Seisukoht keeleseaduse ja ühistranspordiseaduse eelnõule (20 SE)

Kristina Kallas Teie 28.04.2023 nr 2-5/23-00690, Haridus- ja Teadusministeerium RIIGIKOGU/23-0437/-2T [email protected] Munga 18 Meie 24.05.2023 nr 2-7/2023/2374 50088, Tartu Seisukoht keeleseaduse ja ühistranspordiseaduse eelnõule (20 SE) Austatud Kristina Kallas Isamaa fraktsiooni 26. aprillil algatatud keeleseaduse ja ühistranspordiseaduse muutmise seaduse eelnõu (20 SE) on enamjaolt sama võrreldes varasemalt Haridus- ja Teadusministeeriumi poolt 5.12.2022 kooskõlastamisele esitatud eelnõuga. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium jääb vastaval kooskõlastusringil esitatud seisukoha juurde ning sellest lähtuvalt teeb ettepaneku eelnõu mitte toetada. 1. Eelnõule on vajalik väljatöötamiskavatsuse koostamine, et analüüsida seadusandliku sekkumise vajalikkust ja võimalikke alternatiivseid mitteregulatiivseid võimalusi probleemi lahendamiseks. Leiame, et eelnõu kiireloomulisena menetlemine pole endiselt põhjendatud ning on vajalik väljatöötamiskavatsuse (VTK) koostamine, kaalumaks erinevaid lähenemisvõimalusi ja analüüsimaks seadusandliku sekkumise vajalikkust ja võimalikke alternatiivseid mitteregulatiivseid võimalusi, et olla kindlad, et õigusaktide muudatused on ainus ja parim lahendus. Juhime tähelepanu sellele, et isegi kui eelnõu väljatöötamise kavatsust ei ole koostatud, tuleks probleeme ja nende võimalikke lahendusi analüüsida, võrrelda ja põhjendada seletuskirjas. VTK-kohast analüüsi on tarvis, et võtta arvesse ühiskonnaelus toimunud muudatusi ja uute innovatiivsete majandusvormide teket. Ka eelnõu seletuskirjas osundatakse, et pärast 2011. aasta keeleseaduse jõustumist on toimunud Eestis ulatuslikud muudatused ja digiplatvormide kaudu teenuste osutamine on märkimisväärselt kasvanud. Väljatöötamiskavatsuse koostamise käigus on võimalik välja selgitada, milline on keelenõuete kehtestamiseks avalik huvi ja tarbijate ootused teenustele. Eriti võttes arvesse, et viimase rahvaloenduse andmetel oskab 76% Eesti rahvastikust mõnda võõrkeelt ning levinuimaks võõrkeeleks on inglise keel. Seletuskirja kohaselt esitatakse Keeleametile 40-50 teadet eesti keelt mitteoskavate kullerite kohta aastas. Kui platvormitöötajaid on Eestis hinnanguliselt 56 000, siis kaebusi on 40-50 aastas, millest kõik pole esitatud tööplatvormide kohta. Meie hinnangul pole see piisav alus seadusandlikuks sekkumiseks, arvestades seadusega kaasneda võivaid ulatuslikke negatiivseid mõjusid ettevõtlusvabadusele ja võimalusele elatist teenida. Ka juhtide suhtes pole seadusandlik sekkumine Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 625 6342 / [email protected] / www.mkm.ee Registrikood 70003158 proportsionaalne, kuna seletuskirja kohaselt esitatakse eesti keelt mitteoskavate taksojuhtide kohta 50 teadet aastas, kuid teenindajakaardi omanikke on 18 000. Ühtlasi tuuakse välja taksojuhtidele keelega seonduvate ettekirjutuste vähenemine võrreldes 2016. aastaga (211 ettekirjutust 2016. a vs 50 kaebust 2022. a). Tekib küsimus, kas seadusandlik sekkumine on vajalik või väheneb probleem eesti keele tasuta õppimise ja praktiseerimise võimaluste paranedes. Lisaks on võimalik alternatiiv pakkuda tarbijale rakenduses teenuse tellimisel valida, mis keeles ta teenindust soovib. Eelnevast tulenevalt leiame endiselt, et vaja on koostada VTK kaalumaks erinevaid lähenemisvõimalusi, et olla kindlad, et seadusandlik sekkumine on parim lahendus ning hinnata kaasnevaid mõjusid. 