OSA
AUDITI TULEMUSED
1. Struktuuritoetuse eesmärgipärane kasutamine
Struktuuritoetust on kasutatud olulises osas otstarbekalt ja sihipäraselt, vastavalt struktuuritoetuse taotluse
rahuldamise otsuses toodud eesmärkidele ja tingimustele.
2. Raamatupidamisarvestuse õigsus
Struktuuritoetuse saaja projektiga seotud raamatupidamisarvestus vastab olulises osas kehtivatele
õigusaktidele.
3. Struktuuritoetuse maht ning ajastus
Struktuuritoetuse andmine on toimunud olulises osas ettenähtud mahus ja õigeaegselt ning
omafinantseering on tagatud.
4. Hangete läbiviimine
Struktuuritoetuse saaja ei ole riigihanke nr 148419 korraldamisel lähtunud kehtivatest õigusaktidest ning on
eksinud on hankemenetluse liigi valikul.
Oluline tähelepanek 4.1 – Toetuse saaja on RH nr 148419 korraldamisel eksinud hankemenetluse liigi valikul.
Tuvastatud mitteabikõlblik kulu 1 208 629,57 eurot.
12 kilomeetri pikkuse (182,6-194,2) Tartu läänepoolse ümbersõidu ehitus koosneb kuuest ehitusalast, mida
ehitatakse kuues järgus. III, IV ja V ehitusala ehitamisel on Maanteeamet korraldanud rahvusvahelised
hanked, I ehitusala ehitamisel siseriikliku avatud hankemenetluse. Ka I ehitusala tööde riigihange oleks
tulnud läbi viia rahvusvahelise hankena.
Tellija tingimuste kohaselt peab kogu aeg olema tagatud põhitöö osas 1+1 liiklus, seega teostatakse tööd
etappidena: III ja IV ehitusala realiseeriti 2011-2013. a, I ja V ehitusala realiseeriti 2014-2015. a.
Etapi nr RH nr HT avaldamise Hanke liik Lõplik lepingu maksumus
kuup. ilma KM-ta
I ehitusala 148419 30.04.2014 siseriiklik avatud 4 028 765,24
III ehitusala 123472 11.03.2011 rahvusvaheline 2 548 975,42
IV ehitusala 127921 14.10.2011 rahvusvaheline 16 015 920,96
V ehitusala 147979 25.02.2014 rahvusvaheline 8 746 500,00
Audiitorid on seisukohal, et Tartu läänepoolse ümbersõidu kuue erineva ehitusala ehitamisel on tegemist
ehitustöödega, mis on tellitud samal maanteel järjestikustel lõikudel ehk rekonstrueeritud lõigud on
tehniliselt võttes otseselt ühendatud ja kulgevad kokkuvõttes katkematult, tööd on tehtud samas
7
geograafilises piirkonnas, töö iseloom on sama, eeldatav pakkujate ring sama, lepingud on sõlmitud ajaliselt
lähestikku (I ja V ehitusala lepingud on sõlmitud vastavalt 17.07.2014. a ja 25.07.2014. a). Seega oleks
pidanud I ja V ehitusala ehituse hankelepingute eeldatavad maksumused summeerima ja menetlusreeglid
valima vastavalt summeeritud maksumusele.
Rahandusministeeriumi riigihangete ja riigiabi osakonna arvamuse järgi on Tartu läänepoolne ümbersõit
eeldatavalt kavandatud ühtse funktsionaalselt seotud tervikuna ehk kõikide tööde eesmärk oli algusest peale
parandada oluliselt Tartu läänepoolset ümbersõitu, kuigi tööd on jaotatud etappideks ja tellitud erinevatel
aastatel. Tööde erinevad osad teenivad seega ilmselt ühtset eesmärki ja on tihedas ruumilises ja
funktsionaalses seoses. Sellisel juhul tuleb hankijal lähtuda eeldatava maksumuse määramisel kõikide
ehitustööde eeldatavast maksumusest ja menetlusreeglid valida vastavalt sellele. Seega oleks tulnud ka I
ehitusala tööde riigihange läbi viia rahvusvahelist piirmäära ületavatele riigihangetele kohalduvate reeglite
kohaselt, eelkõige avaldada hanketeade ELT-s.
Audiitorite hinnangul esinevad tähelepanekus kirjeldatud puuduste osas Vabariigi Valitsuse 01.09.2014. a
määruse nr 1434 § 22 (edaspidi tagasimaksete määrus) lõikes 3 toodud asjaolud, mille alusel
hankelepingutele, mis kokku ületavad riigihanke rahvusvahelist piirmäära, vähendatakse eraldatavat toetust
100 protsenti, kui ilmneb, et on rikutud riigihangete seaduse § 23 lõikes 1 nimetatud keeldu. Kohaldada võib
25-protsendilist finantskorrektsiooni määra, kui avalikustamine on toimunud määral, mis võimaldas
hankemenetluses osaleda ka teise liikmesriigi territooriumil tegutseval ettevõtjal, sealhulgas, kui hanketeade
on avaldatud riigihangete registris. Tuvastatud puudustest tulenevalt on projekti kulusse kantud
4 834 518,29 eurost (koos KM-ga) 25% ehk 1 208 629,57 eurot mitteabikõlblik.
Risk toetuse saajale:
Kui projekti elluviimine ei ole kooskõlas taotluse rahuldamise otsuses ja õigusaktides sätestatuga, võib see
kaasa tuua toetuse osalise või täieliku tagasinõudmise.
Soovitus toetuse saajale:
Soovitame toetuse saajal teha tuvastatud mitteabikõlblike kulude osas tagasimakse summas 1 027 335,13
eurot (85%), ning mitteabikõlbliku omafinantseeringu summas 181 294,44 eurot (15%) projekti abikõlblikust
omafinantseeringust maha arvata.
Toetuse saaja kommentaar:
Maanteeameti seisukoht on, et riigihangete „Tartu läänepoolse ümbersõidu I ehitusala ehitus“ ja „Tartu
läänepoolse ümbersõidu 5. ehitusala projekteerimine koos ehitusega“ puhul on tegemist eraldiseisvate
üksikhangetega ning neid ei saa pidada samadeks ehitustöödeks.
Erinevad funktsioonid
1) Majanduslik funktsioon
Majanduslikus mõistes teenindab I ehitusala väga paljus linna liiklust - ainult 1/3 liiklusest moodustab
Tallinn-Luhamaal trassil liikujatest, V ehitusalas on see enamuses.
4 “Perioodi 2014-2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse maksmise ning finantskorrektsioonide
tegemise tingimused ja kord”, vastu võetud 01.09.2014, määrus nr 143.
8
V ehitusalas parandati märgatavalt liikumiskiirust lõigul (70->90 (suvel 100)), millega suureneb sõiduaja
vähenemisest saadav tulu. I ehitusalal jäi lubatud sõidukiirus samaks, s. o 50 või 70 km/h olenevalt lõigust.
Tulenevalt eeltoodust on I ehitusala kohaliku tee funktsiooniga, mille eesmärk on teeninda kohalikku liiklust.
V ehitusalal on maantee funktsioon, mille eesmärk on teenindada linnadevahelist liiklust.
2) Tehniline funktsioon
Tartu ümbersõidu I ehitusala projekt nägi ette olemasoleva olukorra parendamise. Kogu liiklusskeem säilis
sellisena nagu varem – kõik mahasõidud ja ristmikud jäid samasse asukohta. Projektiga suurendati
liiklusohutust – rajati maanteega paralleelne jalgtee ja teatud mahasõitudel tõkestati vasakpöörete
teostamise võimalus. Vajadusel rajati lisaradu (pöörderajad ja lisarada Viljandi ringristmikul liikluse
läbilaskvuse tagamiseks)
Tartu ümbersõidu I ehitusala ümberehitus on vahe-etapp eelprojektiga ette nähtud lahendusest, kus Viljandi
maantee ristmik on ette nähtud viia eritasandisse ning lõigule on ette nähtud paralleelne kogujatee, et
likvideerida mahasõidud põhimaanteele. Tulevikuvisioon on eelprojekti järgse lahenduse realiseerimine kui
kõrvalasetsevad arendused ja liikluse kasv olukorra selleni viivad.
