Kiri

MAJANDUS- JA KOMMUNIKATSIOONIMINISTEERIUM SISEAUDITI OSAKOND 2022-6 “ AVALIKU REISIJATEVEO TOETUS RAUDTEEL ” AUDITI LÕPPARUANNE 2023 Sisukord LÜHIÜLEVAADE NÕUANDVA TÖÖ PEAMISTEST TULEMUSTEST.................................. 3 1. AVALIKU REISIJATEVEO TOETUSE ARUANDLUS..................................................... 4 1.1. TÄHELEPANEK – ESITATUD ARUANNETES OLULISI EKSIMUSI EI TUVASTATUD .......................... 4 2. LEPINGU TÄITMISE JÄRELEVALVE .............................................................................. 5 2.1. TÄHELEPANEK –RAUDTEE REISIJATEVEO AVALIKU TEENINDAMISE OTSELEPINGU ÜLE TEOSTATAV JÄRELEVALVE EI OLE SÜSTEEMNE JA LÄBIPAISTEV. .......................................................... 5 2.2. TÄHELEPANEK – JÄRELEVALVET TEOSTAVAL AMETNIKUL PUUDUS KUNI 07.12.2022 KINNITATUD AMETIJUHEND. ................................................................................................................ 8 2.3. TÄHELEPANEK – LEPINGU JÄRELEVALVET TEOSTAVAL AMETNIKUL ON HUVIDE KONFLIKT. ..... 9 AUDITI ISELOOMUSTUS ............................................................................................................. 14 2 Lühiülevaade nõuandva töö peamistest tulemustest Audiitorite üldhinnang raudtee reisijateveo avaliku teenindamise toetuse kasutamisele ja järelevalvele on mõningast parandamist vajav1. Auditi käigus vaadati üle AS Eesti Liinirongidega sõlmitud avaliku teenindamise leping, lepingu täitmisega seotud avaliku teenindamise toetuse kasutamise aruanded ning võrreldi neid pearaamatupidamise andmete ja algdokumentidega. Täiendavalt viidi läbi intervjuud AS Eesti Liinirongid finantsjuhi, raamatupidaja, liikluskorralduse osakonna ja klienditeenindusosakonna töötajaga. Lisaks vaadati auditi käigus üle toetuse kasutamise aruannete ja leppetrahvide menetlused dokumendihaldussüsteemis Delta, viidi läbi intervjuud teede- ja raudteeosakonna töötajatega ning küsiti kirjalikke selgitus. Auditi tulemused • AS Eesti Liinirongid esitatud avaliku teenindamise toetuse kasutamise aruannetes olulisi eksimusi ei tuvastatud. • Raudtee reisijateveo avaliku teenindamise otselepingu üle teostatav järelevalve ei ole süsteemne ja läbipaistev. • Järelevalvet teostaval ametnikul puudus kuni 07.12.2022 kinnitatud ametijuhend. • Lepingu järelevalvet teostaval ametnikul on huvide konflikt ja eksitakse avaliku teenistuse seaduse sätete vastu. Auditeeritavate vastused Teede- ja raudteeosakond ja personaliosakond esitasid omapoolsed selgitused tähelepanekutele, järeldustele ja soovitustele. Teede- ja raudteeosakond nõustus mõningate soovitustega, aga ei nõustunud huvide konflikti tähelepaneku ja audiitorite järeldustega. Audiitorid lisasid eriarvamuse juurde täiendavaid kommentaare ning kordasid soovitus viivitamatult lõpetada huvide konflikt ja asuda täitma avaliku teenistuse seadust. 1 Mõjus - Hinnatud kontrollid on piisavad, asjakohased ja mõjusad ning võimaldavad mõistlikku kindlust, et riske juhitakse ja eesmärgid saavutatakse. Vajalikud on mõningad parendused - Ära toodi mõned konkreetsed kontrollinõrkused, kuid üldjoontes on hinnatud kontrollid piisavad, asjakohased ja mõjusad ning võimaldavad mõistlikku kindlust, et riske juhitakse ja eesmärgid saavutatakse. Vajalikud on olulised parendused - Ära toodi paljud konkreetsed kontrollinõrkused. Hinnatud kontrollid ei anna tõenäoliselt mõistlikku kindlust, et riske juhitakse ja eesmärgid saavutatakse. Mitterahuldav - Hinnatud kontrollid ei ole piisavad, asjakohased ja mõjusad, andmaks mõistlikku kindlust, et riske juhitakse ja eesmärgid saavutatakse. Allikas: IIA tegevussuunis „Siseaudiitori arvamuse koostamine ja avaldamine“. 3 1. Avaliku reisijateveo toetuse aruandlus 1.1. Tähelepanek – Esitatud aruannetes olulisi eksimusi ei tuvastatud Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ning AS Eesti Liinirongid (edaspidi Elron) sõlmisid 14.09.2017 lepingu nr 17-410-1 „Raudtee reisijateveo avaliku teenindamise osteleping“. Lepingu punkt 7.1.10 kohaselt peab Elron esitama Tellijale oma lepinguliste kohustuste täitmise aruanded iga kalendrikuu kohta elektroonselt ja töödeldaval kujul vastavalt käesoleva Lepingu Lisas 3 toodud vormile hiljemalt järgmise kalendrikuu kahekümne viiendaks (25.) kuupäevaks ning andma Tellijale viimase nõudel aruande kohta selgitusi ja lisateavet. Auditi käigus võrreldi esitatud aruandeid raamatupidamise andmetega, mh kontrolliti suuremate tulu-kulu kontode algdokumente ja küsiti täiendavaid selgitusi. Järeldus Audiitorite hinnangul kajastavad aruanded auditeeritaval perioodil raamatupidamisandmeid olulises osas õigesti. 