2. Eelnõu mõjuhinnang on puudu ega kajasta, kellele ja millised mõjud eelnõu jõustumisel kaasnevad. Mõjusid tuleb hinnata laiemalt, nii tarbijate kui teenusepakkujate perspektiivist. Praegune mõjuhinnang ei kajasta, kui paljusid isikuid muudatused mõjutavad, kuidas see mõjutab nende kulusid, sissetulekuid ning millised on võimalused neid keeleoskuse omandamiseks või selle tõendamiseks on. Ühtlasi pole hinnatud, kuidas keelenõuded mõjutavad teenuste kättesaadavust, tööjõu kättesaadavast, teenuste kvaliteeti ja hinda tarbijate jaoks. Mõõduka koormusega täiendkursusi võttes kulub ühele keeletasemele jõudmiseks (näiteks A1.1- A2.1) ligikaudu üks aasta. Vajab selgitamist, kust saab isik keeleõppes osalemise ajal vajaliku sissetuleku enda ja oma pere ülalpidamiseks ning milliseid kulutusi põhjustab riigile antud isiku ja vajadusel tema perekonna töötu- või sotsiaaltoetuste kaudu toetamine. Mõjuanalüüsis pole hinnatud ka, kuidas mõjutaks eelnõu haavatavaid ühiskonnagruppe, sealhulgas töötuid, sõjapõgenikke ja üliõpilasi, ning nende võimalust tööturul osaleda ning elatist teenida. Arenguseire Keskuse uuringu „Platvormitöö Eestis 2021“ kohaselt on platvormitöö tööturu duaalsust arvestades pigem n-ö väheste valikuvõimalustega töötegijate pärusmaa. Nimelt on venekeelsete vastajate seas just füüsiliste platvormide kaudu vahendatavate teenuste osutamise tase kõrgem (venekeelsele ankeedile vastanutest 9,5% osutab vähemalt kord aastas sõidujagamisteenust ja 11,7% osutab vähemalt kord aastas kulleriteenust, kusjuures eestikeelsele ankeedile vastanute vastav osakaal oli 4,1% ja 6,5%). Sellest teeb uuring järelduse, et venekeelsetel vastajatel on lihtsaid oskusi eeldavat platvormitööd sissetulekute suurendamiseks rohkem vaja kui eestikeelsetel. Uuringu kohaselt teenib suurim osa regulaarsetest platvormitöötajatest igakuiselt kokku 401–700 eurot ning eriti paistab see silma mitte-eestlaste puhul. Mõjuanalüüsis on analüüsimata, kuidas mõjutaks eelnõu nõutaval tasemel eesti keelt mitteoskavate isikute sissetulekuid ning kuidas mõjutaks sissetulekute vähenemine nende toimetulekut. Mõjuhinnangus pole hinnatud, kui paljud teenuseosutajad peavad uute nõuete kehtima hakates teenuse osutamise lõpetama ning kuidas see mõjutab teenuste kättesaadavust ja hinda tarbijate jaoks. Platvormitöö direktiivi mõjuanalüüsis on Euroopa Komisjon hinnanud, et platvormide kaudu tegutsejate võimalikku arvu vähendavad nõuded tõstavad tarbijatele teenuste hinda (maksimaalselt 40%), vähendades samal ajal teenuste kättesaadavust, kuna võimalikke teenuseosutajaid on vähem1. Taoline võimalik negatiivne mõju tarbijatele on jäetud täielikult analüüsimata, eriti võttes arvesse, et tarbijatel on valikuõigus, millises keeles ta teenust saada soovib. Esitatud eelnõul puudub ka platvormitöötajatega seotud rakendusakti kavand, mistõttu ei ole võimalik saada täit ülevaadet töö- ja ametikohtadest, mida kavandatavad muudatused mõjutama 1 