Julgeolekuasutuste seaduse ja Kaitseväe korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus

Justiitsministeerium Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Siseministeerium 25.02.2022 nr 5-1/22/821 Julgeolekuasutuste seaduse ja Kaitseväe korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus Esitame kooskõlastamiseks julgeolekuasutuste seaduse ja Kaitseväe korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kalle Laanet Minister Lisa: 20220217_VTK_JAS_KKS_muutmine.pdf Sakala 1 / 15094 Tallinn / 717 0022 / [email protected] / www.kaitseministeerium.ee Registrikood 70004502  17.02.2022 Julgeolekuasutuste seaduse ja Kaitseväe korralduse seaduse muutmise seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk 1. Probleemi kirjeldus ja selle tekke põhjus Probleem 1: relvastatud vastupanu ettevalmistamine ja korraldamine Eesti riigikaitse põhineb esmasel iseseisval kaitsevõimel ja Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsiooni (inglise keeles North Atlantic Treaty Organization, edaspidi NATO) liikmesusel. Esmase iseseisva kaitsevõime tagamisel on oluline roll kõikidel Eesti kodanikel, kellel on põhiseaduslik kohustus osaleda riigikaitses. Eesti esmane iseseisev kaitsevõime moodustab sõjaliste võimete kogumi, mis toetab NATO kollektiivkaitse mehhanismi käivitamist. Esmane iseseisev kaitsevõime peab kiire sõjalise reaktsiooniga tagama riigi sõjalise kaitse ning põhieeldused kollektiivkaitse rakendumiseks ka olukorras, kui ülekaalukate jõududega rünnak on toimunud ootamatult. Eesti julgeolekupoliitika üks põhimõte on omariikluse ja selle järjepidevuse säilitamiseks ennetada ja tõkestada ohte ning vajaduse korral kiiresti ja paindlikult neile vastu astuda. Eesti kaitseb end igal juhul ja kui tahes ülekaaluka vastase vastu. Kui riik kaotab ajutiselt kontrolli osa oma territooriumi üle, siis osutavad Eesti kodanikud sellel alal vastasele organiseeritud vastupanu.1 Riigi sõjalise kaitsmise ja selleks valmistumise ülesanne on pandud Kaitseväele.2 Sõjalise kaitse osaks on ka relvastatud vastupanu osutamine ja selle ettevalmistamine (inglise keeles armed resistance). Relvastatud vastupanu üheks osaks on vastase tagalas sõjaliste operatsioonide korraldamine, mille üheks osaks on nö gerilja- või põrandaalune tegevus. Sellisesse tegevusse võidakse kaasata kohalikke elanikke ja vahendeid.3;4 Relvastatud vastupanu korraldamise efektiivsus sõltub rahuaegsetest ettevalmistusest. Oluline on seejuures ülesande täitmiseks vajaliku taristu ettevalmistamine, mille seostamine riigivõimu tegevusega peab olema selle kasutamisel varjatud. Kaitseväe korralduse seadus ja kaitseväeteenistuse seadus võimaldavad anda kaitseväe- kohustuslastele relvastatud vastupanu korraldamiseks vajalikku väljaõpet, kuid erinevalt konventsionaalse sõjapidamise ettevalmistamisest (nt kaitseväeluure, üksuste kaitse, sõjalisele ohule reageerimine jne) ei sisalda kehtiv õigus regulatsiooni relvastatud vastupanu rakendamist toetava taristu ja keskkonna loomiseks. Probleem 2: julgeolekuasutuste füüsiline kaitse Riigi tõhus ja häireteta toimimine põhineb suurel määral avaliku võimu organite toimimisel.5 See omakorda tähendab, et riigi toimimist saab kahjustada avaliku võimu organite valduses oleva vara (sh 1 Riigikogu 31.05.2017 otsus „Eesti julgeolekupoliitika alused” heakskiitmine – Riigi Teataja 2 Kaitseväe korralduse seadus § 3 lõige 1 punktid 1 ja 2 3 https://sonaveeb.ee/search/unif/dlall/mil/tavatu%20s%C3%B5japidamine/1 4 Kasutatakse ka mõisteid sissitegevus ja partisanitegevus. 5 Riigikaitse avarale käsitusele tugineva Eesti julgeolekupoliitika siht on säilitada omariiklus ja selle järjepidevus. Selleks tuleb ennetada ja tõkestada järjest mitmekesisemaid ohte ning vajaduse korral kiiresti ja paindlikult neile vastu astuda. Muu hulgas tuleb kindlustada avaliku võimu organite (sealhulgas põhiseaduslike institutsioonide ja valitsusasutuste) riskikindlus ning kerksus, sealhulgas riigi funktsioonide toimepidevus ning võtmeisikute 1 territooriumi ja ehitiste), nende ametnike ja töötajate (edaspidi koos teenistujad) ning teabe ründamise kaudu. Julgeolekuasutused moodustavad kriitilise tähtsusega osa riigi julgeoleku tagamise süsteemist, mistõttu nad kuuluvad suure rünnakuriskiga asutuste hulka. Rünnakuriski vastuvõetavale tasemele viimiseks peab riik nägema ette sobivad meetmed. Iga avaliku võimu organi vara, teenistujaid ja nende kaudu ka teavet saab esmajoones kaitsta selle valduses oleva territooriumi ning sellel asuvate ehitiste kaitse kaudu. Julgeolekuasutuse kasutuses olevad riigikaitseobjektid, sealhulgas julgeolekuasutuse ehitised ehitusseadustiku tähenduses, moodustavad eraldi riigikaitseobjektide kategooria.6 Valve on üks riigikaitseobjekti miinimummeetmetest. Üldreegli järgi korraldab riigikaitseobjekti valvet riigikaitseobjekti valdaja. Julgeolekuasutuste mehitatud valve on teabe kaitse eesmärgil korraldatud julgeolekuasutuse teenistujatega. Politseile, Kaitseväele ja Kaitseliidule on valvatava objekti valveks ja ründe korral selle füüsiliseks kaitseks antud isikute põhiõigusi ja -vabadusi õiguspärasel viisil riivavad volitused (edaspidi ka riivevolitused), mida võib kohaldada isikute suhtes, kellest lähtub või võib lähtuda oht valvatavale objektile. Julgeolekuasutuste seaduses (edaspidi JAS) sätestatud julgeolekuasutuse volituste säte ei anna julgeolekuasutuse ametnikule riivevolitusi konkreetsete riivete (nt kinnipidamine, sõiduki peatamine) jaoks. Samuti ei ole JASis ette nähtud erivahendeid. Säte annab ametnikule üksnes volituse, mis lubab teenistusülesannete täitmisel vajaduse korral ja ultima ratio põhimõtet järgides tulirelva kasutada. Välisluureamet ei saa kehtiva õiguse järgi kohaldada oma valduse kaitseks muid kui riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduses (edaspidi RSVS) riigisaladuse kaitseks sätestatud KorSi meetmeid ning äärmise abinõuna kasutada JASi alusel tulirelva. Selline lähenemine ei ole üldjuhul proportsionaalne. Välisluureametile kehtiva õiguse alusel antud riivevolitused ei ole sobivad selleks, et Välisluureameti ametnikud saaksid oma valdusi piisavate riivevolituste alusel kaitsta. Iga toiming, mis ei tugine piisavale riivevolitusele (õiguslikule alusele) või mis ei ole õigustatud hädakaitse ja hädaseisundiga, on aga õigusvastane. Probleem 3: erisidega seotud õigusselgusetus Riigisaladus on teave, mille avalikuks tulek ohustab riigi julgeolekut või välissuhtlust. Riigisaladuse sisu ja tunnused on määratletud riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduses (edaspidi RSVS) ning selle alusel antud Vabariigi Valitsuse 20.12.2007. a määruses nr 262 „Riigisaladuse ja salastatud välisteabe kaitse kord” (edaspidi RSVKK). Salastatud välisteave on teave, mis on salastatud ja Eesti Vabariigile avaldatud mõne välisriigi, Euroopa Liidu (edaspidi EL), NATO või muu rahvusvahelise organisatsiooni või rahvusvahelise kokkuleppega loodud institutsiooni poolt, samuti selline teave, mis on loodud Eesti Vabariigi poolt välislepingu täitmiseks ning mis tuleb salastada välislepingu kohaselt. Riigisaladust ja salastatud välisteavet tähistatakse ühiselt terminiga salastatud teave. Salastatud teavet võivad luua, reprodutseerida, säilitada, vedada, edastada, hävitada ja muul viisil töödelda riigiasutused, põhiseaduslikud institutsioonid ning töötlemisloaga juriidilised ja füüsilised isikud. Neid tähistatakse ühiselt terminiga töötlev üksus. Salastatud teavet saab üle anda ja vastu võtta nii vahetult suulise kõnena, füüsilisele teabekandjale talletatult kui ka mitmesugusel viisil elektrooniliselt. Seejuures kasvab järjest enam elektroonilise teabe ja asjaajamise osakaal. Salastatud teabe elektrooniliseks töötlemiseks kasutatakse selleks ette tegutsemisvõime erisuguste kriiside korral. Mis tahes tegevus, mis on suunatud riigi säilimise ja toimimise vastu, ohustab riigi julgeolekut. Vt täpsemalt: Riigikogu 31. mai 2017. a otsusega heaks kiidetud „Eesti julgeolekupoliitika alused“. 6 Selle kategooria riigikaitseobjektid on määratud Vabariigi Valitsuse 6. aprilli 2017. a korralduse nr 96 „Alaliste riigikaitseobjektide määramine“ lisaga 5 (piiratud tasemel riigisaladus). 2 nähtud (side- ja) infosüsteeme ehk töötlussüsteeme. Töötlussüsteem võib olla kohtvõrk, s.t asuda üksnes ühe töötleva üksuse asukohas kitsalt piiratud ulatusega alal, aga see võib ühendada ka mitme töötleva üksuse asukohapunkte. Viimasel juhul kasutatakse töötlussüsteemi salastatud teabe edastamiseks ühelt töötlevalt üksuselt teisele elektrooniliste sõnumite vahendusel. Kaitse elektroonilise salastatud teabe töötlemisega kaasnevate ohtude vastu kindlustatakse sellega, et ajakohased nõuded töötlussüsteemidele on kehtestatud ning töötlussüsteemide vastavust neile nõuetele on akrediteerimise käigus kontrollitud. Salastatud teabe edastamine töötlussüsteemide vahendusel ei ole eripärane töötlemise viis, mis vajaks eraldiseisvat regulatsiooni. Üldised töötlussüsteemide nõuded tulenevad RSVSist, detailseimad nõuded RSVS alusel antud määrustest ning spetsiifilised nõuded iga üksiku töötlussüsteemi nn turvadokumentatsioonist (turvanõuete loetelu ja turvanõuete rakendamise juhend). Töötlussüsteemide nõuete väljatöötamisel on juhtiv roll Välisluureametil, kes täidab elektroonilise teabeturbe korraldamise ja kontrollimise ülesannet. Praktiline probleem seisneb selles, et JASis on eraldiseisvad erisidet käsitlevad sätted, millest saab ekslikult järeldada justkui oleks eriside (ehk salastatud teavet sisaldavate sõnumite edastamine) eraldiseisev valdkond. Muu hulgas on JAS §-s 33 norm, mille alusel tuleks kehtestada ministri määrusega eraldi eriside nõuded. See tähendaks, et kehtestada tuleks töötlussüsteemide (arvutite ja kohtvõrkude) nõuetega konkureeriv või neid dubleeriv määrus (täitmata volitusnormi kujunemise kohta vt täpsemalt VTK osa 4, probleem 3). JAS kohaselt on Välisluureameti ülesanne eriside korraldamine ja kontrollimine. Välisluureamet on täitnud seda ülesannet töötlussüsteemide nõuete väljatöötamise ning töötlussüsteemide akrediteerimise kaudu (sellega seotud rollide koha vt täpsemalt samuti VTK osa 4, probleem 3). Praktikas on JAS ja RSVS sätete konkurents ja vastuolu tekitanud aga korduvat segadust. Näiteks on võimalik kehtivast normist ekslikult järeldada, et eriside korraldamise ja kontrollimise ülesanne sisaldab ka Välisluureameti kohustust tegutseda teabe edastamist võimaldavate töötlussüsteemide nn omanikuna, s.t süsteemide arendamise, rahastamise ja käigushoidmise eest vastutajana. Tegelikult on igal erisidesüsteemil olnud erinevad omanikud. Samuti võimaldab täitmata § 33 volitusnorm ekslikult järeldada, et puuduvad nõuded, mille täitmist erisideks kasutatavate töötlussüsteemide puhul kontrollida. Eelnevast nähtub, et eriside ja muu salastatud teabe kaitse regulatsiooni koosmõjus puudub õigusselgus. Õigusselguse põhimõtte järgi peavad seadused jm õigusaktid olema sõnastatud selgelt ja arusaadavalt ning olema piisavalt ammendavad ja täpsed, et igaühel oleks võimalik mõista regulatsiooni ning selle kohaselt seada oma käitumine.7 Kuigi kõnealusel juhtumil on normide tõlgendamisel tekkinud küsimusi võimalik osaliselt kõrvaldada ka normide eesmärki ja kujunemislugu ning teisi õigusakte arvesse võttes, ei ole see senises praktikas vastuolulisi seisukohti välistanud. Nii salastatud teabe töötlemise nõuete täitmist kontrollivatele asutustele (eeskätt Kaitsepolitseiamet ja Välisluureamet) kui ka salastatud teavet edastavatele töötlevatele üksustele peab olema üheselt selge, millised on teabe töötlemise nõuded ning millised on asutuste pädevuse piirid nende nõuete üle järelevalve teostamisel. Õigusselgusetuse korral võib eksituste jada tulemusena juhtuda, et töötlussüsteeme arendades või kasutades pannakse tahtmatult toime nõuete rikkumisi, mille tagajärjel võib edastatav teave saada teatavaks volitamata isikutele, muutuda või hävida. Teisisõnu võib rikkumise tagajärjel saada kahjustada salastatud teabe käideldavus, konfidentsiaalsus või terviklus. 