Kohtulahendi edastamine

R I I G I K O H U S P�HISEADUSLIKKUSE J�RELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-4-1-3-16 Otsuse kuup�ev 20. detsember 2016 Kohtukoosseis Eesistuja Priit Pikam�e, liikmed Indrek Koolmeister, Eerik Kergandberg, Jaak Luik ja J�ri P�ld Kohtuasi Haldusreformi seaduse p�hiseadusp�rasuse kontroll Menetluse alus K�pu Vallavolikogu 30. juuni 2016. a taotlus, Juuru Vallavolikogu 25. augusti 2016. a taotlus, Abja Vallavolikogu, Emmaste Vallavolikogu, Illuka Vallavolikogu, J�rvakandi Vallavolikogu, Kambja Vallavolikogu, K�o Vallavolikogu, K�ina Vallavolikogu, Leisi Vallavolikogu, Loksa Linnavolikogu, Luunja Vallavolikogu, L�ganuse Vallavolikogu, M�etaguse Vallavolikogu, N�o Vallavolikogu, Pala Vallavolikogu, P�ide Vallavolikogu, P�halepa Vallavolikogu, Rakke Vallavolikogu, Tudulinna Vallavolikogu, Vaivara Vallavolikogu ja �lenurme Vallavolikogu 31. augusti 2016. a taotlus, Kullamaa Vallavolikogu 15. septembri 2016. a taotlus, T�stamaa Vallavolikogu 21. septembri 2016. a taotlus ning Haaslava Vallavolikogu ja Karksi Vallavolikogu 27. septembri 2016. a taotlus Asja l�bivaatamine Suuline menetlus Asja l�bivaatamise kuup�ev 4. oktoober 2016 Istungil osalenud isikud K�pu Vallavolikogu esindaja vallavanem Siim Avi, Juuru ja T�stamaa vallavolikogude esindaja vandeadvokaat Monika N�lv, Abja, Emmaste, Haaslava, Illuka, J�rvakandi, Kambja, Karksi, Kullamaa, K�o, K�ina, Leisi, Luunja, L�ganuse, M�etaguse, N�o, Pala, P�ide, P�halepa, Rakke, Tudulinna, Vaivara, �lenurme vallavolikogude ja Loksa Linnavolikogu esindaja vandeadvokaat Paul Varul, Riigikogu esindaja p�hiseaduskomisjoni esimees Kalle Laanet, Vabariigi Valitsuse esindaja vandeadvokaat J�ri Raidla, riigihalduse minister Arto Aas, justiitsminister Urmas Reinsalu, �iguskantsler �lle Madise RESOLUTSIOON 1. Rahuldada K�pu Vallavolikogu, Juuru Vallavolikogu ja T�stamaa Vallavolikogu taotlused osaliselt. 2. Tunnistada haldusreformi seaduse � 24 l�ike 1 teise lause osa �kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses� p�hiseaduse vastaseks ja kehtetuks. 3. �lej��nud osas j�tta K�pu Vallavolikogu, Juuru Vallavolikogu, T�stamaa Vallavolikogu taotlused ning Abja Vallavolikogu, Emmaste Vallavolikogu, Haaslava Vallavolikogu, Illuka Vallavolikogu, J�rvakandi Vallavolikogu, Kambja Vallavolikogu, Karksi Vallavolikogu, Kullamaa Vallavolikogu, K�o Vallavolikogu, K�ina Vallavolikogu, Leisi Vallavolikogu, Loksa Linnavolikogu, Luunja Vallavolikogu, L�ganuse Vallavolikogu, M�etaguse Vallavolikogu, N�o Vallavolikogu, Pala Vallavolikogu, P�ide Vallavolikogu, P�halepa Vallavolikogu, Rakke Vallavolikogu, Tudulinna Vallavolikogu, Vaivara Vallavolikogu ja �lenurme Vallavolikogu taotlus rahuldamata. ASJAOLUD JA MENETLUSE K�IK 1. Riigikogu v�ttis 7. juunil 2016. a-l vastu haldusreformi seaduse (HRS). Eesti Vabariigi President kuulutas haldusreformi seaduse 13. juunil 2016 v�lja ja seadus j�ustus 1. juulil 2016. 2. 30. juunil 2016 esitas K�pu Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada HRS � 9 l�ige 2 ja � 24 p�hiseaduse (PS) vastaseks. K�pu Vallavolikogu taotlus registreeriti Riigikohtus p�hiseaduslikkuse j�relevalve asjana nr 3-4-1-3-16. K�pu Vallavolikogu t�iendas taotlust, paludes tunnistada p�hiseaduse vastaseks ka HRS � 9 l�ike 1 teine lause ja � 28 punkt 2. 3. 25. augustil 2016 esitas Juuru Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada haldusreformi seadus tervikuna kehtetuks. Teise alternatiivina palus Juuru Vallavolikogu tunnistada p�hiseaduse vastaseks ja kehtetuks HRS � 3, � 4 l�ige 1, � 7 l�iked 4 ja 5, � 8, �-d 9�13 ja � 24. Kolmanda alternatiivina palus Juuru Vallavolikogu j�rgmist: 1) tunnistada kehtetuks HRS �-s 3 s�testatud omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteerium; 2) tunnistada p�hiseadusega vastuolus olevaks Vabariigi Valitsuse poolt menetluse algatamata j�tmise ja menetluse l�petamise puhul haldusreformi seaduses muude erandite kehtestamata j�tmine lisaks HRS � 9 l�igetele 2 ja 3; 3) tunnistada p�hiseadusega vastuolus olevaks HRS � 9 l�ige 9 osas, milles see ei n�e ette kaalutlus�igust kohaliku omavalitsuse poolt negatiivse arvamuse saamisel peale HRS � 9 l�igete 2 ja 3; 4) tunnistada p�hiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks � 9 l�ige 2, � 4 l�ige 1, � 7 l�iked 4 ja 5, � 8 (seni kehtinud t�htaegade l�hendamine ning ebam�istlikud t�htajad nii vabatahtliku �hinemise kui ka Vabariigi Valitsuse poolt haldusterritoriaalse muutmise osas); 5) tunnistada kehtetuks HRS � 24 ning tunnistada � 20 l�ige 1 p�hiseadusega vastuolus olevaks osas, milles ei n�hta ette �hinemistoetust Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel; 6) tunnistada p�hiseadusega vastuolus olevaks HRS � 24 l�ige 1 osas, milles n�hakse ette kulude piirm��r. Juuru Vallavolikogu taotlus registreeriti Riigikohtus p�hiseaduslikkuse j�relevalve asjana nr 3-4-1-5-16. 4. 31. augustil 2016 esitasid Abja Vallavolikogu, Emmaste Vallavolikogu, Illuka Vallavolikogu, J�rvakandi Vallavolikogu, Kambja Vallavolikogu, K�o Vallavolikogu, K�ina Vallavolikogu, Leisi Vallavolikogu, Loksa Linnavolikogu, Luunja Vallavolikogu, L�ganuse Vallavolikogu, M�etaguse Vallavolikogu, N�o Vallavolikogu, Pala Vallavolikogu, P�ide Vallavolikogu, P�halepa Vallavolikogu, Rakke Vallavolikogu, Tudulinna Vallavolikogu, Vaivara Vallavolikogu ja �lenurme Vallavolikogu taotluse tunnistada HRS � 3 ja �-d 9�13 kehtetuks vastuolu t�ttu PS �-dega 154 ja 158. Lisaks sellele paluvad taotlejad tunnistada HRS � 24 l�ige 1 kehtetuks osas, milles see ei anna �igust saada �hinemistoetust neil kohaliku omavalitsuse �ksustel, kellel haldusreformi k�igus ei ole �nnestunud vabatahtlikult �hineda, ja neil kohaliku omavalitsuse �ksustel, kellele ei ole v�imalik taotleda haldusterritoriaalse korralduse muutmist HRS � 7 l�ike 3 alusel, vastuolu t�ttu PS �-ga 154 koosm�jus PS � 12 l�ikega 1. Taotlus registreeriti Riigikohtus p�hiseaduslikkuse j�relevalve asjana nr 3-4-1-6-16. 5. 9. septembri 2016. a m��rusega liitis Riigikohus k�ik eelnimetatud taotlused �hte menetlusse, m��rates p�hiseaduslikkuse j�relevalve asja numbriks 3-4-1-3-16. 6. 15. septembril 2016 esitas Kullamaa Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada HRS � 3, �-d 9�13 ja � 24 l�ige 1 p�hiseaduse vastaseks ja kehtetuks. Kullamaa Vallavolikogu �hines otsuse punktis 4 nimetatud taotluses esitatud p�hjendustega ja palus liita taotlus kohtuasjaga nr 3-4-1-3-16 �hte menetlusse. Taotlus registreeriti Riigikohtus p�hiseaduslikkuse j�relevalve asjana nr 3-4-1-7-16. 7. Riigikohus liitis 22. septembri 2016. a m��rusega kohtuasja nr 3-4-1-7-16 p�hiseaduslikkuse j�relevalve asjaga nr 3-4-1-3-16. 8. 21. septembril 2016 esitas T�stamaa Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada haldusreformi seadus p�hiseaduse vastaseks ja kehtetuks samas ulatuses ja samadel p�hjendustel, nagu oli v�lja toodud Juuru Vallavolikogu 25. augusti 2016. a taotluses. Taotlus registreeriti Riigikohtus p�hiseaduslikkuse j�relevalve asjana nr 3-4-1-8-16. 9. Riigikohus liitis 23. septembri 2016. a m��rusega kohtuasja nr 3-4-1-8-16 p�hiseaduslikkuse j�relevalve asjaga nr 3-4-1-3-16. 10. 27. septembril 2016 esitasid Haaslava Vallavolikogu ja Karksi Vallavolikogu Riigikohtule taotluse tunnistada HRS � 3, �-d 9�13 ja � 24 l�ige 1 p�hiseaduse vastaseks ja kehtetuks. Haaslava ja Karksi vallavolikogud �hinesid �histaotluses esitatud p�hjendustega ja palusid liita taotlus kohtuasjaga nr 3-4-1-3-16 �hte menetlusse. Taotlus registreeriti Riigikohtus p�hiseaduslikkuse j�relevalve asjana nr 3-4-1-9-16. 11. Riigikohus liitis 29. septembri 2016. a m��rusega kohtuasja nr 3-4-1-9-16 p�hiseaduslikkuse j�relevalve asjaga nr 3-4-1-3-16. 12. Riigikohtu p�hiseaduslikkuse j�relevalve kolleegium arutas taotlusi 4. oktoobri 2016. a avalikul kohtuistungil. K�PU VALLAVOLIKOGU TAOTLUS 13. Taotluse esitaja leiab, et haldusreformi seadus (eelk�ige selle 3. peat�kk) on vastuolus kohaliku omavalitsuse �igussubjektsuse garantii ja kohaliku omavalitsuse finantsgarantiiga ning rikub �igusselguse, �igusp�rase ootuse ning demokraatia p�him�tet. Haldusreformi seaduses s�testatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole proportsionaalne. Riik ei ole kaalunud alternatiivseid v�imalusi, nt kohaliku omavalitsuse �ksuste koost��d. 14. Haldusreformi seadus ei anna m�istlikku t�htaega kohaliku omavalitsuse �ksuse arvamuse �rakuulamiseks ja reformi elluviimiseks. Seadus l�hendab varem kehtinud t�htaegu, mis olid ette n�htud haldusterritoriaalsete muudatuste tegemiseks Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) � 8 l�ikes 1, ja see v�ib tekitada probleeme kohalike omavalitsuste volikogude valimiste korraldamisel. 15. �hinemistoetust makstakse ebav�rdsetel alustel, kuna HRS � 20 l�ike 1 kohaselt makstakse seda �ksnes juhul, kui kohaliku omavalitsuse �ksused �hinevad vabatahtlikult. HRS � 24 l�ige 1 v�listab �hinemistoetuse maksmise sund�hendamise korral ning s�testab �hendamisega seotud kulude �lempiiri. JUURU JA T�STAMAA VALLAVOLIKOGUDE TAOTLUS 16. Taotlejad leiavad, et haldusreformi seadus rikub kohaliku omavalitsuse enesekorraldus�igust, �igussubjektsuse garantiid, finantsgarantiid, �rakuulamis�igust ning demokraatia, proportsionaalsuse, v�rdsuse, �iguskindluse ja �igusp�rase ootuse p�him�tet ning kehtestab reformi elluviimiseks ebam�istlikud t�htajad. 17. Vabariigi Valitsuse algatusel kohaliku omavalitsuse �ksuste sund�hendamine omavalitsus�ksuse miinimumkriteeriumi (HRS � 3) alusel on ebaproportsionaalne. Kuigi haldusreformi eesm�rgiks on vajadus t�sta omavalitsus�ksuste v�imekust pakkuda kvaliteetsemaid avalikke teenuseid, pole teenuste kohta kehtestatud standardeid, mis v�imaldaks omavalitsus�ksuste v�imekust hinnata. Seadusandja pole p�hjendanud, miks on selliseks kriteeriumiks valitud just elanike arv 5000 elanikku. Omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteerium on ainus, mida sund�hendamisel arvesse v�etakse. Muud kriteeriumid, mis v�imaldaks hinnata omavalitsus�ksuste v�imekust (nt ETHS � 7 l�ikes 5 s�testatud asjaolud), on k�rvale j�etud. Erandid miinimumsuuruse kriteeriumist on ette n�htud �ksnes HRS � 9 l�igetes 2 ja 3. Seadusandja ei ole kaalunud, miks ei saa seatud eesm�rke t�ita omavalitsus�ksuste koost��d paremini korraldades ja finantseerides. Taotlejad on seisukohal, et �igusselguse huvides oleks haldusreformi puudutav �igusnormistik, sh rakenduss�tted ja muud lisaregulatsioonid, tulnud kehtestada samal ajal. 18. HRS � 9 l�ige 9, mis reguleerib olukorda, kus Vabariigi Valitsuselt sund�hendamise ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse �ksus esitab HRS � 9 l�igetes 2 ja 3 s�testatud asjaoludel ettepaneku kohta negatiivse arvamuse, tagab omavalitsus�ksuse �rakuulamis�iguse �ksnes n�iliselt. Kohaliku omavalitsuse �ksuse elanike arvamuse v�ljaselgitamine ei m�juta tulemust. Negatiivse arvamuse saamisel, mis ei ole seotud HRS � 9 l�igetes 2 ja 3 toodud alustega, puudub Vabariigi Valitsusel kaalutlus�igus, mis muudab �rakuulamis�iguse sisut�hjaks. 19. Haldusreformi seadus v�eti vastu ja j�ustati p�hjendamatult kiiresti, seaduse menetlemine on olnud formaalselt p�hiseadusvastane, kuna ei ole j�rgitud hea �igusloome ja normitehnika eeskirja (H�NTE). H�NTE � 1 kohaselt oleks tulnud koostada seaduse v�ljat��tamiskavatsus, kontseptsioon ja seaduse m�ju j�relhindamine. Haldusreformiseaduse eeln�us p�hjendati seaduse kiire vastuv�tmise vajadust Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis ette n�htud t�htajaga ja v�ljat��tamiskavatsusest loobumist sellega, et koalitsioonipartnerid on haldusreformiseaduse vajaduses kokku leppinud, olemas on arvukad anal��sid ja uuringud ning arutelud avalikkuses on kestnud aastaid. Taotlejad leiavad, et haldusreformi seadus on Eesti �iguskorras p�him�ttelise t�hendusega ning seet�ttu oleks tulnud seda eriti selgelt p�hjendada ning v�imalikke lahendusi v�rrelda ja kaaluda. 20. Haldusreformi seadusega l�hendati haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses ette n�htud t�htaegu. Vabatahtlikuks �hinemiseks on kohaliku omavalitsuse �ksustele antud ebam�istlikult l�hike t�htaeg. 21. HRS � 24 l�ige 1 v�listab �hinemistoetuse maksmise kohaliku omavalitsuse �ksusele, kelle puhul algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise Vabariigi Valitsus. Neid kohaliku omavalitsuse �ksusi koheldakse ebav�rdselt v�rreldes vabatahtlikult �hinenud kohaliku omavalitsuse �ksustega, kellele makstakse �hinemistoetust HRS � 20 l�ike 1 alusel. Lisaks sellele on HRS � 24 l�ikes 1 s�testatud �hinemisega seotud kulude �lempiir. Kuna sund�hendamise on kehtestanud riik seaduse alusel, tuleb k�ik sellega kaasnevad kulud katta riigieelarvest. ABJA, EMMASTE, HAASLAVA, ILLUKA, J�RVAKANDI, KAMBJA, KARKSI, KULLAMAA, K�O, K�INA, LEISI, LUUNJA, L�GANUSE, M�ETAGUSE, N�O, PALA, P�IDE, P�HALEPA, RAKKE, TUDULINNA, VAIVARA, �LENURME, VALLAVOLIKOGUDE JA LOKSA LINNAVALIKOGU TAOTLUS 22. Esiteks leiavad taotlejad, et HRS �-s 3 s�testatud omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteerium on p�hiseaduse vastane, kuna riivab ebaproportsionaalselt PS � 154 l�ikest 1 ja �-st 158 tulenevat kohaliku omavalitsuse �ksuse individuaalse �igussubjektsuse garantiid. 