Funktsionaalses mõttes on tegemist linnatänavaga, kus domineerivat rolli mängib kohalik liiklus. Sellelt
lõigult toimub kaugemalt pärit liikluse liitumine Tartu linnaga ning Tartu linna ja lähiala elanike igapäevane
liikumine kaubanduskeskustesse ja tööle-koju ja kooli-koju suundadel. Väiksem osakaal on läbival liiklusel.
Tartu ümbersõidu V ehitusala ehitus on eelprojektiga ette nähtud eritasandilise lahenduse realiseerimine, kus
võrreldes eelprojektiga tehti vaid mõningaid pisimuudatusi liiklusohutuse taseme tõstmiseks. See nägi ette
ristmike sulgemisi ja kogujateede rajamisi kohaliku liikluse teenindamiseks. Kogu liiklusskeem sellega
seoses muutus.
Funktsionaalses mõttes on tegemist linnadevahelise eritasandilise 2+2 teelõiguga, kus on domineerivaks
Põlva-Tartu ja Võru-Tartu suunaline läbivliiklus lisaks läbivliiklusele, mis Tartust mööda läheb. Veidi
väiksemat rolli mängib kohalik liiklus, mille jaoks rajati kogujateed, et need eraldada muust liiklusest. Lisaks
eritasandilised ristmikud kohaliku liikluse liitumiseks põhimaanteega ja eritasandiline riste tagamaks
otseühendust kahel pool põhimaanteed asuvate asulate vahel.
Tulenevalt eeltoodust on I ehitusala puhul tegemist ajutise tee-ehituse projektiga, mille asemele on tulevikus
plaanis ehitada uus mitmetasandiline liiklussõlm vastupidiselt V ehitusalale, mille puhul valmis täiesti uus
tee-ehituse projekt. I ehitusala ehitusega lahendati peamiselt liiklusohutuse probleemid antud lõigul ning
tööde sisuks oli tee rekonstrueerimine. V ehitusala ehitusega muutus täielikult liiklusskeem, rajati 3 uut
eritasandilist viadukti autoliikluseks, raudteeviadukt ning jalakäijate tunnel.
Muud kriteeriumid
1) Asukoht
I ehitusala asub Tähtvere vallas ja Tartu linnas. Asukoht põhimaantee 2 km181,949 – 184,092.
V ehitusala asub Ülenurme vallas. Asukoht põhimaantee 2 km 188,548 – 191,500.
Kahe ehitusala vahe on ca 4 km. Nende ehitusalade vahel asetseb raudtee, Variku viadukt ja suur osa Tartu
linna territooriumist.
9
I ja V ehitusala ei asetse järjestikustel lõikudel ehk rekonstrueeritud lõigud ei ole tehniliselt võttes otseselt
ühendatud ja ei kulge katkematult.
2) Euroopa Liidu rahastus
Projektide ettevalmistus, ÜF rahastustaotlused/otsused on projektidele tehtud eraldi. I ehitusala oli uue
perioodi hange ja teised kolm olid vana perioodi rahade eest hanked ning neid ei saa võtta kui ühte
üksikhanget.
3) Töö iseloom
Iga hanke aluseks oli erinev tee-ehituse põhiprojekt ehk tegemist oli 2 erineva tee-ehituse põhiprojektiga,
mille kohta tehti 2 erinevat tee-ehituse hanget. Tegemist ei olnud ühe tee-ehituse põhiprojektiga, mis jagati
osadeks.
I ehitusala hanke raames teostatakse töid „Punase“ FIDIC lepingu alusel, st töövõtja teostab tööd tellija poolt
(või tellija nimel) koostatud projekti põhjal. Tööde eest tasumise aluseks on tegelikud töömahud. V ehitusala
hanke raames teostatakse töid „Kollase“ FIDIC lepingu alusel, st töövõtja koostab projekti vastavalt tellija
tingimustele ning teostab selle põhjal töö.
Seega I ehitusala puhul teostas töövõtja töö tellija nimel koostatud projekti põhjal. V ehitusala puhul oli
töövõtja ülesandeks nii projekteerimine kui ka ehitamine.
Lisaks on V ehitusala hanketeates nõutud silla projekteerimise, tee projekteerimise ja silla ehitamise õiguse
olemasolu, mida I ehitusala hanketeates nõutud ei ole. Samuti on V ehitusala hanketeates sätestatud lisaks
CPV kood 71320000-7 tehnilise projekteerimise teenused. V ehitusala eristub oma tööde iseloomult ka selle
poolest, et pakkujad pidid omama registreeringut Eesti Majandustegevuse registris või õigust vastavalt oma
asukohamaa seadustele tegutseda tegevusalal raudtee-ehitusega tegelemine. I ehitusalal oli oluline, et
pakkuja omaks registreeringut Eesti Majandustegevuse registris või õigust vastavalt oma asukohamaa
seadustele tegutseda tegevusalal kaugküttesüsteemide ehitamine.
Arvestades eelpooltoodut võib pakkumuste esitaja ring nimetatud tööde puhul märgatavalt erineda.
I ehitusala sisuks oli olemasoleva olukorra parandamine, sisuliselt tee rekonstrueerimine. V ehitusala käigus
ehitati raudteeviadukt, kolm eritasandilist viadukti autoliikluseks ja jalakäijate tunnel. I ehitusala ehitusega
rajati juurdepääsud ka külgnevatele kinnistutele, V ehitusala ehitusega need just likvideeriti.
Eeltoodust tulenevalt leiab Maanteeamet, et erisused 2 eraldi hanke teostavates töödes annavad aluse väita,
et Maanteeamet ei ole hankeid osadeks jaotanud riigihangete seadust rikkudes. Tegemist oli oma sisult
erinevate ehitustöödega ning eesmärgiks olid ja saadi erinevad tulemused. Funktsionaalne sh ka tehniline
koostoimivus või lepingute sama eesmärk ei saa olla määratud üksnes sellega, et hanke nimetuses on
kasutatud sama väljendit või viidatud samale kohale.
Kokkuvõttes leiab Maanteeamet, I ja V ehitusalad ei olnud järjestikul lõikudel ehk rekonstrueeritud lõigud ei
ole tehniliselt võttes otseselt ühendatud ja ei kulge kokkuvõttes katkematult, töö iseloom ei olnud sama,
eeldatav pakkujate ring ei olnud sama.
10
Soovitus rakendusüksusele:
Soovitame rakendusüksusel algatada toetuse tagasinõudmise protsess ning toetus summas 1 027 335,13
eurot (85%) tagasi nõuda ning mitteabikõlblik omafinantseering summas 181 294,44 eurot (15%) projekti
abikõlblikest kuludest maha arvata.
Rakendusüksuse kommentaar:
Rakendusüksuse hinnangul ei saa käsitleda Tartu idapoolse ringtee I ja V ehitusala ühe tervikuna tulenevalt
järgnevatest põhjustest:
• I ja V ehitusala ei ole järjestikused ega omavahel füüsiliselt seotud ehitusobjektid. Majandus- ja
taristuministri 10.11.2016. a käskkirja nr 16-0328 „Maanteede investeeringute kava 2014–2020
kinnitamine“ kohaselt puudub kavatsus teostada ehitushange II ehitusalal, mistõttu on teadmata kas
ja millal I ehitusala ja selle tarbeks teostatud hange (nr 148419) saab tehniliselt võttes otseselt
ühendatud teiste hangete (nr-id 123472, 127921, 147979) raames tehtud ehitusaladega.
• I ja V ehitusala hankelepingute eesmärkide saavutamiseks teostatavad tööd on erinevad:
o I ehitusala – Rekonstrueeriti maanteelõiku, rekonstrueeriti kaks ringristmiku (Viljandi ja
Ilmatsalu), rajati jalakäijate tunnel, rajatati maantee valgustust.
o V ehitusala – Ehitati 1-klassi maantee, ehitati eritasandiline liiklussõlm, ehitati
raudteeviadukt, likvideeriti samatasandilise autotee ja raudtee ristumine, ehitati
maanteeviadukt, ehitati jalakäijate tunnel, remonditi viadukt, ehitati rambid, ehitati jalg- ja
jalgrattatee, ehitati kogujateed, rajati maantee valgustus, ehitatud sadevete kanalisatsioon,
ehitatud müratõkkeseinad.