2. Sihtrühm Probleem 1: relvastatud vastupanu ettevalmistamine ja korraldamine 7 R. Maruste. Konstitutsionalism ning põhiõiguste ja -vabaduste kaitse. Juura 2004, lk 290. 3 Peamised sihtrühmad on Kaitsevägi, relvastatud vastupanu meetmete rakendamise ülesandega seotud kaitseväelased ning vastava väljaõppega reservis olevad isikud. Relvastatud vastupanu korraldamine on üks osa riigi sõjalise kaitse korraldamisest ja ettevalmistamisest. Relvastatud vastupanu korraldamiseks vajalikku väljaõpet antakse kaitseväekohustuslastele nii Kaitseväes kui Kaitseliidus. Samas relvastatud vastupanu korraldamise meetmete ettevalmistamise ning kasutusele võtmise, sh väljaõpetatud isikute rakendamise, otsustab Kaitsevägi kui riigi sõjalist kaitset korraldav valitsusasutus. Teisese sihtrühma moodustavad Kaitseväe välised isikud, keda Kaitsevägi kaasab relvastatud vastupanu korraldamisse. Relvastatud vastupanu korraldamise ettevalmistamisel võib varjatult kaasata Eesti täisealisi ning töövõimelisi elanikke, sõltumata kaitseväekohustuse või Eesti kodakondsuse olemasolust. Varjatult kaasatud isiku usaldusväärust hinnatakse enne temaga kontakti loomist. Samas ei ole koostööks isiku leidmiseks vajalik kõigi sobivate isikute usaldusväärsuse kontroll, vaid see lähtub eelnevast profileerimisest (nt ülesande täitmise piirkond, täidetav ülesanne jms). Mõjutatud isikute arv ei ületa 0,1% elanikkonnast. Relvastatud vastupanu korraldamisse võib kaasata ka Eestis tegutseva juriidilise isiku (nt ülesande täitmiseks vajaliku teenuse saamiseks). Juriidilise isiku puhul hinnatakse eelkõige teenuse toimimist ja teenuse osutamise usaldusväärsust. Probleem 2: julgeolekuasutuste füüsiline kaitse Peamised sihtrühmad on julgeolekuasutused ja nende teenistujad. Julgeolekuasutusi on kaks. Nende teenistujad võib jagada tinglikult kaheks. Esimesse rühma kuuluvad kõik julgeolekuasutuste teenistujad, keda võib puudutada julgeolekuasutuse vastu suunatud ründe oht. Teise rühma kuuluvad teenistujad, kelle teenistusülesanne on julgeolekuasutuse territooriumi valve ja kaitse. Mõlemasse rühma kuuluvate isikute arv on riigisaladus. Teisese sihtrühma moodustavad isikud, kes viibivad julgeolekuasutuse vahetus läheduses või soovivad siseneda selle territooriumile ning kelle tegevus võib seejuures ohustada julgeolekuasutuse valdust (s.t territooriumi koos hoonetega, sellel asuvat vara ja sellel viibivaid isikuid) või teenistujaid. Nende isikute arvu ei ole võimalik määratleda. Kolmanda taseme sihtrühma moodustavad kõik riigi elanikud, kelle turvalisus ja heaolu sõltub otseselt riigi julgeolekust. Probleem 3: erisidega seotud õigusselgusetus Peamine sihtrühm on RSVS nõuete täitmist kontrollivad asutused ehk Kaitsepolitseiamet, Kaitsevägi (Kaitseväe põhimääruses määratud struktuuriüksus) ja Välisluureamet. Asjaomane pädevus on asutuste vahel jaotatud vastavalt RSVS §-dele 22 ja 23. Teisesed sihtrühmad moodustavad kõik töötlussüsteemi abil salastatud teavet edastavad töötlevad üksused ning nende ametnikud ja töötajad. Töötlussüsteemide, neid kasutavate töötlevate üksuste ja isikute täpne hulk on juurdepääsupiiranguga teave. Kolmanda taseme sihtrühma moodustavad kõik riigi elanikud, kelle turvalisus ja heaolu sõltub otseselt riigi julgeolekust, seejuures ka salastatud teabe kaitsest. 3. Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus Probleem 1: relvastatud vastupanu ettevalmistamine ja korraldamine 4 Eesmärk on tagada relvastatud vastupanu ettevalmistamise ja korraldamise efektiivsus, vähendada ettevalmistamise ja korraldamisega seotud riske, sealhulgas minimeerida tegevuste tuvastamist teiste osapoolte poolt. Selleks tuleb:  tagada ettevalmistavate ja rakendatavate tegevuste varjatus;  tagada kaitseväelaste turvalisus, sh vältides isiku tuvastamist;  tagada tegevusse kaasatud isikute turvalisus, sh relvakonflikti toimumise ajal. Probleem 2: julgeolekuasutuste füüsiline kaitse Seaduseelnõu eesmärk on täiendada kehtivat õigust ning anda julgeolekuasutustele valduse kaitse riivevolitused, mis võimaldavad reageerida ohule asjakohaselt ja piisavalt. Riivevolituste abil kaitstav õigushüve on julgeolekuasutuse valduse (s.t territooriumi koos hoonetega, sellel asuva vara ja sellel viibivate isikute) ohutus ning sellel töödeldava teabe kaitse. Selleks peavad julgeolekuasutuse ametnikel olema seadusest tulenevad võimalused valida sõltuvalt ohu või korrarikkumise iseloomust erinevate meetmete ja vahendite vahel, mille rakendamisel tagataks, et vastus ohule või ründele on ühtaegu sobiv, vajalik kui ka mõõdukas (ehk proportsionaalne kitsamas tähenduses). See omakorda tagab, et julgeolekuasutuse territoorium, vara, teenistujad ja teave on mis tahes potentsiaalse või vahetu ründe eest kaitstud, kuid samas ei kahjustata põhjendamatult palju ohu allikat. Muu hulgas võimaldab see tagada ohule reageeriva asutuse ja teenistuja tegevuse põhiseaduspärasust, sealhulgas seaduslikkust. Riivevolitusi rakendatakse juhul, kui julgeolekuasutuse valdust ähvardava ohu kahtluse selgitamiseks, ohu tõrjumiseks või juba toimuva korrarikkumise kõrvaldamiseks on vaja reageerida kohe, kuid see võib toimuda üksnes pädeva korrakaitseorgani (Politsei- ja Piirivalveameti) saabumiseni. Seejuures võetakse arvesse, et julgeolekuasutuse volitused valduse kaitsmisel ei saa asendada või välistada üldkorrakaitseorgani volitusi ega muuta julgeolekuasutuse nn asenduspolitseiks. Seetõttu on julgeolekuasutuse valduse kaitse riivevolitused eesmärgist tulenevalt piiratud nii ruumiliselt (territoorium ja selle vahetu lähedus) kui ka ajaliselt (kuni pädeva korrakaitseorgani saabumiseni). Eesmärgi täitmiseks tuleb julgeolekuasutusele seaduses ette näha korrakaitselise iseloomuga meetmete kasutamise volitus. Nende volituste rakendamine peab olema tagatud sunniga, sh nii füüsilise jõu, erivahendi kui ka relva kasutamise võimalusega. Samas peavad olema määratud konkreetsed tingimused, mille korral meetmeid ja sundi rakendada võib. Probleem 3: erisidega seotud õigusselgusetus Seaduseelnõu eesmärk on tagada õigusselgus elektroonilise salastatud teabe edastamist puudutavates normides. Selleks tuleb jätta õigusaktidest välja eriside mõiste ja sellega seonduvad normid, säilitades muutmata kujul senised riigisaladuse kaitse ja elektroonilise teabeturbe põhimõtted ning senine riigisaladuse kaitset puudutavate pädevuste jaotus Kaitsepolitseiameti, Kaitseväe ja Välisluureameti vahel. II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid 4. Kehtiv regulatsioon, seotud strateegiad ja arengukavad Probleem 1: relvastatud vastupanu ettevalmistamine ja korraldamine Eesti iseseisvuse kaitseks on vaja ennetada ja tõkestada võimalikke ohte käesoleva VTK 3. osas nimetatud eesmärkidele. Selleks tuleb muu hulgas vajaduse korral kiiresti ja paindlikult ohtudele vastu 5 astuda. Eesti sõltumatusese ja territoriaalse terviklikkuse tagamiseks kaitseb Eesti end igal juhul ja seda kui tahes ülekaaluka vastase vastu. Eesti julgeolekupoliitika aluses sätestatakse ka eesmärk vastasele organiseeritud vastupanu osutamisest Eesti territooriumi osadel, mille on ajutiselt okupeerinud vastane. Sellest tulenevalt on Kaitseväel kohustus vastav võime ette valmistada ning luua tingimused võime rakendamiseks.8 2019. aastast on Kaitseväes vastutus vastava ülesande täitmise eest pandud erioperatsioonide väejuhatusele.9 Kaitseväe tegevus riigi sõjalise kaitse korraldamisel (võimete ettevalmistamisel) on reguleeritud eelkõige Kaitseväe korralduse seadusega. Isikute varjatult koostööle kaasamine on praegu ette nähtud vaid Kaitseväe korralduse seaduse (KKS) 4. peatükis, milles on toodud nõuded kaitseväeluure korraldamiseks, mh Kaitseväe õigus kaasata isikuid salajasse koostöösse, et koguda teavet kaitseväeluure eesmärkide täitmiseks. KKS § 371 lg 2 kohaselt on salajast koostööd tegema kaasatud isik KKS tähenduses isik, kelle koostöö Kaitseväega ei ole kolmandatele isikutele teada. Lisaks võib Kaitsevägi KKS kohaselt kasutada variisikut üksnes kaitseväeluure ülesande täitmiseks. Variisikut kasutada ja isikuid varjatult kaasata on vaja ka relvastatud vastupanu korraldamisel ning selleks ettevalmistamisel, kuid erinevalt kaitseväeluurest vajab relvastatud vastupanu ettevalmistamine ja korraldamine isikute kaasamist ning variisikute kasutamist vaid tegevusteks, mis on vahetult seotud ülesande ettevalmistamise ja täitmise varjamisega selleks, et tegutseda Eesti Vabariigi territooriumi või selle osa hõivanud võimaliku relvastatud vastase vastu. Näiteks sõjategevuseks vajaliku varustuse eelladustamine ning ülesande täitmist toetava taristu loomine. Sarnaselt julgeolekuasutustele ja kaitseväeluurega tegelevatele üksustele vajab relvastatud vastupanu korraldamine taristut ja kommunikatsioone, mida ei saa seostada igapäevaselt Kaitseväe tegevusega. Selline taristu ja tegevust toetavad vahendid tuleb ette valmistada (sh vajadusel soetada) enne võimaliku relvastatud konflikti tekkimist ning territooriumi hõivamist vastase poolt, samas kui ettevalmistatud taristu ja muud vahendid võetakse eesmärgipärasesse kasutusele üksnes vajaduse tekkimisel. Isikute relvastatud vastupanu korraldamisse kaasamine ja variisiku kasutamine on vajalik Kaitseväe tegevuse salajasuse ja varjatuse tagamiseks, et vältida ülesannet täitvate isikute tuvastamist, tegevuse takistamist jne. Relvastatud vastupanu ettevalmistamisel ja korraldamisel on vaja kaasata usaldusväärseid isikuid ja seda isiku nõusolekul, samuti on vaja kontrollida kaude relvastatud vastupanu korraldamisse kaasatud isikute (nt üüritava kinnisasja omanik) tausta, et minimeerida ohtu tegevuse avalikuks tulemise ees. Kokkuvõtvalt tuleb nentida, et relvastatud vastupanu ettevalmistamise ja korraldamise ülesande efektiivseks täitmiseks, sh vajalike isikuandmete kogumiseks ja töötlemiseks puudub õiguslik regulatsioon, sealhulgas regulatsioon juba praegu Kaitseväe ja teiste riigi ametiasutuste valduses olevate isikuandmete kasutamiseks. Probleem 2: julgeolekuasutuste füüsiline kaitse Julgeolekuasutused (Välisluureamet ja Kaitsepolitseiamet) on valitsusasutused, kelle tegevuse eesmärgid on JAS § 2 lõike 1 järgi: 1) tagada mittesõjaliste ennetavate vahendite kasutamise abil riigi julgeolek põhiseadusliku korra püsimisega; 2) koguda ja töödelda julgeolekupoliitika kujundamiseks ja riigikaitseks vajalikku teavet. 8 Kaitseväe korralduse seaduse § 3 lõike 1 punktid 1 ja 2 sätestavad muuhulgas Kaitseväe ülesannetena riigi sõjaline kaitsmine ja valmistumine riigi sõjaliseks kaitseks. 9 Vabariigi Valitsuse 21.06.2018. a määrus nr 45 „Kaitseväe põhimäärus“ § 16 lõige 2 punkt 11. 