4 2. Lepingu täitmise järelevalve 2.1. Tähelepanek –Raudtee reisijateveo avaliku teenindamise otselepingu üle teostatav järelevalve ei ole süsteemne ja läbipaistev. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ning Elron sõlmisid 14.09.2017 lepingu nr 17-410-1 „Raudtee reisijateveo avaliku teenindamise osteleping“. Lepingu punkt 3.10 kohaselt makstakse toetust kümne (10) tööpäeva jooksul alates Vedajalt eelneva perioodi elektroonselt töödeldaval kujul Lepingu Lisa 3 vormil aruande saamisest ja selle aktsepteerimisest Tellija poolt. Tellija kohustub aruande aktsepteerima kolme (3) tööpäeva jooksul peale korrektse aruande esitamist (koos Tellija nõutud selgituste ja lisateabega) Vedaja poolt või teatama Vedajale aruande mitteaktsepteerimise põhjused. Muuhulgas sisaldab Lisa 3 aruannet kõigi ära jäänud ja/või asendatud rongikilomeetreid koos põhjustega. Tellijal on õigus igakordselt nõuda Vedajalt leppetrahvi Vedajast tingitud asjaolude tõttu mis tahes Reisi lõppjaama saabumise hilinemise korral, juhul kui hilinemine ületab rohkem kui 15 minuti võrra kehtestatud Sõiduplaani järgset saabumise aega, 100 (ükssada) eurot. Tellijal on õigus igakordselt nõuda Vedajalt leppetrahvi Vedajast tingitud asjaolude tõttu mis tahes Reisi lõppjaama saabumise hilinemise korral, juhul kui hilinemine ületab rohkem kui 30 minuti võrra kehtestatud Sõiduplaani järgset saabumise aega, 200 (kakssada) eurot. Tellijal on õigus nõuda Vedajalt leppetrahvi iga Vedajast tingitud asjaolu tõttu ärajäänud Reisi eest 300 (kolmsada) eurot. Tellijal on õigus nõuda Vedajalt leppetrahvi kuni 100 eurot iga Tellija poolt avastatud puuduse eest, mis puudutavad vedurijuhtidele esitatavate nõuete mittetäitmist või muid käesolevast Lepingust tulenevate kohustuste mittetäitmist, kui Lepingu mõnes muu sättes ei ole konkreetse rikkumise osas kokku lepitud suuremat leppetrahvi. Kui Vedaja ei ole mõistliku aja jooksul puudust likvideerinud, siis peale mõistliku tähtaja möödumist loetakse seda uueks rikkumiseks. Mis tahes Leppetrahvi rakendamisel on Tellijal õigus määratud leppetrahv tasaarvestada leppetrahvi määramisele järgneval kalendrikuul maksmisele kuuluva toetusega.2 Tellija poolt Vedajale juhiste ja konsultatsiooni andmine käib Poolte igapäevase suhtluse raames suulises, kirjalikus või elektroonilises vormis. Muus osas Lepingu täitmisega seonduv Pooltevaheline suhtlemine toimub e-kirja või kirja teel.3 Teede- ja raudteeosakonna raudteetalitus peaspetsialisti (edaspidi peaspetsialist) ametijuhend on kinnitatud kantsleri 07.12.2022 a käskkirjaga 1.4-15/290.4 Ametijuhendi kohaselt on peaspetsialisti teenistusülesanneteks muuhulgas raudtee reisijateveo alaste avaliku teenindamise lepingute ja raudteeinfrastruktuuriettevõtjaga sõlmitavate finantseerimislepingute ettevalmistamine ning nende täitmise üle järelevalve teostamine. 5 2 Raudtee reisijateveo avaliku teenindamise osteleping punktid 16.7 kuni 16.11 3 Raudtee reisijateveo avaliku teenindamise osteleping punkt 10.2 4 Raudtee talituse juhataja selgituste kohaselt enne 07.12.2022 a kinnitatud ametijuhendit ei olnud. See oli küll koostatud ja esitatud personaliosakonda, kuid personaliosakonnas toimunud muudatuste tõttu jäi see kinnitamata. 5 Samasisuline kohustus sisaldus ka kinnitamata ametijuhendis. 5 Auditi käigus selgus, et Elroni esitatavad aruanded lisatakse dokumendihaldussüsteemi Delta ning suunatakse peaspetsialistile üle vaatamiseks. Analüütiliste arvestustega aruannet ei säilitata, vaid säilib ainult originaalfail peaspetsialisti kaustas. Juhul kui tekib vajadus küsida täiendavat infot, teeb peaspetsialist seda vastava tööülesande saamisel kas telefoni teel või e-kirjaga.6 Esitatud aruanne läbib dokumendihaldussüsteemis kooskõlastusringi, mis hõlmab lisaks talituse juhatajale ja osakonnajuhatajale ka eelarveosakonna juhatajat, transpordi asekantslerit ja finantsspetsialisti. Peaspetsialisti selgituse kohaselt peavad kõik kooskõlastajad selle iseseisvalt üle vaatama ning vajadusel infot täpsustama ja hindama. Kooskõlastusringile on dokument läinud kommentaariga: „Elron esitas …kuu aruande. Vastavalt esitatud aruandele (ATL punkt 3.7) tuleks Elroni opereerimiskulude toetus välja maksta hiljemalt kümne (10) tööpäeva jooksul alates Vedajalt eelneva perioodi elektroonselt töödeldaval kujul Lepingu Lisa 3 vormil aruande saamisest ja selle aktsepteerimisest Tellija poolt. Toetus …kuus: …eurot.