Kuigi osaliselt on tööde iseloom kattuv, siis tehniliselt on suures osa nimetatud kahe lepingu tööde
teostamine väga erinev.
• Aruande CF-102/2016 projektis võrreldud hangete nr 148419 (I ehitusala) ja 147979 (V ehitusala)
esemed ei kattu täielikult. Esimesel puhul on tegemist projekteerimis-ehitushankega ning teisel
puhul ehitushankega, millede läbiviimine ja teostamine erinevad üksteisest oluliselt.
• Auditi aruande punktis 4 (tabelis) toodud III ja IV ehitusala läbiviimiseks teostatud hankeid nr 123472
ja 127921 ei saa käsitleda I ja V etapi hangetega võrreldavateks funktsionaalselt koos toimivateks
hankelepingute esemeteks seetõttu, et nimetatud hangete teostamise vahel on ligikaudu 3 aastat,
mistõttu võrreldavad hanked ei ole auditi esemele ajaliselt lähestikku. Ühtlasi ei kattu
lepinguobjektide valmimisajast ja iseärasusest tulenevalt ekspluatatsiooniks vajaliku hooldus- ja
remonttööde intervallid ning samuti ka objektide eluiga.
Seega leiame, et hankelepingu esemeid ei saa käsitleda RHS §23 lg 1 kohaselt funktsionaalselt koos
toimivateks (arvestades eelpool nimetatud kriteeriumeid) ega täielikult sama eesmärgi saavutamiseks
vajalikeks teenusteks ja ehitustöödeks. Tulenevalt hankelepingu eeldavast maksumusest puudus vajadus I
ehitusala tööde riigihange viia läbi rahvusvahelist piirmäära ületavatele riigihangetele kohalduvate reeglite
kohaselt.
11
Audiitorite täiendav kommentaar:
Riigimaanteede teehoiukava aastateks 2014-20205 kohaselt kuuluvad Tartu läänepoolse ümbersõidu I ja V
ehitusala ehitused Riigimaanteede TEN-T võrgustikku kuuluvate põhimaanteede ehitusobjektide nimekirja,
mida plaaniti realiseerida 2014. – 2015. aastal.
Toetuse taotluse kohaselt oli projekt, st Tartu läänepoolne ümbersõit jaotatud VI ehitusalaks, milles I etapp
on osa Tartu läänepoolse ümbersõidu suurest tervikprojektist, seejuures realiseeritakse V ehitusala 2014-
2015 aastal. Seega oli toetuse saajal algselt plaanis parendada kogu Tartu läänepoolne ümbersõit, mis
koosnes kuuest ehitusalast ning mida plaaniti ehitada kuues järgus.
Tuginedes eeltoodule moodustavad Tartu läänepoolse ümbersõidu I ja V ehitusala etapid ühtse tehnilise ja
majandusliku funktsiooniga terviku, mille realiseerimiseks toimusid hanked ajaliselt lähestikku, pakkujate
ring oli sama ning töid teostati samas geograafilises piirkonnas.
Järelikult oleks tulnud ehitustööde riigihanke puhul võtta eeldatava maksumuse määramisel arvesse kogu
tervikprojekti maksumust, sõltumata sellest, kui kaua ehitustöid teostatakse või kas ehitustöid teostatakse
etappide kaupa.
Eeltoodust tulenevalt jäävad audiitorid tähelepanekus toodud seisukohale, mille järgi I ja V ehitusala ehituse
hankelepingute eeldatavad maksumused oleks pidanud summeerima ja menetlusreeglid valima vastavalt
summeeritud maksumusele.
5. Riigiabi andmine
Toetus ei sisalda riigiabi andmist ega vähese tähtsusega abi.
6. Teavitamine ja avalikustamine
Struktuuritoetuse saaja on toetuse kasutamisest teavitamisel ning avalikustamisel järginud olulises osas
kehtivaid õigusakte.
Kinnitame lõpparuande 12 leheküljel.
Auditi eest vastutav isik: Auditi juht:
Kai Paalberg Silja Kaarma
I auditi talituse juhataja I auditi talituse audiitor
Finantskontrolli osakond Finantskontrolli osakond
Tallinn, 28.12.2016
5
Riigimaanteede teehoiukava aastateks 2014–2020, vastu võetud 16.10.2013, korraldus nr 448
12
-864235 -144145 0 0 Tallinna Tehnikaülikool 16.01.17 nr 6-12/ 17-0166-002 Pakkumiskutse Austatud hr Ain Kendra Käesolevaga kutsume Teid Tallinna Tehnikaülikooli ehituse ja arhitektuuri instituudi teedeeh ituse ja geodeesia uurimisgrupi esindajana esitama pakkumust eksperthinnangu hankele. Tehnilise Järelevalve Amet (TJA) alustas Rahandusministeeriumi 28.12.2016. a ja 30.12.2016. a projektiauditite lõpparuannetes nr CF-102/2016 ja CF-96/2016 välja toodud oluliste märkuste alusel haldusmenetlust, et selgitada välja toetuse tagasinõudmise protsessi algatamise vajadus. Menetluse läbiviimisel leidis TJA, et aruannetes viidatud seisukohtade hindamiseks on vajalik kaasata valdkonna eksperte. Probleemikirjeldus : Audiitori hinnangul on Maanteeamet rikkunud riigihangete läbiviimisel RHS §23 lõikes 1 ja 2 sätestatud nõudeid ning tulenevalt sellest eksinud hankemenetluse liigi valikul. Hanke eesmärgiks on anda kolmandal osapoolel mõlema kõnealuse projekti puhul (1;2) hinnang: a) auditeeriva asutuse seisukohale (vastaval riigimaanteel eraldi tellitud tööde näol on tegemist ühtse tehnilise või majandusliku funktsiooniga tervikuga) ; b) valitud tegelikule lahendusele (tööd on tellitud eraldi käsitledes neid eraldiseisvate ehitustöödena) . Projektid: 1. Tartu läänepoolse ümbersõidu I ehitusala ehitus 2. Riigimaantee nr 8 Tallinn-Paldiski km 18,8-24,9 Kiia – Keila teelõigu rekonstrueerimine Hinnang peaks a rvesta ma täna maanteede ehituses kasutatavat praktikat (inseneri nägemuses) ning kasutama ratsionaalseid ehituslik k e/tehnoloogilisi argumente. Täiendavaid lahendusi / alternatiive antud töö tulemusena ei soovita. Hanketingimused Arvestades antud menetluse läbiviimiseks ettenähtud resursse ja töö sisu on tellija nägemus optimaalsest eksperthinnangu struktuurist ja töömahust järgnev: Turuolukord ja senine praktika kuni 2 lk Seisukoht Tallinn-Paldiski rekonstrueerimise projektide osas kuni 4 lk Seisukoht Tartu läänepoolse ümbersõidu projektide osas kuni 4 lk Optimaalne töömaht oleks kuni 25 tundi ning tähtaeg kuni 2,5 nädalat alates lepingu sõlmimisest (sh 1 nädal mustandi ülevaatamiseks koos TJA-ga). Palume hiljemalt 18.01.2017 esitada hinnapakkumus e-posti aadressile
[email protected]. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Heigo Saare Transporditeenistuse juhataja – peadirektori asetäitja Lisad: Projekti „Tartu Läänepoolse ümbersõidu I ehitusala ehitus“ projektiauditi lõpparuanne nr CF-102/2016. Projekti „Riigimaantee nr 8 „Tallinn-Paldiski km 18,8-24,9 Kiia – Keila teelõigu rekonstrueerimine“ projektiauditi lõpparuanne nr CF-96/2016. Taavi Laja 667 2042
[email protected]
Euroopa Ühtekuuluvusfondi projekti
2014-20120.10.01.001.01.15-0009
“ RIIGIMAANTEE NR 8 TALLINN – PALDISKI KM
18,8-24,9 KIIA-KEILA TEELÕIGU
REKONSTRUEERIMINE”
PROJEKTIAUDIT
toetuse saaja: Maanteeamet
rakendusüksus: Tehnilise Järelevalve Amet
Aruande projekt
CF-96/2016
30.12.2016
KOKKUVÕTE AUDITI TULEMUSTEST
Auditi tulemus:
Auditi töörühm jõudis auditi toimingute läbiviimise tulemusena järeldusele, et toetuse saaja tegevus
projekti rakendamisel ei ole vastavuses kehtivate õigusaktidega. Tuvastati puudusi hankemenetluse
liigi valikul.