6 Julgeolekuasutuste eesmärgist lähtuvad põhiülesanded on sätestatud JAS §-des 6 ja 7. Üldistatult hõlmavad mõlema asutuse ülesanded luuret (teabe kogumine ja töötlemine) ning vastuluuret (riigi vastu suunatud luuretegevuse ennetamine ja tõkestamine), samuti mitmesuguseid salastatud teabe kaitsega seotud ülesandeid. Seejuures on nii Kaitsepolitseiameti kui ka Välisluureameti ülesanne olla ka julgeolekukontrolli asutus, s.t teha julgeolekukontrolli riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse (edaspidi RSVS) §-s 48 sätestatud ulatuses. Lisaks eelnevale on Kaitsepolitseiameti ülesanne teatud kuritegude kohtueelne uurimine. Julgeolekuasutuste ülesanded hõlmavad muu hulgas kuriteo tõkestamist JASi tähenduses, s.t kuriteo ärahoidmist mis tahes seaduslikul viisil enne selle toimepanemist. Seega moodustavad julgeolekuasutused kriitilise tähtsusega osa riigi julgeoleku tagamise süsteemist. See omakorda tähendab, et julgeolekuasutused kuuluvad suure rünnakuriskiga asutuste hulka. Rünnakuriski vastuvõetavale tasemele viimiseks peab riik nägema ette sobivad meetmed. Iga avaliku võimu organi vara, teenistujaid ja nende kaudu ka teavet saab esmajoones kaitsta selle valduses oleva territooriumi ning sellel asuvate ehitiste kaitse kaudu. Nii on võimalik julgeolekuasutuse territooriumi määrata riigikaitseseaduse (edaspidi RiKS) §-de 83 ja 84 alusel riigikaitseobjektiks10. Julgeolekuasutuse kasutuses olevad riigikaitseobjektid, sealhulgas julgeolekuasutuse ehitised ehitusseadustiku tähenduses, moodustavad eraldi riigikaitseobjektide kategooria.11 Igale riigikaitseobjektile koostatakse riskianalüüs, milles kirjeldatakse võimalikke objekti ähvardavaid ründeid ja muid ohte, nende realiseerumise tõenäosust ja tagajärgi. Samuti koostatakse turvaplaan, kus on kirjas riskianalüüsist lähtudes objektil rakendatavad meetmed võimaliku ründe ennetamiseks, tõkestamiseks ja selle tagajärgede leevendamiseks. Turvaplaani toimimise kontrolliks korraldatakse turvaõppusi. Riigikaitseobjekti esmase füüsilise kaitse tagamiseks rakendatakse füüsilise kaitse miinimummeetmeid ning lisakaitse tagamiseks ohutasemest ja turvaplaanist lähtuvaid lisaturvameetmeid. Sellise riigikaitseobjekti kaitse korralduse eesmärk on viia objekti ründamise risk vastuvõetavale tasemele ning muuta rünnaku tagajärjed võimalikult kergeks. Probleemsem osa puudutab julgeolekuasutuse territooriumi valvet ja sellega seotud füüsilist kaitset. Riigikaitseobjekti valvet ja füüsilist kaitset reguleeritakse täpsemalt RiKS §-s 86. Valve on üks riigikaitseobjekti miinimummeetmetest. Üldreegli järgi korraldab riigikaitseobjekti valvet riigikaitseobjekti valdaja. Samuti on võimalik riigikaitseobjektil rakendada: 1) politsei valvet, kui riigikaitseobjekt on lisatud politsei ja piirivalve seaduse alusel antud Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud politsei valvatavate objektide loetellu; 2) Kaitseväe valvet, kui riigikaitseobjekt on määratud Kaitseväe julgeolekualaks; 3) Kaitseliidu valvet Kaitseliidu seaduses sätestatud korras, s.t juhul, kui objekt kuulub Kaitseliidu valvatavate objektide hulka. Politseile, Kaitseväele ja Kaitseliidule on valvatava objekti valveks ja ründe korral selle füüsiliseks kaitseks antud isikute põhiõigusi ja -vabadusi õiguspärasel viisil riivavad volitused (edaspidi ka riivevolitused), mida võib kohaldada isikute suhtes, kellest lähtub või võib lähtuda oht valvatavale objektile.12 10 RiKS § 83 lõike 1 kohaselt võib riigikaitseobjekt olla maa-ala, ehitis või seade, mille ründamise, hõivamise, kahjustamise või hävitamisega kaasneb oht riigi julgeolekule või kõrgendatud oht avalikule korrale ning ohu realiseerimine võib takistada riigi tavapärast toimimist, häirida riigi sõjalise kaitse korraldamist, sisejulgeoleku tagamist või elutähtsa teenuse toimepidevust või põhjustada rahvusliku kultuuripärandi hävimist. 11 Selle kategooria riigikaitseobjektid on määratud Vabariigi Valitsuse 6. aprilli 2017. a korralduse nr 96 „Alaliste riigikaitseobjektide määramine“ lisaga 5 (piiratud tasemel riigisaladus). 12 Kaitseväelase isikute ja valduse kaitseks ettenähtud riivevolitused, sh lubatud meetmed ning füüsilise jõu, erivahendi ja relva kasutamise volitused tulenevad Kaitseväe korralduse seaduse §-dest 49, 55 ja 56. Kaitseliidu 7 Julgeolekuasutuste valduses olevatel objektidel korraldatakse valvet erinevalt. PPVS § 3 lõike 4 alusel antud Vabariigi Valitsuse 17. detsembri 2009. a määruses nr 211 „Politsei poolt valvatavad objektid“ esitatud loetellu ei kuulu Kaitsepolitseiameti hoone, küll aga on selles Välisluureameti hoone. Politsei valve võib olla mehitatud, tehniline, mobiilne või kombineeritud valve. Seega ei tähenda politsei valvatavate objektide loetelusse kuulumine automaatselt, et objektil on mehitatud politseivalve. Nii korraldavad mõlemad julgeolekuasutused ise oma läbipääsurežiimi kontrolli, samuti mehitatud valvet oma valduses oleva territooriumi sees. Julgeolekuasutuste mehitatud valve on salastatud teabe kaitse eesmärgil korraldatud julgeolekuasutuse teenistujatega. Valve ja kaitse ülesannet täidavad selleks julgeolekuasutuse koosseisus ette nähtud ametikohtadel olevad sobiva väljaõppe ja kehalise ettevalmistusega ametnikud. Nende ülesanded on muu hulgas tagada julgeolekuasutuse valduse (s.t territooriumi koos hoonetega, sellel asuva vara ja sellel viibivate isikute) ja teenistujate ohutus, kontrollida ja seirata territooriumile sisenejaid ning ründeohu või selle kahtluse korral sobival viisil reageerida. Siit tuleb esile kahe julgeolekuasutuse vahe. Kaitsepolitseiamet saab valveülesande täitmiseks kasutada oma koosseisu kuuluvaid politseiametnikke, kui see on määratud nende ametikoha teenistusülesandeks. Politseiametnikel on JAS § 21 lõike 2 järgi oma ülesannete täitmisel õigus kohaldada korrakaitseseaduses (edaspidi KorS) sätestatud alustel ja korras riikliku järelevalve meedet ning vahetut sundi. Seevastu Välisluureameti koosseisu politseiametnikke kuuluda ei saa ning tavapärasele julgeolekuasutuse ametnikule sarnaseid riivevolitusi seaduses sätestatud ei ole. Tavapärase julgeolekuasutuse ametniku volitused on seadustes sätestatud järgmiselt. JAS § 35 lõike 1 järgi on julgeolekuasutuse ametnikul õigus kanda tulirelva ja kasutada seda äärmise abinõuna, kui teisiti ei ole elu või tervist ohtu panemata võimalik täita temale pandud teenistusülesandeid kolmel juhul. Need on: kuritegeliku ründe tõkestamine, kui ohus on teise inimese või julgeolekuasutuse ametniku enda elu; relvastatud isiku relvitustamine ja kinnipidamine; julgeolekuasutuse ametnikule grupiviisilise või relvastatud kallaletungi tõrjumisel. JAS § 35 lõikes 2 on loetletud juhud, kui tulirelva ei tohi kasutada. Need on: lapse, vanuri ega ilmse raseduse tunnusega naise vastu, välja arvatud temapoolse relvastatud ründe või grupiviisilise ründe tõrjumiseks või tõkestamiseks või tema relvitustamiseks; välisriigi diplomaatilises või konsulaaresinduses ega rahvusvahelise leppe alusel puutumatust omava esinduse hoones, ruumis ega territooriumil, samuti diplomaatilist puutumatust omava sõiduki suhtes, välja arvatud selle esinduse juhi nõusolekul või muu rahvusvahelise kokkuleppega ettenähtud juhul; ehitises või ruumis, kus toodetakse või hoitakse lõhkeainet või kergesti süttivat või mürgist ainet, mis tulirelva kasutamisel võib ohustada isiku elu või tervist. JASis sätestatud julgeolekuasutuse volituse juures on oluline see, et säte ei anna julgeolekuasutuse ametnikule riivevolitusi konkreetsete riivete (nt kinnipidamine, sõiduki peatamine) jaoks. Samuti ei ole JASis ette nähtud erivahendeid. Säte annab ametnikule üksnes volituse, mis lubab teenistusülesannete täitmisel vajaduse korral ja ultima ratio põhimõtet järgides tulirelva kasutada. Julgeolekuasutused on ka teabevaldajad RSVS § 3 punkti 4 tähenduses. RSVS § 20 lõigetes 11–13 nähakse ette teabevaldaja volitused, mille eesmärk on tagada riigisaladuse kaitse. valvuri ja valves osaleva isiku isikute ja valduse kaitseks ettenähtud riivevolitused, sh lubatud meetmed ning füüsilise jõu, erivahendi ja relva kasutamise volitused tulenevad Kaitseliidu seaduse §-dest 71–73. 8 RSVS § 20 lõike 11 järgi on teabevaldajal õigus kohaldada riigisaladuse turvaalale sisenemiseks (ilmselt mõeldud: turvaalale siseneva isiku suhtes) KorS §-des 47 ja 52 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmeid KorSis sätestatud alusel ja korras. Seejuures ei protokollita KorS §-des 47 ja 52 nimetatud meetmete kohaldamist. RSVS § 20 lõike 12 järgi on teabevaldajal õigus kohaldada riigisaladuse turvaalal viibimise ajal (ilmselt mõeldud: turvaalal viibiva isiku suhtes) KorS §-des 48, 49 ja 52 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmeid KorSis sätestatud alusel ja korras. Sama paragrahvi lõike 13 järgi on teabevaldajal õigus riigisaladuse turvaalal viibimise ajal KorS §-des 48, 49 ja 52 sätestatud riikliku järelevalve erimeetmete kohaldamisel kasutada ka füüsilist jõudu (seega mitte erivahendit ega relva) KorSis sätestatud alusel ja korras. Eraldi tuleb hinnata, kas julgeolekuasutust saab käsitada ka korrakaitseorganina ning kas sellest võiksid tuleneda julgeolekuasutusele korrakaitsemeetmete kohaldamise volitused. Selge on Kaitsepolitseiameti küsimus. JAS § 21 lõike 2 järgi on Kaitsepolitseiameti politseiametnikul õigus oma ülesannete täitmisel kohaldada KorSis sätestatud alustel ja korras riikliku järelevalve meedet ning vahetut sundi. Selle sätte alusel tegutseb Kaitsepolitseiamet ühtaegu julgeolekuasutuse kui ka korrakaitseorganina. Välisluureameti ametnikule (ega ka Kaitsepolitseiameti tavaametnikule) Kaitsepolitseiameti politseiametnikuga sarnaseid volitusi aga antud ei ole. Teatud ulatuses tegutseb Välisluureamet korrakaitseorganina RSVS § 23 lõike 1 alusel, täites (inspektsioonilise kuid mitte ohutõrjelise iseloomuga) riikliku järelevalve ülesannet13. Kuna Välisluureametit ei ole JASiga volitatud täitma riikliku järelevalve ülesannet KorS § 2 lõike 4 tähenduses, s.t ülesannet ennetada avalikku korda ähvardava ohtu, ohukahtluse korral selgitada oht välja, ohtu tõrjuda ja avaliku korra rikkumine kõrvaldada, ei ole Välisluureamet JASi raames ka korrakaitseorgan KorS § 6 lõike 1 tähenduses. KorSis sätestatud meetmete rakendamisel peab korrakaitseorgan olema korrakaitseorgan KorSi enda tähenduses. KorSis sätestatud meetmete rakendamise õigust ei saa laiendada KorSi väliselt sellisele asutusele, kogule või isikule, mis või kes ei ole korrakaitseorgan KorSi tähenduses. Seda põhjusel, et kõik KorSi üld- ja erimeetmed (riivevolitused) seavad meetme formaalse õiguspärasuse eelduseks selle, et meedet rakendab pädev korrakaitseorgan KorSi tähenduses. Kui ohu ennetamine, väljaselgitamine ja tõrjumine või korrarikkumise kõrvaldamine ei ole asutuse, kogu või isiku pädevuses, siis edastab ta KorS § 6 lõike 5 kohaselt teate meetme kohaldamise vajalikkuse kohta pädevale korrakaitseorganile. Välisluureamet ei ole JASi alusel volitatud korrakaitseülesannet täitma. Meetme vajalikkuse korral, s.t Välisluureameti valdust ähvardava ohu või selle kahtluse korral peab ta seega teavitama pädevat korrakaitseorganit (üldjuhul politseid). Seega ei saa Välisluureamet kehtiva õiguse järgi kohaldada oma valduse kaitseks muid kui RSVSis sätestatud KorSi meetmeid ning äärmise abinõuna kasutada JASi alusel tulirelva. Selline lähenemine ei ole üldjuhul proportsionaalne. 