Arvamus PSJV asjas nr 4-3-43-17

Priit Pikamäe Teie 07.06.2017 nr 4-3-43-17 Riigikohus [email protected] Meie 29.06.2017 nr 9-2/170805/1702862 Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-1-16 Austatud Riigikohtu esimees Tartu Ringkonnakohus jättis 01.06.2017 määrusega 3-16-1205 kohaldamata ning tunnistas Põhiseadusega vastuolus olevaks halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 46 lg 2 lause 2, mille järgi saab haldusorgani tegevusetuse või viivituse korral esitada kohustamiskaebuse ühe aasta jooksul haldusakti andmiseks või toimingu tegemiseks ettenähtud tähtaja möödumisest. Leian, et HKMS § 46 lg 2 ls 2 on Põhiseadusega kooskõlas. Kuigi kohtusse pöördumise tähtajaline piirang on isiku jaoks ebasoodne, on see siiski mõõdupärane lahendus ühtaegu piisava õiguskaitse tagamiseks ja haldus- ning menetlusökonoomia eesmärkide ja õiguskindluse saavutamiseks. Kui kaebetähtaeg lasti mööda objektiivse takistuse tõttu või kaalukal subjektiivsel põhjusel, on võimalik tähtaeg ennistada ja sellega tagada õiglus ka üksikjuhul. Ühtlasi teatan, et ei soovi asja arutamist suulises menetluses. Normikontrolli lubatavus 1. Tartu Ringkonnakohtu algatatud konkreetne normikontroll on lubatav osas, mis puudutab HKMS § 46 lg 2 lauses 2 sisalduvat tähtaega. Kuna konkreetses asjas on tegemist võimaliku viivitusega alates 2010, on asjassepuutuv ka 01.01.2012 jõustunud HKMS § 283 lg 2: „Kui haldusorgan viivitab või on tegevusetu enne käesoleva seadustiku jõustumist taotletud haldusakti andmisel või toimingu tegemisel, võib kohustamiskaebuse esitada kahe aasta jooksul käesoleva seadustiku jõustumisest arvates.“. Kohus ei saa üldjuhul lahendada vaidlust, kui kaebus on esitatud sätetes nimetatud tähtaegadest hiljem. Viivituse vaidlustamise tähtaja põhiseaduspärasus 2. Tartu Ringkonnakohtu hinnangul on PS §-ga 15 vastuolus HKMS § 46 lg lg 2 teise lause üheaastane tähtaeg haldusorgani tegevusetuse või viivituse korral kohustamiskaebuse esitamiseks haldusakti andmiseks või toimingu tegemiseks ettenähtud tähtaja möödumisest. Konkreetsel juhul on asjassepuutuv üksnes viivituse vaidlustamine. Viivitusega on tegemist siis, kui haldusmenetluse lõpptähtajaks ei ole haldusorgan veel akti andnud või toimingut sooritanud, tegevusetusega aga juhul, kui menetluse ettenähtud algusajaks ei ole menetlust veel alustatud.  2 3. PS § 15 lg 1 kohtusse pöördumise absoluutset põhiõigust võib riivata mõne teise samaväärse õiguse või vabaduse või Põhiseaduse järku väärtuse kaitseks. 4. Piirtähtaega haldusorgani viivituse vaidlustamiseks õigustab soov välistada kaebuse esitamist ebamõistlikult hilja. Kuni 31.12.2011 kehtinud HKMS sellist viivituse lõpetamiseks kohustamiskaebuse esitamise tähtaega ette ei näinud, mistõttu sai jätkuva viivituse puhul kohtusse pöörduda tähtajatult. Seadusandja ei pidanud seda mõistlikuks. Kui isik taotleb haldusorganilt mõne haldusakti andmist või toimingu sooritamist, siis isegi juhul, kui haldusorgan jätab taotluse lahendamata, ei ole õige koormata halduskohut ja haldusorganeid kaebuste menetlemisega juhul, kui taotluse esitamisest on juba möödunud sedavõrd pikk aeg, et mõistlikult ei saa taotluse esitajat enam pidada asja lahendamisest huvitatuks.1 5. Nii õigustab kaebeõiguse tähtajalist piiramist haldus- ja kohtumenetlusökonoomia. Lisaks võib eesmärgiks olla ka PS §-st 10 tulenev õiguskindlus ja -stabiilsus (pikalt jätkuva ebakindluse vältimine). Sellised eesmärgid võivad õigustada kohtusse pöördumise õiguse piiramist, kuna on Põhiseaduse järku väärtused. 