Märge struktuuritoetuse registris1:
märkustega, oluline tähelepanek.
Olulised tähelepanekud toetuse saajale:
Oluline tähelepanek 4.1- Toetuse saaja on jätnud osadeks jaotatud riigihankel summeerimata kõigi
osade eeldatavad maksumused ning on sellest tulenevalt valinud vale hankemenetluse (tuvastatud
mitteabikõlblik kulu 607 632,92 eurot).
Projektiaudit on läbi viidud vastavuses rahvusvaheliste siseauditeerimise kutsetegevuse standarditega.
Projektiauditi lõpparuanne avalikustatakse Rahandusministeeriumi koduleheküljel.
Täname auditeeritavat auditi läbiviimise ajal osutatud kaasabi, vastutulelikkuse ja koostöö eest.
1
Olulised tähelepanekud on leiud, mis omavad või võivad omada finantsmõju (st mitteabikõlblikud kulud). Väheolulised tähelepanekud on leiud, mis ei oma
finantsmõju, kuid mille lahendamine aitab toetuse saajal vähendada riske projekti edukal elluviimisel.
2
SISUKORD
KOKKUVÕTE AUDITI TULEMUSTEST ................................................................................................................................... 2
SISUKORD ............................................................................................................................................................................. 3
A - OSA .................................................................................................................................................................................. 4
1. AUDITI OBJEKT JA AUDITEERITUD KULUD .................................................................................................................... 4
2. PIIRANGUD ............................................................................................................................................................... 6
3. JÄRELTOIMINGUD ...................................................................................................................................................... 6
B-OSA .................................................................................................................................................................................... 7
AUDITI TÄHELEPANEKUD........................................................................................................................................... 7
Oluline tähelepanek 4.1- Toetuse saaja on jätnud osadeks jaotatud riigihankel summeerimata kõigi osade eeldatavad
maksumused ning on sellest tulenevalt valinud vale hankemenetluse (tuvastatud mitteabikõlblik kulu 607 632,92
eurot). ...............................................................................................................................................................................................7
LISA 1. AS DELOITTE AUDIT ERIARVAMUS ....................................................................................................................... 14
3
A - OSA
1. Auditi objekt ja auditeeritud kulud
1.1 PROJEKTI ÜLDANDMED
1.1.1 Rakenduskava Ühtekuuluvusfondide poliitika rakenduskava 2014-2020
1.1.2 Prioriteetne suund Jätkusuutlik transport
1.1.3 Meede Üleriigiliste ja rahvusvaheliste ühenduste arendamine
1.1.4 Projekti number struktuuritoetuse 2014-2020.10.01.001.01.15-0009
registris (edaspidi SFOS):
1.1.5 Projekti nimetus: Riigimaantee nr 8 Tallinn – Paldiski km 18,8 – 24,9 Kiia – Keila lõigu
rekonstrueerimine
1.1.6 Toetuse saaja: Maanteeamet
1.1.7 Toetuse saaja kontaktisik: Martti Lilleste
1.1.8 Taotluse rahuldamise otsuse Käskkiri nr 1-10/15-178, 14.07.2015
(otsuse muutmise) number ja kuupäev:
1.1.9 Rakendusüksus: Tehnilise Järelevalve Amet
1.1.10 Projekti kulude abikõlblikkuse 19.06.2014-31.05.2015
periood:
1.2 AUDITI LÄBIVIIMISE INFO
Alus: Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse § 11 lg 3 ning
Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna struktuuritoetuse
auditeerimise 2016. a tööplaan2.
Eesmärk:
Hinnang struktuuritoetuse eesmärgipärasele ja õiguspärasele
kasutamisele vastavalt Vabariigi Valitsuse 07.08.2014. a määruse nr
127 „Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse andmise ja kasutamise
auditeerimine ” § 4 lõikele 1.
Auditi läbiviija(d):
Viktoria Kutshinskaja, audiitor, AS Deloitte Audit Eesti
Janno Roosimets, audiitor, AS Deloitte Audit Eesti
Britt Marie Kutser, audiitor, AS Deloitte Audit Eesti
Veiko Hintsov, juhatuse liige, AS Deloitte Audit Eesti
Katrin Alliksaar, jurist, Advokaadibüroo Deloitte Legal OÜ
Kuna auditeeriv asutus ja auditi läbiviijad jäid eriarvamusele auditi
tähelepaneku osas, siis auditi allkirjastas auditeeriva asutuse juht
2
Tööplaan koostatakse lähtuvalt statistilise valimi moodustamise metoodikast, mille kohaselt on kõikidel projektidel võrdne
võimalus valimisse sattuda.
4
Kaur Siruli. AS Deloitte Audit Eesti eriarvamus on toodud auditi
aruande lisas 1.
Auditi läbiviimise aeg:
25.07.2016 - 27.12.2016
Metoodika: Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna “Projektiauditi
käsiraamat”.
Toimingud toetuse saaja juures: Kohapealsete toimingute käigus projekti rakendamisega seotud
isikute intervjueerimine ning järgneva analüüs ja hindamine:
projekti tegelik teostamine,
projekti rakendamist kajastav dokumentatsioon,
kulude abikõlblikkus,
projektiga seotud raamatupidamise korraldus,
struktuurifondide sümboolika kasutamine.
1.3 AUDITEERITUD KULUD
1.3.1 Sertifitseeritud kulude üldkogum 30.11.2015; 2 430 531,69 eurot
(toetuse saajale tehtud väljamakse(d)),
millele antakse kuludokumentide põhjal
hinnang:
1.3.2 Sertifitseeritud kulude aluseks SFOS nr 39715; 30.11.2015, 2 430 531,69 eurot
olevad SFOSi väljamaksed (SFOS nr,
kuupäev, abikõlblik summa eurodes):
1.3.3 Valimi suurus (eurodes; %)3: 2 430 531,69 eurot, 100%
1.3.4 Tuvastatud mitteabikõlblikud kulud (eurodes): 607 632,92 (tähelepanek nr 4.1.).
Eesti avaliku sektori osalus
Euroopa Liidu Erasektori
Sihtotstarbeline Kokku
osalus Omafinantseering finantseering
finantseering
Mitteabikõlblikuks 516 487,98 - 91 144,94 - 607 632,92
osutunud summa
(eurodes):
1.3.5 Leitud vea määr (%)4: 25%
3
Kui ei auditeeritud valimi alusel, märgitakse valimi suuruseks üldkogum eurodes ja auditeeritud kulude osakaaluks
üldkogumist 100%.
4
Mitteabikõlblike kulude osakaal tegelikult auditeeritud kuludest (%). Kui auditeeriti valimi alusel, siis mitteabikõlblike
kulude osakaal valimi mahust.
5
2. Piirangud
Käesolev aruanne on koostatud sõltumatuse ja objektiivsuse põhimõtetest lähtudes.
Perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seaduse § 24 punkti 10 alusel on toetuse saaja kohustatud andma audiitori
kasutusse tema nõutavad andmed ja dokumendid ning võimaldama audiitoril viibida projektiga seotud ruumides ja
territooriumil. Eelnevast tulenevalt järeldavad audiitorid, et kõik auditi käigus esitatud andmed ning muu suuline ja
kirjalik teave kajastavad projekti raames teostatud tegevusi korrektselt ja tegelikkusele vastavalt ning on piisavad
projektidele hinnangu andmiseks. Täiendava, audiitoritele mitteesitatud / mitteteadaoleva informatsiooni korral oleksid
audiitorite järeldused võinud olla teistsugused.
3. Järeltoimingud
Toetuse saajal tuleb arvestada auditi aruande B-osas esitatud tähelepanekute ja soovitustega. Soovituste rakendamise
osas teostab seiret ning viib läbi järeltoiminguid rakendusüksus. Järeltegevuste tulemustest annab rakendusüksus
tagasisidet SFOS-i vahendusel.
Auditeeriv asutus koondab korraldusasutuselt, sertifitseerimisasutuselt, rakendusasutuselt ja rakendusüksuselt
saadud informatsiooni soovituste rakendamise kohta ning vajadusel küsib täiendavat informatsiooni.
Vajadusel viiakse läbi järelaudit.