23. Riive eesm�rk tagada, et haldusreformi tulemusena moodustuksid piisava v�imekusega kohaliku omavalitsuse �ksused, kes suudaks t�ita k�iki seadusega neile pandud �lesandeid ning tagada kvaliteetseid avalikke teenuseid, on �ldiselt p�hiseadusega koosk�las, kuid piisavalt m��ratlemata. Tegemist on �ksnes haldusterritoriaalse reformiga, mida ei saa ellu viia ilma sisulise haldusreformita. Kohaliku omavalitsuse �ksuste osutatavad avalikud teenused ja nende kvaliteet m��ratakse t�psemalt kindlaks alles reformi teises etapis. Kuna riive legitiimne eesm�rk on piisavalt m��ratlemata, on riive p�hiseaduslikult �igustamatu. 24. Taotlejad on seisukohal, et ilma lisakriteeriumiteta ja reformi teise etapi elluviimiseta ei ole v�imalik t�sikindlalt v�ita, et omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteerium on eesm�rgi saavutamiseks sobiv abin�u. Elanike arvu m�ju kohaliku omavalitsuse v�imekusele on erinev ning ei eksisteeri �ldist kohaliku omavalitsuse optimaalset suurust. Abin�u ei ole ka vajalik, sest seadusandja on p�hjendamatult k�rvale j�tnud eesm�rgi saavutamiseks leebema meetme, milleks on omavalitsus�ksuste koost�� avalik teenuste osutamisel. Kuigi omavalitsus�ksuste v�imekuse tagamine on riigi kohustus, on riigi tegevus nende koost�� korraldamisel, soodustamisel ja rahastamisel olnud puudulik. Samuti ei ole abin�u m��dukas, kuna kohaliku omavalitsuse �ksuse �igussubjektsuse riive on sedav�rd intensiivne, et riive eesm�rk seda �les ei kaalu. Riive oleks leebem, kui lisaks elanike arvule oleks haldusterritoriaalse jaotuse muutmisel arvestatud ETHS � 7 l�ikes 5 nimetatud kriteeriume, mida HRS � 9 l�ige 3 lubab aga arvestada vaid omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumist erandeid tehes. Riive eesm�rk ei ole piisavalt m��ratletud, mist�ttu ei ole selle kaalukust v�imalik hinnata, ja seadusandja ei ole t�estanud abin�u sobivust. 25. Teiseks on taotlejad seisukohal, et ka haldusreformi seaduse 3. peat�kis s�testatud kohaliku omavalitsuse �ksuse sund�hendamine on vastuolus kohaliku omavalitsuse �ksuse �igussubjektsuse garantiiga. Riive seisneb selles, et HRS � 9 l�ike 2 ja l�ike 9 punkti 2 ning � 13 l�ike 1 j�rgi v�ib Vabariigi Valitsus otsustada muuta kohaliku omavalitsuse �ksuste haldusterritoriaalset korraldust sundkorras ja vastu nende tahtmist. Taotlejate hinnangul on sund�hendamisest tulenev riive ebaproportsionaalne samadel p�hjustel, mis toovad kaasa HRS � 3 p�hiseadusvastasuse. Riive eesm�rk on ebapiisavalt m��ratletud ja pole v�imalik t�sikindlalt v�ita, et kohaliku omavalitsuse �ksuste sund�hendamine aitab t�sta nende v�imet osutada avalikke teenuseid. Samuti ei pruugi sund�hendamise tulemusel tekkinud omavalitsus�ksused saavutada HRS �-s 3 ette n�htud miinimumsuurust. Kohaliku omavalitsuse �ksuse v�imekust ja avalike teenuste kvaliteeti on v�imalik t�sta ka muude meetmetega. 26. Kuna haldusreformi eesm�rk ei ole piisavalt m��ratletud, siis ei ole kohaliku omavalitsuse �ksustel sund�hendamise k�igus t�husat v�imalust avaldada sund�hendamise kohta arvamust. Seega on sund�hendamine vastuolus ka PS �-ga 158. 27. Lisaks riivab sund�hendamine nii �igusselguse kui ka �igusp�rase ootuse p�him�tet (PS � 10), kuna pole selge, milliseid ja mis kvaliteediga avalikke teenuseid peavad kohaliku omavalitsuse �ksused osutama. HRS � 9 l�ige 9 on normitehniliselt ebaselge, kuna ei m��ra kindlaks, milliseid kriteeriumi v�ib Vabariigi Valitsus v�tta arvesse haldusreformi juures k�ige olulisema, l�pliku kaalutlusotsuse tegemisel. Sund�hendamisega kaasneb ka vacatio legis p�him�tte riive, kuna kohaliku omavalitsuse �ksuste sund�hendamiseks ette n�htud t�htajad on ebapiisavad. 28. Sund�hendamine v�ib riivata ka kohaliku omavalitsuse volikogu valimistega kaasnevaid tagatisi (PS �-d 154 ja 156). Juhul, kui sund�hendatavad kohaliku omavalitsuse �ksused ei lepi seaduses s�testatud l�hikese aja jooksul kokku valimiste korralduses, teeb valimiste korraldust puudutavaid otsuseid nende eest maavanem (HRS � 12 l�ige 9). Valimiste korraldamiseks ei pruugi j��da m�istlikku aega. HRS � 9 l�ige 1 l�hendab ETHS � 8 l�ikes 1 s�testatud t�htaega, mille j�rgi saab Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse v�i piiride muutmise algatada mitte hiljem kui �ks aasta enne kohaliku omavalitsuse volikogu korralisi valimisi. Kohaliku omavalitsuse �ksusele tuleb v�imaldada piisav aeg valimiste korraldamiseks, sh valimiskampaania tegemiseks, ja tagada valijatele ja kandidaatidele kindel teadmine, millise territooriumi volikogu valitakse. Valimiskorralduse riive on eriti tugev juhul, kui �hinemisega kaasnevad kohtuvaidlused. 29. Lisaks sellele m�jutab sund�hendamine negatiivselt kohaliku omavalitsuse enesekorraldus�igust ja sellega seotud subsidiaarsuse ja demokraatia p�him�tteid, finantsgarantiid ning kohaliku omavalitsuse �iguste kaitse garantiid. 30. Kolmandaks leiavad taotlejad, et HRS � 24 l�ikes 1 s�testatud �hinemistoetuse maksmise piirand on vastuolus kohaliku omavalitsuse �ksuse finantsgarantiiga (PS � 154) ja v�rdse kohtlemise p�him�ttega (PS � 12 l�ige 1). HRS � 20 l�ige 1 n�eb ette �hinemistoetuse maksmise vabatahtliku, st kohaliku omavalitsuse volikogude algatatud �hinemise korral, kusjuures toetuse suurus s�ltub kohaliku omavalitsuse �ksuse elanike arvust. HRS � 24 l�ige 1 aga v�listab �hinemistoetuse maksmise juhul, kui �hinemine toimub sundkorras Vabariigi Valitsuse algatusel. Sellisel juhul h�vitatakse �hinemisega seotud kulud riigieelarvest kuludokumentide alusel, kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses. Kohaliku omavalitsuse finantsgarantiiga on vastuolus, kui riigieelarvest makstav h�vitis ei kata sund�hinemisega seotud kulusid. Taotlejad on seisukohal, et HRS � 24 l�ikest 1 tulenevaks ebav�rdseks kohtlemiseks puudub p�hiseadusega koosk�las olev eesm�rk ja riive on ebaproportsionaalne, kuna vabatahtliku �hinemise v�imalikkus ei pruugi s�ltuda kohaliku omavalitsuse �ksuse tahtest. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Riigikogu 31. Riigikogu p�hiseaduskomisjoni enamus on seisukohal, et haldusreformi seaduse vaidlusalused s�tted on p�hiseadusega koosk�las. Eesm�rk suurendada kohaliku omavalitsuse �ksuste v�imekust on kaalukas ja p�hiseadusp�rane. Seadusandja on kehtestanud kohaliku omavalitsuse enesekorraldus�iguse riivamise tingimused seaduses ning selgelt ja t�pselt piiritlenud t�itevv�imu volitused haldusreformi elluviimisel. 32. Omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumi kehtestamine on poliitiline valik, mis on koosk�las haldusreformi eesm�rgiga. See on prognoosotsus, mille tegemisel on arvestatud ekspertide arvamusi. Miinimumsuuruse kriteeriumi kehtestamine seaduses informeerib kohaliku omavalitsuse �ksusi ja sealseid elanikke juba vabatahtliku �hinemise etapis, millise v�ikseima suurusega kohaliku omavalitsuse �ksused p�rast haldusreformi on, ning annab Vabariigi Valitsusele k�itumisjuhendi. Miinimumsuuruse kriteeriumi ei muuda p�hiseadusvastaseks ka see, et puudutatud kohaliku omavalitsuse �ksustes v�heneb m�neti elanike v�imalus m�jutada valimistulemusi ja otsuseid hakatakse tegema neist geograafiliselt kaugemal. 33. Riigi haldusterritoriaalse korralduse muutmine Vabariigi Valitsuse algatusel v�imaldab saavutada haldusreformi eesm�rke ka nendes Eesti territooriumi osades, kus kohaliku omavalitsuse �ksused �hinemises ise omavahel kokkuleppele ei j�ua. Vabariigi Valitsus algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise kaheksa kuud enne 2017. a korralisi kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi ja see peab olema otsustatud 2017. a 15. juuliks ehk kolm kuud enne valimisi. Enne seda on kohaliku omavalitsuse �ksustel piisavalt aega otsida endale sobivaimad liitumisv�imalused. Selliselt kehtestatud t�htajad v�ldivad menetluse kandumist mitmesse volikogu valimise ts�klisse ning v�hendavad haldusreformi elluviimisega seotud kulusid ja menetluskoormust. Samuti ei kesta liiga kaua m��ramatus, mis v�ib haldusreformi venimise korral kohaliku kogukonna elu h�irida. Reformi sama kiireks ja efektiivseks elluviimiseks pole selgeid alternatiive. Haldusreformi elluviimine �ksnes vabatahtliku �hinemise kaudu ei pruugi viia soovitud eesm�rgini. 34. Haldusreformi seadus ei muuda v�rreldes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses s�testatuga oluliselt kohaliku omavalitsuse �ksuste ja kohaliku kogukonna �igusi, �hinemise toiminguid ja nende t�htaegu, mis eelnevad kohaliku omavalitsuse volikogude korralistele valimistele. HRS �-d 6 ja 12 n�evad ette kohaliku omavalitsuse �ksuse kohustuse selgitada v�lja elanike arvamus. HRS � 9 l�ige 2 kohaselt antakse kohaliku omavalitsuse �ksusele v�imalus esitada kolme kuu jooksul arvamus haldusterritoriaalset korraldust ja haldus�ksuse piiride muutmist puudutava Vabariigi Valitsuse m��ruse eeln�u kohta. Seega arvestatakse piisavalt ka kohaliku omavalitsuse �ksuse arvamuse �rakuulamise �igusega. 35. �ks p�hiseaduskomisjoni liige m�rkis, et valdades, mis liidetakse 2017. aastal, selguvad valimisringkonnad ja volikogu suurus liiga hilja enne kohaliku omavalitsuse volikogude valimisi, mis v�ib m�jutada valimistega seotud tagatisi (PS � 156). Valimiste toimumise ajaks ei pruugi olla lahendatud ka kohtuvaidlused. See paneb volikogu kandidaadid ja valijad olukorda, kus nad ei saa olla t�iesti veendunud, millise territooriumi suhtes volikogu valida tuleb. 36. HRS � 24 l�ikes 1 s�testatud �hinemistoetuse maksmise eesm�rgiks on soodustada kohaliku omavalitsuse �ksuste omaalgatuslikku �hinemist, mist�ttu on ebav�rdseks kohtlemiseks olemas m�istlik ja asjakohane p�hjus. Sund�hinemisega seotud kulude h�vitamise �lempiiri p�hiseadusp�rasust tuleks hinnata konkreetse vaidluse k�igus. 37. Kolm p�hiseaduskomisjoni liiget j�id eriarvamusele ja leidsid, et omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteerium ja kohaliku omavalitsuse �ksuste sund�hendamine on p�hiseadusega vastuolus. Sund�hinemise elluviimiseks on ette n�htud ebam�istlikult l�hike aeg ja kohaliku omavalitsuse �ksustel ei ole t�husat v�imalust avaldada �hendamise kohta arvamust, samuti pole kohaliku omavalitsuse �ksuse elanikele piisavalt selgitatud sund�hendamise m�jusid. Pole v�imalik v�ita, et sund�hendamine v�imaldab t�sta kohaliku omavalitsuse �ksuste v�imekust. P�hiseadusega on vastuolus ka HRS � 24 l�ige 1, kuna v�listab �hinemistoetuse maksmise omavalitsus�ksustele, keda �hendatakse sunniviisiliselt, koheldes neid p�hjendamatult ebav�rdselt. 38. Kohtuistungil j�i Riigikogu p�hiseaduskomisjoni esimees kirjalikult esitatud arvamuse juurde. �iguskantsler 39. �iguskantsler on seisukohal, et sund�hendamist v�imaldavad s�tted riivavad kohaliku omavalitsuse �ksuse piiratud individuaalse �igussubjektsuse garantiid, kuid haldusreformi seadus j��b p�hiosas Riigikogule p�hiseadusega antud valikuruumi piiridesse. 40. Riive on formaalselt p�hiseadusega koosk�las, kuna j�rgitud on kohaliku omavalitsuse �ksuse �rakuulamise n�uet (PS � 158). Kuigi HRS � 9 l�ige 2 kohaselt j��b Vabariigi Valitsuse poolt haldusterritoriaalse korralduse ja haldus�ksuse piiride muutmise algatamiseks ja selle kohta arvamuse avaldamiseks minimaalselt kolm kuud, v�ib seda pidada piisavaks, sest juba vabatahtliku �hinemise v�imalusi kaaludes peavad omavalitsus�ksused olulisi asjaolusid v�lja selgitama ja kaaluma. Kohaliku omavalitsuse piiride muutmiseks on valitud t�htsusekohane vorm, mis v�imaldab v�ltida t�idesaatva v�imu omavoli. Sund�hendamise v�imalus on kehtestatud seadusega ja seadusandja on sund�hendamise kriteeriumid piisavalt m��ratlenud peamiselt HRS �-s 3 omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumi ja � 9 l�ikes 3 s�testatud v�imalike erandite kaudu. Eeln�u v�ljat��tamiskavatsuse puudumine ei muuda seadust formaalselt p�hiseadusvastaseks, kuna eeln�u menetlus on p�hjendatult kiireloomuline ja olemas on varasemad sisuliselt haldusterritoriaalset reformi p�hjendavad v�ljat��tamiskavatsused, samuti poleks v�ljat��tamiskavatsuse puudumine oluline menetlusviga. 