6. Riigikogu loodud põhiõiguse piirang peab eesmärgi saavutamist soodustama, olema sama tõhusatest võimalikest alternatiividest leebeim ning sisult mõõdupärane (PS § 11). Iga kaebeõigust lõpetav tähtajaline piirang soodustab selle saabudes menetlusökonoomia, õiguskindluse ja –stabiilsuse saavutamist. Kohtule suurema kaalutlusõiguse andmine või kohtusse pöördumise aja pikendamine suurendab nii haldusorganite kui kohtute töökoormust, mistõttu ei ole need praegu kehtiva konkreetse tähtajaga võrreldavad ja sama tõhusad meetmed. 7. HKMS § 46 lg 2 ls 1 alusel võib kohustamiskaebuse esitada 30 päeva jooksul haldusakti andmisest või toimingu tegemisest keeldumise teatavakstegemisest arvates. Lause 2 alusel võib haldusorgani viivituse korral kohustamiskaebuse esitada ühe aasta jooksul haldusakti andmiseks või toimingu tegemiseks ettenähtud tähtaja möödumisest. Kolmanda lause järgi võib juhul, kui sellist tähtaega ei ole sätestatud, kohustamiskaebuse haldusorgani tegevusetuse või viivituse korral esitada kahe aasta jooksul haldusakti või toimingu taotlemisest arvates. HKMS § 283 lg 2 võimaldas viivitust vaidlustada kahe aasta jooksul seadustiku jõustumisest arvates. HKMS § 46 lg 7 alusel loetakse kaebetähtaeg möödunuks siis, kui haldusakti või keeldumist ei ole kaebajale teatavaks tehtud, kuid ta on haldusaktist või keeldumisest muul viisil teada saanud, ent viivitanud ebamõistlikult tühistamis- või kohustamiskaebuse esitamisega. 8. Seadusandja on HKMS § 46 lg 2 ls 2 ja § 283 lg 2 ühe- ja kaheaastaseid tähtaegu pidanud tunnetuslikult piisavaks, et anda isikule mõistlik aeg mõistmaks ja vaidlustamaks tema suhtes ja tema õiguseid või vabadusi kahjustavat halduse viivitust, millest ta on üldjuhul teadlik või peaks teadlik olema. HKMS § 46 lg 2 lausete 2 ja 3 näol on tegemist täiendava meetmega mõjutamaks, et asja lahendamine toimuks võimalikult kiiresti mõistliku aja jooksul, kuid mitte kauem kui otsustuse tegemiseks ettenähtud tähtajaks. 9. Eeldus ja ootus menetlusosalise mõistlikule reageerimisele viivituse korral sarnaneb HKMS § 46 lg 7 olukorrale, kus inimene on tema õiguseid või vabadusi mõjutavast halduse tegevusest või otsustusest teadlik (või vähemalt aimab seda), kuid haldusorgan ei ole talle üheselt selget ja seaduspärast õigusdokumenti kätte toimetanud. Õiguskindluse põhimõttega ei oleks kooskõlas, kui sellist haldusakti saaks vaidlustada ebamõistlikult pika tähtaja jooksul. Isik peab astuma oma õigusi piiravast haldusaktist teada saades mõistliku aja (umbes ühe kuu) 1 Halduskohtumenetluse seadustiku eelnõu (755 SE) seletuskiri, lk 15 ja 58.  3 jooksul samme sellega tutvumiseks, ning seejärel omakorda mõistliku aja jooksul kohtusse pöörduma. Sellesse ajavahemikku mahub tavapärane 30-päevane periood, mis on ette nähtud teatavaks tehtud haldusaktiga tutvumiseks ja selle õiguspärasuse üle otsustamiseks, kaebeõiguse kasutamise või mittekasutamise vahel valiku langetamiseks, kaebuse esitamiseks vajalike toimingute tegemiseks ning kaebuse koostamiseks.2 Järeldus võib olla erinev siis, kui menetlus ei alga isiku taotlusel, vaid haldusorgani algatusel.3 HKMS § 46 lg 2 ls 2 lubab viivitust vaidlustada lausa ühe aasta jooksul otsustuse tegemiseks ettenähtud tähtajast arvates. Kui seaduses kindlat tähtaega ei ole, kui haldusorgan võib menetlust peatada või tähtaega pikendada, võib viivituse tegelik vaidlustamise võimalus kesta ühest aastast kauem. 