13 RSVS § 23 lõike 1 (ning seda täpsustavate lõigete 2 ja 3) järgi korraldab Välisluureamet elektroonilist teabeturvet ja kontrollib selleks kehtestatud nõuete täitmist ning korraldab ja kontrollib riigisaladuse kaitset välisesindustes ning väljaspool Eesti Vabariigi territooriumi asuvates Kaitseväe struktuuriüksustes ja allüksustes. Sama paragrahvi lõigete 4–6 järgi on Välisluureametil nende ülesannete täitmisel õigus tutvuda kogu vajaliku teabega ning teha teabevaldajale ettekirjutusi RSVSist ja selle alusel antud õigusaktidest tulenevate nõuete rikkumise või rikkumise ohu kõrvaldamiseks. Kui kontrollimise käigus on välja selgitatud RSVSi või selle alusel antud õigusaktidega kehtestatud nõuete rikkumine, mis võib kaasa tuua riigisaladuse avalikuks tuleku, on Välisluureametil õigus teha teabevaldajale ettekirjutus riigisaladuse ja salastatud teabekandjate töötlemise peatamise kohta ning vajaduse korral võtta salastatud teabekandja või töötlussüsteemi osa hoiule kuni nõutud tingimuste loomiseni. Välisluureametil on õigus rakendada nimetatud ettekirjutuse täitmata jätmise korral asendustäitmist ja sunniraha. 9 Eraldi küsimus on, kas Välisluureameti valduse kaitset tagaks teatud määral ka asutuse nn majaõigus. Majaõigus on kontseptsioon, mis leiab laialdasemat kasutust Saksa õiguses. Oma sisult ei lähe majaõigus kaugemale tsiviilõiguses sätestatud hädakaitse ja hädaseisundi regulatsioonidest (vt tsiviilseadustiku üldosa seaduse §-d 140 ja 141). Majaõiguse üks peamisi funktsioone on eristada õigusvaidluse kuuluvust kas tsiviilõiguse või haldusõiguse valdkonda ning seeläbi tuvastada, millise kohtu ette vaidlus kuulub. Kuivõrd majaõigus ei ületa oma ulatuselt tavalisi hädakaitse ja hädaseisundi piire, siis vajavad kõik neid ületavad põhiõiguste riived (sh julgeolekuasutusele adekvaatseks ohule reageerimiseks vajalikud toimingud) vastavat õiguslikku alust. Eelnevat lühidalt kokku võttes saab järeldada, et JAS § 21 lõike 1 järgi kohaldatakse Kaitsepolitseiameti tegevusele PPVS 22. peatükki JASist tulenevate erisustega ning lõike 2 järgi on Kaitsepolitseiameti politseiametnikul oma ülesannete täitmisel õigus kohaldada KorSis sätestatud alustel ja korras riikliku järelevalve meedet ning vahetut sundi. Seega tulenevad KorSist Kaitsepolitseiametile riikliku järelevalve üld- ja erimeetmed ning nende täitmise tagamiseks füüsilise jõu, erivahendi ja tulirelva kasutamise volitused. Välisluureametile kui julgeolekuasutusele ning Kaitsepolitseiameti ametnikele, kes ei ole politseiametnikud, kohaldub JAS § 35 (Tulirelva kasutamine). Välisluureametile ja Kaitsepolitseiametile kui teabevaldajale kohalduvad RSVS § 20 lõiked 11–13. Sellega volituste regulatsioon piirdub. Kokkuvõttes ei ole Välisluureametile kehtiva õiguse alusel antud riivevolitused sobivad selleks, et Välisluureameti ametnikud saaksid oma valdusi piisavate riivevolituste alusel kaitsta. Iga toiming, mis ei tugine piisavale riivevolitusele (õiguslikule alusele) või mis ei ole õigustatud hädakaitse ja hädaseisundiga, on aga õigusvastane. Probleem 3: erisidega seotud õigusselgusetus JAS § 71 järgi on eriside elektroonilise side teenus riigisaladust ja salastatud välisteavet sisaldavate sõnumite turvaliseks ja töökindlaks edastamiseks. JAS § 33 järgi kehtestab eriside nõuded kaitseminister määrusega. Seni ei ole määrust kehtestatud ning seda ei ole plaanis teha ka edaspidi14. JAS § 7 lõike 1 punkti 4 järgi on Välisluureameti ülesanne muu hulgas elektroonilise teabeturbe ning eriside korraldamine ja kontrollimine. Eriside korraldamise ja kontrollimise ülesande sisu selgitati üsna põhjalikult 2003. aastal jõustunud seaduse seletuskirjas15. Sõltumata hilisematest muudatustest on see tekst asjakohane ka praegu: Mõistete eriside korraldamine ja kontrollimine sisu ja ulatus ei sisalda erisideks kasutatavate telekommunikatsioonivõrkude ja -seadmete opereerimise ning telekommunikatsiooniteenuse vahetu osutamise kohustust ega ka õigust (sh sidevõrkude ehitamine, hooldamine, rikete kõrvaldamine vms Telekommunikatsiooniseaduses telekommunikatsioonivõrkude opereerimise/teenuste osutamisega seonduvad toimingud). Viimatimärgitud funktsioonide kunstlik ühitamine Teabeameti kui valitsusasutuse (ja luureasutuse) omadega tooks kaasa olukorra, kus järelevalve funktsioon ei oleks lahutatud kontrolli objektiks oleva ülesande täitmisest – eriside tagamisest tehniliste vahenditega. 14 Kuni 28.03.2015 oli volitusnormi sõnastus teine ning selle alusel sai anda määruse „Eriside korraldamiseks ja kontrollimiseks kasutatavad meetodid ja vahendid“. Selline määrus kehtis 22.12.2003–26.04.2009 ning tunnistati kehtetuks ilmselt osaliselt dubleeriva arvutite ja kohtvõrkude kaitse nõuete määruse tõttu, samuti muudest RSVSi ja RSVKK arengutest tulenevalt. 2015. aastal volitusnormi muutnud seaduse eelnõu (PPVS, PäästeTS muutmise ning sellega seonduvalt teiste seaduste muutmine, 810 SE) seletuskirja (lk 43) järgi muudeti sõnastust eesmärgiga anda sellele suurem regulatiivne kvaliteet. Ilmselt jõuti muudatusega siiski vaid pool maad edasi, sest hiljem on saanud selgeks, et ka eriside nõudeid sätestava määruse järele puudub vajadus. Määruse volitusnormiga koos ei muudetud aga RSVKK § 8 lõike 1 punkti 26, mille järgi on Välisluureameti poolt eriside korraldamiseks ja kontrollimiseks kasutatavaid meetodeid ja vahendeid kajastav teave konfidentsiaalsel tasemel riigisaladus. Ilma teiste õigusaktide toeta on sätte sõnastus mitmeti mõistetav, võimaldab ekslikku ülesalastamist ning seetõttu tuleks sätet muuta või see kehtetuks tunnistada. 15 RSVS ja JAS muutmise seaduse eelnõu (1283 SE) Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/ff367068-6569-3e91-b0e4-0cab4c4969e5/ 10 Samuti ei oleks telekommunikatsiooniteenuste osutamine Eesti välisluure poolt meie koostööpartneritele ilmselt eriti hõlpsasti mõistetav ja selgitatav. Eriside kui telekommunikatsiooniteenuse vahetu osutaja roll on kooskõlas Telekommunikatsiooniseadusega jäetud siiski ettevõtja kanda, sätestades eelnõus Teabeametile kohustuse sõlmida vastav haldusleping Kaitsepolitseiameti kui ka Sideameti poolt kontrollitud sideettevõtjaga/ettevõtjatega, sh riigihangete seaduses sätestatud korras. Halduslepingu kasutamine annab riigile Teabeameti kaudu ühtlasi võimaluse määrata selgelt ja samas paindlikult kindlaks eriside kasutamiseks õigustatud ja kohustatud subjektide ring ja suurendada riigipoolset kontrolli ettevõtja tegevuse üle. Eelnevast nähtub selgelt, et Välisluureameti eriside korraldamine ja kontrollimise ülesanne:  ei ole samastatav tavapärase elektroonilise side teenuse osutamise ülesandega;  ei hõlma sideettevõtjale tavapäraselt omaseid sidevõrgu loomise ja haldamise ning selle kaudu klientidele (töötlevatele üksustele) sideteenuse osutamise toiminguid. Teisisõnu ei ole Välisluureametil kohustust tegutseda nn sideettevõtjana ning omada selleks vajalikku taristut. Sõna „korraldama“ on riigiasutuste ülesandeid määravates õigusaktides laialt kasutusel, kuid selle täpne sisu ei ole selgelt piiritletud, mistõttu kasutatakse seda väga erinevates tähendustes. Eriside korraldamist tuleb mõista kui n-ö suunaseadmist – mitte igapäevast tehnilist haldust, vaid üldist juhtivat ja suunavat tegevust eesmärgiga tagada salastatud teavet sisaldavate sõnumite edastamise toimimine ja areng. Välisluureamet korraldab töötlussüsteemidele kohaldatavate elektroonilise teabeturbe nõuete väljatöötamist ja uuendamist kooskõlas tehnoloogia ja sellega seotud riskide arenguga ning rahvusvaheliste organisatsioonide regulatsioonide muudatustega. See tegevus tuleneb elektroonilise teabeturbe ülesandest ja sellega seotud kompetentsist, samuti Välisluureameti põhimääruse § 9 punktist 12, mille järgi töötab Välisluureamet välja oma tegevusvaldkonda reguleerivate seaduste, määruste ning muude õigusaktide eelnõud. Töötlussüsteemidele kohalduvad nõuded väljenduvad RSVKKs ning elektroonilist teabeturvet puudutavates kaitseministri määrustes. Elektroonilise teabeturbe nõuete kaudu juhib ja suunab Välisluureamet ka salastatud teabe edastamiseks kasutatavate töötlussüsteemide arengut. Sõna „kontrollima“ seondub esmalt eelnevalt kirjeldatud korraldava ülesandega ning tähendab juhiste ja suuniste täitmise kontrollimist. Lisaks seondub eriside kontrollimise ülesanne vahetult Välisluureameti teise, RSVS § 23 lõike 1 punktis 1 sätestatud ülesandega korraldada elektroonilist teabeturvet16 ja kontrollida selleks kehtestatud nõuete täitmist. Seda ülesannet on täpsustatud RSVS § 23 lõikes 2, mille punktides 3, 4 ja 6 on kirjeldatud kontrollivaid tegevusi, mille kaudu on Välisluureamet seni täitnud JASis sätestatud eriside kontrollimise ülesannet. Nende järgi Välisluureamet:  algatab teabevaldaja taotlusel või omal algatusel töötlussüsteemi akrediteerimise17;  annab välja ja tunnistab kehtetuks töötlussüsteemi vastavussertifikaadi ja ajutise kasutusloa; 16 RSVS § 3 punkti 10 järgi on elektrooniline teabeturve – riigisaladuse või salastatud välisteabe käideldavuse, salajasuse ja terviklikkuse tagamine töötlussüsteemis. RSVS § 3 punkti 9 järgi on töötlussüsteem – infosüsteem, sealhulgas tehnilised vahendid, mida kasutatakse [salastatud] teabe elektrooniliseks töötlemiseks. Kõik erisideks kasutatavad süsteemid on oma olemuselt töötlussüsteemid RSVS tähenduses. 17 Selle ülesande täitmisel lähtutakse RSVS § 39 lõike 2 punkti 3 alusel antud kaitseministri 19.06.2020. a määrusest nr 11 „Arvutite ja kohtvõrkude kaitse nõuded“. Akrediteerimisel veendutakse, et töötlussüsteem vastab elektroonilise teabeturbe nõuetele, millest üldisemad on sätestatud RSVKK 5. peatüki 9. jaos „Elektrooniline teabeturve“ ning detailsemad eelnevalt viidatud määruses. Akrediteerimise tulemusena võib sõltuvalt töötlussüsteemi nõuetele vastavusest väljastada kas vastavussertifikaadi või ajutise kasutusloa. Välisluureametis täidab akrediteerimise ülesannet asjaomane struktuuriüksus (kellel on seega SAA ehk Security Accreditation Authority roll). 11   [korraldab ja] kontrollib riigisaladuse kaitseks kasutatavate krüptomaterjalide töötlemist18 [ning annab nende töötlemiseks juhiseid ja teavet]. Ameti töötlussüsteemide akrediteerimise ülesanne on lai ning hõlmab erinevaid tegevusi, mille ühine eesmärk on tagada elektroonilise teabeturbe nõuete täitmine. Muu hulgas kontrollib Välisluureamet selle raames, kas töötlussüsteemid vastavad kiirgusturbe nõuetele19 ning kas neid ümbritsev füüsiline keskkond (turvaalad ja administratiivalad) on pädeva asutuse poolt kooskõlastatud, s.t vastab nõuetele. Seega täidab Välisluureamet eriside korraldamise ja kontrollimise ülesannet mitmete teiste, RSVSis sätestatud ülesannete kaudu, mistõttu selle eraldi esiletoomine JASis ei ole põhjendatud ega asjakohane. JAS § 7 lõike 3 järgi võib Välisluureamet sõlmida eriside korraldamiseks halduslepingu ettevõtjaga, kellel on õigusaktides sätestatud korras õigus osutada elektroonilise side teenust ja täiesti salajasel tasemel salastatud riigisaladuse töötlemisluba. Üldjuhul ei ole see säte praktikas nii õiguslikel kui sisulistel põhjustel mõistlikult rakendatav. Muu hulgas ei ole haldusleping asjakohane juhul, kui soovitakse kokku leppida eriside teenust toetavas ülesandes (nt sidetaristu arendamine ja haldamine, sh selle vahetu ehitamine, laiendamine, sidumine, hooldamine, tehnilise seisukorra monitoorimine ja remontimine). Sellisel juhul on Välisluureametil võimalik sõlmida tsiviilõiguslik leping juriidilise isikuga, kellele on asjaomane võimekus ning kes tagab salastatud teabe kaitse ning elektroonilise teabeturbe nõuete täitmise. 5. Tehtud uuringud Probleem 1: relvastatud vastupanu ettevalmistamine ja korraldamine Valdkonna eripära arvestades puuduvad avalikud ülevaated ja uuringud relvastatud vastupanu korraldamise ülesande täitmise kohta. Relvastatud vastupanu korraldamisega seotud logistilist toetust on käsitletud Tallinna Tehnikaülikoolis 2017 aastal kaitstud magistritöös „Tavatu sõjapidamise logistiline toetus väikeriigi kaitseväes“. Magistritöö ei ole avalikult kättesaadav. Probleem 2: julgeolekuasutuste füüsiline kaitse Justiitsministeerium on analüüsinud, kas VTK eesmärgi täitmiseks koostatavas seaduseelnõus tuleks ette näha JAS täiendamine volitusega, mis viitab konkreetsetele KorSi erimeetmetele või tuleks JAS täiendada erinormidega (vt täpsemalt regulatiivsete võimaluste kirjeldust VTK osa 4, probleem 2). 