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021SC0396(01)&from=EN, lk 35 2 (6) hakkavad. Seletuskirjas tuleks selgitada kõikide töö- ja ametikohtade kaupa, kuidas on neile töötajatele keelenõuete seadmine põhjendatud, arvestades proportsionaalsuse põhimõtet ja vajadust lähtuda töö iseloomust ja keelekasutusolukorrast. Taksojuhtide keeleoskusi puudutavate muudatuste osas tuleb hinnata ka muudatuste mõju teenindajakaarte väljastavatele KOV-idele. Juhime tähelepanu, et seletuskirjas ei ole toodud välja teenindajakaartide omanike arvu, teenindajakaarte väljastavate KOVide arvu, ei ole hinnatud suurenevat töömahtu KOVidele, mis on kindlasti märkimisväärne eriti suuremate omavalitsusete puhul. Ühtlasi ei ole hinnatud, kas KOVid kõigi teenindajakaartide ülevaatamisega tähtaegselt valmis saavad ning mis võib kaasa tuua olukorra, kus haldussuutmatuse tõttu võib teenindajakaardi omanik jääda ilma õigusest taksoteenust osutada. Ühtlasi ei ole toodud välja selle menetlusega kaasnevaid võimalikke kulusid. Seletuskirjast ja eelnõust loeme välja, et eesti keele oskust peavad tõendama kõik ca 18 000 teenindajakaardi omanikku ehk eesti keele oskust peavad edaspidi tõendama nii inimesed, kes on käinud eestikeelses koolis kui eesti keelt rääkivad muust rahvusest inimesed, kes küll valdavad vabalt eesti keel, kuid kes on hariduse omandanud muukeelses koolis. 3. Tuleb üle vaadata, kas on asjakohane seada muudatuste eesmärgiks tarbijakaitset, kui tarbijal on küll õigus saada eestikeelset teavet, kuid tema nõusolekul võib teave olla ka muus keeles. Eelnõu seletuskirjas on nõuete põhjenduseks toodud tarbija õigus saada eestikeelset teavet ning vajadust seda nõuet kaitsta. Keeleseaduse § 17 lg 1 viitab tarbijakaitseseadusele, mille kohaselt on kaupade ja teenuste tarbijal õigus eestikeelsele teabele ja teenindamisele tarbijakaitseseaduse alusel. Juhime tähelepanu sellele, et tarbijakaitseseaduse § 4 lg 3 kohaselt peab tarbijale antav teave olema eesti keeles, kui tarbija ei ole nõustunud selle esitamisega mõnes muus keeles. Seega võivad tarbija ja kaupleja omavahel suhelda ja lepingu sõlmida ka mõnes muus keeles. Seejuures on oluline, et tarbijale oleks arusaadav, mis keeles talle teenust osutatakse ning millised on tema lepingust tulenevad õigused ja kohustused. Eelnevast tulenevalt võib olla vajalik täiendavalt analüüsida, milline on eesti keele oskuse nõuete kehtestamise avalik huvi ning kas eelnõukohase keelenõude kehtestamine on õiguspärane. 4. Platvormitööd tegevatele isikutele ja taksojuhtidele keelenõude kehtestamisel tuleb järgida proportsionaalsuse põhimõtet. 4.1. KeeleS § 23 lg 4 teise lause kohaselt lähtutakse isikute eesti keele oskuse ja kasutamise nõudeid reguleerides töö iseloomust ja töö- või ametikoha keelekasutusolukorrast. Platvormitöö puhul tuleb arvesse võtta kolmiksuhet tööplatvormi, platvormitööd tegeva isiku ja tarbija või töö tellija vahel. Suurema osa tarbijatele suunatud tööplatvormide puhul on võimalik valida tööplatvormiga suhtluskeeleks eesti keel ning leppida eesti keeles kokku lepingu põhiesemetes, nagu teenuse olemus ja hind. Nt platvormitakso valdkonnas saab klient sisestada sõidu alguspunkti ja sihtkoha ning kokku leppida hinnas. Lisaks toimub arveldamine eestikeelse rakenduse