6
B-OSA
AUDITI TÄHELEPANEKUD
1. Struktuuritoetuse eesmärgipärane kasutamine
Struktuuritoetust on kasutatud olulises osas otstarbekalt ja sihipäraselt, vastavalt struktuuritoetuse taotluse
rahuldamise otsuses või programmis toodud eesmärkidele ja tingimustele.
2. Raamatupidamisarvestuse õigsus
Struktuuritoetuse saaja projektiga seotud raamatupidamisarvestus vastab olulises osas kehtivatele õigusaktidele.
3. Struktuuritoetuse maht ning ajastus
Struktuuritoetuse andmine on toimunud olulises osas ettenähtud mahus ja õigeaegselt ning omafinantseering on
tagatud.
4. Hangete läbiviimine
Struktuuritoetuse saaja ei ole riigihanke korraldamisel lähtunud kehtivatest õigusaktidest. Eksitud on hankemenetluse
liigi valikul. Toetuse saajale tehtud üks oluline tähelepanek.
Oluline tähelepanek 4.1- Toetuse saaja on jätnud osadeks jaotatud riigihankel summeerimata kõigi
osade eeldatavad maksumused ning on sellest tulenevalt valinud vale hankemenetluse
(tuvastatud mitteabikõlblik kulu 607 632,92 eurot).
Audiitori hinnangul on Maanteeamet rikkunud hanke nr 147 644 „Riigimaantee nr 8 Tallinn – Paldiski km 18,8 – 24,9
Kiia – Keila lõigu rekonstrueerimine“ läbiviimisel RHS § 23 lõikes 2 sätestatud nõuet, et osadeks jaotatud riigihanke iga
osa kohta hankelepingu sõlmimisel kohaldatakse kõigi osade summeeritud eeldatava maksumusega hankelepingu
sõlmimisele kohaldatavat korda.
Maanteeamet on tellinud riigimaanteel nr 8 Tallinn Paldiski 2014. aastal teelõigu rekonstrueerimise töid 4 korral
kogumaksumusega 12 896 230,96 eurot. Tellitavad tööd olid järgnevad:
1) Riigihange nr 147644 „Riigimaantee nr 8 Tallinn-Paldiski km 18,8-24,9 Kiia-Keila lõigu rekonstrueerimine“;
avatud siseriiklik hankemenetlus, HT 02.04.2014, lepingu maksumus 2 230 200 eurot;
2) Riigihange nr 147680 „Riigimaantee nr 8 Tallinn-Paldiski km 29,4-37,4 teelõigu rekonstrueerimine“; avatud
hankemenetlus (rahvusvaheline), HT 15.05.2014, lepingu maksumus 2 465 752,56 eurot;
3) RH nr 152520 „Riigimaantee nr 8 Tallinn-Paldiski km 24,9-29,5 Keila-Valkse lõigu rekonstrueerimine“; avatud
hankemenetlus (rahvusvaheline), HT 28.05.2014, lepingu maksumus 5 510 400 eurot;
4) RH nr 147935 „Riigimaantee nr 8 Tallinn-Paldiski km 37,4-46,8 teelõigu rekonstrueerimine“, avatud siseriiklik
hankemenetlus, HT 24.07.2014, lepingu maksumus 2 689 878,4 eurot.
Kõik nimetatud teelõigud asuvad samal maanteel järjestikustel lõikudel ehk rekonstrueeritud lõigud on tehniliselt
võttes otseselt ühendatud ja kulgevad kokkuvõttes katkematult. Tellitud tööd on tehtud samas geograafilises
7
piirkonnas, töö iseloom on sama, eeldatav pakkujate ring sama, lepingud on sõlmitud ajaliselt lähestikku (4 kuu
jooksul). Ka eeldatav tööde valmimisaeg jääb vahemikku 64-74 kuud, mis viitab sellele, et tööd toimuvad samaaegselt.
Seega viitavad asjaolud sellele, et hankelepingute eeldatavad maksumused tulnuks summeerida ja menetlusreeglid
valida vastavalt summeeritud maksumusele.
Euroopa Liidu 2014. aasta riigihangete direktiiv5 defineerib ehitustöö ehitus- või tsiviilehitustööde tulemuse tervikuna,
millel on iseseisev majanduslik või tehniline otstarve (art 2 lg 1 p 7). RHS § 22 lg 1 kohaselt tuleb ehitustööde
eeldatava maksumuse määramisel võtta aluseks ühel ehitisel või erinevatel omavahel funktsionaalselt seotud ehitistel
tehtavate ehitustööde eeldatav maksumus. Järelikult tuleb ehitustööde üksikhanke piiritlemiseks tuvastada erinevate
tööde tulemuse majanduslik või tehniline funktsioon.
Audiitorite hinnangul on järjestikused teelõigud ühel maanteel nii majanduslikult kui ka tehniliselt koostoimivad ning
seda vaatamata nende erinevale tehnoloogilisele lahendusele või erinevale liikluskoormusele. Kuna tee kulgeb
katkematult asulate vahel, siis on väga raske selle erinevatele lõikudele erinevat majandusliku funktsiooni leida.
Kindlasti tekitab küsimusi asjaolu, et kas sellisel juhul peaks ühtsena võtma kogu Eesti teedevõrku, mis on kõik
omavahel ühendatud. Siin on Euroopa Kohus öelnud kohtuasjas C-16/98 Komisjon vs Prantsusmaa6 (kaasusus
puudutas elektrivõrke), et määravaks on asjaolu, et hanketeated saadeti välja samal ajal, hanketeated olid sarnased ja
hankelepingud hõlmasid kindlalt piiritletud ala (p 65). Samasugusele järeldusele jõudis viidatud kohtuasjas ka
kohtujurist, kes viitas täiendava argumendina üksikhanke tuvastamisel nn kolmele ühtsusele – aja, koha ja tegevuse
ühtsus7.
Käsitletud kohtuotsusest järeldub eelkõige järgmine:
(a) üksikhanke tuvastamisel on peamine argument ehitustööde tulemuse ühtne majanduslik või tehniline
funktsioon. Ei piisa sellest, kui erinevatel osadel on samasugused tehnilised või majanduslikud funktsioonid.
Osad peavad moodustama ühtse tehnilise või majandusliku funktsiooniga terviku;
(b) muud asjaolud, mis ei ole seotud töö tulemuse majandusliku või tehnilise funktsiooniga, võivad küll
üksikhanke tuvastamist abistada, kuid ei ole määrava tähtsusega. Näiteks ei ole üksikhanke tuvastamisel
määrav kriteerium hankijate või pakkujate arv. Üksikhankega võib tegemist olla ka mitme hankija läbiviidavate
hangete korral. Näiteks kui tegemist on mitut kohalikku omavalitsust läbiva tee ehitamisega ning iga kohalik
omavalitsus on vastutav üksnes enda territooriumi läbiva tee hanke eest, on Euroopa Kohtu hinnangul
tegemist ikkagi üksikhankega, sest töö tulemuse tehniline ja majanduslik funktsioon on ühtne.
Kokkuvõtvalt võib järeldada, et ehitustööde puhul tuleb üksikhanke tuvastamiseks hinnata, kas erinevate ehitustööde
tulemustel on ühtne majanduslik või tehniline funktsioon. Muud kriteeriumid (riigihangete üheaegne alustamine,
hanketeadete sarnasus, hangete toimumise geograafilise koha ühtsus ja üheainsa hankija olemasolu) saavad olla
üksikhanke tuvastamisel abistavad kriteeriumid. Kõik asjad või teenused, mis on vajalikud ehitustööde tegemiseks,
loetakse samuti osaks ehitustöö riigihankest ja tuleb riigihanke eeldatava maksumuse arvutamisel omavahel
summeerida.
5
Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiiv 2014/24/EL, 26. veebruar 2014, riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise
kohta. ELT L 94, 28.03.2014,
6
Euroopa Kohtu 05.10.2000 otsus asjas C-16/98, Komisjon vs Prantsusmaa.
7
Kohtujuristi ettepanek kohtuasjas C-16/98, Komisjon vs Prantsusmaa, p 71.