10. Konkreetses kohtuasjas algas haldusmenetlus taotluse esitamisega 11.06.2010. RavS § 47 lõikest 7 („tähtaeg pikeneb puuduste kõrvaldamiseni antud tähtaja võrra“) ja Ravimiameti antud puuduste kõrvaldamise tähtajast 15.11.20104 tulenevalt tulnuks menetlus selleks ajaks ka lõpetada ning RavS nõuetele vastavalt vormistada. Sellist menetluse lõpetamise otsustust (menetluse lõpetamine haldusmenetluse seaduse (HMS) § 15 lg 2 alusel taotluse läbivaatamata jätmisega5 või RavS § 47 lg 5, § 49 lg 2 p-de 1 ja 4, lg-de 5 ja 6 alusel haldusakti koostamisega6) Ravimiamet koostanud ega taotlejale kätte toimetanud ei ole. Selline viivitus on Ravimiametile õigustatult etteheidetav. Haldusorganil ei ole kohustust tegevusluba anda, aga tal on kohustus haldusmenetlus seaduse nõuetele vastavalt lõpule viia ja isikut tema taotluse suhtes vastu võetud otsustusest kirjalikult teavitada. Ka hea halduse põhimõte kohustab andma isikule mõistliku aja jooksul teavet teda puudutava asja menetluse käigust. 11. Pooled vaidlevad ajahetke üle, mil kaebaja sai või oleks pidanud teada saama haldusmenetluse lõppemisest. Selle hetke tuvastamine määrab ka kaebetähtaja piisavuse ehk selle põhiseaduspärasuse konkreetse kohtuasja raames algatatud põhiseaduslikkuse järelevalves. Ravimiameti väitel sai kaebaja teada menetluse lõppemisest 2010. aastal, kaebaja väitel sai ta sellest teada 2016. aastal. Tartu Halduskohus leidis 11.10.2016, et kaebaja pidi mõistma hiljemalt 19.03.2014 vastusest, et Ravimiameti hinnangul on menetlus lõppenud (p 8). 12. PS § 3 seaduslikkuse põhimõttest tulenevalt tegutsevad haldusorganid ja kohtud üksnes kehtiva õiguse alusel ja piires. See annab haldusvälistele isikutele etteaimatavuse haldusorgani ja kohtu tegevusest ja võimalikest tulemustest. Seaduses sisalduvaid tähtaegu ja muid tingimusi haldusorgan omaalgatuslikult üldjuhul muuta ei saa, vaid asi tuleb lahendada seadusandja loodud tingimustel ja korras. Seda peavad teadma ja järgima nii haldusorgan ise kui ka menetlusosalised. Haldusorgani ja asja lahendava ametniku kohustuseks on ühtlasi tagada, et põhjendamatut viivitust ei teki (avalikku ressurssi ei kulutata ega teiste isikute huve kahjustata), seda ka siis, kui viivitus on menetlusosalisele soodne (nt ehitusloa taotlemisel projekti korduv 2 Tallinna Halduskohtu 15.07.2016 määrus 3-16-76; RKHKm 09.05.2007, 3-3-1-23-07, p-d 10–12. 3 RKHKm 10.06.2009, 3- 3-1-25-09, p 11; Tartu Ringkonnakohtu 11.12.2013 määrus 3-13-135. 4 Ravimiameti 16.05.2016 otsus nr JUR-5/1464-2: „[---] pöördus suuliselt Ravimiameti poole sooviga muuta OÜ Meness tegevusloa taotluses märgitud tegevuskohta. Ravimiamet võimaldas OÜ-le Meness muuta taotluses tegutsemiskoha andmeid ehk leida nõuetelevastavad ruumid. 6. OÜ-le Meness seaduslikule esindajale (Kenneth Karpov) selgitati suuliselt, et OÜ Meness taotlus jäetakse läbi vaatamata, kui OÜ Meness hiljemalt 15.11.2010 puudusi taotluses ei kõrvalda.