41. Pole �heselt selge, milliseid materiaalseid n�udeid sisaldab p�hiseadusest tulenev piiratud individuaalse �igussubjektsuse garantii. Tuleb asuda seisukohale, et kohaliku omavalitsuse �ksuse piire ei tohi muuta meelevaldselt, st ilma asjakohaste kaalutlusteta. Riigikohtu otsustada on, kas riive p�hiseadusp�rasuse kontrollimisel tuleb l�htuda proportsionaalsuse p�him�ttest. Kontroll peab sarnanema pigem kaalutlusvigade kontrollile halduskohtus. Haldusterritoriaalse reformi eesm�rgid (HRS � 1 l�ige 2) on asjakohased. Seadusandja on kaalunud teisi lahendusvariante ja pole alust v�ita, et oleks alternatiive, mis v�hem riivates viiks sama h�sti seadusandja taotletud eesm�rkide saavutamiseni. 42. Olukorras, kus sund�hendamise v�imaluse rakendamine pole veel teada, ei saa anda hinnangut konkreetse sund�hendamise p�hjendatusele. Oleks olnud kohane v�tta haldusterritoriaalseid muudatusi s�testava regulatsiooniga samal ajal vastu ka rakendusseadus ja avalike teenuste osutamise standardid, mis v�imaldaksid kohaliku omavalitsuse haldussuutlikkust paremini hinnata, kuid selle tegemata j�tmine ei tingi haldusreformi seaduse vastuolu p�hiseadusega. 43. Siiski on p�hiseadusest tulenevate �iguskindluse ja demokraatia p�him�tetega vastuolus HRS � 9 l�ikes 2 ja � 13 l�ikes 1 s�testatud t�htajad ning HRS � 9 l�ike 1 teine lause ja � 28 punkt 2 osas, mille kohaselt ei kohaldata Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ETHS � 8 l�iget 1. Sund�hendamine on planeeritud ajaliselt kohaliku omavalitsuse valimistele sedav�rd l�hedale, et sund�hendamise m��ruse v�imalik kohtulik vaidlustamine tekitab olukorra, kus volikogu kandidaatidele ja valijatele ei ole piisavalt varakult selge, millise kohaliku omavalitsuse �ksuse suhtes valimised toimuvad. �iguslik selgus selles, millise kohaliku omavalitsuse �ksuse territooriumil valimised korraldada, on otseselt seotud kohaliku omavalitsuse tagatistega. Sund�hendamise otsustamise t�htaeg (HRS � 13 l�ige 1) ja t�htaeg, mil maavanem peab kohaliku omavalitsuse volikogu asemel tegema valimistoimingud ja otsused (HRS � 12 l�ige 9), on teineteisele sedav�rd l�hedal, et kohaliku omavalitsuse volikogul ei pruugi j��da p�rast sund�hendamise otsusest teada saamist piisavalt aega, et ise neid toiminguid ja otsuseid teha. Samuti pole �heselt selge, kas HRS � 13 l�ige 1 alusel vastu v�etud Vabariigi Valitsuse m��ruse saab vaidlustada halduskohtus halduskohtumenetluse seadustikus ette n�htud korras ja/v�i p�hiseaduslikkuse j�relevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) � 7 alusel otse Riigikohtus. Kummalgi juhul ei pruugi kohtumenetluse l�pu ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste vahele j��da piisavalt aega. Kuna p�hiseaduslikkuse j�relevalve kohtumenetluse seadus ei n�e kohaliku omavalitsuse volikogule ette t�htaega Riigikohtule taotluse esitamiseks, v�ib kohtuvaidlus tekkida vahetult enne valimisi. 44. Kohaliku omavalitsuse �ksustele vabatahtlikuks �hinemiseks kehtestatud t�htajad ei ole p�hiseadusega vastuolus, sest kokku v�hemalt kuue kuu pikkust ajavahemikku saab pidada piisavaks ja need teenivad eesm�rki selgitada moodustatavad kohaliku omavalitsuse �ksused v�lja aegsasti enne kohaliku omavalitsuse volikogude valimisi. 45. HRS � 24 l�ike 1 esimene lause, mis n�eb ette �hinemistoetuste maksmise ainult vabatahtlike �hinemiste korral, ei riiva kohaliku omavalitsuse finantsgarantiid (PS � 154 l�ige 2) ja on p�hiseadusega koosk�las. Kohalikule omavalitsusele tuleb tagada piisavad rahalised vahendid tema �lesannete t�itmiseks, s�ltumata �hinemistoetusest. Kohaliku omavalitsuse finantsgarantii ei h�lma seadusandja valitud kaalutlustel antavat boonust. Kohaliku omavalitsuse �ksus ei pea saama tugineda v�rdse kohtlemise p�him�ttele, vaid pigem �ldisemale meelevaldse kohtlemise keelule. Seadusandja soov m�jutada kohaliku omavalitsuse �ksusi neile �hinemistoetuse maksmisega vabatahtlikult �hinema on asjakohane kaalutlus ja p�hiseaduslikult lubatav. �hinemistoetuse maksmise tingimused kehtivad k�igile kohaliku omavalitsuse �ksustele �hesugustena, kuigi alati ei s�ltu nende t�itmine ainult �hinemistoetusest ilma j��vast kohaliku omavalitsuse �ksusest. 46. Kohaliku omavalitsuse finantsgarantiiga on aga vastuolus HRS � 24 l�ike 1 teises lauses ette n�htud �hinemiskulude katmise piirm��r (100 000 eurot). Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud tuleb katta riigieelarvest. Piirm��ra kehtestamise asemel saab ebam�istlike kulude tekitamist v�ltida kulude p�hjendatuse kontrollimisega. 47. Kohtuistungil j�i �iguskantsler oma arvamuses esitatud seisukohtade juurde. Vabariigi Valitsus 48. Vabariigi Valitsus on seisukohal, et omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteerium ja sellest l�htuv haldusterritoriaalse korralduse muutmine on haldusreformi eesm�rgi saavutamiseks proportsionaalne abin�u. Haldusreformi eesm�rgiks on toetada kohaliku omavalitsuse �ksuste v�imekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsiv�ime suurendamisel ja �htlasema piirkondliku arengu tagamisel. Seega on eesm�rgiks luua eeldused, et omavalitsus�ksused oleks v�imelised t�itma oma p�hiseaduslikke kohustusi ning tagama elanike p�hi�igusi. 49. Vabariigi Valitsus leiab, et haldusreformi eesm�rk on piisavalt selge, miinimumsuuruse kriteerium p�hjendatud ja omavalitsus�ksuste osutatavad avalikud teenused m��ratletud. Omavalitsus�ksuse v�imekuse anal��simisel ja omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumi s�testamisel on l�htutud kehtivates seadustes (eelk�ige kohaliku omavalitsus korralduse seaduses, sotsiaalhoolekande seaduses, noorsoot�� seaduses, �hisveev�rgi ja -kanalisatsiooni seaduses) kehtestatud kohustustest. 50. Vabatahtlikkusel p�hinevate haldusterritoriaalsete �mberkorraldustega ei ole soovitud tulemust saavutanud. Kuigi Eesti territoriaalse haldusjaotuse seadus, mis n�eb ette omavalitsuste �hinemise alused, on kehtinud 21 aastat, ja kohaliku omavalitsuse �ksuste �hinemise soodustamise seadus (KO�S), mis n�eb ette �hinemistoetuse maksmise ja muude soodustuste tegemise omal algatusel �hinevatele omavalitsustele, kehtib juba 12 aastat, on 80% omavalitsustes elanike arv endiselt alla 5000 ja �le pooltes omavalitsustes j��b elanike arv alla 2000. 51. Soovitud tulemust ei ole saavutatud ka kohalike omavalitsuste koost�� kaudu, kuna omavalitsus�ksused ei ole seda v�imalust aktiivselt kasutanud. Isegi kui omavalitsus�ksused oleks olnud koost��v�imaluste kasutamisel aktiivsemad, v�ib saada takistuseks elanike v�ike arv. Koost�� kaudu ei ole v�imalik siiski t�ita k�iki kohaliku omavalitsuse tuumikfunktsioone. 52. Enne kui Vabariigi Valitsus algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise, on miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastaval kohaliku omavalitsuse �ksusel v�imalik otsustada, kuidas enda haldusterritoriaalne korraldus sellega kohandada. Samuti on omavalitsus�ksusele v�imalik kohaldada HRS � 9 l�ikes 3 s�testatud erandit. Kohaliku omavalitsuse �ksus peab tegema selleks ettepaneku ja esitama taotluse, mille seletuskirjas tuleb selgitada lisaks ETHS � 7 l�ikes 5 nimetatud m�jude ja asjaolude arvestamisele ka seda, kuidas erandi kohaldamisel tagatakse kohaliku omavalitsuse �ksuse v�ime t�ita HRS � 1 l�ikest 2 ja �-st 3 tulenevaid n�udeid. HRS � 9 l�ike 2 eesm�rk ei ole v�listada ETHS � 7 l�ike 5 kohaldamine. ETHS � 7 l�ikes 5 nimetatud asjaolude ja m�judega tuleb arvestada tervikuna nii omaalgatuslike kui ka Vabariigi Valitsuse algatatud �hinemiste puhul. Seadusandja eesm�rgiks ei ole olnud ette n�ha erandeid v�imalikult paljude eluliste olukordade puhuks, sest vastasel korral kaotab haldusreform oma m�tte. HRS � 9 l�ike 3 punktides 1�3 on s�testatud geograafilised erandid ja HRS � 9 l�ike 3 punktis 4 demograafiline erand. 53. Haldusreformi seaduses ette n�htud haldusterritoriaalse korralduse muutmise t�htajad on piisavad. Volikogu valimiste korra ja t�htaegade kehtestamine on riigielu k�simus, mida ei saa PSJKS � 7 alusel vaidlustada ega hinnata. Seega on ka haldusterritoriaalse korralduse muutmisest tingitud v�imalikud m�jud volikogude valimistele asjaolud, mille kontroll on PSJKS � 7 alusel menetletava asja raames piiratud. Omavalitsus�ksusel ei saa olla �igusp�rast ootust, et haldusterritoriaalse korralduse muutmise t�htajad p�sivad muutumatuna. 54. Omavalitsused on saanud haldusreformi seaduse eeln�uga tutvuda alates eeln�u avalikustamisest 18. detsembril 2015. Soovi korral on omavalitsustel olnud piisav aeg alustada elanike huvides t�husama omavalitsuskorralduse ettevalmistamist. Haldusreformi seadus j�ustus 1. juulil 2016 ning hiljemalt sellest ajast on omavalitsustele teada, et 1. jaanuariks 2017 �hinemises kokku leppimata j�tmisel algatab Vabariigi Valitsus hiljemalt 15. veebruaril 2017 �hinemise nende eest. Omavalitsustel on olnud piisavalt aega, et omal algatusel �hineda v�i valmistuda Vabariigi Valitsuse algatatavaks �hinemiseks. Haldusreformi seaduses s�testatud t�htajad peaaegu kattuvad Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses s�testatud t�htaegadega. 55. Ei ole sisulist vahet, kas Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise m��rus on tehtud haldusreformi seaduse v�i Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse alusel. Kummalgi juhul ei peata m��ruse vaidlustamine selle kehtivust ja valimised toimuksid uutes haldusterritoriaalsetes piirides. Kui kohus peaks vaidluse ajaks m��ruse kehtivuse peatama, toimuksid valimised vanades piirides. Kummalgi juhul ei tekiks �iguslikku segadust. 56. HRS � 24 l�ige 1, mis v�listab sund�hendamise korral �hinemistoetuse maksmise, kuid n�eb ette �hinemiskulude h�vitamise, ei riiva kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslikke tagatisi, vaid on kohaliku omavalitsuse finantsgarantii kaitsenorm. Omal algatusel �hinevatele omavalitsustele makstav toetus on Riigikogu legitiimsest poliitilisest eelistusest l�htuv h�ve, mida �ksnes p�hiseaduse alusel pole �igust n�uda. Omal algatusel �hinevad ning sund�hendatavad kohalikud omavalitsused ei ole v�rdsel positsioonil ning neid v�ib erinevalt kohelda. Toetuse eesm�rk on motiveerida kohalikke omavalitsusi omal algatusel �hinema ja v�ltida seel�bi liigset riigi sekkumist kohalike omavalitsuste enesekorraldus�igusesse. Ka seni on kehtinud regulatsioon, mille kohaselt kohaliku omavalitsuse algatatud �hinemise korral makstakse toetust (KO�S � 6 l�ige 1) ja riigi algatatud �hinemise korral h�vitatakse kulud (ETHS � 7 l�ige 6). 57. HRS � 24 l�ige 1 saaks riivata kohaliku omavalitsuse finantsgarantiid �ksnes juhul, kui tegelikud �hinemiskulud oleksid ilmselgelt suuremad kui 100 000 eurot. Senised kogemused n�itavad, et 100 000 eurot katab �hinemisega seotud otsesed kulud (otsesteks kuludeks mitme �hinejaga omavalitsuste puhul on kulunud ligikaudu 70 000 eurot), mist�ttu on kulude �lempiir p�hjendatud ja asjakohane. �lempiiri asjakohasust saab hinnata konkreetse juhtumi p�hjal ja vajaduse korral h�vitada �lempiiri �letavad kulud riigieelarvest. 58. Kohtuistungil j�i Vabariigi Valitsus oma arvamuses esitatud seisukohtade juurde. Justiitsminister 59. Justiitsminister on seisukohal, et haldusreformi seaduse vaidlustatud s�tted on p�hiseadusega koosk�las. Haldusreformi seaduse vastuv�tmisel ei ole rikutud protseduurireegleid. V�ljat��tamiskavatsuse koostamata j�tmine ei too kaasa p�hiseadusvastasust, sest see on Vabariigi Valitsuse m��rusega kinnitatud H�NTE-st tulenev n�ue, mis ei sisaldu Riigikogu kodu- ja t��korra seaduses. Haldusreformi elluviimisel on m�eldud aastaid ja v�imalikke lahendusi on mitmeid kordi anal��situd, samuti eelnes eeln�ule faktiliselt v�ljat��tamiskavatsus 2013. aastal. 60. Haldusreformi seaduses s�testatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine riivab �igussubjektsuse garantiid (PS � 154 l�ige 1, � 158), kuid riive ei ole ebaproportsionaalne. Omavalitsustel ei ole subjektiivset �igust oodata, et omavalitsuss�steem s�ilib muutmatuna. �igussubjektsuse garantii kaitseb vaid konkreetse kohaliku omavalitsuse �ksuse �igust tema haldusterritoriaalse korralduse muutmisel. Haldusreformi eesm�rk on toetada kohaliku omavalitsuse �ksuste v�imekuse kasvu avalike teenuste pakkumisel ja kaitsta sealsete elanike p�hi�igusi. Seega on �igussubjektsuse garantii riive vastu �lekaalukas huvi. 61. Omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteerium (HRS � 3) on eesm�rgi saavutamiseks sobiv ja vajalik abin�u. Kohaliku omavalitsuse �ksustel on Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse alusel olnud piisavalt aega vabatahtlikuks �hinemiseks. Justiitsminister m��nab, et praegu ei ole l�plikku selgust, milliseid teenuseid peavad kohaliku omavalitsuse �ksused osutama hakkama ning kas muutub �lesannete jaotus kohaliku omavalitsuse �ksuste ja riigi vahel, mist�ttu pole v�imalik v�tta l�plikku seisukohta HRS � 3 proportsionaalsuse kohta. Haldusreformi seaduses s�testatud t�htajad (HRS � 4 l�ige 1, � 7 l�iked 4 ja 5, � 8) on sobivad ja vajalikud haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks kiirendatud korras. 