Arvamus

Teie 06.12.2016 nr 4-3-61-16 Hr Priit Pikamäe Meie 05.01.2017 nr 10-4/8554-1 Riigikohtu esimees Arvamus - põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-11-16 Austatud Riigikohtu esimees Riigikohus edastas justiitsministrile arvamuse avaldamiseks Kose Vallavolikogu taotluse viia läbi põhiseaduslikkuse järelevalve riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse 1 seaduse muutmise seaduse osas ja Lääne-Saare Vallavolikogu taotluse tunnistada riigikogu liikme staatuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse (edaspidi vaidlustatud seadus) § 1 ja § 2 p 3 Eesti Vabariigi Põhiseaduse (edaspidi PS) § 154 lõikega 1 vastuolus olevaks (edaspidi Taotlus). Esitan arvamuse põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-11-16 ning ühtlasi teatan, et ei soovi asja arutamist suulises menetluses. I Taotluse lubatavus 1. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (edaspidi PSJKS) § 7 järgi võib omavalitsusüksuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus KOV põhiseaduslike tagatistega. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus pädev sisuliselt läbi vaatama selliseid PSJKS § 7 alusel esitatud taotlusi, mille puhul on täidetud kaks eeldust: esiteks peab taotluse olema esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja teiseks peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud 2 õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. 2. Esimese tingimuse täitmiseks on vajalik, et kohaliku omavalitsuse volikogu otsus esitada PSJKS § 7 alusel taotlus Riigikohtule oleks vastu võetud volikogu häälteenamusega - kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause. Meile ei ole küll edastatud vastavaid taotluste lisasid, kuid eeldame, et see nõue on täidetud ning vastavad tõendid on Riigikohtule esitatud. 3. Teise tingimuse täitmiseks on vajalik, et taotluses väidetakse kohaliku omavalitsuse põhiseadusest tuleneva tagatise rikkumist. Praeguses kohtuasjas on taotlejad väitnud, et vaidlustatud seaduse sätted rikuvad põhiseaduses sätestatud kohaliku omavalitsuse tagatisi: PS § 154 lõikes 1 sätestatud kohaliku omavalitsusüksuse individuaalse õigussubjektsuse garantiid ning Kose Vallavolikogu leiab lisaks, et vaidlustatud seadus on sisulises vastuolus PS §-s 63 sisalduva ametite ühildamatuse põhimõtte ning PS §-st 4 tuleneva võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega. 1 RT I, 21.06. 2016, 16 2 Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 44 Tõnismägi 5A / 15191 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 4. Kose Vallavolikogu taotluse osas märgin, et PSJKS § 7 annab volikogule jõustumata seaduse puhul pädevuse taotleda (üksnes) põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist ning kehtetuks tunnistamist saab taotleda juba jõustunud seaduse puhul. Kose Vallavolikogu on aga taotluses esitanud alternatiivsed taotlused - milleks tal seadusest tulenevalt alust ei ole. Samas ei peaks see asjaolu tingima taotluse mittelubatavust, kuna Kose Vallavolikogu on esitanud ka põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamise taotluse. 5. Seega on käesoleva menetluse puhul tegemist põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga, kuid taotlus saab olla lubatav ainult asjassepuutuvate sätete osas. Asjasse puutuvad saavad olla ainult need vaidlustatud seaduse sätted, mis võivad riivata kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi – vaidlustatud seaduse § 1 ja § 2 p 3. Kuigi Kose Vallavolikogu taotleb tunnistada vaidlustatud seadus tervikuna kehtetuks, ei saa taotlust sellisel kujul menetleda - sest kõik vaidlustatud seaduse sätted ei saa rikkuda kohaliku