kaudu, kus on lisaks kättesaadavad eestikeelsed kasutajatingimused ja klienditugi. Kui tööplatvormi kaudu on digitaalselt lepingu põhiesemetes kokku lepitud, siis vajab analüüsimist, milline peab lähtuvalt töö iseloomust ja töökoha keelekasutusolukorrast olema teenust osutavate isikute keeleoskus. Seejuures on seadusandja tunnistanud platvormitakso erinevust tavalisest taksoteenusest, kuna ühistranspordiseaduses kehtivad erinevad nõuded teenuse osutamisele infoühiskonna teenuse vahendusel ning infoühiskonna teenuse vahenduseta. Infoühiskonna teenuse vahendusel taksoveo teenuse osutamisel pole vajalik taksomeeter, hinnakiri ja printer ÜTS § 3 (6)  64 lg 3 kohaselt, kuna tellija saab antud teabe teenuse osutamiseks kasutatava rakenduse kaudu. Eelnevast tulenevalt tuleb analüüsida, kas 20.06.2011 vastu võetud VV määrus nr 84 arvestab tänapäevase platvormimajanduse keelekasutuskorra ning platvormitöö iseloomuga. Seadusandja on rõhutanud, et eesti keele kasutamise ja keeleoskuse nõue peab olema põhjendatud ning proportsionaalne taotletava eesmärgiga ega tohi moonutada piiratavate õiguste olemust (KeeleS § 2 lg 2 lause 3). Seega ei pruugi meie hinnangul keelenõuded äpiteenuste puhul olla vajalikud, sest suhtlus kliendi ja teenuseosutaja vahel toimub eelkõige rakenduse vahendusel, eesti keeles. Eelnõu ei arvesta KeeleS § 23 lg 4 teisest lausest tuleneva nõudega, et isikute eesti keele oskuse ja kasutamise nõudeid reguleerides lähtutakse töö iseloomust ja töö- või ametikoha keelekasutusolukorrast. Platvormitöö võib olla sobilik ka osalise töövõimega inimestele, kes pole võimelised kliendiga verbaalselt suhtlema (kõne- või kuulmisraskustega inimesed). Ühtlasi on võimalik rakenduse vahendusel nt kullerteenuse osutamine pakiroboti poolt või tulevikus tellimusveo osutamine isesõitva sõiduki poolt. 4.2. Seletuskirjas seisab, et 2015. aastal jõustunud ühistranspordiseadus sätestas, et taksojuhi teenindajakaardi taotleja peab oskama eesti keelt vähemalt tasemel B1. See tähendas, et teenindajakaardi väljastaja ehk kohalik omavalitsus või muu volitatud asutus pidi veenduma, et teenindajakaardi taotleja oskab eesti keelt, taotleja aga pidi esitama keeletunnistuse. 2016. aastal tühistati see nõue põhjendusega, et tegemist on topeltregulatsiooniga, kuna taksojuhtide keelenõue on juba kehtestatud keeleseaduse alusel valitsuse määrusega. Seadusemuudatusest on möödunud viis aastat ning kahjuks tuleb tõdeda, et muudatus ei ole ennast õigustanud, kuna taksoteenust osutavad üle tuhande ebapiisava keeleoskusega juhi. Pelgalt järelevalve raames teostatav kontroll ei ole osutunud tõhusaks meetmeks taksojuhtide keelenõude tagamisel. Meie hinnangul pole 40-50 kaebust aastas piisav põhjus seadusandlikuks sekkumiseks ja nõude kehtestamiseks 18 000 inimesele. Arvestades kaebuste hulka, siis on selline muudatus ebaproportsionaalne. Keeleoskuse nõue kehtib paljudes teenindussfääris tegutsevatele töötajatele (nt B1 keeleoskuse nõue on ka teenindus- ja müügitöötajatel, kelle tööülesannete hulka kuulub tarbijate vahetu ja regulaarne teenindamine), kuid selgitatud ei ole, miks on vaid taksojuhtide puhul lisatud keeleoskuse tõendamise nõue tegevusalal tegutsemise eeldusena. 