62. Ka haldusterritoriaalse korralduse sundkorras muutmine Vabariigi Valitsuse algatusel (HRS �-d 9�13) on eesm�rgi saavutamiseks proportsionaalne. Seadusandja on ette n�inud kohaliku omavalitsuse �ksuste sund�hendamise alles p�rast seda, kui kohaliku omavalitsuse �ksused pole haldusterritoriaalset korraldust omal algatusel muutnud. HRS � 9 l�ikes 3 on s�testatud erand, mil Vabariigi Valitsus j�tab �hendamise algatamata, kui see oleks asjaolusid arvestades p�hjendamatu. 63. Haldusreformi seaduses on tagatud kohaliku omavalitsuse �ksustele �rakuulamis�igus (PS � 158) ning antud arvamuse avaldamiseks piisavalt aega. Kohaliku omavalitsuse �ksustel on vabatahtlikuks �hinemiseks aega alates haldusreformi seaduse j�ustumisest 1. juulil 2016 kuni 1. jaanuarini 2017. Vabatahtlikuks �hinemiseks antud aja jooksul (1. juulist 2016 kuni 1. oktoobrini 2016) tuleb HRS � 6 kohaselt v�lja selgitada ka elanike arvamus. HRS � 9 l�ikes 2 on ette n�htud t�htaeg (15. veebruar 2017), mil Vabariigi Valitsus alustab kohaliku omavalitsuse �ksuste sund�hendamist. Selleks teeb Rahandusministeerium asjaomasele vallale v�i linnale ettepaneku, mille kohta on kohaliku omavalitsuse �ksusel aega esitada arvamus hiljemalt 15. maiks 2017. HRS � 12 n�eb ette Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel kohaliku omavalitsuse �ksuse arvamuse �rakuulamise ja ka elanike arvamuse v�ljaselgitamise. 64. HRS � 24 l�ige 1, mille kohaselt ei maksta kohaliku omavalitsuse �ksustele sund�hendamise korral �hinemistoetust, ei riiva kohaliku omavalitsuse finantsgarantiid (PS � 154 l�ike 1 teine lause) ja sund�hendatavaid kohaliku omavalitsuse �ksusi ei kohelda p�hjendamatult ebav�rdselt. �hinemistoetuse maksmise eesm�rgiks on motiveerida kohaliku omavalitsuse �ksusi �hinema volikogu algatusel, kuna vabatahtlik haldusterritoriaalse korralduse muutmine on mitmes m�ttes eelistatum ja osalistele v�hem koormav kui Vabariigi Valitsuse algatusel haldusterritoriaalse korralduse muutmine. 65. Kohtuistungil j�i justiitsminister kirjalikus arvamuses esitatud seisukohtade juurde. Eesti Maaomavalitsuste Liit 66. Eesti Maaomavalitsuste Liit leiab, et haldusreformi seadus v�ib olla p�hiseadusega vastuolus osas, mis puudutab sund�hendamise s�tteid ja omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumi, samuti �hinemistoetuste maksmise piiranguid. 67. Kohalike omavalitsuste sunniviisiline �hendamine on kohalike omavalitsuste �igussubjektsuse intensiivne riive. Samas puudub omavalitsus�ksuse v�imekuse ja elanike arvu vahel �hene seos � ei ole selge, kuidas muutuvad �hinemise korral teenused paremaks ja k�ttesaadavamaks. Haldusreform eeldab, et oleks selge, millised on kohaliku omavalitsuse �lesanded ja rahastamisp�him�tted, ent senini pole selgust saavutatud. T�htajad vabatahtlikuks ja seej�rel sunniviisiliseks �hinemiseks on kavandatud selliselt, et �hinevate omavalitsuse �hise toimimise sisulised eeldused ja tingimused v�ivad j��da kujundamata ja otsused kaalutlemata. Vabatahtliku �hinemise korral saavad omavalitsused valida �ksnes sobivama partneri miinimumkriteeriumi t�itmiseks, kuid neile pole antud piisavalt aega otsustada �hinemise �le sisulisi kriteeriume kaaludes. 68. P�hiseaduslikult problemaatiline v�ib olla ka �hinemistoetuse m��ramine, kuna vabatahtliku �hinemise �nnestumine ei pruugi s�ltuda kohaliku omavalitsuse tahtest. Toetuste s�steem peaks olema paindlikum ja l�bim�eldum ning arvestama erinevaid olukordi. Eesti Linnade Liit 69. Eesti Linnade Liit esitas ettepanekud haldusreformi seaduse parandamiseks (suurendada kohaliku omavalitsuse �ksuste tulubaasi ja muuta rahastamismudelit, soodustada vabatahtlikku �hinemist), kuid ei v�tnud seisukohta vaidlusaluste s�tete p�hiseadusp�rasuse kohta. Eesti Linnade Liit m�rkis, et ei toeta omavalitsuste sund�hendamise ideed. VAIDLUSALUSED S�TTED 70. Haldusreformi seaduse (RT I, 21.06.2016, 1) � 3, � 4 l�ige 1, � 7 l�iked 4 ja 5, � 8, �-d 9�13, � 20 l�ige 1, � 24, � 28 punkt 2: �� 3. Omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteerium Kohaliku omavalitsuse �ksus on v�imeline tagama seadusest tulenevate �lesannete korraldamiseks vajaliku professionaalse v�imekuse ja osutama k�igile kohaliku omavalitsuse �ksuse elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid koosk�las k�esoleva seaduse � 1 l�ikes 2 nimetatud haldusreformi eesm�rgiga juhul, kui kohaliku omavalitsuse �ksuses elab v�hemalt 5000 elanikku (edaspidi omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteerium). � 4. Valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamine volikogu poolt (1) Kohaliku omavalitsuse �ksus, mis ei vasta rahvastikuregistri andmete kohaselt k�esolevas seaduses s�testatud omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumile ega ole Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 9 l�igete 1 ja 2 alusel esitanud asjaomastele volikogudele ettepanekut alustada l�bir��kimisi haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, ei ole saanud teise kohaliku omavalitsuse �ksuse volikogu vastavat ettepanekut v�i on seni keeldunud l�bir��kimiste alustamisest teise kohaliku omavalitsuse �ksuse volikoguga, esitab hiljemalt 2016. aasta 1. oktoobriks teistele kohaliku omavalitsuse �ksuste volikogudele ettepaneku l�bir��kimiste alustamiseks. [---]. � 7. Volikogu algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotlemine [---] (4) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotlemiseks esitab asjaomane volikogu Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 9 l�ike 9 punktides 1, 3, 5 ja 6 nimetatud otsused ning andmed maavanemale hiljemalt 2017. aasta 1. jaanuaril. (5) Asjaomased omavalitsusorganid on kohustatud valimisringkondade ja -jaoskondade, samuti valimiskomisjonide moodustamist ning volikogu liikmete arvu k�sitlevad otsused vastu v�tma hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks. [---]. � 8. Volikogu algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamine Vabariigi Valitsuse m��rus kohaliku omavalitsuse volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta, v�lja arvatud k�esoleva seaduse � 7 l�ikes 3 s�testatud juhul, v�etakse Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 3 l�ike 1 ning � 71 l�igete 2 ja 3 alusel vastu hiljemalt 2017. aasta 1. veebruariks. � 9. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamine Vabariigi Valitsuse poolt (1) Vabariigi Valitsus algatab valla v�i linna haldusterritoriaalse korralduse muutmise Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse �-s 8 s�testatud korras, arvestades k�esolevas paragrahvis s�testatud erisusi. Nimetatud juhul ei kohaldata Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 8 l�ikes 1, l�ike 3 punktis 3 ega l�ikes 4 s�testatut. (2) Vabariigi Valitsus algatab hiljemalt 2017. aasta 15. veebruaril nende kohaliku omavalitsuse �ksuste haldusterritoriaalse korralduse ja haldus�ksuse piiride muutmise, mis ei vasta rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumile ja mille suhtes ei ole Vabariigi Valitsus v�tnud vastu k�esoleva seaduse �-s 8 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise m��rust ning millele Vabariigi Valitsus ei kohalda k�esoleva paragrahvi l�ikes 3 s�testatud erandit. Rahandusministeerium esitab asjaomastele kohaliku omavalitsuse �ksuste volikogudele arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse m��ruse eeln�u haldusterritoriaalse korralduse ja haldus�ksuse piiride muutmise kohta Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 3 l�ike 1 ning � 71 l�igete 2 ja 3 alusel (edaspidi Vabariigi Valitsuse ettepanek), mille kohta tuleb arvamus esitada hiljemalt 2017. aasta 15. mail. Vabariigi Valitsuse ettepanek v�ib h�lmata ka omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumile vastavaid v�i kriteeriumile mittevastavaid kohaliku omavalitsuse �ksusi, kelle suhtes on Vabariigi Valitsus v�tnud vastu k�esoleva seaduse �-s 8 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise m��ruse ja kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmisel oleks positiivne m�ju, l�htudes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 7 l�ikes 5 nimetatud asjaoludest, ning muutmine on vajalik ja otstarbekas omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse �ksuse v�imekuse tagamiseks tulenevalt k�esoleva seaduse � 1 l�ikest 2 ja �-st 3. (3) Vabariigi Valitsus v�ib omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse �ksuse puhul kohaldada erandit, j�ttes kohaliku omavalitsuse �ksuse suhtes k�esoleva paragrahvi l�ikes 2 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamata juhul, kui kohaliku omavalitsuse �ksuse erandiks j��misega ei kaasne negatiivset m�ju Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 7 l�ikes 5 nimetatud asjaoludele ning t�idetud on v�hemalt �ks j�rgmistest tingimustest: 1) �hinevad v�hemalt kaks kohaliku omavalitsuse �ksust, mis moodustavad haldusterritoriaalselt loogilise terviku, mille pindala on kokku v�hemalt 900 km2 ja milles elab rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga kokku v�hemalt 3500 elanikku; 2) moodustatakse v�hemalt nelja ajalooliselt, kultuuriliselt ja geograafiliselt seotud kohaliku omavalitsuse �ksuse haldusterritooriumidest v�i nende osadest riigipiiri seaduse � 22 l�ike 1 t�henduses Eesti Vabariigi ajutise kontrolljoonega maismaal piirnev kohaliku omavalitsuse �ksus, milles elab rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga kokku v�hemalt 3500 elanikku; 3) kohaliku omavalitsuse �ksus on mereline saarvald ehk vald, mis asub Eesti territoriaalmeres paikneval saarel, mille territooriumi vald tervikuna h�lmab ja kus teostatakse iseseisvat omavalitsuslikku haldamist; 4) k�esoleva seaduse �-s 8 nimetatud m��ruses s�testatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustamisel oleva kohaliku omavalitsuse �ksuse elanike arv vastas rahvastikuregistri andmete kohaselt 2016. aasta 1. jaanuari seisuga omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumile, kuid elanike arvu v�henemise t�ttu ei vasta 2017. aasta 1. jaanuari seisuga enam sellele kriteeriumile. (4) Kohaliku omavalitsuse �ksus esitab ettepaneku erandi kohaldamiseks k�esoleva paragrahvi l�ike 3 punktides 1, 2 ja 4 nimetatud tingimustel k�esoleva seaduse � 7 alusel esitatavas taotluses. Erandi taotlemist p�hjendatakse k�esoleva seaduse � 7 l�ikes 1 nimetatud seletuskirjas, selgitades lisaks Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 7 l�ikes 5 nimetatud m�jude ja asjaolude arvestamisele, kuidas suudetakse erandi kohaldamisel tagada k�esoleva seaduse � 1 l�ikest 2 ja �-st 3 tulenevate n�uete t�itmine. K�esoleva paragrahvi l�ike 3 punktis 3 nimetatud kohaliku omavalitsuse �ksus peab erandi saamiseks esitama hiljemalt 2017. aasta 1. jaanuaril Rahandusministeeriumile taotluse ja selgitama selles k�esolevas l�ikes nimetatud n�uete arvestamist. (5) Vabariigi Valitsus v�ib k�esoleva paragrahvi l�ike 3 punktis 2 nimetatud erandi puhul kohaliku omavalitsuse �ksuste p�hjendatud taotlusel ja piirkondliku komisjoni soovitusel moodustada kohaliku omavalitsuse �ksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmisel �hise piirita haldusterritooriumidest koosneva kohaliku omavalitsuse �ksuse. (6) Vabariigi Valitsus algatab k�esoleva paragrahvi l�ikes 2 s�testatud korras ka k�esoleva seaduse � 7 l�ikes 3 nimetatud �hise piirita �hinemist taotlevate omavalitsus�ksuste �hendamise omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse �ksuse v�i selle territooriumiosaga, kes j��b volikogude algatatud valla v�i linna haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotluse kohaselt �hise piirita haldusterritooriumidest koosnevate kohaliku omavalitsuse �ksuste vahele. (7) Vabariigi Valitsus v�ib enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise k�igus arvata ka territooriumiosa �he kohaliku omavalitsuse �ksuse koosseisust teise kohaliku omavalitsuse �ksuse koosseisu Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 71 l�ike 3 alusel kohaliku omavalitsuse �ksuste suhtes siis, kui asjaomased volikogud ei ole kohaliku omavalitsuse �ksuste volikogude algatatud �hinemisel k�esoleva seaduse � 6 l�ikes 3 s�testatud korras selles kokku leppinud, v�i muul p�hjendatud juhul, kui territooriumiosa �leandmisega tagatakse omavalitsus�ksuse haldusterritoriaalne terviklikkus tingimusel, et territooriumiosa �leandmine on vajalik ja otstarbekas omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse �ksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. (8) Kui kohaliku omavalitsuse �ksus ei esita Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta 2017. aasta 15. maiks arvamust, loetakse nimetatud ettepanek vastuv�etuks. (9) Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse �ksus esitab ettepaneku kohta, arvestades k�esoleva paragrahvi l�igetes 2 ja 3 s�testatud asjaolusid, negatiivse