omavalitsusüksuse (edaspidi KOVÜ) põhiseaduslikke tagatisi. Leian, et taotlust saab lubatavaks pidada ainult nende konkreetsete vaidlustatud seaduse sätete osas, millel saab olla puutumus KOVü põhiseaduslike tagatistega ning Kose vallavolikogu taotlust tervikuna vaidlustatud seaduse põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamiseks ei saa kohus menetleda. II Vaidlustatud sätted 1) vaidlustatud seaduse § 1 - riigikogu liikme staatuse seaduse § 24 kehtetuks tunnistamine.; 3 2) vaidlustatud seaduse § 2 p 3 - kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse täiendamine §-ga 72 järgmises sõnastuses: 3 „§ 72 . Riigikogu liikme kuulumine kohaliku omavalitsuse volikogusse Riigikogu liige võib täita valla- või linnavolikogu liikme ülesandeid alates 2017. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste valimistulemuste väljakuulutamise päevast. III Normikontrolli põhjendatus ja vaidlustatud sätete põhiseaduspärasus Normikontroll on põhjendatud, kui vaidlusalused sätted on formaalsetel või materiaalsetel põhjustel põhiseadusvastased. Formaalne põhiseaduspärasus Taotlejad ei väida, et vaidlustatud seaduse vastuvõtmisel ja menetlemisel on rikutud protseduurireegleid, mistõttu on seadus formaalselt põhiseaduspärane. Materiaalne põhiseaduspärasus 1. Taotluses väidetakse, et vaidlustatud seadus riivab PS § 154 lg-s 1 sätestatud KOVü enesekorraldusõigust. KOV iseseisvuse (enesekorraldusõiguse) puhul on tegu otsustus- ja valikudiskretsiooniga kohaliku elu küsimustes. See annab KOVü-le õiguse vabalt, st riigilt lähtuvate otstarbekussuunisteta otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi ja võimet teha otsustusi vastavalt oma poliitilistele ettekujutustele. Iseseisvuseta muutuks KOVü oma, valimiste kaudu teostuv legitimatsioonisüsteem (PS § 156) mõttetuks. Riigikohus on sedastanud, et oma küsimuste iseseisev otsustamine tähendab KOVü autonoomiat, mis on EKOH aluspõhimõte. Ta eksisteerib avaliku võimu detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise ja tasakaalustamise huvides. Kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine tähendab, et volikogu liikmed saavad otsuseid langetada sõltumatult riigi keskvõimust ning seada esikohale kohalikud huvid. KOVü volikogu liikmete jaoks tähendab see võimalust riigi ja kohaliku 2 huvi konflikti korral langetada kohaliku elu küsimustes otsuseid sõltumatult, oma kogukonna huvides 3 (RKÜKo 19.04. 2005, 3-4-1-1-05, p-d 17–18). PS § 154 lõikest 1 tulenevat KOVü enesekorraldusõiguse garantiid on seadusega lubatud piirata - tegemist on lihtsa seadusreservatsiooniga põhiõigusega. Seadusereservatsioonist tuleneb, et riigivõimul on KOVü enesekorraldusõiguse kasutamisse võimalik seadusega sekkuda ja KOVü elemente konkretiseerida. Kuna § 154 lg 1 näeb KOVü pädevuse piiranguna ette lihtsa seadusereservatsiooni, võib riik KOVü kohaliku elu küsimuste otsustamise ja korraldamise õigust piirata iga vabalt seatud eesmärgi saavutamiseks, mis ei ole PS- ga vastuolus (poliitiline vastutus, avaliku võimu tegevuse avalikkus ja läbipaistvus vm) (RKPJKo-d 08.06. 2007, 3-4-1-4-07, p 20; 01.04. 2010, 3-4-1-7-09, p 31). 