“ Auditi käigus selgus, et järelevalve sisulist tegevust (aruande analüüs, selgituste küsimine) ei dokumenteerita ning Elroni esitatud aruannete õigsust Elroni raamatupidamises ei ole kontrollitud. Auditi käigus selgus, et lepingujärgseid leppetrahve ei tehta süsteemselt. Selgituste kohaselt valmistab trahvide määramise käskkirja ette peaspetsialist vastava tööülesande saamisel juhilt. Lepingu perioodil on Elronile tehtud leppetrahve järgmiselt: • Majandus- ja taristuministri 16.10.2018 a käskkirjaga nr 1.1-1/18-196 perioodi jaanuar – juuni 2018 eest summas 3 916,77 eurot; • Majandus- ja taristuministri 07.02.2019 a käskkirjaga nr 1.1-1/19-023 perioodi august – november 2018 eest summas 4 386 eurot; • Majandus- ja taristuministri 06.02.2020 a käskkirjaga nr 20 perioodi detsember 2018 – november 2019 eest summas 5760 eurot; • Majandus ja taristuministri 03.03.2023 a käskkirjaga nr 34 perioodi detsember 2109 – oktoober 2022 eest summas 35 482,57 eurot. Selgituste kohaselt tuli leppetrahvide määramisele sisse 3-aastane vahemik eelkõige koroona tõttu ning lähtuti kaalutlusest, et kriisi ajal, kus esines olulised tellimuse, sõidunõudluse, -graafikute ja piletitulu laekumise hälbed ning kaasnevalt riigieelarvelise lisatoetuse vajaduse riskid jms, ei ole mõistlik halvendada ettevõtte majandustegevust. Järeldus Audiitorite hinnangul on vajalik aruande järelevalve sisuline läbiviimine mõistlikus osas dokumenteerida, et oleks tagatud järelevalve läbipaistvus. Dokumenteerimine tagab, et vajalikud järelevalve protseduurid on läbi viidud. Hetkel puudub igasugune dokumentaalne jälg, et aruannet on ka sisuliselt analüüsitud. Lisaks tuleks aruande õigsuse kontrollimiseks võrrelda esitatud aruannet ka Elroni raamatupidamise andmetega. 6 E-kirjad asuvad peaspetsialisti arvutis. 6 Järelevalve toimingute dokumenteerimine on vajalik ka juhuks, kui ametnik lahkub või leping antakse üle teisele ametnikule, et ei tekiks nö auku järjepidevas tegevuses. Järelevalve toimingute tulemus tuleks lisada Delta kooskõlastusringile kas eraldi dokumendina või kommentaaridesse, et teised kooskõlastajad saaksid veenduda, et aruanne on eelnevalt läbi töötatud. Aruande analüüs peab olema säilitatud aruande juures. Nt tuleks fikseerida kooskõlastusringile info, millest on tingitud toetuste kõikumised kuude lõikes (veebruar 2021 toetus 1,6 mln eurot, märtsis aga 1,0 mln eurot) jms info. Audiitorite hinnangul peab lepingujärgsete leppetrahvide nõudmine olema süsteemsem. Leppetrahvide otsused peavad olema tehtud mõistliku aja jooksul, nt kord kvartalis. Ei ole mõistlik teha otsuseid rohkem kui 3 aasta taguste hilinemiste kohta. Juhul kui tekib põhjendatud vajadus mingil perioodil lükata trahvide rakendamine edasi, tuleb see otsus ka kirjalikult fikseerida. Sealjuures ei saa unustada, et tsiviilseadustiku üldosa seadus näeb ette, et tehingust tuleneva nõude aegumistähtaeg on kolm aastat.7 Soovitus teede- ja raudteeosakonnale • Dokumenteerida järelevalve sisuline läbiviimine järjepidevalt ja süsteemselt. • Nõuda leppetrahve süsteemselt. Otsused nende väljanõudmata jätmise kohta tuleb dokumenteerida. Teede- ja raudteeosakonna vastus Ministeeriumi dokumendihalduses on dokumenteeritud kõik lepingulised aruanded ning kaasnevalt motiveeritud leppetrahvide otsused. Seega on olemas kõik dokumendid, milles alusel on võimalik avaliku liiniveo toetus välja maksta või kinni pidada. Kuigi järelevalve on sisuliselt läbi viidud, saame nõustuda audiitori ettepanekuga, et ajaloolise mälu huvides võiks olla dokumendihaldussüsteemi lisatud dokument järelevalve läbiviimise kohta ning võtame endale ülesandeks järgmise Elroni poolt esitatud aruande juurde vastav dokument lisada. Siiski juhime tähelepanu, et avaliku teenindamise lepingus on olemas nõuded, mida tuleb vastavalt esitatud aruandele üle vaadata ning avaliku teenindamise lepingu ja selle täitmise aruande võrdlemine ei ole keeruline ülesanne, mistõttu järelevalves „augu“ tekkimise risk on väga väike. Esitatud järeldusi kinnitab nt ka asjaolu, et peaspetsialisti puhkuse ajal on tema hoida aruanded teiste ametnike poolt üle vaadatud ning nt kõik toetused Elronile nõuetekohaselt välja makstud jms. Audiitor jätab selgitamata, millises mahus peaks toimuma aruannete kontrollimine Elroni raamatupidamises ning kuidas peaks see kõik ajaliselt mahtuma iga kuu 10 tööpäeva sisse, mille jooksul tuleb toetus välja maksta. Riigikassast tuleb vastav toetuse summa 3-4 päeva ette broneerida ning väljamakseotsus koos aruannetega peab ka MKM´s kooskõlastusringi läbima, arvestades MKM´i asjaajamiskorras sätestatud kooskõlastamiseks vajalike tähtaegadega. 