p�hjendatud arvamuse, siis: 1) v�ib Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse �ksuse arvamuses esitatud p�hjenduste hindamise tulemusena, arvestades k�esoleva paragrahvi l�igetes 2 ja 3 s�testatud asjaolusid, l�petada selle kohaliku omavalitsuse �ksuse puhul haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse, misj�rel Rahandusministeerium teavitab sellest viivitamata kohaliku omavalitsuse �ksust; 2) hindab Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse �ksuse arvamuses esitatud p�hjendusi ning kui tema hinnangul ei ole esitatud p�hjendused k�esoleva paragrahvi l�igetes 2 ja 3 s�testatud ajaolusid arvestades piisavalt kaalukad, otsustab omavalitsus�ksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise oma m��rusega k�esoleva seaduse � 13 l�ike 1 kohaselt. (10) K�esoleva paragrahvi l�ike 9 punktis 2 nimetatud juhul teavitab Rahandusministeerium enne nimetatud m��ruse vastuv�tmist sellest viivitamata asjaomaseid kohaliku omavalitsuse �ksusi. � 10. Piirkondlike komisjonide tegevus Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel Haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamise ettevalmistamisse ning k�esoleva seaduse � 9 l�ikes 2 ja � 13 l�ikes 1 nimetatud Vabariigi Valitsuse m��ruse eeln�u v�ljat��tamisse kaasab Rahandusministeerium piirkondlikud komisjonid, kelle �lesanne on anda Rahandusministeeriumile lisaks � 5 l�ikes 2 nimetatule arvamus � 9 l�igetes 2 ja 3 s�testatud Vabariigi Valitsuse ettepaneku tegemise ja erandi kohaldamise p�hjendatuse kohta. � 11. Maavanema tegevus Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel Maavanem esitab kohaliku omavalitsuse �ksuste volikogude arvamused Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta koos Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 8 l�ike 3 punktidest 1 ja 2 tuleneva dokumentatsiooniga Rahandusministeeriumile hiljemalt kolmandal t��p�eval asjaomaste volikogude otsuste saamisest arvates. � 12. Kohaliku omavalitsuse �ksuse tegevus Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamisel (1) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimub Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse �-s 8 s�testatud korras, arvestades k�esolevas paragrahvis s�testatud erisusi. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 8 l�ikes 1, l�ike 3 punktis 3 ja l�ikes 4 ning kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse � 11 l�ikes 4 ja � 23 l�ikes 4 s�testatut k�esolevas seaduses s�testatud Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul ei kohaldata. (2) Kohaliku omavalitsuse �ksus teeb p�rast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist j�rgmised toimingud: 1) selgitab v�lja elanike arvamuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 7 l�ike 8 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse m��rusega s�testatud korras; 2) esitab hiljemalt 2017. aasta 15. maiks maavanemale otsuse vormis p�hjendatud arvamuse Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta; 3) lepib hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks teiste asjaomaste volikogudega kokku omavalitsus�ksuse nime, haldus�ksuse liigi ja s�mboolika, haldusterritoriaalse korralduse v�i piiride muutmisega kaasnevate v�imalike organisatsiooniliste, eelarveliste ja muude varalisi kohustusi ja �igusi k�sitlevate k�simuste lahendamise ning uue omavalitsus�ksuse p�him��ruse ja teiste �igusaktide vajalike muudatuste ettevalmistamise, l�htudes k�esoleva paragrahvi l�igetest 5 ja 6, k�esoleva seaduse �-dest 14‒18 ning Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse �-st 92 (edaspidi �hinemiskokkulepe); 4) teeb hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks koost��s asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses s�testatud valimistoimingud. (3) Elanike arvamus selgitatakse asjaomastes kohaliku omavalitsuse �ksustes v�lja koosk�las k�esoleva seaduse �-ga 6. Elanike k�sitluse l�biviimise aeg m��ratakse Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 7 l�ike 8 alusel kehtestatud korras. Kui kohaliku omavalitsuse �ksus ei ole hiljemalt 2017. aasta 15. maiks elanike arvamust v�lja selgitanud, siis korraldab elanike arvamuse v�ljaselgitamise asjaomane maavalitsus. Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse �ksused kuuluvad eri maakondadesse, korraldab elanike arvamuse v�ljaselgitamise maavalitsus, kelle maakonna territooriumile j��b suurem osa haldusterritoriaalse korralduse muutmisel moodustuva kohaliku omavalitsuse �ksuse elanikest. (4) K�esoleva paragrahvi l�ike 2 punktis 3 nimetatud kohaliku omavalitsuse �ksuse nime ja haldus�ksuse liigi valikul tuleb kohaliku omavalitsuse �ksustel k�sida enne arvamust kohanimeseaduse � 20 l�ike 1 alusel moodustatud kohanimen�ukogult. K�esoleva paragrahvi l�ike 2 punktis 3 nimetatud s�mboolika tuleb kokku leppida teiste asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse � 14 l�ikes 3 s�testatud tingimuste kohaselt, olles enne s�mboolika kokkuleppimist k�sinud Riigikantselei arvamust, millega tuleb s�mboolika kasutamisel arvestada. (5) �hinemiskokkuleppe eeln�u pannakse avalikkusele tutvumiseks v�lja ning m��ratakse ettepanekute ja vastuv�idete esitamise t�htaeg, mis ei v�i olla l�hem kui 15 kalendrip�eva eeln�u avalikustamisest arvates. �hinemiskokkuleppe kinnitavad oma otsusega k�ik Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud asjaomased volikogud ja see avaldatakse valla v�i linna veebilehel. (6) Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku on saanud kohaliku omavalitsuse �ksused, kellest v�hemalt kaks on Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 91 alusel kinnitanud �hinemislepingu ja kelle suhtes on Vabariigi Valitsus v�tnud vastu k�esoleva seaduse �-s 8 nimetatud m��ruse, vormistatakse Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seonduvad �hinemiskokkulepped �hinemislepingu muudatusena, mille kinnitavad k�ik asjaomased volikogud. (7) Kui k�ik asjaomased volikogud �hinemiskokkulepet ei kinnita ning tegemist on kohaliku omavalitsuse �ksustega, kellest v�hemalt kaks on Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 91 alusel kinnitanud �hinemislepingu ja kelle suhtes on Vabariigi Valitsus v�tnud vastu k�esoleva seaduse �-s 8 nimetatud m��ruse, l�htutakse k�esoleva paragrahvi l�ike 2 punktis 3 nimetatud k�simuste lahendamisel �hinemislepingus kokkulepitust. Kui �hinemiskokkulepet ei kinnitata ja �hinemislepingut kinnitatud ei ole, siis l�htutakse k�esoleva seaduse �-dest 14‒18. Kohaliku omavalitsuse �ksuse nime, liigi ja s�mboolika kasutamisel v�etakse koosk�las k�esoleva paragrahvi l�ikega 4 aluseks selle kohaliku omavalitsuse �ksuse nimi, haldus�ksuse liik ja s�mboolika, kellega omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav kohaliku omavalitsuse �ksus �hendatakse v�i liidetakse. (8) Kui Vabariigi Valitsus on algatanud sellise kahe v�i enama omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse �ksuse �hendamise, kes ei ole �hinemiskokkulepet kinnitanud, siis v�etakse koosk�las k�esoleva paragrahvi l�ikega 4 kasutusele elanike arvult suurima kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse �ksuse nimi, haldus�ksuse liik ja s�mboolika. Kohanimen�ukogu ettepanekul v�ib Vabariigi Valitsus m��rata kohaliku omavalitsuse �ksusele ka muu nime. (9) Kui asjaomased volikogud ei ole k�esoleva paragrahvi l�ike 2 punktis 4 s�testatud toiminguid ja otsuseid teinud hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks v�i kui volikogude otsused ei ole samased, teeb kohaliku omavalitsuse �ksuse asukoha j�rgne maavanem koost��s asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse �-s 703 s�testatud valimistoimingud ja kinnitab otsused oma korraldusega hiljemalt 2017. aasta 19. juuliks. (10) Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse �ksused, kellest �he territooriumiosa on Vabariigi Valitsus arvanud teise kohaliku omavalitsuse �ksuse koosseisu, ei lepi �hinemiskokkuleppes haldusterritoriaalse korralduse muutmisega kaasnevate eelarveliste ja muude varalisi kohustusi ja �igusi k�sitlevate k�simuste lahendamises kokku, antakse sellele kohaliku omavalitsuse �ksusele, kelle koosseisu territooriumiosa haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena arvatakse, �le j�rgmised varad: 1) territooriumiosal olevad kohaliku omavalitsuse �ksuse kinnisasjad; 2) territooriumiosal oleva kohaliku omavalitsuse �ksuse kinnisasjaga otseselt seotud kohaliku omavalitsuse �ksuse finantsjuhtimise seaduse � 34 l�igetes 2 ja 7 nimetatud v�lakohustused; 3) proportsioonis kohaliku omavalitsuse �ksuse elanike arvu osakaaluga territooriumiosal oleva kohaliku omavalitsuse �ksuse kinnisasjaga mitteseostatavad kohaliku omavalitsuse �ksuse finantsjuhtimise seaduse � 34 l�igetes 2 ja 7 nimetatud v�lakohustused, v�lja arvatud juhul, kui nimetatud v�lakohustuste summa on alla 1000 euro. � 13. Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamine (1) Vabariigi Valitsuse m��rus Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta v�etakse Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 3 l�ike 1 ning � 71 l�igete 2 ja 3 alusel vastu hiljemalt 2017. aasta 15. juuliks. (2) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muudatus ning sellest tulenev haldus�ksuste nimistu muudatus valdade ja linnade kohta j�ustub 2017. aastal kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste tulemuste v�ljakuulutamise p�eval. � 20. �hinemistoetuse maksmise alus ja m��rad (1) Kohaliku omavalitsuse �ksuste volikogude algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse �ksustele makstakse �hinemistoetust, l�htudes k�esolevas paragrahvis s�testatule lisaks k�esoleva seaduse �-dest 21‒23. Kohaliku omavalitsuse �ksuste �hinemise soodustamise seaduses s�testatut, v�lja arvatud selle � 6 l�ikes 2 nimetatud kulude loetelu ja sama paragrahvi l�ikeid 3, 6, 7, 8 ja 9, ei kohaldata. [---]. � 24. Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seonduvate kulude katmine (1) Vabariigi Valitsuse algatatud kohaliku omavalitsuse �ksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse �ksusele �hinemistoetusi ei maksta, v�lja arvatud nende kohaliku omavalitsuse �ksuste eest, kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks on Vabariigi Valitsus kehtestanud k�esoleva seaduse �-s 8 nimetatud m��ruse v�i kes on k�esoleva seaduse � 7 l�ikes 3 nimetatud tingimustel �hinemist taotlenud ja kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks on Vabariigi Valitsus kehtestanud k�esoleva seaduse � 13 l�ikes 1 nimetatud m��ruse. Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse �ksusele h�vitatakse riigieelarvest kohaliku omavalitsuse �ksuste �hinemise soodustamise seaduse � 6 l�ike 2 punktides 1�41 v�i k�esoleva seaduse � 12 l�ike 2 punktis 4 nimetatud tegelikud tehtud kulud kuludokumentide alusel, kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses. (2) Valdkonna eest vastutav minister v�ib kehtestada k�esoleva paragrahvi l�ikes 1 nimetatud kulude h�vitamise t�psemad tingimused ja korra. �hinemise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse �ksuse �hinemiskulude h�vitise suuruse kinnitab Vabariigi Valitsus korraldusega. (3) K�esoleva seaduse � 12 l�igetes 3 ja 9 s�testatu t�itmisest tulenevad maavanema kulud kaetakse riigieelarve seaduse � 58 l�ike 3 alusel kehtestatud korras. � 28. Haldusreformi seaduse muutmine Haldusreformi seaduses tehakse j�rgmised muudatused: [---] 2) paragrahvi 12 l�ige 1 muudetakse ja s�nastatakse j�rgmiselt: �(1) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimub Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse �-s 8 s�testatud korras, arvestades k�esolevas paragrahvis s�testatud erisusi. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse � 8 l�ikes 1, l�ike 3 punktis 3 ja l�ikes 4 ning kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse � 11 l�ikes 4 ja � 17 l�ikes 3 s�testatut k�esolevas seaduses s�testatud Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul ei kohaldata.�.� KOLLEEGIUMI SEISUKOHT I Sissejuhatus 71. Riigikohtule on PSJKS � 7 alusel esitanud taotlused kontrollida haldusreformi seaduse p�hiseadusele vastavust 26 kohaliku omavalitsuse �ksust. Sisuliselt on tegemist kolme taotlusega, mida Riigikohus menetleb �hes menetluses. Esimene on K�pu Vallavolikogu taotlus, teine on Juuru ja T�stamaa vallavolikogude taotlus ning kolmas Abja, Emmaste, Haaslava, Illuka, J�rvakandi, Kambja, Karksi, Kullamaa, K�o, K�ina, Leisi, Luunja, L�ganuse, M�etaguse, N�o, Pala, P�ide, P�halepa, Rakke, Tudulinna, Vaivara ja �lenurme vallavolikogude ning Loksa Linnavolikogu taotlus (edaspidi �histaotlus). 