2. Taotlejate väited, et vaidlustatud seaduse § 1 riivab KOVü enesekorraldusõiguse sisu ( „Regulatsioon, mis lubab Riigikogu liikmetel kohaliku omavalitsuse esinduskogus kohaliku elu küsimuste üle otsustada, mõjutab negatiivselt kohaliku elu küsimuste iseseisvat otsustamist…“ - Lääne-Saare Vallavolikogu Taotluse p 28) ei ole põhjendatud. See, kui vaidlustatud seaduse jõustumisel on lubatud Riigikogu liikmetel osaleda kohaliku elu küsimuste otsustamisel, tähendab siiski ainult seda, et selline õigus on neil juhul, kui isik (kes muuhulgas on ka Riigikogu liige) saab valituks kohaliku omavalitsuse volikokku. Kuna isikud valitakse volikokku võrdsetel tingimustel, siis on neil ka õigus volikogu töös osaleda võrdsetel alustel teiste volikogu liikmetega. Mõistetamatuks jääb, kuidas saab vastavalt seadusele volikokku valitud volikogu liige volikogu töös osalemisega riivata KOVü õigust iseseisvalt kohalikke küsimusi otsustada. Asjaolu, et volikokku kandideeriv isik on ühtlasi ka Riigikogu liige on valijatele teada ning nad saavad oma valikuid sellest lähtuvalt teha. 3. Riigikogu liikme staatuse seaduse § 22 lg 2 kohaselt ei tohi Riigikogu liige oma volituste ajal olla ametikohal ega täita ülesandeid, mis on vastuolus võimude lahususe põhimõttega või võivad muul viisil põhjustada Riigikogu liikme tegevuses huvide konflikti. PS § 154 lõikest 1 tulenev kohaliku küsimuste otsustamine ei ole ühegi riigivõimuharu teostamine, KOVü täidab oma ülesandeid sõltumatult ning omal vastutusel. PS § 63 lõige 1 kohaselt ei tohi Riigikogu liige töötada teises riigiametis, kuid KOVü volikogus olemist ei saa käsitleda töötamisena teises riigiametis. Riigiametis olemise esimene tunnus on see, kas isik saab oma volitused riigivõimult. KOVü volikogu liige saab oma volitused teda valinud KOVü elanikelt, teda ei valita riigivõimu poolt - seega on Riigikogu liikme asumine KOVü volikogu liikmeks kooskõlas PS-ga. 4. Vaidlustatud seaduse eesmärgiks on anda Riigikogu liikmetele taas võimalus kaasa rääkida oma elukohajärgse kohaliku omavalitsuse üksuse elu korraldamisel. Vaidlustatud seaduse seletuskirjas on märgitud järgmist: „Piirangud ei tohi tõrjuda volikogust reaalset toetajaskonda omavaid isikuid ja gruppe. Sellised piirangud kahjustaksid kohaliku omavalitsuse aluseid nii, et esindusorgan ei saa kujuneda piisavalt representatiivseks. Ametite ühitamatuse põhimõtet käsitatakse kui passiivse valimisõiguse piirangut. Riigikogu liikmed võivad omada kogukonnas reaalset toetajaskonda ning selleks, et volikogu kui esindusorgan saaks kujuneda piisavalt representatiivseks, ei ole Riigikogu liikmetele kõnealuse passiivse valimisõiguse piirang piisavalt põhjendatud.“. Eesmärk on legitiimne. 5. Lääne-Saare Vallavolikogu Taotluse punktis 65 on märgitud (viidates Riigikogu liikmete sõnavõttudele vaidlustatud seaduse eelnõu menetlemisel Riigikogus), et vaidlustatud seaduse üks eesmärk on tugevdada keskvõimu kohalikus omavalitsuses ning see eesmärk ei ole legitiimne kuna „on vastuolus kohaliku omavalitsuse autonoomia tuumaga. KOV autonoomia põhimõte eksisteerib avaliku võimu detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise ja tasakaalustamise huvides“. Märgime, et sellist eesmärki ei sisalda vaidlustatud seaduse eelnõu seletuskiri ning Taotleja tõlgendust Riigikogu liikmete sõnavõttudest ei saa käsitleda formaalses mõttes seaduse eesmärgina. 3 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, 14. ptk, § 154 komm 1.2.1. 3 6. PS §-is 11 sätestatud proportsionaalsuse telgklausli kohaselt peavad isiku põhiõigustele ja vabadustele seatavad piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada 4 piiratavate õiguste ja vabaduste. Sobivus – meede on sobiv eesmärgi saavutamiseks kuna piirangu edasisel kehtimisel ei oleks Riigikogu liikmetel võimalik KOVü volikogu töös osaleda. Vajalikkus – meede on vajalik kuna eesmärki ei ole võimalik saavutada muude, vähem riivavate meetmetega. Mõõdukus – vaidlustatud seaduses sätestatud eesmärgi saavutamiseks valitud meede on mõõdukas. Vaidlustatud seaduse § 1 ja § 2 p 3 ehk KOVü volikogusse kuulumise piirangu kaotamine on eesmärgi saavutamiseks sobilik, vajalik ja mõõdukas meede ning see ei riiva KOVü enesekorraldusõigust ebaproportsionaalselt. 