7 Tsiviilseadustiku üldosa seadus § 146 lg 1 7 10 tööpäeva jooksul ei ole põhjalikku sisulist analüüsi ettevõttes kohapeal kindlasti võimalik teha, sest selleks on vaja oluliselt rohkem ressurssi ja aega (Elronit ette teavitada, saadud infot tuleks veel analüüsida, ettevõtjaga täpsustada jne). Oleme nõus, et leppetrahvide rakendamise otsustamine saab olla süsteemsem. Audiitori soovitus leppetrahvi teha iga kvartal ei pruugi aga olla otstarbekas, arvestades muuhulgas asjaoluga, et MKM-l teenuse tellijana on antud kaasuses Elroni üle samasugune kontroll nagu oma osakondade üle ning põhiosas Elroni tegevusest toimub koostöös teda kontrolliva ametiasutuse, so MKM-ga (vt Riigikohtu lahendit Nr=3-3-1-2-14). Kaasnevalt tekitaks see juurde ebamõistlikku administratiivset koormust nii MKM-le kui halduskoormust Elronile, kuna sisuliselt on kogu aeg üksik või mitu trahvi „menetluses“. Trahvi menetlus tähendab seda, et ettevõtte esitatud aruande põhjal saadetakse talle kiri, milles tuuakse välja võimalikud rikkumised ja antakse võimalus selgitusteks ja vaieteks. Saabunud tagasiside põhjal koostatakse ministri käskkiri trahviotsusega. Arvestades aruande analüüsi, kõiki vajalikke kooskõlastusringe, ettevõtja tagasisideks vajalikku aega, siis võtabki ühe trahviotsuse vormistamine tavapäraselt 2-3 kuud ja kvartaalse tsükli puhul tähendabki see nö pidevat menetlust, mis ei ole mõistlik ressursside kasutus ega kooskõlas lepingu rakenduslike eesmärkidega. Lisaks märgime, et jooksval eelarveaastal võib selguda ka, et riigieelarves toetuseks plaanitud vahendid ei ole piisavad riigi poolt esitatud tellimuse täitmiseks, kas siis väliskeskkonna mõjutusest tingitud ettenägematu kulude kasvu või ka piletitulude vähenemise tõttu (nt Covid periood 2020/2021, energiakandjate hinnaanomaaliad 2021/2022), millest omakorda võib riigil aasta lõpuks tekkida lepinguline võlgnevus Elroni ees vms. Eeltoodut arvestades oleme seisukohal, et nn tüüprikkumiste, so rongide hilinemisest ja ärajäämisest tulenevate leppetrahvide rakendamise menetlus on mõistlik läbi viia vähemalt kord aastas ja muude võimalike rikkumiste puhul vastavalt rikkumise iseloomule ja toimumisele. 2.2. Tähelepanek – Järelevalvet teostaval ametnikul puudus kuni 07.12.2022 kinnitatud ametijuhend. Enne ametniku ametikohale asumist kehtestab ametiasutus ametijuhendi ning tutvustab seda ametnikule.8 Ametijuhendis määratakse: 1) ametikoha teenistusülesanded; 2) ametniku haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele kehtestatud nõuded; 3) summeeritud tööaja, valveaja või öötöö kohaldamise korral sellekohane märge.9 Järelevalvet toestav ametnik võeti ministeeriumisse tööle 04.03.2013, kuid ametijuhend10 on kinnitatud alles 2022. aastal. Talituse juhataja selgituste kohaselt enne 07.12.2022 kinnitatud ametijuhendit ei olnud, see oli küll koostatud ja personaliosakonda esitatud, kuid ilmselt personaliosakonnas toimunud muudatuste tõttu jäi see kinnitamata. Selgituseks saadetud e-kirjale oli lisatud ametijuhendi projekt aastast 2013. 8 Avaliku teenistuse seadus § 28 lg 5 9 Avaliku teenistuse seadus § 52 lg 1 10 Kantsleri 07.12.2022. a käskkiri nr 1.4-15/290 8 Järeldus Audiitorite hinnangul ei ole ametniku tööle võtmisel järgitud avaliku teenistuse seadusest tulenevaid nõudeid. Ametijuhendi puhul on tegemist dokumendiga, mis annab ametnikule juhiseid, mis on tema ametikoha eesmärk ja teenistusülesanded ning millised on ametniku õigused. Kui ametnikul puudub ametijuhend, siis ei ole võimalik hinnata ka ametikoha eesmärkide täitmist. Audiitorite hinnangul ei ole olukord, kus pea 10 aasta jooksul ei ole suudetud ametnikule kinnitada ametijuhendit, aktsepteeritav. Ametijuhendi olemasolu eest vastutavad võrdselt nii töötaja vahetu juht kui personaliosakond. Soovitus Tagada ametijuhendite olemasolu töölevõtmisel. Teede- ja raudteeosakonna vastus Kõnealune ametijuhend on eelmine aasta kinnitatud ning ametijuhendit on allkirja vastu ka töötajale tutvustatud, mistõttu on tehtud soovitus täidetud. Edaspidi on personaliosakonnal võimalus kinnitatud ametijuhendit igal ajahetkel uuele töötajale allkirja vastu tutvustada. 