72. Vallavolikogud paluvad tunnistada p�hiseaduse vastaseks ja kehtetuks HRS � 3, � 7 l�iked 4 ja 5, � 8 ning Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmist reguleerivad HRS �-d 9�13 (seaduse 3. peat�kk), samuti HRS � 20 l�ike 1, � 24 ja � 28 punkti 2. Juuru ja T�stamaa vallavolikogud paluvad taotluse �hes alternatiivis tunnistada p�hiseaduse vastaseks ja kehtetuks haldusreformi seadus tervikuna. 73. Kolleegium k�sitleb k�igepealt taotluste lubatavust (II). Seej�rel hindab kolleegium haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni (III), kohaliku omavalitsuse volikogude 2017. a valimisi puudutavate s�tete (IV) ja haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamisega seotud s�tete (V) p�hiseadusp�rasust. II Taotluste lubatavus 74. PSJKS � 7 j�rgi v�ib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada seadus kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslike tagatistega. 75. Riigikohtu praktika kohaselt on Riigikohus p�dev sisuliselt l�bi vaatama selliseid PSJKS � 7 alusel esitatud taotlusi, mille puhul on t�idetud kaks eeldust: esiteks peab taotluse olema esitanud omavalitsus�ksuse volikogu ja teiseks peab taotluses olema v�idetud PSJKS �-s 7 nimetatud �igusakti v�i selle s�tte vastuolu kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslike tagatistega (Riigikohtu �ldkogu 16. m�rtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 44). 76. Esimese tingimuse t�itmiseks on vajalik, et kohaliku omavalitsuse volikogu otsus esitada PSJKS � 7 alusel taotlus Riigikohtule oleks vastu v�etud volikogu h��lteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) � 45 l�ike 5 teine lause). Praeguses kohtuasjas on k�ik asjaga seotud volikogud esitanud Riigikohtule t�endid selle kohta, et volikogud on v�tnud koosseisu h��lteenamusega vastu otsuse p��rduda taotlusega Riigikohtusse. 77. KOKS � 45 l�ike 5 teine lause ei t�psusta, kas volikogu h��lteenamusega tuleb vastu v�tta �ksnes otsus esitada Riigikohtule PSJKS � 7 alusel taotlus v�i tuleb n�uetekohaselt h��letada Riigikohtule esitatava taotluse enda �le. 78. Praeguses asjas on K�pu Vallavolikogu n�utava h��lteenamusega otsustanud esitada PSJKS � 7 alusel taotluse Riigikohtule (K�pu Vallavolikogu 21. juuni 2016. a otsuse nr 33 punkt 1) ning volitanud taotlust koostama ja allkirjastama volikogu esimehe (sama otsuse punkt 2). Selle volituse alusel koostatud taotluse �le ei ole volikogu h��letanud. K�ik �lej��nud Riigikohtusse p��rdunud volikogud on h��letanud Riigikohtule esitatava taotluse �le. 79. Kolleegium leiab, et PSJKS � 7 ja KOKS � 45 l�ike 5 teise lause asjassepuutuvas osas s�testatud n�ude esimene eesm�rk on anda otsusele p��rduda Riigikohtusse tavap�rasest k�rgema h��lteenamuse (volikogu h��lteenamus) kaudu tugevam legitimatsioon, mis �htlasi peab v�listama p�hjendamatud p��rdumised Riigikohtu poole. Sellele lisaks on nimetatud s�tted loodud kindlustama, et volikogu tahe p��rduda Riigikohtusse on kujunenud vabalt ning t�ie teadmise juures langetatava otsuse sisust. See demokraatiaprintsiibist tulenev eeldus peab �htlasi tagama, et p�hiseaduslikkuse j�relevalve taotlusest ei kujune poliitilise v�itluse instrument. 80. Lisaks n�eb PSJKS � 8 l�ige 1 ette, et �igustloova akti p�hiseaduslikkuse j�relevalve taotlus peab olema p�histatud ning selles tuleb m�rkida p�hiseaduse s�tted v�i p�him�tted, millele vaidlustatav �igustloov akt ei vasta. Seegi n�ue on kolleegiumi meelest kehtestatud tagamaks, et volikogu otsustaks n�uetekohasel h��letamisel taotluse sisu �le ega piirduks �lds�nalise volitusega Riigikohtusse p��rduda. 81. Nendel p�hjustel sisustab kolleegium KOKS � 45 l�ike 5 teist lauset asjassepuutuvas osas edaspidi selliselt, et PSJKS � 7 alusel kohtusse p��rdumise otsustamiseks peab volikogu h��letama Riigikohtule esitatava taotluse l�ppteksti �le. Selline t�lgendus aitab v�ltida hilisemaid vaidlusi selle �le, kas volikogu taotluse l�pptekst vastab volikogu etteulatuvalt antud volituses sisalduvale tahtele. 82. Kuiv�rd Riigikohtu varasemas praktikas ei ole taotluse lubatavust sellest perspektiivist �hetaoliselt k�sitletud, ei pea kolleegium p�hjendatuks toetuda punktis 81 antud t�lgendusele K�pu Vallavolikogu taotluse lubatavuse hindamisel. Liiati ei ole kolleegiumil praegusel juhul alust eeldada, et K�pu Vallavolikogu langetas otsuse p��rduda haldusreformi seaduse s�tete p�hiseadusp�rasuse kontrolliks Riigikohtusse liiga v�hese teabe p�hjal v�i et see otsus on muul viisil kallutatud. Debatt haldusreformi p�hiseadusp�rasuse s�lmk�simuste �le on olnud pikaajaline ja avalik ning oht, et edasiulatuva volituse kaudu oleks v�imalik volikogu liikmete teadmatust �ra kasutada, on seega peaaegu olematu. 83. Teise tingimuse t�itmiseks on vajalik, et taotluses v�idetakse kohaliku omavalitsuse p�hiseadusest tuleneva tagatise rikkumist. Praeguses kohtuasjas on k�ik taotlejad v�itnud, et haldusreformi seaduse s�tted rikuvad p�hiseaduses s�testatud kohaliku omavalitsuse tagatisi: PS �-des 154 ja 158 tagatud kohaliku omavalitsus�ksuse individuaalse �igussubjektsuse garantiid ning PS �-s 154 s�testatud finantsgarantiid. 84. Eeltoodust l�htudes on kolleegium seisukohal, et k�ik esitatud taotlused on lubatavad ja need tuleb l�bi vaadata. III Haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni p�hiseadusp�rasuse hindamine (A) Meelevaldsuse keeld 85. Taotlejad leiavad, et valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioon riivab ebaproportsionaalselt kohaliku omavalitsuse �ksuse individuaalse �igussubjektsuse garantiid, mis tuleneb nende hinnangul PS � 154 l�ikest 1 ja �-st 158. 86. PS � 154 l�ige 1, mille kohaselt k�iki kohaliku elu k�simusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduse alusel iseseisvalt, keelab seadusandjal p�hiseadusest madalamalseisva aktiga kaotada kohaliku omavalitsuse instituuti (kohaliku omavalitsuse instituudi garantii) ning kaitseb kohaliku omavalitsuse �ksuste �igust lahendada kohaliku elu k�simusi seaduse alusel iseseisvalt (kohaliku omavalitsuse autonoomia ehk enesekorraldus�igus). See s�te piirab seadusandja universaalp�devust ja seda konkretiseerivat PS �-st 160 tulenevat p�devust s�testada kohalike omavalitsuste korraldus. 87. Kolleegium leiab, et PS � 154 l�ige 1 ega � 158 ei sisalda keeldu muuta omavalitsus�ksuste piire, sh l�petada m�ne kohaliku omavalitsuse �igussubjektsus tingimusel, et seejuures ei kao Eesti �iguskorrast kohaliku omavalitsuse instituut. Siiski on kolleegium seisukohal, et nimetatud s�tetest nende koosm�jus tuleneb riigiv�imule keeld toimida kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust muutes �ksiku kohaliku omavalitsus�ksuse suhtes meelevaldselt (edaspidi meelevaldsuse keeld). See keeld kujutab endast PS � 3 l�ike 1 esimeses lauses s�testatud riigiv�imu meelevaldse teostamise �ldise keelu konkretiseeringut konkreetse kohaliku omavalitsuse �ksuse suhtes ning v�ljendab sellisena kohaliku omavalitsuse tagatist PSJKS � 7 t�henduses. Kolleegium sisustab sellise keelu j�rgmiselt. 88. Meelevaldsuse keeld eeldab, et kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset korraldust muutes tuleb j�rgida p�hiseaduse formaalseid n�udeid, mida kolleegium k�sitleb otsuse osas (C) (vt otsuse punktid 106�113). Lisaks formaalsetele n�uetele vastamisele peab kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse muutmine olema ka materiaalses m�ttes p�hiseadusp�rane, st teenima p�hiseadusp�rast eesm�rki ning aitama seda saavutada (olema selle saavutamiseks asjakohane). Seda n�uet k�sitleb kolleegium otsuse osas (D) (vt otsuse punktid 114�130). Samuti tuleb arvestada PS �-s 158 s�testatut, mille kohaselt ei tohi kohaliku omavalitsuse �ksuste piire muuta vastavate omavalitsuste arvamust �ra kuulamata. Selle n�ude t�idetust kontrollib kolleegium otsuse osas (E) (vt otsuse punktid 131�136). 89. PS � 2 l�ige 2 s�testab, et Eesti on riiklikult korralduselt �htne riik, mille territooriumi haldusjaotuse s�testab seadus. Kolleegium leiab, et nimetatud s�ttest tuleneb seadusandja avar otsustusruum kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalse korralduse kehtestamiseks ja selle muutmiseks. Kohalik omavalitsus kujutab endast avalike kohaliku elu k�simuste iseseisvat lahendamist seaduse alusel selle p�sielanikkonna poolt nii, nagu seda n�uab kohaliku elu erip�ra (vt ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta art 3). Kohaliku omavalitsuse �lesanne on niisiis teatud avalike �lesannete t�itmine inimestele v�imalikult l�hedal. Siiski on Riigikohus korduvalt v�ljendanud seisukohta, et kohaliku omavalitsuse �ksused eksisteerivad k�ll avaliku v�imu detsentraliseerimise ning riigiv�imu piiramise ja tasakaalustamise huvides, kuid nad ei ole p�hiseaduse kohaselt m�eldud olema "riigid riigis" (viimati Riigikohtu p�hiseaduslikkuse j�relevalve kolleegiumi 15. jaanuari 2016. a otsus asjas nr 3-4-1-30-15, punkt 29). Seadusandjal on sellest tulenevalt suur otsustusruum kohalike omavalitsuste s�steemi kujundamisel. 90. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise materiaalse p�hiseadusp�rasuse hindamisel tuleb arvestada sedagi, et kuiv�rd PS � 14 paneb seadusandliku, t�idesaatva ja kohtuv�imu k�rval ka kohalikele omavalitsustele kohustuse tagada p�hi�igusi, siis ei saa kohalik omavalitsus olla ise p�hi�iguste kandja, vaid nende adressaat (vt Riigikohtu p�hiseaduslikkuse j�relevalve kolleegiumi 19. jaanuari 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-13-09, punkt 18; Riigikohtu halduskolleegiumi 23. novembri 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-43-10, punkt 33). 91. Kuna p�hiseadus j�tab Riigikogule riigi territooriumi haldusjaotuse kehtestamiseks suure otsustusruumi, siis ei pea kolleegium erinevalt menetlusosalistest v�imalikuks haldusreformi seaduse p�hiseadusp�rasust hinnates j�rgida proportsionaalsuskontrolli n�udeid. Kolleegium hindab �ksnes seda, kas k�nealust seadust kehtestades on seadusandja t�itnud meelevaldsuse keelu tingimusi. Kolleegiumi hinnangul erineb praegune kohtuasi oluliselt taotlustes viidatud asjast nr 3-4-1-8-09, milles 16. m�rtsil 2010 tehtud lahendis kontrollis Riigikohtu �ldkogu kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslikest tagatistest kinnipidamist proportsionaalsuse testi n�uetest juhindudes. Viidatud lahendi tegemise aluseks olnud �iguslik olustik ei kattu praeguse kohtuasja asjaoludega p�hjusel, et 16. m�rtsi 2010. a kohtuotsuse �heks p�hik�simuseks oli juba moodustatud kohalike omavalitsuste p�hiseadusliku finantsgarantii j�rgimine, samas kui praeguses kohtuasjas vaieldakse haldusjaotuse muutmise p�hiseadusp�rasuse �le. (B) Regulatsiooni kirjeldus 92. Vaidluse keskmeks on k�simus, kas Vabariigi Valitsusel on kohustus muuta nende alla 5000 elanikuga kohaliku omavalitsuse �ksuste haldusterritoriaalset korraldust, kelle suhtes ta ei saa HRS � 9 l�ike 3 alusel teha erandit ja j�tta haldusterritoriaalset korraldust muutmata. See k�simus on otseselt seotud HRS � 9 l�igetega 2 ja 9. 93. Vaidlusaluse k�simuse lahendamiseks selgitab kolleegium k�igepealt haldusterritoriaalset reformi reguleerivate seaduste sisu. 94. 1. juulil 2016 j�ustunud haldusreformi seadus reguleerib valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmist � omavalitsus�ksuste �hinemist v�i liitumist, mille k�igus v�ib muuta ka omavalitsus�ksuste piire (HRS � 2 l�iked 1 ja 2). Haldusreformi seadus on eriseadus Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse suhtes, mis juba alates 1995. aastast on reguleerinud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse, sh piiride ja nime muutmist. M�lema seaduse s�tteid tuleb kohaldada ka haldusreformi ellu viimisel, arvestades haldusreformi seadusest tulenevaid erisusi (HRS � 1 l�ige 4). 95. HRS � 2 l�ike 3 kohaselt v�ib haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimuda kohaliku omavalitsuse �ksuse volikogu v�i Vabariigi Valitsuse algatusel (vastavalt HRS 2. peat�kk, �-d 4�8 v�i HRS 3. peat�kk, �-d 9�13). Ka ETHS � 7 l�ike 4 kohaselt v�ib valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise, samuti valla v�i linna piiride ja nime muutmise algatada asjaomane volikogu v�i Vabariigi Valitsus. M�lema seaduse j�rgi otsustab haldusterritoriaalse korralduse muutmise Vabariigi Valitsus m��rusega. 96. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses ei ole ette n�htud regulatsiooni juhuks, kui omavalitsus�ksused ei n�ustu Vabariigi Valitsuse ettepanekuga v�i ei t�ida ETHS � 8 l�ikes 3 ette n�htud �lesandeid haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. Sellisel juhul j��b Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse alusel tehtud Vabariigi Valitsuse ettepanek t�itmata ja Vabariigi Valitsus ei tee m��rust haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta. Haldusreformi seaduse kohaselt saab aga Vabariigi Valitsus selle seaduse alusel tehtud ettepanekuga mitten�ustunud kohaliku omavalitsuse �ksuse haldusterritoriaalset korraldust muuta. 