“ 5 Ravimiameti 22.02.2016 e-kirja kohaselt lõppes menetlus 2010.a taotluse läbi vaatamata jätmisega, kuna taotluse sisulise hindamiseni ei jõutudki. 6 RavS § 49 lg 2: „Ravimiamet keeldub tegevusloa väljaandmisest või uuendamisest, kui esineb vähemalt üks järgmistest asjaoludest: 1) ei ole esitatud käesoleva seaduse kohaselt tegevusloa saamiseks nõutavaid dokumente või andmeid; [---] 4) tegevusloa taotleja ei ole kõrvaldanud käesoleva seaduse § 47 lõike 7 alusel antud täiendava tähtaja jooksul tegevusloa väljaandmist takistavaid puudusi; [---] (5) Tegevusloa väljaandmisest või uuendamisest keeldumise otsus tehakse käesoleva seaduse § 47 lõikes 5 nimetatud tähtaja jooksul. (6) Käesoleva paragrahvi lõikes 5 nimetatud otsus tehakse taotlejale kirjalikult teatavaks otsuse tegemisest alates kolme tööpäeva jooksul.“  4 parandamine). Seaduse mittemõistmine või –tundmine või ka vääritimõistmine ei õigusta üldjuhul selle järgimata jätmist. 13. Valdkondlik seadus võib ette näha haldusmenetluse seadusest erinevad tingimused ja tähtajad. Ka RavS § 47 lg 5 nägi ette 60-päevase otsustuse tegemise tähtaja, RavS § 47 lg 6 piiratud menetluse peatumise (mitte peatamise) võimaluse ainult kuni nõutud selgituste esitamiseni,7 ning lõige 7 otsuse tegemiseks ettenähtud tähtaja pikenemise (mitte pikendamise) võimaluse ainult puuduste kõrvaldamiseni8 antud tähtaja võrra. Ravimiamet andis selgituste andmise tähtajaks 06.09.20109 ning puuduste kõrvaldamise tähtajaks 15.11.2010.10 Need kuupäevad on siduvad nii menetlusosalisele kui ka haldusorganile endale. 14. Üldapteegi tegevusloa taotluse läbivaatamise menetlusreeglid RavS-s erinevad haldusmenetluse seaduse omadest. Üldapteegi tegevusloa näol ei ole tegemist tavapärase ja üksnes isiku enda huvi teeniva soodustava haldusaktiga, vaid apteegiteenuse osutamine on ühtlasi avalikes huvides, kuna on tervishoiusüsteemi üks oluline lüli. Ravimi müük elanikele kujutab endast enamat kui jaemüük selle tavatähenduses, seda eelkõige ravimi müügiga kaasneva nõustamise ja kontrolli näol.11 Seetõttu kaasneb tegevusloaga ühtlasi kohustus teenust osutada. Ka loamenetluse läbiviimine üldjuhul vaid 60 päeva jooksul on nii taotleja huvides, riigi avalikes huvides (rahvatervise kaitse, teenuse kättesaadavus) kui ka teiste potentsiaalsete taotlejate12 huvides (ettevõtlusvabadus), kes jäid liisuheitmises kaotajaks või selles ei osalenud. Sellest on tingitud haldusorgani vähene kaalutlusõigus, menetluse pikenemise ja peatumise piiratud võimalused ning konkreetsed menetlustähtajad. 2010.a-l ei olnud RavS alusel läbi viidava menetluse eesmärgiks anda tegevusluba konkreetsele isikule, vaid anda kaks luba kahe üldapteegi avamiseks.13 15. Võib eeldada, et isik on teadlik ja arvestab võimalusega, et otsustus tehakse seaduses nimetatud korras ja tähtajaks. Kaebaja ei kõrvaldanud puuduseid Ravimiameti antud tähtajaks, vaid selle asemel tegi ettepaneku menetlus peatada. See oli taotleja enda teadlik valik ning teades RavS menetlusreegleid pidi ta arvestama võimalusega, et taotlust ilmselt rahuldada ei saa. Mõte peatada menetlus puuduse tinginud muus tsiviilasjas (2-10-32634) kohtu poolt asutatava apteegi asukohale seatud tegevuskeelu lõpetamiseni on mõistetav ja mõistlik, kui vastab menetlustähtaegadele. Isikul tekkiv