2013. aastal koostati ametijuhend, kuid see jäi teadmata põhjusel ametlikult kinnitamata. Personaliosakonnast 24.05.2023 saadud kinnituse põhjal on teede- ja raudteeosakonna ametnikel olemas ametijuhendid, välja arvatud Jelena Agamalova, kelle tööandjaks on Varssavis asuv rahvusvaheline raudtee koostööorganisatsioon OSJD. Personaliosakonna vastus Keeruline on kommenteerida tegevusi, mis tehti või jäid tegemata 10 aastat tagasi. Ükski praegustest töötajatest siis tööl ei olnud. Ei nõustu audiitorite hinnanguga ametijuhendi eest vastutamise kohta. Ametijuhendi olemasolu eest on vastutus sätestatud värbamise ja valiku korra punktis 2.6.: Värbamisprotsessi käigus koostab täidetava ametikoha vahetu juht vastavale ametikohale ametijuhendi ning tagab selle kehtestamise koos valitava ametniku ametikohale asumisega, samuti kooskõlastab personaliosakonna juhatajaga ametikohale määratud palgavahemiku. Personaliosakond on omalt poolt teinud meeldetuletusi puuduolevate ametijuhendite vormistamiseks ja ka uuendamiseks. Viimane meeldetuletuse e-kiri saadeti teede- ja raudteeosakonna juhatajale juulis 2022. 2.3. Tähelepanek – Lepingu järelevalvet teostaval ametnikul on huvide konflikt. Peaspetsialisti ametijuhendi kohaselt on peaspetsialisti teenistusülesannete seas muuhulgas raudtee reisijateveo alaste avaliku teenindamise lepingute ja raudteeinfrastruktuuriettevõtjaga sõlmitavate 9 finantseerimislepingute ettevalmistamine ning nende täitmise üle järelevalve teostamine.11 Oma teenistusülesannete täitmisel peab peaspetsialist olema erapooletu ja eelarvamustevaba ning vältima mistahes huvide konflikti.12 Auditi käigus selgus, et peaspetsialist, kelle teenistusülesandeks on teostada järelevalvet reisijateveo avaliku teenindamise lepingu üle, on ühtlasi Elroni auditikomitee liige ning saab selle eest vastavat tasu. Elroni nõukogu koosoleku 06.06.2017 a protokolli nr 121 alusel on määratud Elroni auditikomiteesse peaspetsialist. Riigi äriühingu ja sellise äriühingu, kus riigil on vähemalt otsustusõigus, ning riigi asutatud sihtasutuse auditikomitee moodustamise ja tasustamise ning töökorra põhimõtete13 kohaselt otsustab nõukogu komitee liikme, kes ei ole nõukogu liige, tasustamise ning muud temaga sõlmitava lepingu tingimused. Auditeeritaval perioodil on Elron maksnud auditikomitees osalemise eest liikmele tasu 6 375 eurot14, millest on maha arvestatud tulumaks. 2020. aasta oktoobris saatis siseauditi osakonna juhataja kõigile MKM-i töötajatele e-kiri „Kõrvaltegevustest teavitamine RTIP-is“,15 millega paluti RTIP-i sisestada kõik kõrvaltegevused, sh juba varem teavitatud tegevused. 25. novembril 2021 a viis siseauditi osakonna juhataja teede- ja raudteeosakonnale läbi korruptsiooni teemadel infotunni, kus muuhulgas räägiti ka kõrvaltegevustest teavitamise korrast ja põhimõttest. Auditi käigus selgus, et peaspetsialist ei ole tööandjat korrakohaselt teavitanud Elroni auditikomiteega seotud kõrvaltegevusest. Peaspetsialist esitas vastava teavituse alles mais 2023. Järeldus Audiitorite hinnangul ei ole olukord, kus lepingu täitmise üle järelevalvet teostav peaspetsialist on ühtlasi järelevalvatava ettevõtte auditikomitee liige ning saades tasu mõlemal positsioonil töötades, kooskõlas avaliku teenistuse seaduse ega peaspetsialisti ametijuhendiga. Sisuliselt teeb järelevalvaja järelevalvet iseenda üle. Audiitorite hinnangul ei ole tekkinud olukord eetiline ning on või näib huvide konfliktina, mis omakorda võib kaasa tuua asutuse usaldusväärsuse languse. Audiitorite hinnangul on tekkinud olukord vastuolus avaliku teenistuse seadusega, mis keelab ametnikul teostada vahetult ja püsivalt järelevalvet iseenda või endaga seotud isiku üle.16 Audiitorite hinnangul tuleb ametnikul vältida mistahes huvide konflikti. Vastavalt avaliku teenistuse seadusele peab ametnik viivitamata teavitama ametisse nimetamise õigust omavat isikut kirjalikult, 11 Nimetatud kohustus sisaldub nii kinnitamata kui ka kinnitatud ametijuhendis (vt punkt 2.1) 12 Kantsleri 07.12.2022 a käskkirjaga nr 1.4-15/290 kinnitatud teede- ja raudteeosakonna raudteetalituse peaspetsialisti ametijuhend p 4.4 13 Rahandusministri 22.11.2010 a määrus nr 57 § 4 lg 2 14 Perioodil 2018-2020 oli tasu suuruseks 125 eurot ja perioodil 2021-2022 250 eurot koosoleku toimumise kuu eest 15 Siseauditi osakonna juhataja e-kiri 09.10.2020 16 Avaliku teenistuse seadus § 60 lg 4 p 1 10 kui ta tegeleb või kavatseb tegeleda kõrvaltegevusega, sh juriidilise