5. Eelnõu kohaldamisala seoses platvormitöötajatega on ebaselge Eelnõu kohaselt hakkab keelenõue kehtima platvormitöö tegijale. Platvormitöö tegija mõistet pole Eestis seaduse tasandil aga reguleeritud ja see ei ole reguleeritud ka eelnõus. Seletuskirjas viidatud platvormitöö direktiivi läbirääkimised on alles EL-s pooleli, mistõttu pole selge, millised saavad olema määruses kasutatud mõisted või määruse lõplik kohaldamisala. Ühtlasi pole selgitatud, millistel juhtudel suhtlevad platvormitöö tegijad vahetult tarbijaga, eriti võttes arvesse, et teenuse tellimine ja suhtlus toimub rakenduse vahendusel. 6. Taksojuhtidega seotud muudatuste puhul peame lisaks oluliseks, et seletuskirjast nähtuks, et teenindajakaartide üle peetakse arvestust majandustegevuse registris, ning milliseid täiendavaid kulusid tuleb seoses sellega eelnõu jõustumisel teha. Registri andmete kohaselt on 21. novembri 2022. aasta seisuga väljastatud 18 031 teenindajakaarti. On ilmne, et uue dokumendi esitamise võimaluse loomine tekitab vajaduse arendustöödeks ja tuleb selgitada, kui suured kulud lisanduvad, kelle eelarvest need kaetakse ning milline on aeg vajalike arenduste elluviimiseks. Sellist mõju ei saa ignoreerida. Meile teadaolevalt ei ole lisanduvaid kulusid ükski asutus oma 2023. a eelarves ette näinud. 4 (6) 7. Audioreklaamile kehtestatavate nõuete vajalikkus ja põhjendatus on kaheldav Eelnõuga lisatakse § 16 lg 6, mille kohaselt on avalikkusele suunatud audioreklaam eestikeelne ning eestikeelsele audioreklaamile võib järgneda audioreklaam võõrkeeles, kusjuures võõrkeelse audioreklaami osakaal ei tohi ületada 20 protsenti audioreklaami esitamise kogumahust. Endiselt ei ole lõpuni selge, millist probleemi selle muudatusega lahendada soovitakse ja miks on vastava probleemi lahendamiseks valitud just niisugune lahendus. Seletuskirjas (lk 6) on küll toodud põhjenduseks, et ametile laekunud kaebustest võib järeldada, et kaubanduskeskuses viibides jääb tihti mulje, et eestikeelset reklaami polegi. Selline põhjendus on aga siiski väga tunnetuslik ja ei võimalda järeldada, et seadust on vaja ilmtingimata muuta. Osadele tarbijatele vaid mulje jäämine ei ole meie hinnangul piisav põhjendus seaduse muutmiseks. Eriti, kui reklaami mahtu puudutav mulje on tekkinud ruumis lühiajalise viibimise pinnalt. Seaduse muutmiseks peaksid olema selgemad argumendid. Sealhulgas tuleks välja tuua, kui palju selliseid kaebusi laekunud on. Samuti tuleb kaaluda, kas kehtiva seaduse täitmine vajab hoopis paremat rakendamist, mitte aga muutmist. Kavandatav muudatus ei arvesta meie hinnangul ka piirkondlike eripäradega, sh näiteks Tallinna sadamas või lennujaamas on suur turistide osakaal, kelle hulgas on palju inglise ja soome keele kõnelejaid. Muudatuse jõustumisel ei ole ettevõtjatel sisuliselt enam mõistlikult võimalik edastada eesti keelt mitteoskavatele inimestele infot neile arusaadavas keeles. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Tiit Riisalo majandus- ja infotehnoloogiaminister /*Lisaadressaadid: Riigikantselei Kristina Jerjomina 625 6420 [email protected] Maarja Mere [email protected] 5 (6) Margus Tähepõld [email protected] Kätlin Ründla [email protected] Kati Kikas [email protected] Hindrek Allvee [email protected] 6 (6)