18 Selle ülesande täitmisel lähtutakse RSVS § 39 lõike 2 punkti 1 alusel antud kaitseministri 28.10.2015. a määrusest nr 29 „Nõuded krüptomaterjalidele, nende töötlemisele ja kaitsmisele“. Määruse piiratud tasemel salastatud lisas on muu hulgas seatud tingimusi sellele, milliseid krüptomaterjale võib salastatud teabe krüpteerimiseks kasutada. Välisluureametis täidab krüptomaterjalide kaitse korraldamise ülesannet asjaomane struktuuriüksus (kellel on seega NDA ehk National Distribution Authority roll). Asjaomasel struktuuriüksusel on ka NATO mõistes NCSA ehk National Communication and Information Systems’s Security Authority roll ning ELi mõistes CAA ehk Crypto Approval Authority roll. ELi salastatud teabe puhul kiidab Välisluureamet heaks krüptolahendusi, mida kasutatakse kuni konfidentsiaalsel tasemel salastatud EL teabe riigisisesel töötlemisel. 19 Selle ülesande täitmisel lähtutakse RSVS § 39 lõike 2 punkti 2 alusel antud kaitseministri 07.03.2008. a määrusest nr 5 „Kiirgusturbe tagamise nõuded“. Välisluureametis korraldab töötlussüsteemide ja nende asukohtade kiirgusturbe tagamise korraldamise ja kontrollimise ülesannet asjaomane struktuuriüksus (kellel on seega NTA ehk National TEMPEST Authority roll). 12 Probleem 3: erisidega seotud õigusselgusetus VTK põhineb Välisluureameti analüüsil, mille eesmärk oli selgitada välja eriside valdkonna korrastamise vajadused. 6. Kaasatud osapooled Probleem 1: relvastatud vastupanu ettevalmistamine ja korraldamine Relvastatud vastupanu korraldamine on seotud riigi tuumikfunktsiooni (riigi sõjalise kaitse) täitmisega, millest tulenevalt puuduvad avaliku sektori välised huvirühmad. VTK on koostatud koostöös Kaitseväega. Probleem 2: julgeolekuasutuste füüsiline kaitse VTK koostamisele eelnenud aruteludes on lisaks Kaitseministeeriumile osalenud Justiitsministeerium ja Siseministeerium, samuti Kaitsepolitseiamet. VTK on koostatud koostöös Välisluureametiga. Probleem 3: erisidega seotud õigusselgusetus VTK koostamisele eelnenud aruteludes on lisaks Kaitseministeeriumile ja Välisluureametile osalenud Kaitsepolitseiamet, Riigikantselei ja Riigi Infokommunikatsiooni Sihtasutus. VTK on koostatud koostöös Välisluureametiga. III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused 7. Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused  Avalikkuse teavitamine EI  Rahastuse suurendamine EI  Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine JAH  Senise regulatsiooni parem rakendamine JAH  Muu (palun täpsusta) EI 7.1. Kaalutud võimalike mitteregulatiivsete lahenduste võrdlev analüüs ning järeldus mitteregulatiivse lahenduse sobimatusest Probleem 1: relvastatud vastupanu ettevalmistamine ja korraldamine Relvastatud vastupanu ettevalmistamiseks ja korraldamiseks vajalike meetmetega esmapilgul sarnased meetmed (salajaste kaastöötajate ja variisikute kasutamine) on sätestatud Kaitseväe korralduse seaduse 4. peatükis „Kaitseväeluure“. Kaitseväeluuret teostab Kaitsevägi, mistõttu kaaluti võimalust jätta seaduse muudatus algatamata. Kaitseväeluure on Kaitseväe korralduse seaduse § 36 lõike 1 kohaselt teabe kogumine ja töötlemine Kaitseväe poolt: 1) riigi sõjaliseks kaitsmiseks; 2) rahvusvahelise sõjalise operatsiooni ettevalmistamiseks ja läbiviimiseks; 3) riigi vastu suunatud luuretegevuse ennetamiseks või tõkestamiseks riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduses ettenähtud juhtudel ja korras; 13 4) rahvusvahelise sõjalise operatsiooni piirkonnas operatsioonil osaleva Kaitseväe üksuse kaitseks käesolevas seaduses ettenähtud korras; 5) taustakontrolli teostamiseks; 6) Kaitseväe julgeolekuala kaitseks. Relvastatud vastupanu korraldamise all mõistetakse relvastatud vastupanu osutamist Kaitseväe poolt eesmärgiga säilitada või taastada Eesti riigi iseseisvus ja sõltumatus, territoriaalne terviklikkus ja põhiseaduslik kord. Relvastatud vastupanu korraldamise raames ei koguta luureteavet. Relvastatud vastupanu korraldamiseks vajalikud vahendid (sh konspiratiivsed) valmistatakse ette peamiselt enne relvakonflikti puhkemist ja neid rakendatakse piirkondades, mille üle riik on kontrolli kaotanud. Meetmete ennetav rakendamine suurendab ülesande täitmise efektiivsust ja vähendab ülesannet täitvate kaitseväelaste, koostöösse kaasatute ning ülesande täitmiseks kasutavate meetmete tuvastamise võimalust võrreldes sellega, kui meetmed võetakse kasutusele alles relvakonflikti ajal. Relvastatud vastupanu korraldamise ülesande täitmisel on vaja piirata isiku põhiseaduslikku õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele, sh töödelda isikuandmeid. Samuti on ettevalmistamisel ja korraldamisel vaja varjata tegevuse seotust Kaitseväega ning tagada ülesannet täitvate kaitseväelaste identiteedi ja tegevuse varjatus. Kaitsevägi vajab relvastatud vastupanu korraldamiseks Eesti Vabariigi territooriumil järgmisi volitusi: 1) kaasata oma ülesannete täitmisesse varjatult Kaitseväe väliseid isikuid, sh kontrollida nende isikute usaldusväärsust; 2) kasutada variisikut. Nimetatud volituste kasutamisel puudub seos kaitseväeluurega, nende kasutamise eesmärk on erinev ja need ei ühti ka sisult täielikult kaitseväeluure eesmärkidel kasutavate isikute salajasse koostöösse kaasamise ja variisikute kasutamise volitustega. Seega ei saa kaitseväeluure teostamiseks ette nähtud volitusi rakendada relvastatud vastupanu ettevalmistamisel ja korraldamisel. Kaitsevägi vajab eelnimetatud volitusi enda tegevuse varjamiseks, mitte kaitseväeluure raames teabe kogumiseks ja töötlemiseks. Seega ei piisa relvastatud vastupanu ettevalmistamiseks ja korraldamiseks vajalike tegevuste läbiviimiseks kehtivas õiguses sätestatud kaitseväeluure volitustest. Võttes arvesse ülesannete erinevat eesmärki ning põhiseadusest tulenevat seaduslikkuse põhimõtet ja omavoli keeldu, on vajalik Kaitseväe korralduse seaduse muutmine. Niisamuti ei ole võimalik ilma regulatsiooni täiendamata (volitusi andmata) relvastatud vastupanu korraldamise vajalikke toiminguid teha ega ette valmistada ehk puuduvad võimalused regulatsiooni paremaks rakendamiseks. Probleem 2: julgeolekuasutuste füüsiline kaitse Eelnevalt kirjeldatud probleem 2 tuleneb vahetult õigusaktis sätestatavate volituste puudumisest. Seetõttu ei ole mõistlik kaaluda mitteregulatiivse alternatiivlahendusena avalikkuse teavitamist ega rahastuse suurendamist. Kaalutud on senise regulatsiooni paremat rakendamist. Eelkõige saab see tähendada politsei mehitatud valve laiendamist ka julgeolekuasutustele. Politsei (või ka Kaitseväe või Kaitseliidu) mehitatud valve julgeolekuasutuse valduses oleval objektil ei ole võimalik eeskätt salastatud teabe kaitse eesmärgil, sest valve ülesande täitmiseks antakse isikule juurdepääs suurele hulgale julgeolekuasutuse riigisaladusele, eelkõige RSVKK § 7 lõigete 2, 3 ja 6 alusel 14 salastatud teabele (s.t teabele, mis kajastab julgeolekuasutuse kasutatavat vara, julgeolekuasutuse tegevust hädaolukorra lahendamisel või julgeolekuasutuse struktuuriüksusi, koosseisu ja nende ülesandeid). Sellele lisaks on valve ülesannet täitval isikul juurdepääs valvatavat asutust puudutavale asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabele ning ka avalikule teabele, mille kogumina volitamata isikutele avaldamine võib ohustada julgeolekuasutuse ülesannete täitmist ning seeläbi ohustab riigi julgeolekut. Seega tuleks politsei mehitatud valve rakendamiseks valve ülesannet täitvad politseiametnikud valvatava asutuse töö korraldusest, teenistujate igapäevategevusest ja sellega seotud teabest olulisel määral isoleerida, mis omakorda raskendaks valvurite ülevaadet kaitstavast objektist ja seda ähvardavatest ohtudest ning vähendaks suutlikkust neile õigeaegselt ja proportsionaalselt reageerida. Riigisaladuse puhul osutuks politsei mehitatud valve rakendamisel suurimaks takistuseks teadmisvajaduse põhimõtete rakendamine. Valve rakendamise raames sellega seotud teabe avaldamine politseiametnikele tähendab seda, et teise asutuse ehk RSVS tähenduses teabevaldaja teenistujatele avaldatakse teavet, mida hoitakse üldjuhul julgeolekuasutuse teenistujate kitsas ringis. Laiem teabe levitamine suurendab selle volitamata isikuteni jõudmise riski. Tuleb arvestada, et politsei valve korral oleks see teave isikul, kes ei kuulu valvatava asutuse koosseisu ning kelle üle puudub valvataval asutusel seetõttu teenistussuhtest tulenev kontroll. Samuti tuleb arvestada, et riigisaladust saab ka teadmisvajaduse korral avaldada üksnes asjaomase taseme juurdepääsuõigusega isikule. Ilmselt oleks võimalik vajalikule hulgale politseiametnikele selle ülesande täitmiseks teha julgeolekukontroll ning anda vajalikul tasemel juurdepääsuload. See looks mõõduka lisakoormuse ja -kulu Kaitsepolitseiametile ning tähendaks ühtlasi lisanduvate juurdepääsulubadega politseiametnikele RSVS §-st 19 tulenevaid kohustusi. Lisaks eelnevale looks politsei valve rakendamine püsiva lisakoormuse Politsei- ja Piirivalveameti eelarvele. Kaalutud on mitte midagi tegemist ehk olemasoleva olukorra säilitamist. Sellisel juhul jätkub edaspidi senine olukord, mille puhul ei ole julgeolekuasutuse teenistujal ohu või ohukahtluse korral võimalik adekvaatselt ja proportsionaalselt reageerida. Sel juhul seatud eesmärki saavutada ei saa ning säilivad senised riskid. Võimaliku alareageerimise korral esineb õiguspäraste toimingute sooritamata jätmise ning seega ohu eskaleerimise risk, võimaliku ülereageerimise korral aga õigusvastaste toimingute sooritamise ning seega süüteo toimepanemise risk. Eeltoodust tulenevalt ei saa riivevolituste puudumisest tingitud probleemi lahendada muul viisil kui seadust muutes. Probleem 3: erisidega seotud õigusselgusetus Eelnevalt kirjeldatud probleem 3 ehk õigusselgusetus tuleneb vahetult õigusakti tekstist. Seetõttu ei ole asjakohane kaaluda mitteregulatiivse alternatiivlahendusena avalikkuse teavitamist ega rahastuse suurendamist. Kaalutud ning proovitud on senise regulatsiooni paremat rakendamist. See saab toimuda üksnes asjassepuutuvate asutuste ja isikute teavitamise kaudu. Õigusselgusetu regulatsiooni järjepidev parem rakendamine on võimalik ainult juhul, kui on välja töötatud ja kõigile asjassepuutuvatele isikutele ja asutustele kättesaadavaks tehtud õigusakte selgitav materjal ning asjassepuutuvate asutuste koosseisus ja struktuuris ei toimu muudatusi (püsiks n-ö ajalooline mälu). See ei ole praktikas pikaajaliselt jätkusuutlik lahendus, sest eeldab pidevat lisatööd vastuoluliste normide selgitamisel. Ühtlasi säilib vastuolu hea õigusloome põhimõtetega, mille järgi peab õiguskord olema muu hulgas 15 selge, tagades õiguse kasutajate teadlikkuse normidest ja võimekuse neid järgida20. Sarnase tulemuse annaks ka mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine. See tähendaks, et Kaitseministeeriumil ning teistel seotud asutustel (Välisluureamet, Riigikantselei jt) tuleb igapäevatöö käigus veelgi sagedamini selgitada, kuidas õigusnorme nende koostoimes mõista. Eeltoodust tulenevalt ei saa normide tekstist tingitud probleemi lahendada ammendavalt ühelgi muul viisil kui seadust muutes. IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused 8. Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida (koos põhjendusega) Probleem 1: relvastatud vastupanu ettevalmistamine ja korraldamine Välisriikide regulatiivseid valikuid ei ole kavas analüüsida. Teave relvastatud vastupanu korraldamisega (inglise keeles armed resistance) seotud regulatiivsete meetmete rakendamisest ja nende tulemuslikkusest ei ole üldjuhul avalik, kuivõrd tegemist on osaga riikide kaitsedoktriinidest. Probleem 2: julgeolekuasutuste füüsiline kaitse Eelnõu koostamise käigus on kavas analüüsida välisriikide regulatiivseid valikuid ning asjakohased näited nende olemasolul seletuskirjas esile tuua. Probleem 3: erisidega seotud õigusselgusetus Välisriikide regulatiivseid valikuid ei ole kavas eelnõu koostamisel analüüsida. Kavandatud regulatiivse lahenduse peamine eesmärk on kõrvaldada normide sisu ja omavahelist suhet puudutav õigusselgusetus. Seejuures ei plaanita muuta olemasolevaid salastatud teabe töötlemisele ja töötlussüsteemidele esitatavaid nõudeid, mille läbiv eesmärk on tagada töödeldava, sh edastatava teabe kaitse. Nõuete koostamisel on analüüsitud ja suurel määral eeskujuks võetud välisriikide ja rahvusvaheliste organisatsioonide regulatsioone ning praktikat. 9. Regulatiivsete võimaluste kirjeldus Probleem 1: relvastatud vastupanu ettevalmistamine ja korraldamine Relvastatud vastupanu korraldamine on kaitseväeluurest eraldiseisev ülesanne, mistõttu on vaja sätestada eraldi volitused ja järelevalve põhiõigusi ja -vabadusi piiravate meetmete kasutamiseks. Muudatusega on kavas sätestada relvastatud vastupanu korraldamise funktsiooni täitmiseks vajalikud volitused, andmete säilitamine ja järelevalvesüsteem. Muudatusega nähakse ette relvastatud vastupanu korraldamiseks Eesti Vabariigi territooriumil Kaitseväele järgmised volitused: 1) kaasata oma ülesannete täitmisesse varjatult Kaitseväe väliseid isikuid, sh kontrollida nende isikute usaldusväärsust isiku eraelu puutumatust vähem riivavate meetmetega (nt on välistatud isikute varjatud jälgimine); 2) kasutada variisikut. 20 Vt ka Riigikogu 12.11.2020 otsus „Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine“. 16 Probleem 2: julgeolekuasutuste füüsiline kaitse Regulatiivsete võimaluste valik sõltub olulisel määral sellest, milline on julgeolekuasutuse valduse kaitse riivevolituste õiguslik olemus. Teisisõnu lähtub valik sellest, kas riivevolitused kuuluvad avaliku korra kaitse või riigi julgeoleku tagamise valdkonda. Valiku tegemisel tuleb hinnata, milline on riive eesmärk. Avaliku korra kaitse on KorS § 2 lõike 1 järgi avalikku korda ähvardava ohu ennetamine, ohukahtluse korral ohu väljaselgitamine, ohu tõrjumine ja avaliku korra rikkumise kõrvaldamine. Avalik kord on KorS § 4 lõike 1 järgi ühiskonna seisund, milles on tagatud õigusnormide järgimine ning õigushüvede ja isikute subjektiivsete õiguste kaitstus. Seevastu riigi julgeoleku tagamise või kaitse mõiste ei ole üheselt defineeritud ning see võib ajas olulisel määral muutuda. Põhiseaduse kommenteeritud väljaandes on selgitatud, et riigi julgeolek on riigi seisund, kus riigi suveräänsust ja tema põhiseaduslike institutsioonide demokraatlikku toimimist ei rikuta põhiseadusega vastuolus oleval viisil. Riigi julgeolek on tegelik olukord, kus riigi suveräänsus ja põhiseaduslike institutsioonide võime täita enda põhiseadusest tulenevaid ülesandeid ei ole mõjutatud muul kui põhiseaduses määratud viisil. Mõiste „riigi julgeolek“ erineb mõistest „põhiseaduslik kord“ selle poolest, et on tegelik olukord – rikkumise või selle ohu puudumine. Riigi julgeolekut ohustab mis tahes tegevus, mis on suunatud riigi säilimise ja toimimise vastu, samas kui põhiseaduslikku korda ohustab eelkõige konstitutsiooniliste normide mittetunnustamine või nende süstemaatiline eiramine.21 Kui sätestada Välisluureameti ametnikele ja Kaitsepolitseiameti ametnikele, kes ei ole politseiametnikud, riivevolitused valduse kaitseks, s.t territooriumi, sellel asuva vara ja sellel viibivate isikute kaitseks, ei oleks riive eesmärk teabe kogumine ja töötlemine, vaid ohutõrje. Valduse kaitse volitused kuuluksid seega laiemas tähenduses korrakaitse valdkonda. Julgeolekuasutuse valduse kaitse riivevolituste sätestamisel tuleb reguleerimisviisi osas kõne alla eelkõige kaks varianti: 1) JAS täiendamine volitusega, mis viitab konkreetsetele KorS erimeetmetele (mahult väiksem muudatus); 2) JAS täiendamine erinormidega (mahult suurem muudatus). VTK koostamisele eelnenud konsultatsioonidel asus Justiitsministeerium seisukohale, et kitsad, üksnes valduse kaitseks sätestatavad volitused vajavad täpseid riivevolituse eeldusi ja õigusjärelmeid. See tähendab, et nn blankoviite korral võivad julgeolekuasutuse riivevolitused olla nende eesmärki silmas pidades liiga laiad, võrdsustades julgeolekuasutuse valduse kaitse volitused sisuliselt politsei ehk üldkorrakaitseorgani volitustega, muutuda seeläbi ebaproportsionaalseks ning seeläbi põhiseadusvastaseks. Võimalik oleks sätestada erisused viitenormis endas, kuid sellise lahenduse puhul ei oleks Justiitsministeeriumi hinnangul tagatud õigusselgus ei haldusorganile ega erimeetme adressaadile. Samuti on Justiitsministeerium rõhutanud, et sel juhul ei saaks riivevolitusi n-ö peenhäälestada, eristades nt julgeolekuasutuse territooriumil ja selle vahetus läheduses viibivaid isikuid. Seevastu JASi täiendamisel erinormidega tagatakse Justiitsministeeriumi hinnangul suurem õigusselgus ning nii adressaadile kui ka riigile on selge, milliste eelduste olemasolul millist õiguslikku järelmit rakendada tohib. Sellega tagatakse proportsionaalsuse põhimõtte järgimine. Välisluureameti esmasel hinnangul on eesmärgi täitmiseks vajalik sätestada JASis julgeolekuasutusele järgmised valduse ja teenistujate kaitse meetmed: 21 Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. § 129 komm 3. 17 1) küsitlemine ja dokumentide nõudmine; 2) isikusamasuse tuvastamine, koos vahetu sunni kasutamise õigusega; 3) isikuandmete töötlemine jälgimisseadmestiku kasutamisega; 4) viibimiskeeld, koos vahetu sunni kasutamise õigusega; 5) sõiduki peatamine, koos vahetu sunni kasutamise õigusega; 6) isiku kinnipidamine, koos vahetu sunni kasutamise õigusega; 7) turvakontroll, koos vahetu sunni kasutamise õigusega; 8) vallasasja läbivaatus, koos vahetu sunni kasutamise õigusega; 9) vallasasja hoiulevõtmine, koos vahetu sunni kasutamise õigusega; 10) hoiulevõetud vallasasja müümine või hävitamine. Küsitlemine ja dokumentide nõudmine (vt ka KorS § 30) võimaldab julgeolekuasutuse ametnikul peatada julgeolekuasutuse territooriumil või selle vahetus läheduses viibiva isiku ja teda küsitleda juhul, kui on alust arvata, et isikul on julgeolekuasutuse valduse ja teenistujate ohutuse tagamiseks vajalikke andmeid. Sellega välditakse juhtumeid, mil selline isik, kes käitub julgeolekuasutuse territooriumil või selle vahetus läheduses ohtlikult või kahtlust äratavalt nii, et esineb avalikku korda ähvardav oht või ohukahtlus, või kellel on selle ohu kohta uurimiseks vajalikke andmeid, lahkub enne politsei kohale jõudmist ilma, et temalt oleks neid andmeid saadud. Isikusamasuse tuvastamine (vt ka KorS § 32) võimaldab julgeolekuasutuse ametnikul nõuda julgeolekuasutuse territooriumil või selle vahetus läheduses viibivalt isikult isikut tõendava dokumendi esitamist ning tuvastada tema isikusamasuse, kui see on vajalik isikust lähtuva ohu ennetamiseks, väljaselgitamiseks või tõrjumiseks. Sellega välditakse juhtumeid, mil selline isik, kes käitub julgeolekuasutuse territooriumil või selle vahetus läheduses ohtlikult või kahtlust äratavalt nii, et esineb avalikku korda ähvardav oht või ohukahtlus, lahkub enne politsei kohale jõudmist ilma, et tema isik oleks kindlaks tehtud. Isikuandmete töötlemine jälgimisseadmestiku kasutamisega (vt ka KorS § 34) võimaldab julgeolekuasutuse ametnikul julgeolekuasutuse territooriumil või selle vahetus läheduses toimuva jälgimiseks kasutada pilti ja heli edastavat või salvestavat jälgimisseadmestikku, kui see on vajalik julgeolekuasutuse valdust ja teenistujaid ähvardava ohu väljaselgitamiseks või tõrjumiseks. Viibimiskeeld (vt ka KorS § 44) ehk ajutine julgeolekuasutuse territooriumil või selle vahetus läheduses viibimise keelamine või sellelt lahkumise kohustamine või sellele teatud kaugusele lähenemisest hoidumine võimaldab julgeolekuasutuse ametnikul tagada julgeolekuasutuse valduse ja teenistujate ohutuse. Sellega tagatakse, et sellisele isikule, kes käitub julgeolekuasutuse territooriumil või selle vahetus läheduses ohtlikult või kahtlust äratavalt nii, et esineb avalikku korda ähvardav oht või ohukahtlus, saab anda selge korralduse lahkuda või hoiduda edasisest lähenemisest julgeolekuasutuse territooriumile. Sõiduki peatamine (vt ka KorS § 45) võimaldab julgeolekuasutuse ametnikul anda julgeolekuasutuse territooriumil või selle vahetus läheduses viibivale sõiduki-, maastikusõiduki- või veesõidukijuhile KorS § 45 lõigetes 1 ja 2 loetletud märguande sõiduki, maastikusõiduki või veesõiduki peatamiseks, kui see on vajalik selle sõidukist või selle juhist lähtuva ohu ennetamiseks, väljaselgitamiseks või tõrjumiseks. Sellega võimaldatakse õiguspäraselt reageerida juhtudel, mil julgeolekuasutuse valduse või teenistujate vastaseks rünnakuks kasutatakse mõnda eelnimetatud sõidukit. Kui isik ei täida sõiduki peatamise märguannet, võib sõiduki sundpeatada KorS § 45 lõikes 5 sätestatud korras. Isiku kinnipidamine (vt ka KorS § 46 ning ka Kaitseväe korralduse seaduse § 55) võimaldab julgeolekuasutuse ametnikul pidada kinni julgeolekuasutuse territooriumil viibiv isik, kui ta viibib sellel ebaseaduslikult või kui ta on pannud territooriumile sisenemisel või sellel viibides toime süüteo või kui ta ohustab oma käitumisega ennast või teisi. Samuti võimaldab isiku kinnipidamine julgeolekuasutuse 18 ametnikul pidada kinni julgeolekuasutuse territooriumi vahetus läheduses viibiv isik, kui see on vältimatult vajalik eelseisva kuriteo toimepanemise ärahoidmiseks või julgeolekuasutuse territooriumit ja teenistujaid ähvardava vahetu ohu tõrjumiseks või juba asetleidva ründe lõpetamiseks. Kinnipidamisel suletakse isik ruumi või sõidukisse või piiratakse muul viisil olulisel määral tema füüsilist vabadust. Sellega välditakse juhtumeid, mil sellist isikut, kes on sisenenud julgeolekuasutuse territooriumile ebaseaduslikult või käitub julgeolekuasutuse territooriumil või selle vahetus läheduses ohtlikult või kahtlust äratavalt nii, et esineb avalikku korda ähvardav oht või ohukahtlus, ei saa piisavalt takistada. Samuti võimaldab see vältida juhtumeid, mil süüteo toime pannud või muul viisil ohtlik isik lahkub enne politsei kohale jõudmist. Kinnipeetud isik, kes viibib julgeolekuasutuse territooriumil ebaseaduslikult, tuleb viivitamata juhatada territooriumilt välja ja vabastada. Muudel juhtudel tuleb kinnipeetud isik viivitamata üle anda politseile või muule pädevale korrakaitseorganile. Tähtis on silmas pidada, et isiku kinnipidamine julgeolekuasutuse poolt on ajaliselt ja muude tingimustega väga piiratud ning eesmärk ei ole anda julgeolekuasutustele n-ö asenduspolitsei rolli. Turvakontroll (vt ka KorS § 47) ja vallasasja läbivaatus (vt ka KorS § 49) võimaldavad julgeolekuasutuse ametnikul kontrollida julgeolekuasutuse territooriumil viibivat (sh sellele sisenevat) isikut vaatlemise ja kompimise teel või tehnilise vahendi või sellekohase väljaõppe saanud teenistuslooma abil ning tema nõusolekuta kontrollida meeleliselt või tehnilise vahendi või teenistuslooma abil tema valduses olevat vallasasja, sh transpordivahendit, kui see