isiku juhtimis- või kontrollorgani liikmena.17 Soovitus teede-ja raudteeosakonnale Lõpetada huvide konflikti olukord ja asuda täitma avaliku teenistuse seadust. Teede- ja raudteeosakonna vastus Üldjuhul on huvide konflikti vastuolule viitamine asjakohane eelkõige nende ettevõtetega seonduvalt, kes otseselt osalevad konkurentsile avatud turul ning vastav ametnik põhitöös osaleb valdkondliku õigusloome, toetusmeetmete vms kujundamisel, väljatöötamisel ja/või turu järelevalves. Antud juhul on MKM Elroniga sõlminud 10 aastase avaliku teenindamise otselepingu, st Elronile on sisuliselt antud pikaajaline ainu-eriõigus, mis ei mõjuta teiste raudtee turuosaliste huvisid. Teisalt on MKM-i minister ka Elroni üldkoosoleku rollis, mis tähendab, et MKM lisaks avaliku teenindamise lepingu järelevalvele teostab Elroni üle ka omaniku järelevalvet. Eelnevalt osundasime Riigikohtu lahendile 3-3-1-2-14, milles kohus muuhulgas leidis, et MKM-l teenuse tellijana on otselepingu kaasuses Elroni üle samasugune kontroll nagu oma osakondade üle. Kohus leidis ka et riigi esindajad võivad nõukogu liikmetena mõjutada aktsiaseltsi strateegilisi otsuseid ja anda juhatusele korraldusi aktsiaseltsi juhtimise olulisemates üksikküsimustes ja nii juhatuse kui ka nõukogu liikmed on seadusest tulenevalt kohustatud arvestama riigi huvidega. Nii lepingu järelevalvet kui auditikomiteese kuulumist samaaegselt võib seega käsitleda riigi ülesande täitmisena, mis on mõistlik ressursi jaotus. Kaasnevalt võimaldab see peaspetsialistil oma tööd efektiivsemalt teha ja planeerida, omades paremat ülevaadet Elroni majandustegevusest, juhtimisotsustest ning läbiviidavatest siseauditi tegevustest. Audiitor on meie hinnangul vormilisele vastuolule viidates jätnud paraku selgitamata, milles seisneb etteheite sisuline vastuolu ja ka kaasnevad riskid. Audiitor peaks ära näitama mismoodi auditikomitees osalemine mõjutab või on mõjutanud peaspetsialisti tööalast tegevust ja milles täpsemalt seisneb vastuolu eetiliste normidega, sh milles seisneb huvide konflikt ja ka vastuolu riigi huvidega, sh osundatudasutuse usaldusväärsuse langusega, seda ka eelviidatud Riigikohtu lahendi seisukohti arvestades. Ka Korruptsioonivastase seaduse § 7 lõige 2 sätestab, et juriidilist isikut ei loeta seotud isikuks (ehk teisisõnu, puudub huvide konflikt) juhul, kui ametiisiku ja juriidilise isiku seos tuleneb eranditult ametiisiku ametikohustusest. Riigi, kohaliku omavalitsuse üksuse või avalik-õigusliku juriidilise isiku esindamise pädevust juriidilise isiku juhtimis- või kontrollorganis loetakse ametikohustuseks korruptsioonivastase seaduse tähenduses. Juhul kui sisuline probleem taandub küsimusele, kuidas auditikomitee töös osalemine võib mõjutada ametniku tööd lepingu järelevalves leppetrahvide määramisel, siis eelnevalt selgitasime nende toimingute osas otsese ja osakonna juhataja kaasatuse ja kontrolli põhimõtteid ning lisaks ei ole Elroni auditikomitee töö eest tasustamine sõltuvuses MKM-i poolt määratud leppetrahvidest, vaid asjaolust kas auditikomitee liige osales või ei osalenud auditikomitee koosolekul. 17 Avaliku teenistuse seadus § 60 lg 3 11 Kuna tööandja (vähemalt tööandja esindajatena otsene juht ja osakonna juhataja) olid teadlikud peaspetsialisti nimetamisest Elroni auditikomitee liikmeks ning auditikomitee töös osalemine ei mõjuta negatiivselt ka tema tööalaseid tegemisi MKM´s, siis vastuolu audiitori poolt viidatud seadusega meie hinnangul ei esine. Peaspetsialisti järelevalvetegevused MKM´s (eelkõige avaliku teenindamise lepingu ja aruande omavaheline hindamine) ei ole kattunud Elroni auditikomitee töö ülesannetega. Elroni auditikomitee ei ole teadaolevalt hinnanud avaliku teenindamise lepingu ja aruande omavahelist vastavust ning nagu eelnevalt viitasime, puudub auditikomitees osalemise tasu ja avaliku teenindamise lepingulise suhte osas igasugune riive. Audiitor ei ole oma väite põhistamiseks esitanud ka ühtegi näidet, mis audiitori väidet kinnitaks, samas kui nt auditikomitee protokollide põhjal võib veenduda kõnealuste teenistusülesannete mittekattuvuses. Samas, võttes arvesse eelviidatud Riigikohtu lahendi seisukohta selle kohta, et MKM-l on Elroni üle samasugune kontroll nagu oma osakondade üle, siis ei esineks vastuolu ka selles kui auditikomitees töötamise raames osundaks ametnik preventatiivselt näiteks ettevõtte juhtimisotsuste riskidele, mis seonduvad lepinguliste kohustustega ning võivad viia lepingu