7. Kose Vallavolikogu taotluses väidetakse, et vaidlustatud seadus on lisaks PS § 154 lõikele 1 vastuolus ka PS §-dega 4 ja 63. Kuigi nimetatud sätted ei sisalda endas KOV põhiseaduslikke tagatisi, märgin järgmist: PS § 4 kohaselt on Riigikogu, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse ja kohtute tegevus korraldatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel. Riigikogu annab seadusi, täidesaatev riigivõim viib neid ellu ning kohtuvõim kontrollib valitsuse tegevuse seaduslikkust ja seadustest kinnipidamist. Neid pädevusi teostavad vastavad riigivõimu harud autonoomselt. Võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte eesmärk on jagada riigivõimu tõhusaks teostamiseks ülesandeid sobivate organite vahel. PS § 63 rõhutab Riigikogu liikmete puhul täpsemalt personaalse võimude lahususe põhimõtet. Selle paragrahvi lõike 1 kohaselt ei tohi Riigikogu liige olla üheski muus riigiametis. Riigikogu liikme ameti muu riigiametiga ühitamatuse peamine eesmärk on huvide konflikti vältimine, mis võib kaasneda sellega, kui isik töötab samaaegselt eri ametikohtadel, millest tulenevad kohustused on 5 kokkusobimatud või vastuolulised. Põhiseadus ei ava riigiameti mõistet, jättes selle seaduste ning praktika kujundada. Riigikohus on sisustanud riigiameti mõistet nii, et see hõlmab ametisse kinnitamist täitevvõimu poolt, täidesaatva riigivõimu ülesannete teostamist, tasu saamist täidesaatva 6 riigivõimu organilt ja vastutuse kandmist selle organi ees. PS §-s 4 sisalduv personaalse võimude lahususe põhimõte ja § 63 lõikes 1 sisalduv Riigikogu liikmete riigiametis töötamise keeld ei ole aga absoluutsed. Riigiasutuse koosseisus oleval ametikohal töötamiseks või riigiametis olemiseks saab pidada ka tegevusi, mis ei seisne põhiõiguste piiramises, nagu näiteks töötamist riiklikes kõrgkoolides ning teadus- ja etendusasutuses. Vaidlustatud seaduse eelnõu seletuskirja on selgitatud, mida tuleb mõista riigiametis töötamise all – „Kohalikke omavalitsusi eristab riigiaparaadist eelkõige vahetum legitimatsioon, kuid põhiseadusega kaitstud autonoomia tõttu ei ole kohalikud omavalitsused allutatud ka riigihalduse tavapärastele alluvussuhetele. PS § 86 kohaselt kuulub täidesaatev riigivõim Vabariigi Valitsusele. Valla- ja linnavolikogude liikme ülesanded ei ole kohaliku omavalitsuse autonoomia piires seotud PS § 86 mõttes täidesaatva riigivõimu teostamisega, neid ei nimeta ametisse Vabariigi Valitsus ega talle alluvad riigiorganid ning volikogud ei ole aruandekohustuslikud Vabariigi Valitsuse ees ega ole oma autonoomia piires allutud ka riigi keskvõimu kontrollile. Seetõttu ei kattu liikmelisus valla- ja linnavolikogudes Riigikohtu poolt sisustatud riigiameti mõistega. Arvestades ka põhiõigusele soodsama tõlgenduse eelistamise nõuet, tuleks PS § 63 lõikes 1 sisalduvat mõistet „riigiamet“ tõlgendada selliselt, et see ei hõlma liikmelisust kohaliku omavalitsuse üksuse volikogus.“. 4 Viide nr 3, 2. ptk, komm 1. 5 Viide nr 3, 4 ptk, komm nr 4. 6 RKPJK 02.11.1994 otsus asjas nr III-4/1-6/1994. 4 Vaidlustatud seaduse § 1 ja § 2 p 3 ehk KOVü volikogusse kuulumise piirangu kaotamine ei riiva võimude lahususe ning ametite ühildamatuse põhimõtet ebaproportsionaalselt. IV Kokkuvõte Leian, et vaidlustatud seadus ei ole vastuolus PS § 154 lõikest 1 tuleneva kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhimõtte, §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse printsiibi ning §-s 63 sisalduva ametite ühitamatuse põhimõttega. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Urmas Reinsalu Minister Mariko Jõeorg-Jurtšenko 620 8207 [email protected] 5