8
Lähtuvalt eelnevast ning asjaolust, et hangete summaarne maksumus oli kokku 12 896 230,96 eurot (km-ta), mis
ületas oluliselt riigihangete maksumuse rahvusvahelist piirmäära (2014.aastal oli see 5 186 000 eurot), siis oleks
tulnud kõikide hangete osas läbi viia rahvusvaheline hange. Maanteeamet on ainult kahe hanke (147680 ja 152520)
puhul viinud läbi rahvusvahelise hankemenetluse. Kahe ülejäänud hanke puhul (147644 ja 147935) on piirdunud
avatud siseriikliku hankemenetlusega, kuigi RHS § 23 lg 2 sätestab, et osadeks jaotatud riigihanke iga osa kohta
hankelepingu sõlmimisel kohaldatakse kõigi osade summeeritud eeldatava maksumusega hankelepingu sõlmimisele
kohaldatavat korda. Seega on Maanteeamet läinud vastuollu RHS § 23 lg 2 sätestatuga.
Tulenevalt VV määruse „Perioodi 2014–2020 struktuuritoetusest hüvitatavate kulude abikõlblikuks lugemise, toetuse
maksmise ning finantskorrektsioonide tegemise tingimused ja kord“ §22 lõikest 2 tuleks riigihanke rahvusvahelist
piirmäära ületavale hankelepingule eraldatavat toetust vähendada 100 protsenti, kui ilmneb, et riigihangete seaduse §-
s 106 nimetatud hanketeadet ei ole Euroopa Liidu Väljaannete Talitusele avaldamiseks esitatud. Kohaldada võib 25-
protsendilist finantskorrektsiooni määra, kui avalikustamine on toimunud määral, mis võimaldas hankemenetluses
osaleda ka teise Euroopa Liidu liikmesriigi (edaspidi liikmesriik) territooriumil tegutseval ettevõtjal, sealhulgas, kui
hanketeade on avaldatud riigihangete registris. Kuna hankija on avaldanud hanke 147644 hanketeate riigihangete
registris ning hankes osalejate ring ei erinenud rahvusvahelistes hankemenetlustes osalejate ringist, siis audiitori
hinnangul võiks kohaldada 25-protsendilist finantskorrektsiooni määra. Hanke nr 147644 lepingu täitmine ei ole auditi
hetkeks lõppenud (garantiiperiood veel kestab), kuid lepingu ehitustööde lõplik maksumus oli 2 430 531,69 eurot,
millest 25% on 607 632,92 eurot. Seega kujuneb mitteabikõlblikus summaks 607 632,92 eurot. Samad asjaolud on
seotud ka meie valimis mitte olnud hankega nr 147935 ning sellest on samamoodi 25% summas 703 355,54 eurot
mitteabikõlblik (abikõlblik summa 2 813 422,17 eurot, millest 25% on 703 355,54 eurot).
Risk toetuse saajale:
Kui toetuse saaja on eiranud talle kehtestatud nõudeid ning projekti elluviimine ei ole kooskõlas õigusaktides
sätestatuga, võib see kaasa tuua toetuse osalise või täieliku tagasinõudmise.
Soovitus toetuse saajale:
Soovitame toetuse saajal teha mitteabikõlblike kulude osas tagasimakse 516 487,98 eurot (85%) ja mitteabikõlblik
omafinantseering 91 144,94 eurot (15%) projekti abikõlblikust omafinantseeringust maha arvata.
Toetuse saaja kommentaar:
Teie poolt viidatud riigimaantee 8 lõigu osas on Maanteeameti hinnangul tegemist eraldi projektidega. Iga hanke
aluseks oli erinev tee-ehituse põhiprojekt, ehk tegemist oli 4 erineva tee-ehituse põhiprojektiga, mille kohta tehti 4
erinevat tee-ehituse hanget. Tegemist ei olnud ühe tee-ehituse põhiprojektiga.
Teiseks Riigimaantee nr 8 Tallinn – Paldiski km 37,4-46,8 teelõigu rekonstrueerimise hankes oli lisaks freespuru
laotamise ja pindamistööde teostamine kõrvalmaanteele, mitte riigimaanteele nr 8 ja mille kohta sõlmiti eraldi leping
pindamistöödeks.
Riigimaantee nr 8 Tallinn – Paldiski km 29,4-37,4 teelõigu rekonstrueerimine hankes oli lisaks freespuru laotamise ja
pindamistööde teostamine kõrvalmaanteele, mitte riigimaanteele nr 8 ja mille kohta sõlmiti eraldi leping
pindamistöödeks ja mille kohta sõlmiti eraldi leping pindamistöödeks.
Riigimaantee nr 8 Tallinn – Paldiski km 24,9 – 29,5 Keila – Valkse lõigu rekonstrueerimine hankes olid lisaks 2 silla
ehitustööd, mida teistes hangetes ei olnud, siin hankes ei olnud ka kõrvalmaanteedele freespuru laotamist ja
pindamistöid. Hanketeates küsiti silla referentslepinguid, mida teistest hangetes ei olnud.
9
Riigimaantee nr 8 Tallinn – Paldiski km 18,8 – 24,9 Kiia – Keila lõigu rekonstrueerimisel ei olnud kõrvalmaanteede
freeskatte ehitust ning pindamistöid. Selles hankes oli jalgteede ehitus teiste hangetega võrreldes.
Kolmandaks on tegemist funktsionaalselt erinevate projektidega kuna kõikidel ehitatud lõikudel on liiklussagedused
erinevad 3000 autot/ööpäevas km 37-46 ja sillaehituse lõigul 15 000 autot), siis tehniliselt on (sealhulgas
funktsionaalselt on) ehitatud teelõigud erinevad. Sillaehituse lõigul oli neljarealise silla ja maantee ehitus.
Lisaks projektide ettevalmistus, ÜF rahastustaotlused/otsused on projektide tehtud eraldi vastavalt THK ja ÜF
investeeringute kavale.
Neljandaks oli hangete 2 hanke ehitustööde teostamise ajaks 2014-2015.a. 2 hankel 2014.a vastavalt teehoiukavale.
auditis on leitud, et kõik nimetatud teelõigud asuvad samal maanteel järjestikustel lõikudel ehk rekonstrueeritud lõigud
on tehniliselt võttes otseselt ühendatud ja kulgevad kokkuvõttes katkematult ning kuna tee kulgeb katkematult
asulate vahel, siis on väga raske selle erinevatele lõikudele erinevat majandusliku funktsiooni leida.
Viiendaks Maanteeamet ei nõustu väitega, et nimetatud lõigud on tehniliselt võttes otseselt ühendatud ja kulgevad
katkematult.
Teeregistri andmetest tulenevalt on riigimaanteel nr 8 Tallinn-Paldiski km 37,467 raudtee. Vastavalt raudteeseadusele
on raudtee maatükiga püsivalt ühendatud funktsionaalselt terviklik rajatis, mille olulised osad on muldkeha ja sellele
toetuv tee pealisehitus, mis koosneb rööbastest, pöörmetest, liipritest ja ballastist.
Sama seadus sätestab, et raudteeinfrastruktuur koosneb järgmistest osadest, mis on raudteega ehituslikult või
sihtotstarbeliselt seotud:
1) raudteemaa;
2) rööbastee ja muldkeha, mille hulka kuuluvad süvendid, veeviimarid, rennid, truubid, taimed mulde nõlvade kaitseks
ning piirded, hekid, tarad ja tulekaitsevööndid;
3) oote- ja laadimisplatvormid, sealhulgas platvormid, mis asuvad reisi- ja kaubajaamades, teepeenrad, jalgteed ning
seadmed pöörangute ja ristmete soojendamiseks;
4) raudteesillad, -truubid ja muud viaduktid, tunnelid, kaetud süvendid ja jalakäijate tunnelid ning tugiseinad ja -
rajatised;
5) raudteeületuskohad ja nendega seotud maanteeliikluse ohutuse tagamise seadmed;
6) raudtee pealisehitis, mille hulka kuuluvad rööpad, riströöpad ja kontrarööpad, liiprid ja teetõkkeseadmed,
rööpmestiku väiksemad tarvikud, killustik- ja liivballast, pöörmed, ristmed ning pöördesillad;
7) raudteemaal asuvad reisijatele ja kaupadele mõeldud juurdepääsuteed, sealhulgas raudteemaal asuvad
juurdepääsu võimaldavad sõiduteed ja jalgsi liikuvate reisijate juurdepääsud;
8) jaamavahe, jaamade ja sorteerimisjaamade turvangu-, signalisatsiooni- ja sideseadmed, elektrivarustusseadmed
signaliseerimiseks ja sidepidamiseks ning ehitised sellistele seadmetele ja vaguniaeglustid;
9) valgustusseadmed liikluse toimimiseks ja ohutuse tagamiseks;
10) kontaktvõrk, alajaamad, alajaamade ja kontaktjuhtmete vahelised toitekaablid, õhuliinid, mastid ja toiterööpad;
11) raudteeinfrastruktuuri hooned, sealhulgas transporditasude kogumiseks kasutatavad rajatiste osad.