subjektiivne arusaam ja lootus menetluse tema jaoks soodsalt kulgemisest, mis ei vasta seaduse menetluspiirangutele (nt otsuse tegemise tähtajale), nende mittejärgimist ei õigusta.14 Kui seaduses sisalduv otsuse tegemise aeg ja muud ranged menetlusreeglid on isikule teada ja ettenähtavad juba enne taotluse esitamist, siis ei saa tekkida ekslikku ootust, et need ei kehti ning haldusorgan seadust ei järgi. Isegi õiguslikult kogenematu isik ei saa eeldada, et vaidlust saab lahendada suvalises korras ja määramatult pika aja jooksul.15 Mõistlik ei ole lahendus, kus menetlus pikeneb sisuliselt puuduste kõrvaldamise tähtaja tõttu 60 7 2010.a RavS § 47 lg 6: „Tegevusloa väljaandmise või uuendamise menetlemise tähtaeg peatub nõutud selgituste esitamiseni.“ 8 2010.a RavS § 47 lg 7: „Otsuse tegemiseks ettenähtud tähtaeg pikeneb puuduste kõrvaldamiseni antud tähtaja võrra, välja arvatud, kui puudused kõrvaldatakse lühema aja jooksul.“ 9 Ravimiameti 27.08.2010 kiri IN-1-1/5706-2. 10 Ravimiameti 30.05.2016 vastus nr JUR-1/1004-4. Ravimiameti 16.05.2016 otsus nr JUR-5/1464-2. 11 Ravimiseaduse eelnõu (360 SE) seletuskiri. 12 2009.a esitas üldapteegi taotluse 65 isikut. 13 Samas. 14 RKHKm 09.05.2008, 3-3-1-22-08, p 14. 15 RKHKm 01.10.2002, 3-3-1-57-02, p 19.  5 päevalt kuue aastani. Sellist soodustava haldusakti ootamise aega võib pidada ebamõistlikult pikaks.16 16. Kui menetluse tulemus on samaaegselt era- ja avalikes huvides, on mitteviivitamine nii haldusorgani kui ka menetlusosalise hoolsuskohustused. Taotleja huvidele vastava ja tema jaoks soodsa lahenduse puhul on põhjust eeldada isiku enda hoolsuskohustust.17 Nõuetekohane ja puudusteta taotlus koos kõigi vajalike dokumentide ja selgitustega tuleb esitada juba esimesel korral, ning puudused tuleb kõrvaldada hiljemalt selleks antud tähtajaks. Üldapteegi tegevusloa ehk haldusmenetluses soodustava haldusakti andmise taotlus esitati 11.06.2010. RavS § 47 lg 5 järgi oleks taotluse nõuetekohasel esitamisel tehtud otsus 60 päeva jooksul ehk hiljemalt 10.08.2010. See oli seadusandja tahe ja riigi huvi. 17. Viivituse puhul on isik üldjuhul sellest teadlik, st ta on kas ise taotlusega haldusorgani poole pöördunud või on teda menetluse alustamisest teavitatud. Sellises olukorras võib isikult eeldada mõistlikku hoolsust. Õige ei ole eeldus, et haldusorganil on kohustused ja menetlusosalisel üksnes õigused. Mõistlikku ja vastutustundelist hoolsuskohustust oma õiguste ja huvide kaitsmisel võib eeldada ka menetlusosalistelt. Mõistetavalt ei saa hoolsuskohustus olla ülemääraselt kõrge, viia ebamõistlike tulemusteni ega muuta menetlusosalist haldusorgani järelevalvajaks (nagu leidis ka ringkonnakohus 01.06.2017 määruse punktis 13). Samas ei saa pidada mõistlikuks ka menetlusosalise mitmeid kuid või aastaid kestvat passiivsust ja ootelolekut haldusorgani tegevusest. Samuti ei ole mõistlik jätta puudused tähtajaks kõrvaldamata ja eeldada, et seda saab teha isikule sobival ajal (HMS § 38 lg 3). Nii ei käitu mõistlik inimene ei tsiviilkäibes, erasuhetes ega ka muus tavaelus. Riigipoolne menetlusnõudlikkus taotleja suhtes on kirjas HKMS § 46 lõikes 7, mis sätestab, et kui isik saab teada haldusakti olemasolust, ei tohi ta ebamõistlikult viivitada tühistamis- või kohustamiskaebuse esitamisega. Seaduses sisalduva tähtaja saabudes tuleb arvestada taotluse läbivaatamata jätmise võimalusega. Kui taotleja ei saa kas menetlust lõpetavat haldusakti või menetluse lõpetamisest teavitavat kirja, või eksisteerib ebaselgus menetluse jätkumise suhtes, siis võib normaalsest hoolsuskohustusest eeldada, et mõistliku aja jooksul küsitakse ise oma õiguseid mõjutav otsustus haldusorganilt välja. Üheaastast tähtaega võib pidada selleks piisavaks. 