on vajalik julgeolekuasutuse valduse ja teenistujate ohutuse tagamiseks. Nende meetmetega välditakse juhtumeid, mil julgeolekuasutuse territooriumile sisenev isik toob (varjatult) kaasa esemeid või aineid, mida saab kasutada julgeolekuasutuse vara või teenistujate ohustamiseks. Julgeolekuasutusele nähakse ette õigus võtta ohtlikud esemed ja ained hoiule (vt ka KorS § 52). Üldjuhul luuakse hoiulevõetud asja omanikule või seaduslikule valdajale viivitamata pärast hoiulevõtmise aluse äralangemist võimalus asi kätte saada, kuid KorS § 53 lõikes 1 sätestatud juhtudel võib julgeolekuasutus need müüa või hävitada. Samuti tuleb sätestada JASis julgeolekuasutuse ametniku volitus kanda ja kasutada tulirelvast vähemintensiivseid relvi ja erivahendeid. Välisluureameti ja Kaitsepolitseiameti esmasel hinnangul on eesmärgi ja proportsionaalsuse nõude täitmiseks vaja näha ette järgmised ametirelvad ja erivahendid. Erivahendid: käerauad; sidumisvahend; teenistusloom; tehniline tõke. Ametirelvad: tulirelv; gaasirelv; külmrelv; elektrišokirelv. Iga meetme kohaldamise tingimusi ja ulatust ning iga relva ja erivahendi kasutamise eesmärki ja vajadust käsitletakse täpsemalt VTK alusel koostatavas eelnõus ning põhjendatakse selle seletuskirjas. Üldistatult tulenevad kõigi volituste kasutamise tingimused vajadusest ohtu ennetada, välja selgitada ja tõrjuda ning sarnaselt KorSiga tuleb iga meetme puhul need tingimused eraldi sätestada. Sellega välditakse julgeolekuasutusele üleliigsete volituste andmist, mis ei täida enam mitte julgeolekuasutuse kaitse, vaid juba laiemalt avaliku korra tagamise eesmärki. Nii meetmete kui vahetu sunni kohaldamisel kehtivad KorSis sätestatuga analoogsed põhimõtted. Meetme kohaldamisel tuleb tagada selle proportsionaalsus. Selleks tuleb muu hulgas arvestada meetmega taotletavat eesmärki ja kiireloomulist kohaldamist nõudvat olukorda, samuti valida meede, mis nii isikut kui ka üldsust eeldatavalt kõige vähem kahjustab. Meetme kohaldamine on lubatud üksnes seni, kui selle eesmärk on saavutatud või seda ei ole enam võimalik saavutada. Sarnaselt KorSiga on vahetu sunni kohaldamine lubatud üksnes juhul ja üksnes nii kaua, kui see on eesmärgi saavutamiseks vältimatu. Samuti tuleb selleks valida proportsionaalne vahend (füüsiline jõud, erivahend ja relv). Vahetu sunni kohaldamisel tuleb lähtuda KorS 5. peatükis sätestatud tingimustest ja korrast. 19 Eelnevast plaanitud meetmete lühikirjeldusest nähtub, et meetmeid võib kohaldada ja nende tagamiseks võib vahetut sundi kasutada isikute suhtes, kes viibivad julgeolekuasutuse territooriumil (sh sisenevad sellele) või selle vahetus läheduses ning kelle tegevus ohustab või võib ohustada julgeolekuasutust või selle teenistujaid. Mõiste „vahetu lähedus“ on õigustloovates aktides (sealhulgas KorS §-des 47–49 ja 68) üsna laialdaselt kasutatav määratlemata õigusmõiste, mida ei ole otstarbekas määratleda ka kavandatud normides. Muu hulgas võib vahetu läheduse piir sõltuda julgeolekuasutuse territooriumi piiramise ja tähistamise viisist, territooriumi ümbritsevast keskkonnast (sh füüsilisest nägemisulatusest), ohu või ohukahtluse iseloomust ja allikast (sh sellest, kas konkreetse ohu realiseerumine on võimalik ka kaugemalt) ning muudest asjaoludest. Sarnaselt mis tahes korrakaitseorganiga peab julgeolekuasutus suutma oma seadusest tuleneva volituse piire tunnetada. Probleem 3: erisidega seotud õigusselgusetus Erisidega seotud sätete õigusselgusetuse probleem tuleneb vahetult JAS asjaomastest normidest. Seetõttu on kõige otstarbekam loobuda eriside mõistest ning muuta või tunnistada kehtetuks kõik sätted, mis erisidet reguleerivad (JAS §-d 7, 71 ja 33). JAS § 7 lõike 1 punkti 4 jääb selle tagajärjel alles Välisluureameti ülesanne korraldada ja kontrollida elektroonilist teabeturvet. Säte on kooskõlas RSVS § 23 lõike 1 punktiga 1 ja lõikega 2, mistõttu tuleb eelnõu koostamisel eraldi kaaluda, kas õigusselgust suurendaks, kui samasse sättesse lisada üldine viide RSVSile. Kehtetuks tuleb tunnistada JAS § 7 lõige 3 (halduslepingu sõlmimine eriside korraldamiseks), § 71 („Eriside“) ja täitmata volitusnormi sisaldav § 33 („Kommunikatsioonide kaitse korraldamine“). Kooskõlas seadusemuudatustega tuleb hinnata RSVKK asjaomaste sätete muutmise vajadust. Minimaalselt tuleb kooskõlas JAS muudatusega muuta või kehtetuks tunnistada RSVKK § 8 lõike 1 punkt 26, milles kasutatakse salastamise aluse määratlemisel sõnastust „eriside korraldamiseks ning kontrollimiseks kasutatavad meetodid ja vahendid“. 10. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega määratud raamid Probleem 1: relvastatud vastupanu ettevalmistamine ja korraldamine Eesti Vabariigi põhiseaduse § 11 esimesest lausest22 koostoimes § 3 lõikega 1 ja §-ga 10 tuleneb, et igal põhivabaduse piirangul peab olema seaduslik alus. Sama nõuab EIÕK (vt EIKo 37553/05, Kudrevičius jt vs. Leedu, 15.10.2015, p 108–110 edasiste viidetega). Selline seadus peab olema kättesaadav, selle tagajärjed ettenähtavad ja piisavalt selged.23 Eesti Vabariigi põhiseaduse § 13 lõike 2 kohaselt kaitseb seadus igaühte riigivõimu omavoli eest. Ka see säte on seotud teiste Eesti Vabariigi põhiseaduse sätetega, mis näevad ette õigusriiklikud põhimõtted, seaduslikkuse nõude ning põhiõiguste piiramise alused ja korra. Sättes on siiski lühidalt ja selgelt võetud kokku sisu, mida tuleb riigi tegevuses arvestada: inimesed peavad olema kaitstud riigivõimu omavoli ja meelevaldse kohtlemise eest.24 22 Õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. 23 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. § 11 punkt 23 (EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS (pohiseadus.ee)) 24 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. § 13 punkt 34 EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS (pohiseadus.ee) 20 Sarnaselt Eesti Vabariigi põhiseaduses sätestatud õigusselguse ja piirangu seaduslikkuse ning proportsionaalsuse põhimõttega25 sätestab inimõiguste ja põhivabaduste konventsiooni (RT II, 2010, 14, 54) artikkel 8 punkti 2, et ametivõimud ei sekku isiku era- ja perekonnaelu ja kodu ning sõnumite saladuse õiguse kasutamisse muidu, kui kooskõlas seadusega ja kui see on demokraatlikus ühiskonnas vajalik riigi julgeoleku, ühiskondliku turvalisuse või riigi majandusliku heaolu huvides, korratuse või kuriteo ärahoidmiseks, tervise või kõlbluse või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitseks. Probleem 2: julgeolekuasutuste füüsiline kaitse Sarnaselt KorS ja sellele viitavate eriseaduste reguleerimisalaga luuakse planeeritud regulatsiooniga materiaalne alus mitmesuguste põhiõiguste ja -vabaduste riivamiseks eesmärgiga vältida muu õigushüve kahjustamist. Kõnealusel juhul on selliseks õigushüveks kitsamalt julgeolekuasutuse territoorium, vara, teave ja teenistujad, laiemalt aga avaliku võimu organite toimimine ja riigi julgeolek. Isikute põhiõigusi ja -vabadusi, mida selle käigus võib kooskõlas põhiseadusega riivata, on sarnaselt KorSiga mitmeid ning sarnaselt KorSiga võib neid kõnealuse eelnõuga piirata üksnes põhiseaduse 2. peatükis sätestatud tingimustel ja eesmärgil. Avaliku korra kaitse ning riigi julgeoleku tagamine on valdkonnad, mis kuuluvad iga EL liikmesriigi ainupädevusse. EL lepingu artikli 4 lõige 2 sätestab: „Liit austab riigi põhifunktsioone, sealhulgas riigi territoriaalse terviklikkuse tagamist, avaliku korra säilitamist ja riigi julgeoleku kaitsmist. Eelkõige riigi julgeolek jääb iga liikmesriigi ainuvastutusse.“. Seetõttu ei ole kõnealune regulatsioon puutumuses EL õigusega. Probleem 3: erisidega seotud õigusselgusetus Sarnaselt probleemiga 2 kuulub salastatud teabe kaitse iga EL liikmesriigi ainupädevusse ning ei ole puutumuses EL õigusega. Iga riik korraldab oma riigisaladuse kaitset ise ning loob selleks reeglid, mis tagavad töödeldava teabe käideldavuse, tervikluse ja konfidentsiaalsuse. EL salastatud teabe kaitse nõuded kehtivad üksnes sellisele (salastatud välis)teabele, mis on kas loodud EL poolt ja avaldatud Eesti Vabariigile või loodud Eesti Vabariigi poolt EL liikmesuse teostamiseks ning salastatud EL regulatsioonide kohaselt. V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus. 11. Kavandatavad muudatused ja nende mõjud Probleem 1: relvastatud vastupanu ettevalmistamine ja korraldamine 11.1. Kavandatav muudatus 1 Kaitseväele antakse volitused relvastatud vastupanu korraldamise ülesande ettevalmistamiseks ja teostamiseks: 1) kaasata oma ülesannete täitmisesse varjatult Kaitseväe väliseid isikuid, sh kontrollida nende isikute usaldusväärsust; 2) kasutada variisikut. Mõju sihtrühm: Kaitsevägi. Muudatusega on Kaitseväel võimalik lisaks juba antavale relvastatud vastupanu ettevalmistamisega seotud sõjaväelisele väljaõppele teha toiminguid, mis on vajalikud nimetatud Kaitseväe ülesande võimalikuks rakendamiseks. Tegevuste võimaldamine suurendab ülesande täitmise efektiivust ning 25 Eelkõige §-d 3, 11 ja 13 21 täitmisele asumise kiirust. Mõju Kaitseväe tegevusele on oluline, sest vähendab oluliselt aja- ja ressursikulu olukorras, kus ettevalmistatud võimete (sh vahendite) rakendamine on vahetult vajalik. Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste töökorraldusele. Vajadus asutuse sisemise töökorralduse muutmiseks ja seotud isikute väljaõppe korraldamiseks on vähene. Kaasnev mõju: Mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele. Kavandatav muudatus võimaldab suurendada Kaitseväe võimekust üldise riigi sõjalise kaitse korraldamisel ning territoriaalse terviklikkuse ja põhiseadusliku korra taastamisel. Tegemist on osaga iseseisvast kaitsevõimest, seetõttu on meetme mõju üksikuna riigi julgeolekule väike. Samas riigi võimekus ette valmistada ja rakendada ettevalmistatud võimeid suurendab elanikkonna turvalisust ning Eesti riigi mainet usaldusväärse partnerina. 