97. Erinevalt Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusest seostab haldusreformi seadus Vabariigi Valitsuse algatusel toimuva haldusterritoriaalse reformi omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumiga. HRS � 3 j�rgi on omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumiks 5000 elanikku. 98. HRS � 4 j�rgi esitab omavalitsus�ksus, kes ei vasta miinimumsuurusele ja kellel ei ole �hinemisprotsess pooleli, hiljemalt 1. oktoobriks 2016 teiste omavalitsus�ksuste volikogudele ettepaneku l�bir��kimiste alustamiseks. Kui omavalitsus�ksused j�uavad kokkuleppele, s�lmivad nad �hinemislepingu, millest l�htudes teeb Vabariigi Valitsus hiljemalt 1. veebruariks 2017 m��ruse haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta (HRS � 8). 99. Kui 1. jaanuari 2017. a seisuga on elanike arv omavalitsus�ksuses alla 5000, kuid volikogu algatatud �hinemine ei ole viinud �hinemislepingu s�lmimiseni v�i volikogu ei ole �hinemist algatanud, algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise (menetlusosaliste taotlustes ka sund�hendamine) Vabariigi Valitsus hiljemalt 15. veebruaril 2017 (HRS � 9 l�ike 2 esimene lause). 100. Taotlejad on seisukohal, et HRS �-s 3 s�testatud omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteerium on Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel siduv ja Vabariigi Valitsus peab otsustama miinimumkriteeriumile mittevastava omavalitsus�ksuse muutmise, kui ei ole alust kohaldada HRS � 9 l�ikes 3 s�testatud erandeid. Kolleegium on seisukohal, et omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteerium on Vabariigi Valitsusele siduv �ksnes menetluse algatamisel, mitte aga l�ppotsuse tegemisel, sest haldusreformi seadus s�testab ka tingimused, millistel Vabariigi Valitsus v�ib j�tta miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava omavalitsus�ksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata, l�petades menetluse. 101. HRS � 9 l�ike 2 esimene lause paneb Vabariigi Valitsusele kohustuse algatada v�hem kui 5000 elanikuga omavalitsus�ksuste haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmine. HRS � 9 l�ike 2 kolmas lause annab Vabariigi Valitsusele �iguse teha ettepanek haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks ka sellistele kohaliku omavalitsuse �ksustele, kellel juba on 1. jaanuari 2017. a seisuga 5000 elanikku, samuti sellistele kohaliku omavalitsuse �ksustele, kes on �hinemises kokku leppinud ja kellel p�rast �hinemist oleks v�hemalt 5000 elanikku. 102. HRS � 9 l�ige 9 annab k�igile HRS � 9 l�ike 2 alusel Vabariigi Valitsuselt ettepaneku saanud omavalitsus�ksustele �iguse esitada ettepaneku kohta negatiivne p�hjendatud arvamus (st l�kata Vabariigi Valitsuse ettepanek p�hjendustega tagasi) ja Vabariigi Valitsusele �iguse l�petada ettepaneku saanud omavalitsus�ksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetlus (HRS � 9 l�ige 9 punkt 1) v�i otsustada omavalitsus�ksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmine, tehes selleks HRS � 13 l�ikes 1 s�testatud m��ruse (HRS � 9 l�ige 9 punkt 2). 103. On oluline, et HRS � 9 l�ike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamisel hindama omavalitsus�ksuse negatiivse arvamuse p�hjendatust. Seega paneb seadus Vabariigi Valitsusele kaalumiskohustuse. HRS � 9 l�ike 9 kohaselt peab Vabariigi Valitsus otsustamisel arvestama sama paragrahvi l�igetes 2 ja 3 s�testatud asjaolusid, mist�ttu on Vabariigi Valitsuse kaalutlusruum ja tuvastamisele kuuluvad asjaolud m��ratud kindlaks eelk�ige nendes s�tetes. HRS � 9 l�ikes 9 viidatud Vabariigi Valitsuse kaalutlusruum on HRS � 9 l�ike 2 kolmandas lauses s�nastatud j�rgmiselt: haldusterritoriaalse korralduse muutmisel peab olema positiivne m�ju, l�htudes ETHS � 7 l�ikes 5 nimetatud asjaoludest, ning see peab olema vajalik ja otstarbekas omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse �ksuse v�imekuse tagamiseks tulenevalt HRS � 1 l�ikest 2 ja �-st 3. 104. Kolleegiumi arvates tuleneb HRS � 9 l�igetest 9 ja 2, et kui omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav kohaliku omavalitsuse �ksus, kellele ei saa teha erandit HRS � 9 l�ike 3 alusel, on v�imeline tagama seadusest tulenevate �lesannete t�itmiseks vajaliku professionaalse v�imekuse ja osutama k�igile kohaliku omavalitsuse �ksuse elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid koosk�las HRS � 1 l�ikes 2 nimetatud haldusreformi eesm�rgiga, siis ei pea Vabariigi Valitsus enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse reformi sellise kohaliku omavalitsuse �ksuse suhtes l�pule viima. J�relikult saab Vabariigi Valitsus HRS � 9 l�ike 9 punkti 1 alusel l�petada ka selle kohaliku omavalitsuse �ksuse puhul haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse, kes leiab p�hjendatud negatiivses arvamuses, et suudab oma �lesandeid n�uetekohaselt t�ita ka siis, kui omavalitsus�ksuses on elanikke v�hem kui 5000. 105. Seega on HRS �-s 3 s�testatud omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteerium Vabariigi Valitsuse jaoks siduv �ksnes haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel (ettepaneku tegemisel). Vabariigi Valitsus ei pea algatatud menetlust l�petama, muutes ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse �ksuse haldusterritoriaalset korraldust HRS � 13 l�ikes 1 nimetatud m��rusega. Vabariigi Valitsus v�ib HRS � 9 l�ike 9 punkti 1 alusel j�tta ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse �ksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmata. Kui Vabariigi Valitsus on otsustanud HRS � 9 l�ike 2 alusel muuta kohaliku omavalitsuse �ksuse haldusterritoriaalset korraldust, siis saab kohus vaidluse korral kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on HRS � 9 l�ike 9 punkti 2 alusel tehtud m��ruse andmisel �igesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja �igesti teostanud kaalutlus�igust. (C) Haldusreformi seaduse formaalne p�hiseadusp�rasus 106. PS � 3 l�ike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigiv�imu �ksnes p�hiseaduse ja sellega koosk�las olevate seaduste alusel. Seadus on formaalselt p�hiseadusega koosk�las, kui selle vastuv�tmisel on j�rgitud p�devus-, menetlus- ja vormin�udeid, samuti parlamendireservatsiooni, �iguskindluse ja �igusselguse p�him�tteid (viimati Riigikohtu �ldkogu 26. aprilli 2016. a kohtuotsus asjas nr 3-2-1-40-15, punkt 40). 107. Riigikogu v�ttis haldusreformi seaduse vastu 7. juunil 2016 ja Eesti Vabariigi President kuulutas selle v�lja 13. juunil 2016. Seadus avaldati Riigi Teatajas 21. juunil 2016 (RT I, 21.06.2016, 1). 108. Haldusreformi seadus s�testab muu hulgas kohaliku omavalitsuse volikogu valimistega seotud valimistoimingud. PS � 104 l�ike 2 punkti 4 kohaselt saab kohaliku omavalitsuse valimise seadust muuta ainult Riigikogu koosseisu h��lteenamusega. Riigikogu v�ttis haldusreformi seaduse vastu 56 poolth��lega, seega on PS � 104 l�ike 2 punkti 4 n�ue t�idetud. 109. Juuru ja T�stamaa volikogud leiavad taotluses, et haldusreformi seaduse vastuv�tmisel on rikutud menetluskorda, kuna eeln�u ettevalmistamisel ei koostatud v�ljat��tamiskavatsust. H�NTE � 1 l�ike 1 esimese lause kohaselt koostab eeln�u ettevalmistaja seaduseeln�u v�ljat��tamise vajaduse koosk�lastamiseks v�ljat��tamiskavatsuse. 110. Kohtuasjas ei ole vaidlust selle �le, et 7. juunil 2016 vastu v�etud haldusreformi seaduse ettevalmistamisel v�ljat��tamiskavatsust ei koostatud. Kolleegium leiab, et isegi juhul, kui eeln�u ettevalmistaja oleks rikkunud H�NTE-s s�testatud n�udeid, ei tooks see kaasa haldusreformi seaduse formaalset p�hiseadusvastasust. P�hiseaduse j�rgi on seaduste vastuv�tmine Riigikogu p�devuses ja seaduste vastuv�tmise korra s�testab Riigikogu kodukorra seadus (PS � 59 ja � 104 l�ige 1). Riigikogu kodu- ja t��korra seaduses ei ole ette n�htud n�uet koostada eeln�u ettevalmistamise menetluses v�ljat��tamiskavatsus. H�NTE on vastu v�etud Vabariigi Valitsuse m��rusega, mis on kehtestatud Vabariigi Valitsuse seaduse � 27 l�ike 3 alusel valitsusasutuste �lesehituse, asjaajamise ja t�� korraldamiseks, samuti teenistusliku j�relevalve teostamiseks. Eeltoodu t�ttu on H�NTE t�itevv�imu enesekorraldus�iguse alusel antud �igusakt, mille eesm�rk on �igusloome protsessi parem korraldamine t�idesaatva riigiv�imu asutustes muu hulgas Vabariigi Valitsuse algatatavate seaduseeln�ude osas. H�NTE �lesanne on seega t�idesaatva riigiv�imu asutuste omavahelise �igusloometegevuse �htlustamine enne kui eeln�u esitatakse Vabariigi Valitsusele arutamiseks. Kuna H�NTE kehtestamine pole osa p�hiseaduses ette n�htud seadusandlikust protseduurist, siis ei m�juta H�NTE-s kehtestatud n�uded PS � 87 p-s 4 s�testatud p�devust esitada Riigikogule seaduseeln�usid. P�hiseaduse nimetatud s�tte j�rgi on Vabariigi Valitsus p�dev algatama seaduseeln�u ja esitama selle parlamendile arutamiseks ka juhul, kui eeln�u ette valmistades pole j�rgitud H�NTE-s s�testatud menetluskorda. Kuna H�NTE kujutab endast osa t�itevv�imu enesekorraldus�igusest, siis ei m�juta selle n�uded �htlasi ka seaduste vastuv�tmist Riigikogus. Eelnimetatud p�hjustel ei muuda t�ik, et H�NTE-s ette n�htud eeln�u v�ljat��tamiskavatsus j�eti haldusreformi seaduse ettevalmistamise k�igus koostamata, selle seaduse p�hiseadusp�rasust. 111. PS � 3 l�ike 1 esimesest lausest tulenev parlamendireservatsiooni ehk olulisuse p�him�te n�uab, et demokraatlikus riigis peab olulised k�simused otsustama seadusandja. P�hiseadus ei keela seadusandja p�devuses olevate k�simuste delegeerimist t�itevv�imule, kui seaduses on piisavalt m��ratletud t�itevv�imu tegutsemise alused ja tingimused, et v�listada t�itevv�imu omavoli. 112. Kolleegium leiab, et haldusreformi seadus ei ole olulisuse p�him�ttega vastuolus. Haldusterritoriaalse korralduse muutmine on oluline riigielu k�simus, mille otsustamine peab olema seadusandja p�devuses. PS � 2 l�ike 2 kohaselt s�testatakse Eesti riigi territooriumi haldusjaotus seaduses. Territooriumi haldusjaotus selle s�tte t�henduses h�lmab ka kohaliku omavalitsuse territoriaalse korralduse. N�ue otsustada haldusjaotus seadusega peab �htlasi tagama kohaliku omavalitsuse autonoomia. Kolleegium leiab, et seadusandja on haldusreformi seaduses s�testanud reformi eesm�rgi, alused ja menetluse. Seejuures on seadusandja n�inud ette v�imaluse, et omavalitsus�ksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustab Vabariigi Valitsus, andes Vabariigi Valitsusele seejuures kaalumis�iguse (vt otsuse punktid 102�105). Kolleegiumi hinnangul on Vabariigi Valitsuse algatatava omavalitsus�ksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise alused ja kord seaduses piisavalt reguleeritud. S�testatud on menetluse alustamise ning l�biviimise kord ja t�htajad, samuti kaalutlus�iguse teostamise �ldised raamid. 113. �igusselguse kohta m�rgib kolleegium, et haldusreformi seaduse kesksemate normide (ise�ranis HRS �-d 9 ja 12) s�nastus ei ole k�ige ladusam ega vasta alati senises �igusloome protsessis v�lja kujunenud normitehnilistele traditsioonidele. Seaduses on mitmed normid s�nastatud p�hjendamatult pikkade p�imlausetena (eriti HRS � 9 l�iked 2 ja 4). �he lausega on tahetud v�ljendada mitut erinevat m�tet, olgugi et normitehniliselt olnuks parem esitada need n�iteks eraldi l�igete v�i punktidena. Kuna haldusreformi seaduses on seadusandja tahte v�ljendamiseks kasutatud keerulisi lausekonstruktsioone (�lipikki p�imlauseid), siis muudab see seaduse lugemise ja sellest arusaamise aegan�udvaks ja v�ib p�hjustada mitmeti m�istetavusi. Normidest arusaamist raskendab ka see, et neis on palju viiteid sama seaduse teistele s�tetele ja muudele �igusaktidele. Viidetes nimetatud normid on haldusreformi seaduses etten�htud normistiku lahutamatuks osaks. Seet�ttu tuleb haldusreformi seaduse normide m�istmiseks lugeda samal ajal ka mitmeid teisi �igusakte. Kolleegium peab taunitavaks, kui seaduste s�nastamisel pole p��ratud piisavalt t�helepanu seaduseeln�u keele- ja stiilin�uetele. Seaduseeln�u keel peab olema selge, �het�henduslik ja t�pne. Eespool kirjeldatud vajakaj��mised raskendavad k�ll haldusreformi seaduse j�lgitavust, kuid ei muuda seadust tervikuna ega selle �ksikuid norme �igusselgusetuteks p�hiseaduslikus m�ttes. Kolleegium toonitab siiski veel kord, et seadusi ette valmistades tuleb j�rgida �igustloovate aktide keele- ja stiilin�udeid, sh on vaja silmas pidada, et laused poleks liiga pikad ja keeruka konstruktsiooniga. Hinnangu haldusreformi seaduse konkreetsete normide �igusselgusele annab kolleegium nende s�tete sisulise k�sitlemise k�igus. (D) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni materiaalne p�hiseadusp�rasus 114. Kolleegium hindab, kas haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsioonil on p�hiseadusp�rane eesm�rk ning kas regulatsioon aitab eesm�rki saavutada. 