18. Avalikes huvides ei ole ka isikule soodne ebamõistlikult pikk viivitus. Avaliku ressursi ja teiste isikute kaitseks peab otsuse tegemisel olema mõistlik ajaline piir. 19. HKMS § 46 lg 2 ls 2 annab tema asja lahendamisest teadlikule isikule viivituse vaidlustamiseks aega ühe aasta haldusakti andmiseks või toimingu tegemiseks ettenähtud tähtaja möödumisest. HKMS § 283 lg 2 kohaldumisel oleks olnud aega kuni 31.12.2014 ehk neli aastat. Selline ühe- või lausa kaheaastane tähtaeg on piisav ja arvestab menetlusosaliste erineval tasemel teadmisi ja võimekust. Sellise aja jooksul peaks olema võimeline oma õiguseid kaitsma ka õigusteadmisteta ja asjaajamises vilumatu isik, kelle puhul võib mõista esialgset ekslikku arusaama valdkondliku seaduse tingimustest ja menetluse kulgemisest, samuti kohtusse pöördumise tingimustest ja korrast. Kui mitte üksikasjalikult, siis üldjoontes peaksid need selle aja jooksul teada ja arusaadavad olema. 16 RKHKm 29.04.2009, 3-3-1-19-09, p 19. 17 RKHKm 29.04.2009, 3-3-1-19-09, p 19: „Soodustava haldusakti taotleja ei saa ebamõistlikult kaua oodata taotluse rahuldamise või rahuldamata jätmise otsustust, vaid peab ka ise tundma huvi taotluse lahendamise vastu ning pöörduma haldusorgani poole mõistliku aja jooksul pärast seda, kui on ilmne, et tema taotlus jäeti rahuldamata.“  6 20. HKMS § 46 lg 2 ls 2 ja § 283 lg 2 viivituse vaidlustamise tähtajad ei ole vaatamata oma imperatiivsele sõnastusele absoluutsed, vaid HKMS § 71 lg 1 kohaselt ennistab kohus kaebetähtaja menetlusosalise avalduse alusel siis, kui ta ei saanud tähtaega järgida mõjuval põhjusel. Kui kohus sellised põhjused tuvastab, tuleb tähtaeg ennistada. See on Riigikogu loodud paindlik lahendus juhuks, kui asjaolude erakordsust arvestades esineb kaalukas põhjus, miks isik ei saanud ka ühe või konkreetsel juhul mitme aasta möödudes viivitust vaidlustada. 21. Kõne alla võib tulla kohtupraktikas mõjuva põhjusena aktsepteeritud menetlusosalise subjektiivne võime asjadest aru saada ja oma käitumist õigusaktidele vastavalt juhtida. Küllaldane põhjus tähtaja ennistamiseks võib olla ka õiguslikes küsimustes kogenematu inimese eksimus protsessitoimingutes, mille tõttu isik ei saanud aru nt kaebuse esitamise vajadusest või kaebetähtaja arvestamisest.18 Kaebetähtaja ennistamine on võimalik isegi olukorras, kus kaebaja huvid jäid kaitseta tema esindaja tegevusetuse tõttu.19 Kõik sellised asjaoludelt või õiguslikult keerulised juhtumid (nt kaevandamine, vee erikasutamine, ehitamine), mille puhul on kaebetähtaja möödalaskmine konkreetset isikut arvestades mõistetav, võivad õigustada kaebetähtaja ennistamist. Samuti võivad põhjendusena kõne alla tulla haldusorgani poolt antud vastukäivad ja ebaselged selgitused või juhised. 