11.2. Kavandatav muudatus 2 Kaitsevägi võib relvastatud vastupanu korraldamise ülesande täitmiseks või täitmise tagamiseks koguda ja töödelda muu hulgas järgmist teavet: 1) isikuandmeid; 2) eriliiki isikuandmeid. Mõju sihtrühm: Kaitsevägi ja isik, kelle andmeid töödeldakse. Kaasnev mõju: mõju riigiasutuste töökorraldusele. Kaitsevägi töötleb isikuandmeid kaitseväekohustuse korraldamisel, kaitseväeluure korraldamisel ja Kaitseväe julgeolekuala kaitsmisel. Kavandatavate muudatuste jõustumisel on vajalik mõningane asutusesisene töökorralduse muutmine, et tagada teabe korrektne töötlemine (sh kogumine, analüüsimine ning säilitamine). Muudatus töökorralduses on minimaalne. Kaasnev mõju: Mõju riigi julgeolekule. Isikuandmete töötlemisega vähendatakse ebasoovitavate isikute kaasamist, millega väheneb võimalus varjatud identiteediga kaitseväelaste avastamiseks ja Kaitseväe ülesannete täitmise takistamine, suurendades seeläbi ülesande täitmise efektiivsust. Tegevus omab positiivset mõju riigi julgeolekule. Mõju ulatus kogu riigi julgeoleku vaates on samas väike. Kaasnev mõju: mõju isikute eraelule. Relvastatud vastupanu sõjapidamise ettevalmistamisel ja korraldamisel kogutakse ja töödeldakse üksnes selliste isikute (sh juriidiliste isikute) isikuandmeid, kelle valduses on relvastatud vastupanu teostamiseks vajalikud vahendid, kes võib oma tegevuse tõttu olla vajalik identiteedi kaitsmisel või ülesannete täitmisel. Võimalik puudutatud isikute arv ei ületa 0,1% Eesti elanikkonnast, eriliiki isikuandmete puhul on tegemist veelgi väiksema isikute arvuga. Seega kavandatav mõju isikute eraelule on väike. Probleem 2: julgeolekuasutuste füüsiline kaitse 11.3. Kavandatav muudatus 3 22 Julgeolekuasutusele antakse oma valduste kaitseks korrakaitselise iseloomuga meetmete kasutamise volitus. Mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele Mõju sihtrühm 1: riigi elanikud. Mõju sihtrühm 2: julgeolekuasutused ja nende teenistujad. Mõju sihtrühm 3: isikud, kes viibivad julgeolekuasutuse vahetus läheduses või soovivad siseneda selle territooriumile ning kelle tegevus ohustab või võib ohustada julgeolekuasutust või selle teenistujaid. Sihtrühmi käsitletakse koos, sest mõju kirjeldus on olulisel määral kattuv. Planeeritud muudatused võimaldavad senisest paremini kindlustada, et julgeolekuasutused saavad nende vastu suunatud ohule adekvaatselt ja proportsionaalselt reageerida. Seeläbi on senisest veelgi paremini tagatud julgeolekuasutuste ja nende teenistujate kaitse, seeläbi ka avaliku võimu organite ja riigi häireteta toimimine ning selle kaudu omakorda elanike turvalisus ja heaolu. Julgeolekuasutustele ja nende teenistujatele loovad planeeritud muudatused suurema kindluse, et julgeolekuasutuse vastu suunatud oht ei realiseeru või suudetakse sellele adekvaatselt ja proportsionaalselt reageerida. Seega väheneb ka julgeolekuasutuste vara ja teavet ning nende teenistujate elu või tervist ähvardava ohu realiseerumise risk. Seega mõjutavad muudatused riigi julgeolekut positiivselt. Mõju avaldumise sagedus on väike, sest julgeolekuasutuste vastu suunatud ohu tase ja realiseerumise tõenäosus on igapäevaselt suhteliselt madal. Mõju sihtrühm 1 on suur, sest kaudselt on mõjutatud kogu elanikkond. Mõju sihtrühm 2 on väike, sest julgeolekuasutused ja nende teenistujad moodustavad kõigist riigiasutustest ja nende teenistujatest väga väikese osa. Mõju sihtrühm 3 on väike, sest asjaomased isikud moodustavad äärmiselt väikese osa avalikus ruumis viibivatest või ka avaliku võimu organite territooriumile sisenevatest isikutest. Mõju ulatus ja ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest muudatustega ei kaasne automaatselt ühtegi muudatust isikute suhtes, kellest ei lähtu (potentsiaalset) ohtu julgeolekuasutusele. Muudatused tehakse eesmärgiga suurendada julgeolekuasutuse enesekaitsevõimet, arvestades samas vajadust kehtestada piirid, mis välistaksid ohule ülereageerimise ning seeläbi ohuolukorra eskaleerimise. Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste korraldusele, kuludele ja tuludele Mõju sihtrühm: Julgeolekuasutuse teenistujad, kelle teenistusülesanne on julgeolekuasutuse territooriumi valve ja kaitse. Planeeritud muudatused loovad julgeolekuasutuse territooriumi valve ja kaitse ülesannet täitvatele teenistujatele võimaluse reageerida julgeolekuasutuse vastu suunatud ohule adekvaatselt ja proportsionaalselt. Seeläbi suureneb nende julgus kohaldada kindlas olukorras sobivat meedet, kahtlemata selles, kas esineb õiguslik alus. Selleks peavad valve ja kaitse ülesannet täitvad teenistujad läbima lisakoolituse, et omandada uuendatud volituste rakendamiseks vajalikud teadmised, oskused ja hoiakud. Mõju sihtrühm on väike, sest asjaomaseid ülesandeid täitvad teenistujad moodustavad julgeolekuasutuste teenistujatest väikese osa. Mõju ulatus ja ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest muudatustega ei kaasne neile peale lisakoolituse muid lisakohustusi ning muudatused tehakse eesmärgiga suurendada julgeolekuasutuse enesekaitsevõimet, arvestades samas vajadust kehtestada piirid, mis välistaksid ohule ülereageerimise ning seeläbi ohuolukorra eskaleerimise. Lisakoolitusega ei kaasne märkimisväärset lisakulu. Lisakoolitusega kindlustatakse, et volitusi rakendavad isikud on teadlikult nende tingimustest ja piiridest. Probleem 3: erisidega seotud õigusselgusetus 11.4. Kavandatav muudatus 4 23 Muudetakse ja tunnistatakse kehtetuks erisidega seonduvad sätted. Mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele Mõju sihtrühm 1: riigi elanikud. Mõju sihtrühm 2: Kaitsepolitseiamet, Kaitsevägi ja Välisluureamet. Mõju sihtrühm 3: salastatud teavet edastavad töötlevad üksused. Sihtrühmi käsitletakse koos, sest mõju kirjeldus on olulisel määral kattuv. Planeeritud muudatused võimaldavad senisest paremini aru saada, millised elektroonilise teabeturbe nõuded kehtivad töötlussüsteemidele, mille abil saab edastada salastatud teavet, ning milline on nende nõuete täitmise järelevalve pädevus ja selle piirid. Seeläbi on senisest veelgi paremini tagatud salastatud teabe kaitse. Seeläbi omakorda väheneb võimalus, et salastatud teave hävib või seda muudetakse või see saab teatavaks volitamata isikutele. See omakorda aitab säilitada olukorda, kus ei kahjustata riigi julgeolekut ega välissuhtlust, mistõttu on tagatud ka elanike turvalisus ja heaolu. Mõju avaldumise sagedus on väike, sest senisest õiguslikust ebaselgusest tingitud intsidendid ei ole sagedased. Mõju sihtrühm 1 on suur, sest kaudselt on mõjutatud kogu elanikkond. Mõju sihtrühmad 2 ja 3 on väikesed, sest asjaomased asutused moodustavad kõigist riigiasutustest väikese osa. Mõju ulatus ja ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest muudatuse tagajärjel ei muutu senised elektroonilise teabeturbe nõuded ning nende rakendamise ja järelevalve praktika. Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste korraldusele, kuludele ja tuludele Mõju sihtrühm 1: salastatud teavet edastavad töötlevad üksused. Mõju sihtrühm 2: Kaitsepolitseiamet, Kaitsevägi ja Välisluureamet. Sihtrühmi käsitletakse koos, sest mõju kirjeldus on olulisel määral kattuv. Planeeritud muudatused loovad mõlemale sihtrühmale selgema õiguskeskkonna, milles on senisest kindlam rakendada töötlussüsteemidele kehtestatud nõudeid ning kontrollida nende nõuete täitmist. Seeläbi suureneb nii nõuete täitjate kui ka kontrollijate kindlus ning väheneb eksituste oht, mis võib halval juhul väljenduda salastatud teabega seotud intsidentides. Mõju avaldumise sagedus on väike, sest senisest õiguslikust ebaselgusest tingitud intsidendid ei ole sagedased. Mõju sihtrühmad on väikesed, sest asjaomased asutused moodustavad kõigist riigiasutustest väikese osa. Mõju ulatus ja ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest muudatuse tagajärjel ei muutu senised elektroonilise teabeturbe nõuded ning nende rakendamise ja järelevalve praktika. 12. Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele VTKs kavandatud muudatusega ei tekitata täiendavaid kohustusi ettevõtjatele ega kodanikele, seega mõju ettevõtete ja kodanike halduskoormusele puudub. 13. Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad kulud ja tulud Probleem 1: relvastatud vastupanu ettevalmistamine ja korraldamine Kavandatava regulatsiooni jõustumisel tekib riigile (Kaitsevägi) kulu, mis on seotud variisikute loomise ja nende tegevusega, sh variisiku kasutatavate teenustega kaasnevad ajutised ja püsikulud (nt pikaajaline ruumide üürimine). Relvastatud vastupanu korraldamisega kaasneva teabe, sh kulu, puhul on tegemist juurdepääsupiiranguga teabega, mistõttu kulu suurust ei avaldata. Kulu kaetakse riigieelarvest riigi sõjalise kaitse ettevalmistamiseks ja korraldamiseks ettenähtud vahenditest. 24 Probleem 2: julgeolekuasutuste füüsiline kaitse Muudatustega ei kaasne riigile ega kohalikule omavalitsusele automaatset lisakulu ega tõuse ka tulu. Muudatuste rakendamisega ei kaasne vajadust teha muudatusi julgeolekuasutuste koosseisus ega struktuuris. Ka praegu on julgeolekuasutuse koosseisus isikud, kelle ülesanne on tagada julgeolekuasutuse territooriumi, vara, teenistujate ja teabe valve ning kaitse. Võimalik kulu kaasneb valve ja kaitse ülesannet täitvate julgeolekuasutuse teenistujate lisakoolitusega, mille käigus omandavad nad lisateadmised ja -oskused ning hoiakud, mida on vaja lisandunud volituste proportsionaalseks rakendamiseks. Neid koolitusi saab ühendada regulaarsete füüsilise jõu ja relva kasutamise oskuste täiendamise ja kontrollimise koolitustega ning katta julgeolekuasutuse eelarves sellisteks koolituseks ette nähtud vahenditest. Probleem 3: erisidega seotud õigusselgusetus Muudatusega ei kaasne riigile ega kohalikule omavalitsusele lisakulu ega tõuse ka tulu. Pärast muudatust jätkub riigisaladuse kaitse, sh töötlussüsteemide nõuete väljatöötamine ja nende kontrollimine senises mahus ja senisel moel jaotatud pädevuste kohaselt. 14. Edasine mõjude analüüs Kavandatavad muudatused puudutavad riigi julgeolekut, sh sõjalise kaitse ettevalmistamist, mistõttu täiendavat mõjuanalüüsi ei kavandata. VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava 15. Valitav lahendus Probleem 1: relvastatud vastupanu ettevalmistamine ja korraldamine Relvastatud vastupanu korraldamise efektiivsemaks muutmise eesmärgil on kavas täiendada Kaitseväe korralduse seadust viisil, mis võimaldab ette valmistada ning rakendada vajalikku taristut ning kontakte, mis on vajalikud relvastatud vastupanu korraldamiseks. Probleem 2: julgeolekuasutuste füüsiline kaitse Julgeolekuasutuste seadust täiendatakse sätetega, millega julgeolekuasutusele antakse oma valduste kaitseks korrakaitselise iseloomuga meetmete kasutamise volitus. Probleem 3: erisidega seotud õigusselgusetus Muudetakse või tunnistatakse kehtetuks erisidet puudutavad julgeolekuasutuste seaduse sätted. 15.1. Töötatakse välja uus 15.2. Muudatused tehakse senise seaduse Jah tervikseadus struktuuris 15.3 Selgitus Probleem 1: relvastatud vastupanu ettevalmistamine ja korraldamine Kavandatav muudatus puudutab Kaitseväe ülesande täitmiseks vajalike meetmete kirjeldust, mistõttu vajadus uue tervikteksti järgi puudub. 25  Probleem 2: julgeolekuasutuste füüsiline kaitse Seatud eesmärgi täitmiseks piisab julgeolekuasutuste tegevust reguleeriva JAS muutmisest. JAS kogumahu ja reguleeritavate teemade ulatusega võrreldes on planeeritud muudatused väikesed. Probleem 3: erisidega seotud õigusselgusetus Õigusliku ebaselguse kõrvaldamiseks piisab asjaomaste JAS sätete muutmisest või kehtetuks tunnistamisest. JAS kogumahuga võrreldes on planeeritud muudatused väikesed. 16. Puudutatud ja muudetavad õigusaktid Kaitseväe korralduse seadus (RT I, 18.06.2021, 7) Julgeolekuasutuste seadus (RT I 26.05.2020, 10) 17. Edasine kaasamise plaan – keda, millal ja kuidas kaasatakse Probleemid 1–3: Väljatöötamise kavatsus on koostatud koostöös Kaitseväega (probleem 1) ning Välisluureametiga (probleemid 2 ja 3). Eelnõu väljatöötamise menetluses osalevad asjassepuutuvad valitsusasutused: Justiitsministeerium, Siseministeerium, Kaitsepolitseiamet, Kaitsevägi. Relvastatud vastupanu korraldamine (probleem 1) on seotud riigi tuumikfunktsiooni (riigi sõjalise kaitse) täitmisega. Julgeolekuasutuste füüsilise kaitse korraldamine ja eriside mõistega seotud ebaselgus (probleemid 2 ja 3) on haldusesisene probleem. Sellest tulenevalt ei puuduta VTK-s käsitletud probleemid valitsusväliste isikute ega organisatsioonide tegevust. 18. Põhjaliku mõjuanalüüsi toimumise aeg Probleemid 1–3: Täiendavat mõjuanalüüsi ei koostata. Avaliku sektori (riik) välised olulised mõjud puuduvad. 19. Eeldatav kontseptsiooni (HÕNTE § 1 lg 3) valmimise ja kooskõlastamisele saatmise aeg (kui Täiendavat kontseptsiooni ei koostata järgmise sammuna koostatakse eelnõu kontseptsioon) 20. Eeldatav eelnõu avaliku konsultatsiooni ja 2022. aasta II poolaasta kooskõlastamise aeg 21. Õigusakti eeldatav jõustumise aeg 01.01.2023 22. Vastutavate ametnike nimed ja kontaktandmed Kaitseministeeriumi õigusloome valdkonna juht Guido Pääsuke ([email protected]), Ergo Pärn ([email protected]), Andri Rebane ([email protected]), Katariina Kärsten ([email protected]) 26