rikkumiste ja trahvideni vms. Iga trahv tähendab sisus ebakvaliteetset avalikku teenust, mille vältimine on nii MKM-i kui avalikkuse esmase tähtsusega huvi. Ülaltoodust tulenevalt ei saa me nõustuda audiitori väitega nagu peaspetsialisti osalemisel auditikomitee töös oleks vastuolu seadustega, eksisteeriks mingigi negatiivne mõju tema ametikohtuste täitmisele MKM´s või et antud juhul esineks huvide konflikt. Kuna ühistranspordi korraldus ja sellega seoses ka Elroniga sõlmitud avaliku teenindamise lepingu järelevalve liigub teadaolevalt alates 1. juulist 2023 teise ministeeriumisse ning enne seda Elroni auditikomitee koosolekut meile teadaolevalt ei ole planeeritud, siis ka võimalik hüpoteetiline vastuolu langeb ära ning sisuline vajadus auditikomiteest taandamise otsuse tegemiseks puudub, mis aga on eelkõige ettevõtte nõukogu otsustuspädevuses. Audiitorite täiendav kommentaar Audiitorid küsisid täiendavat arvamust olukorrale ametnikueetika nõukogust. Eetikanõukogu järeldas esitatud ajaoludest, et ametniku osalemine äriühingu auditikomitees on kõrvaltegevus, mitte ministeeriumi poolt pandud lisaülesanne. Auditikomitee liikmeks nimetamine ei toimunud teenistusülesannetega seoses, vaid nagu seadus ette näeb, nõukogu poolt tehtud ettepaneku kaudu. Alates ajast, kui riigi äriühingute nõukogu liikmeid nimetab nimetamiskomitee, pole ka võimalik otseselt seostada nõukogu liikme ülesannete täitmist riigi esindamisega äriühingus. Sellest tulenevalt pole kõnealusel juhul ka asjakohane KVS põhimõte, et juriidilist isikut ei loeta seotud isikuks juhul, kui ametiisiku ja juriidilise isiku seos tuleneb eranditult ametiisiku ametikohustusest.18 Ametnike osalemine valdkonna nõukogudes ja auditikomiteedes on seotud eelkõige sellega, et riigi huvi on oma äriühingute tegevuse üle head ülevaadet omada ja hoida seda kooskõlas riigi strateegiliste eesmärkidega. Sealjuures on oluline, et eestvedamise ja kontrollorganite rollid ei hakkaks üksteist segama. Mida konkreetsem on ametniku ülesannetest tulenev (järelevalve) roll, seda suurem risk on auditikomitees olles huvide konflikti tekkeks ja selliseid olukordi tuleks vältida. 18 Eetikanõukogu e-kiri 22.06.2023 p 2 12 Juhime tähelepanu, et äriühingu nõukokku kuulub veel üks ministeeriumi ametnik, mistõttu ministeeriumil peaks niigi olema hea ülevaade äriühingu tegevusest.19 Teede- ja raudteeosakonna viidatud Riigikohtu lahendis toodud seisukoht, et riigi ainuomandis olev äriühing on justkui ministeeriumi osakond, on esitatud teises kontekstis. Ent isegi kui leida, et äriühing on sarnane ministeeriumi osakonnaga, tuleks analüüsida, kas ühes asutuses töötades saaks ametnik samal ajal töötada sisuosakonnas ning auditiosakonnas.20 Kokkuvõtvalt kinnitas eetikanõukogu audiitorite seisukohta, et tegemist on huvide konfliktiga ning teede- ja raudteeosakonna esitatud vastuargumendid ei ole asjakohased. Audiitorid kordavad oma soovitust viivitamatult lõpetada huvide konflikt ja asuda täitma avaliku teenistuse seadust. 19 Eetikanõukogu e-kiri 22.06.2023 p 5 20 Eetikanõukogu e-kiri 22.06.2023 p 8 13 Auditi iseloomustus Auditeerimise ajend Audit oli kavandatud siseauditi osakonna tööplaanijärgse tööna. Auditi teema määratlemisel vesteldi teede- ja raudtee osakonna raudtee talituse juhataja ja talituse peaspetsialistiga ning võeti arvesse nendepoolseid riskihinnanguid. Auditeeritav AS Eesti Liinirongid Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi teede- ja raudteeosakond Taustainformatsioon AS Eesti Liinirongid on Eesti riigile (100%) kuuluv ühistranspordiettevõte, mis korraldab Elroni kaubamärgi alt Eesti reisirongiliikulust. Omaniku ootused ja strateegilised eesmärgid AS Eesti Liinirongidele on järgmised: • AS Eesti Liinirongid omamise eesmärk on tagada kaasaegsetele tehnilistele normidele ja ohutusnõuetele vastav kvaliteetne avalik reisijateveo teenus avalikul raudteel. • AS Eesti Liinirongid on äriühing, millel on avalikku huvi kandvad eesmärgid. Avalikku huvi kandvate eesmärkide täitmisel peab äriühing esmajärjekorras lähtuma riiklikust transpordiarengukavast. Arengukava perioodil on eesmärk pakkuda uuel kvaliteeditasemel reisijateveo teenust avalikul raudteetaristul. Kasutusele võetakse varasemast tihedam, reisijate vajadustel põhinev sõidugraafik, eesmärgiga vähendada suuremate keskuste vahelist aegruumilist vahemaad, pakkuda mugavat liikumisvõimalust, vähendades seeläbi autokasutuse osakaalu. • Lisaks seab omanik aktsiaseltsile Eesti Liinirongid eesmärgiks toimida reisijateveo arengumootorina, võimaldades koondada sektorit hõlmav teadmine ning initsieerida uusi tehnoloogiaid ja äriideid. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ning AS Eesti Liinirongid (edaspidi Elron) sõlmisid 14.09.2017 lepingu nr 17-410-1 „Raudtee reisijateveo avaliku teenindamise osteleping“. Lepingu esemaks on vedaja poole Eesti Vabariigi territooriumil asuval avalikul raudteeinfrastruktuuril rongidega avaliku reisijateveo teenuse osutamine ning sellise avaliku reisijateveo teenuse tellimine ning finantseerimine Tellija poolt. Lepingu täitmiseks kohustub tellija maksma vedajale toetust eelmise kalendrikuu kulude alusel vastava eelarveaasta riigieelarves selleks sihtotstarbeliselt eraldatud vahendite arvelt õigusaktides ja lepingus sätestatud korras. Tellijal on õigus igal ajal kontrollida vedaja osutavate teenuste kvaliteeti ja lepingu täitmist vedaja poolt. Selleks võimaldab vedaja tellijale või tema poolt volitatud kolmandale isikule ligipääsu vedaja ruumidele ja dokumentidele, mis on seotutud lepingu täitmisega. 14 Auditi eesmärk, ulatus ja põhiküsimused Auditi eesmärgiks oli anda hinnang raudtee reisijateveo avaliku teenindamise toetuse kasutamisele ja järelevalvele. Auditi põhiküsimused olid: 1. Kas Elroni esitatud aruanded kajastavad õigeid andmeid? 2. Kas raudtee reisijateveo toetuse planeerimiseks on olemas kinnitatud põhimõtted ja kas neist lähtutakse eelarve koostamisel? 3. Kas ministeeriumil on kinnitatud põhimõtted lepinguga seotud jooksva töö korraldamiseks, sh aruannete kogumiseks, toetuse väljamaksete tegemiseks jne? 4. Kas raudtee reisijateveo toetuse järelevalve läbi viimiseks on kinnitatud põhimõtted? Kas järelevalve teostamisele lähtutakse nendest põhimõtetest? 5. Kas järelevalve käigus kontrollitakse, et Elroni esitatud aruannete õigsust? Auditi esimesele põhiküsimusele vastamiseks kontrolliti Elroni esitatud aruandeid raamatupidamisandmetega ja viidi läbi intervjuud asjaomaste Elroni töötajatega. Teisele, kolmandale ja neljandale küsimusele vastamiseks viidi läbi intervjuud ministeeriumi vastutavate töötajatega ning küsiti asjaomaseid juhendeid. Samuti veenduti, et planeerimise ja järelevalve käigus on nendest põhimõtetest lähtutud. Viiendale põhiküsimusele vastamiseks kontrolliti üle, milliseid toiminguid on vastutavad töötajad järelevalve käigus läbi viinud. Audit planeeriti viisil, et see hõlmaks adekvaatselt kõiki raudtee reisijateveo avaliku teenindamise toetuse kasutamise ja järelevalve seisukohalt olulisi tegevusaspekte. Audiitorina sooritasime vajalikud kontrolliprotseduurid saavutamaks piisava kindluse, et raudtee reisijateveo avaliku teenindamise toetus on kasutatud sihipäraselt. Auditi käigus tuvastatud sisulised tähelepanekud dokumenteeriti ja edastati asjaomastele isikutele kirjalikus vormis. Juhul kui auditi käigus tuvastati tähelepanekuid, mis on seotud asjaomaste regulatsioonidega, edastatakse need sarnaselt teiste tähelepanekutega asjaomastele isikutele. Auditeeritav periood 01.01.2018-31.12.2022 Auditi läbiviijad Auditi viis läbi Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi siseauditi osakonna siseaudiitor Õie Soovik (auditi juht – CGAP,21 avaliku sektori üksuse siseaudiitor) ja siseauditi osakonna juhataja Meeli Õismaa. Lõpparuannet tutvustatakse teede-ja raudteeosakonna juhatajale, transpordi asekantslerile, AS-le Eesti Liinirongid ning ministeeriumi kantslerile Ahti Kuninga’le. Audiitorid tänavad kõiki osapooli toimingute läbi viimisel osutatud abi eest. 21 Certified Government Auditing Professional 15 Kinnitan lõpparuanne 16 leheküljel. Auditi juht /allkirjastatud digitaalselt/ Õie Soovik Siseauditi osakonna siseaudiitor /allkirjastatud digitaalselt/ Meeli Õismaa Siseauditi osakonna juhataja 16  Sander Salmu [email protected] Meie 26.06.2023 nr 1.13-4/2023/3413-1 Suur-Ameerika tn 1 Tallinn Lõpparuande edastamine Austatud Sander Salmu Edastame auditi „Avaliku reisijateveo toetus raudteel“ lõpparuande. Allkirjastatud aruanne on avalik dokument. Aruanne edastatakse ka Kliimaministeeriumi ja Regionaalministeeriumi siseauditi osakonnale. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Meeli Õismaa juhataja Lisa: Auditi lõpparuanne Lisaadressaadid: AS Eesti Liinirongid Ain Tatter Indrek Laineveer Õie Soovik 639 7624 [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 625 6342 / [email protected] / www.mkm.ee Registrikood 70003158