22. Samas ei saa tähtaja ületamine olla vabandatav, kui kaebaja pole olnud piisavalt hoolikas selleks, et selgitada välja vaidluse algatamise korda, sh tähtaegu. Subjektiivsete õiguste kaitse süsteem, kus menetluse algatamine sõltub isiku avaldusest, eeldab, et isikud näitavad ka ise oma õiguste kaitsel üles piisavat huvi. See tähendab ühtlasi teadlikkust õiguskaitse võimalustest, sh tähtaegadest. Vajaliku hoolsuse hindamisel tuleb arvestada nii objektiivseid asjaolusid (protsessiõigusliku küsimuse keerukus) kui ka subjektiivset külge,20 lähtudes kaebaja isikust ja tema kogemustest. Mõjuvate põhjustega ei ole tegemist siis, kui kaebuse esitamine oli küll raskendatud, kuid siiski võimalik. Ka siis, kui isik pöördub aastate jooksul korduvalt oma asjaga seoses haldusorgani poole, ei pruugi see olla alus ennistada väga olulisel määral ületatud kaebetähtaega. Ka õiguslikult kogenematu isik peab mõistma vajadust pöörduda vaidlustamiseks kohtusse, kui talle pidi olema ilmne, et haldusorgan ei tee tema jaoks soodsat otsustust. Samuti ei saa eeldada, et kaebuse esitamine on võimalik määramata aja jooksul. Vajadusel on isikul võimalik pöörduda oma õiguste kaitse võimaluste selgitamiseks advokaadi või muu õigusnõustaja poole. 23. Kaebetähtaja ennistamise võimalus ja selle rakenduspraktika tagavad kohtusse pöördumise võimaluse ka siis, kui kohtusse pöördumise tähtaeg on ületatud, kuid selleks on olnud kaalukad põhjused. Halduskohtu uurimis- ja kaasaaitamiskohustust arvestades ei saa halduskohtu poole pöördumist pidada ülemäära koormavaks. 24. Seadusandja on lisaks viivituse vaidlustamise võimalusele (reaktsioon tagajärjele) loonud süsteemi, mis peaks tagama halduse õiguspärase tegevuse ehk viivituse mittetekkimise. Selleks on nii kohustuslikud menetlustähtajad kui ka muud reeglid, haldusorganite ja neis avalikku võimu rakendavate ametnike olemasolu, nende koolitamise kohustus ja erinevad järelevalvemehhanismid (distsiplinaarjärelevalve, teenistusjärelevalve, haldusjärelevalve). Ametnik peab rakendama seadust selle kehtival kujul ning ta peab täitma oma teenistusülesandeid ausalt, asjatundlikult ja hoolikalt ning erapooletult, sealhulgas valima teenistusülesandeid täites igaühe õigusi ja vabadusi ning avalikku huvi parimal võimalikul viisil arvestava lahenduse (avaliku teenistuse seaduse § 51 lõiked 1 ja 2). Seetõttu ei tohikski riik 18 RKHKm 21.06.2013, 3-3-1-30-13, p 12; RKHKm 16.01.2009,3-3-1-75-08, p 17. 19 RKHKm 03.12.2012, 3-3-1-61-12. 20 RKHKm 16.01.2009, 3-3-1-75-08, p 17.  7 ühegi otsustuse tegemisel põhjendamatult viivitada. Haldusorgan ja ametnikud peavad neile usaldatud avalikku võimu rakendama kohusetundlikult samaaegselt taotleja ja riigi huvisid arvestades. Iga vastupidine juhtum on halduse üldise õiguspärarase tegevuse põhimõtte kahetusväärne erand. 25. Vaatamata HKMS viivituse vaidlustamise tähtajapiirangule saab isik haldusaktiga lõppeva haldusmenetluse puhul kohtulikku kaitset saada lisaks lõplikku haldusakti kohtus vaidlustades. Lisaks saab arvestada riigivastutuse ning viivitusest tingitud kahju hüvitamise võimalustega.21 26. HKMS § 46 lg 2 ls 2 ega § 283 lg 2 viivituse vaidlustamise tähtajad ei piira põhiseadusevastaselt Põhiseaduse § 15 kohtusse pöördumise põhiõigust. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Ülle Madise Helen Kranich 693 8446 [email protected] 21 RKHKo 04.04.2006, 3-3-1-13-06.