Eeltoodud faktilistest asjaoludest tulenevalt ei ole riigimaantee nr 8 km lõigud 29,4-37,4 ja 37,4-46,8 tehniliselt otseselt
ühendatud ja ei kulge katkematult, sest raudtee katkestab nimetatud lõikude tehnilise ühendatuse ja katkematu
kulgemise.
10
Euroopa Üldkohtu otsus T-384/10 otsuses on leidnud ( p 77) , et nr 1 ja sama projektiga seotud hange nr 3 toimusid
ajaliselt ilmselgelt lähestikku, kuna neid lahutas ainult neli päeva ja seetõttu tuleb pidada neid samadeks
ehitustöödeks.
Tegelikult oli selles projektis 3 hanget ( p 29 ).
- hange nr 1 ehk Lääne-Andévalot puudutav ehitustööde hange C6, mille teade avaldati Euroopa
Ühenduste Teatajas ja mille osas sõlmiti 5. detsembril 2000 leping maksumusega 6 729 606,04 eurot
koos käibemaksuga. Selle hanke eeldatav maksumus ilma käibemaksuta oli 6 393 693,58 eurot;
- hange nr 2 ehk Ida-Andévalot puudutava ehitustööde hanke C7 osad I, IV ja VI, mille kohta ei
avaldatud teadet Euroopa Ühenduste Teatajas ja mille osas sõlmiti 2. veebruaril 2000 leping
maksumusega 2 286 142,95 eurot koos käibemaksuga;
- hange nr 3 ehk Ida-Andévalot puudutava ehitustööde hanke C8 osad II, III, V ja VII, mille kohta ei
avaldatud teadet Euroopa Ühenduste Teatajas ja mille osas sõlmiti 1. detsembril 2000 leping
maksumusega 2 461 997 eurot koos käibemaksuga. Selle hanke eeldatav maksumus ilma
käibemaksuta oli 2 491 978,77 eurot. Seda lepingut muudeti edukaks tunnistatud pakkujaga otse
sõlmitud kokkuleppega 172 867,02 euro (koos käibemaksuga) suuruse summa võrra.
Nimetatud kõik kolm hankelepingut sõlmiti ühel aastal, kuid kohus leidis, et ainult 4 päevaste vahedega välja
kuulutatud hange nr 1 ja 3 on samad ehitustööd põhjusel, et need kuulutati välja 4 päevaste vahedega. Varem välja
kuulutatud hange nr 2 (kuulutati välja samal aastal kui hanked nr 1 ja 3), ei ole sama ehitustööde hange, sest see
kuulutati välja varem.
Lisaks sama otsuse punktis 87 on lühikese ajavahemikuna kohus käsitlenud 16 päeva, millal hanketeated avaldati ja
selle alusel on võimalik tuvastada, et tegemist on samade ehitustöödega.
Auditis viidatud Maanteeameti hanked avaldati 4 kuu jooksul.
Kuuendaks riigimaantee nr 8 Tallinn – Paldiski km 24,9 – 29,5 Keila – Valkse lõigu rekonstrueerimine hanketeade ei
ole sarnane ja tööde iseloom ei ole sama võrreldes teiste hangetega. Hanketeates oli sätestatud muuhulgas
tingimused, mida teistes hangetes ei olnud.
a) Pakkuja peab viimase 5 aasta (07/2009–06/2014) jooksul olema ehitanud vähemalt ühe uue avalikult
kasutatava auto- ja/või raudteeliikluseks ettenähtud silla või viadukti, pikkusega vähemalt 40 meetrit.
b) Pakkuja peab omama õigust vastavalt oma asukohamaa seadustele:
1) sildade ehitamiseks ja remontimiseks.
Eeltoodud tingimustest lähtuvalt ei saanud olla eeldatav pakkujate ring sama, kui teistes hangetes.
Seitsmendaks ei ole kohtupraktikas samade ehitusööde väljaselgitamisel võetud arvesse lepingute sõlmimise ajalist
lähestikust ja tööde toimumise samaaegsust nagu audiitorid on auditis viidanud.
11
Eeltoodust tulenevalt leiab Maanteeamet, et erisused 4 eraldi hanke teostavates töödes annavad aluse väita, et
Maanteeamet ei ole hankeid osadeks jaotanud riigihangete seadust rikkudes. Erinevate ehitustöödega ning eesmärgiks
majanduslikus ja tehnilises mõttes oli tegemist erinevate töödega.
Soovitus RÜ-le:
Soovitame rakendusüksusel algatada toetuse tagasinõudmise protsess ning toetus summas 516 487,98 eurot (85%)
tagasi nõuda ning mitteabikõlblik omafinantseering summas 91 144,94 eurot (15%) projekti abikõlblikest kuludest
maha arvata. Samuti soovitame RÜ-l üle vaadata hanke nr 147935, kus on tegemist sama rikkumisega. Selles projektis
(SFOS-i number 2014-2020.10.01.001.01.15-0014) oli abikõlblik summa 2 813 422,17 eurot, millest 25% on 703 355,54
eurot.
Rakendusüksuse kommentaar:
Rakendusüksuse hinnangul ei saa käsitleda projekti “ Riigimaantee nr 8 Tallinn – Paldiski km 18,8-24,9 Kiia-Keila
teelõigu rekonstrueerimine” raames läbiviidud hanget ühe tervikuna auditi aruande projektis nr CF-96/2016 võrreldud
teiste riigimaantee nr 8 rekonstrueerimis- või ehitushangetega järgnevatel põhjustel:
Aruande projektis viidatud riigihanke direktiivi definitsiooni kohaselt on ehitustöö tulemus tervik, kui sel on
iseseisev majanduslik või tehniline otstarve. Aruandes nimetatud hankelepingu esemeteks olevate ehitustööde
tehniline funktsioon erineb. Jalakäiatele ja jalgratturitele mõeldud tee, raudteeülesõit ja maantee ei ole tehniliselt
otseselt koostoimivad (vastasel juhul saaks terve maakonna antud võrgustikke ühtse objektina käsitleda).
Lepinguobjektide valmimisajast ja iseärasusest tulenevalt erinevad ekspluatatsiooniks vajaliku hooldus- ja
remonttööde iseloom ja intervallid, objektide kasutajad ning samuti ka objektide eluiga. Aruande projektis viidatud
kohtuasjas C-16/98 (p 70) on toodud, et kuigi iga tänavavalgusti majanduslik ja tehniline funktsioon on
põhimõttelt sama mis iga järgmise, ei saa käsitleda terve haldusala tänavavalgustite võrgustikku ühtsena. Samuti
leiame, et tervet riigimaanteed nr 8 ei saa käsitleda ühe tervikuna ainult tema peamise visuaalse kriteeriumi järgi –
asfaltkattega maantee.
Aruande projektis viidatud kohtuasja puhul oli määravaks asjaolu, et hanketeated saadeti välja samal ajal,
hanketeated olid sarnased ja hankelepingud hõlmasid kindlalt piiritletud ala, mis antud olukorras ei ole olulises
osas sama. Auditeeritavale hankele oli ajaliselt lähedal ainult hanke nr 147680 hanketeade ning seegi ligikaudu 2
nädalase erinevusega. Hankelepingu tegelik läbiviimise aeg erines oluliselt (algus ligikaudu kuu aega ning lõpp
ligikaudu kuus kuud). Hangete nr 152520 ja 147935 hanketeate ja tööde läbiviimise ajaline sarnasuse võib leida
ainult aastaarvust.
Seega leiame, et hankelepingu esemeid ei saa käsitleda funktsionaalselt koos toimivateks ega täielikult sama eesmärgi
saavutamiseks vajalikeks ehitustöödeks.
AA täiendav kommentaar Maanteeametile, Tehnilise Järelevalveametile ja AS-ile Deloitte Audit Eesti:
Auditeeriv asutus jääb oma seisukoha juurde, et hankija oleks pidanud hangete maksumused summeerima ning kõigi
hangete puhul läbi viima avatud rahvusvahelise hankemenetluse.
Kõik tööd on tehtud Tallinn-Paldiski maanteel ehk riigimaanteel nr 8 järjestikustel lõikudel. Riigimaantee on oma
olemuse poolest mõeldud teenindama liiklust Tallinna ja Paldiski vahel. Erinevad lõigud võivad tõepoolest olla
kasutatavad ka kohaliku (Keila ümbruse) liikluse jaoks, aga funktsionaalselt on siiski tegemist Tallinn-Paldiski
maanteega, mille järjestikustel lõikudel (geograafiliselt lähestikku) on tellitud tee-ehitustöid, hanketeated on avaldatud
ajaliselt lähestikku pakkujate ring on sama. Neljast järjestikusest teelõigust moodustub ühtne katkematult kulgev
tervik. Ka on meie hinnangul keeruline kasutada tee erinevaid osi eraldi, sest juurdepääs nendele teelõikudele on
tagatud peamiselt just tee eelnevate ja järgnevate lõikude kaudu, mistõttu saab teed ikka käsitleda ühtse tervikuna.
12
Ka pole meie hinnangul argumendiks teelõikude erinevatel teelõikudel olev erinev liikluskoormus ja liiklustingimused.
Liikluskoormus ja liiklustingimused on ajas muutuvad ja võivad sõltuda näiteks ilmastikust või aastaajast. Ka ei mõjuta
erinev liikluskoormus või liiklustingimused tee olemust ühendada omavahel sihtpunkte, mistõttu nende väljatoomine ei
ole meie hinnangul asjakohane.
AS Deloitte Audit ei viita oma eriarvamuses ühelegi Euroopa Kohtu lahendile, mis viitaks, et teedevõrgule kehtiksid
erandid ning nende puhul ei tuleks lähtuda võrguinfrastruktuurile ette nähtud reeglitest. Euroopa Kohtu otsuses C-
16/98 Komisjon vs Prantsusmaa8 on punktis 45 selge viide, et ka teid tuleks käsitleda võrgustikuinfrastruktuuri
objektina (näiteks kui tegemist on mitut kohalikku omavalitsust läbiva tee ehitamisega ning iga kohalik omavalitsus on
vastutav üksnes enda territooriumi läbiva tee hanke eest, on Euroopa Kohtu hinnangul tegemist ikkagi üksikhankega, sest
töö tulemuse tehniline ja majanduslik funktsioon on ühtne). Seega ei pea me põhjendatuks teedele erandi tegemist.
5. Riigiabi andmine
Toetus ei sisalda riigiabi ega vähese tähtsusega abi.
6. Teavitamine ja avalikustamine
Struktuuritoetuse saaja on toetuse kasutamisest teavitamisel ning avalikustamisel järginud olulises osas kehtivaid
õigusakte.
Kinnitame lõpparuande 14 leheküljel.
/allkirjastatud digitaalselt/
Kaur Siruli
Finantskontrolli osakonna juhataja
Auditeeriva asutuse juht
Tallinn, 30.12.2016
8
Euroopa Kohtu 05.10.2000 otsus asjas C-16/98, Komisjon vs Prantsusmaa.
13
Lisa 1. AS Deloitte Audit Eesti eriarvamus
Leiame, et riigimaantee nr 8 Tallinn-Paldiski ehitamiseks korraldatud ja meie poolt auditeeritavad riigihanked
viitenumbritega 147644 (Kiia-Keila teelõik, km 18,8-24,9), 152520 (Keila silla ja Keila linna teelõik, km 24,9-29,5) ja
147680 (teelõik Keila-Valkse, km 29,4-37,4) ning meie auditi valimisse mitte kuulunud riigihange nr 147935 (teelõik km
37,4-46,8) on pigem eraldiseisvad hanked. Kuna järeldus, et hankija on hanke õigusvastaselt osadeks jaotanud, tooks
kaasa finantskorrektsioonide rakendamise, peab osadeks jaotamise kriteeriumide kohaldamine olema selge ning
järeldus õigusvastase osadeks jagamise kohta põhjalik ja põhjendatud.
Riigihanke osadeks jaotamise õigusvastasuse kindlakstegemiseks tuleb asjaolusid hinnata juhtumipõhiselt nende
kogumis ning erinevates Euroopa Kohtu lahendites esitatud kriteeriumid osadeks jaotamise kindlakstegemiseks ei
pruugi olla üheselt ja automaatselt ülekantavad teistsugustele olukordadele. Veelgi enam, Euroopa Kohtu lahendites
esitatud kriteeriumid ei pretendeeri ammendavusele, mistõttu võib isegi nende kriteeriumite täitmise juhtudel esineda
asjaolusid, mis õigustavad hankija käitumist eraldiseisvate hangete korraldamisel.
Riigihanke eeldatava maksumuse määramise analüüsis
(https://riigihanked.riik.ee/lr1/c/document_library/get_file?p_l_id=216053&folderId=523891&name=DLFE-37301.pdf)
on kirjeldatud erinevaid kriteeriume, kuid ka selles analüüsis on punktis 3.1.13 nenditud, et Euroopa Kohtu praktikas
puuduvad majandusliku ja tehnilise funktsiooni ühtsuse tuvastamisel raudkindlad, alati kohalduvad reeglid. Ka on
analüüsi punktis 3.1.18 jõutud järeldusele, et peaasjalikult tuleb hinnata, kas erinevate ehitustööde tulemustel on ühtne
majanduslik või tehniline funktsioon. Muud kriteeriumid (riigihangete üheaegne alustamine, hanketeate sarnasus,
hangete toimumise geograafilise koha ühtsus ja üheainsa hankija olemasolu) saavad olla üksikhanke tuvastamisel
vaid abistavad kriteeriumid.
Leiame, et ainuüksi asjaolu, et tegemist on teega, millele on omistatud üks number, ei tähenda, et teel oleks tervikuna
üks majanduslik või tehniline funktsioon. Samuti ei ole meie hinnangul määravaks asjaolu, et rekonstrueeritavad
teelõigud asuvad järjestikku, sest ei ole põhjust eeldada, et riigimaanteel nr 8 liiguvad liiklejad ainult marsruudil Tallinn-
Paldiski. Ühe tee erinevad lõigud on kasutatavad ka eraldiseisvalt, samuti on ühest sihtkohast teise võimalik sõita
erinevaid teid mööda (näiteks on Tallinnast Paldiskisse üsna otse võimalik sõita ka mööda riigimaanteid 4, 11 ja 8).
Lisaks on tee erinevatel lõikudel erinev ka liikluskoormus ning liiklustingimused. Samuti ei ole teevõrgustiku puhul
tegemist muude võrguinfrastruktuuridega (näiteks elektrivõrk ja muud tehnovõrgud, nagu veevarustus- või
kanalisatsioonitorustik ning elektroonilise side või elektrivõrk) identse infrastruktuuriga, mistõttu ei ole kohtupraktikas
üht tüüpi võrguinfrastruktuuri kohta tehtud otsused ja seisukohad automaatselt ülekantavad teevõrgustikuga seotud
hangetele. Ka asjaõigusseadus käsitleb teid ja tehnovõrke eraldi (AÕS § 155 ja 158) ning ei ole pidanud vajalikuks teid
võrgustikuna käsitleda. Seoses sellega, et tee erinevaid osi on võimalik eraldi kasutada, ei ole automaatselt
ülekantavad ka näiteks majade ehitamisega seotud kohtulahendites (nt Euroopa Kohtu lahend C-574-10) esitatud
argumendid.
Eeltoodust tulenevalt ei ole meie hinnangul võimalik kindlalt väita, et riigimaantee nr 8 erinevate teelõikude suhtes
hangete korraldamisel oleks pidanud hankija nende erinevate hangete eeldatavad maksumused summeerima ning
kohaldama kõikide riigimaantee nr 8 teelõikude hangete suhtes rahvusvahelist piirmäära ületava hanke reegleid.
14