115. HRS � 1 l�ike 2 kohaselt on haldusreformi eesm�rgiks toetada kohaliku omavalitsuse �ksuste v�imekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsiv�ime suurendamisel ja �htlasema piirkondliku arengu tagamisel. Selle eesm�rgi elluviimiseks n�hakse seaduses ette valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmine, mille tulemusena peavad kohaliku omavalitsuse �ksused olema v�imelised iseseisvalt korraldama ja juhtima kohalikku elu ning t�itma seadusest tulenevaid �lesandeid. Haldusreformi rakendamisel l�htutakse ka riigivalitsemise reformi eesm�rkidest riigihalduse korrastamisel, milleks on avalike teenuste hea kvaliteedi ja k�ttesaadavuse tagamine ning kulude kokkuhoid. 116. Kolleegium on seisukohal, et seadusandja p�stitatud eesm�rk parandada omavalitsus�ksuste v�imekust osutada avalikke teenuseid on p�hiseadusp�rane. 117. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadusega on Riigikogu juba varem kehtestanud kohalikule omavalitsusele kohustused korraldada nt sotsiaalteenuseid, -toetusi ja muud sotsiaalabi, eakate hoolekannet, noorsoot��d, elamu- ja kommunaalmajandust, veevarustust ja kanalisatsiooni, heakorda, j��tmehooldust, ruumilist planeerimist, valla- v�i linnasisest �histransporti ning teede ehitamist ja korrashoidu, kui need �lesanded ei ole seadusega antud kellegi teise t�ita (KOKS � 6 l�ige 1). Samuti peavad omavalitsus�ksused korraldama koolieelsete lasteasutuste, p�hikoolide, g�mnaasiumite ja huvikoolide, raamatukogude, rahvamajade, muuseumide, spordibaaside, turva- ja hooldekodude, tervishoiuasutuste ja teiste omavalitsus�ksuse omanduses olevate asutuste �lalpidamist (KOKS � 6 l�ige 2). 118. Avalikud teenused, mida omavalitsus�ksused peavad osutama, on seotud p�hi�iguste ja ‑vabadustega, mille tagamine on PS � 14 j�rgi ka kohaliku omavalitsuse kohustus. Juhul kui omavalitsus�ksused ei suuda osutada teenuseid piisaval tasemel, v�ivad p�hi�igused j��da kaitseta. Riigikohtu �ldkogu on leidnud, et riik ei saa lasta tekkida olukorral, kus esmat�htsate avalike teenuste k�ttesaadavus johtub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- v�i asukohaj�rgse omavalitsus�ksuse suutlikkus (vrdl Riigikohtu �ldkogu 16. m�rtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 67). 119. Seadusandja on omavalitsus�ksuste v�imekuse t�stmiseks s�testanud haldusterritoriaalse korralduse muutmise regulatsiooni, mis n�eb �ldjuhul ette v�hemalt 5000 elanikuga omavalitsus�ksuste moodustamise (HRS � 3, � 9). L�pliku otsustamis�iguse selle �le, millise elanikearvuga omavalitsus�ksusi haldusreformi tulemina moodustada, on seadusandja usaldanud Vabariigi Valitsusele (vt otsuse punktid 102�105). Kolleegiumi hinnangul ei ole seadusandja valitud abin�u eesm�rgi saavutamiseks ilmselgelt asjakohatu. Arvestada tuleb sedagi, et enne elanike miinimumarvu kindlaks m��ramist p��dis seadusandja soodustada suuremate omavalitsus�ksuste tekkimist ka muul viisil, kehtestades selleks juba 2004. aastal kohaliku omavalitsuse �ksuste �hinemise soodustamise seaduse (KO�S). See abin�u ei osutunud aga t�husaks, kuna Statistikaameti andmetel oli 1. jaanuari 2016. a seisuga Eestis 213 omavalitsus�ksust. Ka omavalitsus�ksuste koost��v�imalused ei ole m�rkimisv��rselt parandanud omavalitsus�ksuste v�imekust. 120. Kolleegiumil ei ole p�hjust kahelda seadusandja eelduses, et suuremate omavalitsus�ksuste moodustamine v�ib parandada omavalitsus�ksuste avalike teenuste osutamise v�imekust. Eeldatavasti suudavad enam kui 5000 elanikuga omavalitsus�ksused neile pandud �lesandeid paremini t�itma kui v�iksema elanike arvuga kohaliku omavalitsuse �ksused. Kolleegium ei eita, et abstraktselt v�ib omavalitsus�ksuste v�imekuse hindamiseks kasutada ka muid kriteeriume peale elanike arvu, kuid kohtuv�im ei saa siinkohal asuda seadusandja asemele, et pakkuda v�lja teistsuguseid l�henemisnurki. PS � 2 l�ike 2 ja � 3 l�ike 1 kohaselt on kohalike omavalitsuste v�imekuse alusp�him�tete kehtestamine selline oluline riigielu k�simus, mille �le on p�dev otsustama vaid Riigikogu. Eeltoodud p�hjustel ei n�e kolleegium p�hjust kahelda v�hemalt 5000 elanikuga omavalitsus�ksuste moodustamise p�hiseadusp�rasuses. 121. Arvestada tuleb sellegagi, et nagu k�esoleva otsuse punktides 103�105 juba n�idatud, on seadusandja Vabariigi Valitsusele tema enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta l�pliku otsustuse tegemisel j�tnud ulatusliku kaalumis�iguse. Riigikogu ei ole sidunud haldusterritoriaalse korralduse muutmist j�igalt omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumiga. Seadusandja on volitanud Vabariigi Valitsust hindama omavalitsus�ksuse tegelikku v�imekust haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel (HRS � 9 l�ikes 3 s�testatud erandite kohaldamine). Samuti saab Vabariigi Valitsuse HRS � 9 l�ikest 9 tulenevat kaalutlus�igust kasutades l�petada juba algatatud menetluse, kui muud tegurid kinnitavad, et omavalitsus�ksuste �hendamine pelgalt miinimumsuuruse saavutamiseks pole otstarbekas. Viimasel juhul seob HRS � 9 l�ige 9 Vabariigi Valitsuse kaalutlus�iguse teostamise HRS � 9 l�igetes 2 ja 3 s�testatuga, mille kohaselt peab Vabariigi Valitsus arvestama ka ETHS � 7 l�ikes 5 s�testatuga. 122. Eeltoodu t�ttu on kolleegium seisukohal, et haldusreformi seaduse s�tted, mis annab Vabariigi Valitsusele �iguse otsustada haldusterritoriaalse korralduse muutmise �le (eelk�ige HRS �-d 3 ja 9) ei ole p�hiseadusega vastuolus. Regulatsioonil on p�hiseadusp�rane eesm�rk ja regulatsioon aitab seda saavutada. 123. Kolleegiumi hinnangul ei muuda haldusreformi seaduse regulatsiooni p�hiseadusvastaseks ka see, et asjakohaste seaduste puudumise t�ttu pole praegu selge, milliseid �lesandeid peavad kohaliku omavalitsuse �ksused p�rast haldusterritoriaalset reformi hakkama t�itma, millised on n�uded tulevikus osutatavatele avalikele teenustele ning millised on rahalised vahendid nende �lesannete t�itmiseks. Kaebajate arvates on tegu haldusreformi seaduse p�hiseadusvastasust tingiva �igusselgusetusega. 124. PS � 154 j�rgi peavad kohalikud omavalitsused tegelema kahesuguste �lesannetega: lahendama kohaliku elu k�simusi ning t�itma neile pandud riiklikke kohustusi. 125. K�esoleva kohtuotsuse tegemise ajal ei ole selge, milliseid uusi riiklikke kohustusi pannakse tulevikus kohalikele omavalitsustele, ent see ei saa tingida haldusreformi seaduse p�hiseadusvastasust. Seadusandjal on �igus panna kohalikule omavalitsusele riiklikke kohustusi, j�rgides PS � 154 l�ike 2 teise lause n�udeid. P�hiseadus ei n�ua, et kohalik omavalitsus peab ette teadma, milliseid riiklikke kohustusi talle tulevikus pannakse. Selliseid kohustusi v�ib riik kohalikule omavalitsusele panna seaduse alusel ka �hepoolselt. 126. Sageli, kuid mitte alati, m��ratakse kohalikule omavalitsusele pandud riiklike �lesannete puhul kindlaks osutatava avaliku teenuse kvalitatiivsed ja kvantitatiivsed n�uded. Kolleegium on seisukohal, et selliste n�uete puudumist ei saa riigiv�imule ette heita abstraktselt ja tulevikku suunatult. 127. Riigikohtu �ldkogu on 16. m�rtsi 2010. a otsuses asjas nr 3-4-1-8-09 kohaliku elu k�simuste lahendamise kohustuse kohta leidnud, et t�itmist vajavaid kohalikke �lesandeid ei ole v�imalik ammendavalt loetleda. Ka v�ivad need �lesanded erinevate omavalitsus�ksuste puhul erineda, s�ltudes omavalitsus�ksuse erip�rastest vajadustest, aga ka kohaliku kogukonna eelistustest. Tegemist on selliste kohalike �lesannetega, mille t�itmist saab omavalitsus�ksuselt konkreetses ajas ja ruumis m�istlikult eeldada. Olulised kohalikud �lesanded, nagu ka nende t�itmise n�utav ulatus, on ajas muutuvad suurused, olenedes suurel m��ral �ldisest sotsiaal-majanduslikust olukorrast ja �hiskonna heaolu tasemest. Muudatused sotsiaalses ja majanduslikus keskkonnas v�ivad m�jutada nii t�itmist n�udvaid kohalikke �lesandeid kui ka nende t�itmise eeldatavat ulatust ja kvaliteeti (punkt 67). 128. T�itmist vajavaid kohalikke �lesandeid m�jutab peale �hiskonnaelu arengu ka seadusandja tegevus. P�hiseaduslikkuse j�relevalve kolleegium on 8. juuni 2007. a otsuses asjas nr 3-4-1-4-07 asunud seisukohale, et seadusandjal on �igus tulenevalt PS �-s 154 sisalduvast lihtsast seadusereservatsioonist kohaliku omavalitsuse iseseisvust piirata, arvates m�ned sisult kohaliku elu k�simused viimaste kohaliku elu k�simuste hulgast p�hjendatult v�lja, pidades silmas, et kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslik garantii j��ks p�sima (punkt 12). Samuti ei ole v�listatud, et m�ni praegune kohaliku elu k�simus muudetakse riigielu k�simuseks. 129. Riigikohtu �ldkogu on 16. m�rtsi 2010. a otsuses asjas nr 3-4-1-8-09 r�hutanud, et kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustuste t�itmist tuleb PS � 154 l�ike 2 teise lause kohaselt rahastada riigieelarvest ning et omavalitsus�ksus v�ib n�uda, et sellise regulatsiooni puudumine, mis tagaks kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riikliku kohustuse t�ieliku rahastamise riigieelarvest, tunnistataks PS � 154 l�ike 2 teise lausega vastuolus olevaks. Samuti tekib omavalitsus�ksusel, kellele ei ole mingi riikliku �lesande t�itmiseks vajalikku raha eraldatud, PS � 154 l�ike 2 teise lause alusel �igus n�uda riigilt kohtu kaudu riikliku �lesande t�itmiseks puuduolevat raha (punkt 74). PS � 154 l�ikest 1 tulenev �igus saada piisavalt raha omavalitsuslike �lesannete t�itmiseks n�uab, et riik looks regulatsiooni, mis kindlustaks omavalitsus�ksusele raha kohalike �lesannete t�itmiseks v�hemalt minimaalselt vajalikus mahus, st v�imaldaks t�ita minimaalselt vajalikke kohalikke �lesandeid minimaalselt vajalikus ulatuses (samas punkt 65). Tegemist on k�simusega kohalike omavalitsuste rahastamise materiaalsest p�hiseadusp�rasusest tulevikus. 130. Kolleegium on eeltoodu p�hjal seisukohal, et seadustes tulevikus tehtavad muudatused ja v�imalikud probleemid kohalike omavalitsuste rahastamisel ei ole Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi elluviimisel �iguslikuks takistuseks. Olukorras, kus tulevikus kehtima hakkavat seadust ei ole Vabariigi President PS � 107 l�ike 1 alusel v�lja kuulutanud, tuleb HRS � 9 l�ike 9 kohaldamisel l�htuda kohaliku omavalitsuse �ksuste v�imekusest t�ita kehtiva �iguse j�rgi kindlaks m��ratud �lesandeid. (E) Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse �ksuste �rakuulamine 131. PS � 158 kohaselt ei tohi kohaliku omavalitsuse �ksuste piire muuta vastavate omavalitsuste arvamust �ra kuulamata. 132. Kolleegium leiab, et haldusreformi seaduses on Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul tagatud omavalitsus�ksuse sisuline, mitte pelgalt formaalne �rakuulamine. Kolleegium p�hjendab oma arvamust j�rgmiselt. 133. HRS � 9 l�ike 2 teise lause kohaselt esitab Rahandusministeerium asjaomastele omavalitsus�ksuste volikogudele arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse m��ruse eeln�u haldusterritoriaalse korralduse muutmise ja haldus�ksuse piiride muutmise kohta. Omavalitsus�ksuse volikogu saab esitada ettepaneku kohta arvamuse hiljemalt 15. mail 2017 (HRS � 9 l�ike 2 teine lause ja l�ige 8). Arvestades seda, et Vabariigi Valitsus algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise hiljemalt 15. veebruaril 2017, on omavalitsus�ksusel Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse avaldamiseks v�hemalt kolm kuud. 134. Omavalitsus�ksus esitab Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse maavanemale p�hjendatud otsuse vormis (HRS � 12 l�ike 2 punkt 2). Kui Vabariigi Valitsus saab omavalitsus�ksuse p�hjendatud arvamuse, v�ib ta l�petada selle omavalitsus�ksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse (HRS � 9 l�ike 9 punkt 1). Kui Vabariigi Valitsuse hinnangul ei ole omavalitsus�ksuse arvamuses esitatud p�hjendused piisavalt kaalukad, otsustab Vabariigi Valitsus omavalitsus�ksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise oma m��rusega (HRS � 9 l�ike 9 punkt 2, � 13). Viimasel juhul teavitab Rahandusministeerium enne m��ruse vastuv�tmist viivitamatult asjaomaseid omavalitsus�ksusi (HRS � 9 l�ige 10). Asjaomastel omavalitsus�ksustel on v�imalik Vabariigi Valitsuse m��ruse seadusele vastavust vaidlustada kohtus. 135. Haldusreformi seadus paneb Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse �ksusele kohustuse selgitada elanike arvamus v�lja k�sitluse l�biviimise teel (HRS � 12 l�ike 2 punkt 1 ja l�ige 3). 136. Kohustus v�lja selgitada elanike arvamus ei tulene PS �-st 158. Kolleegium on seisukohal, et PS �-st 158 tuleneb riigi t�itevv�imu kohustus kuulata �ra kohaliku omavalitsuse �ksuse organi arvamus. Kolleegium m�rgib, et ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ei n�ua kohalike elanike arvamuse �rakuulamist. Harta artikkel 5 s�testab: �Kohaliku omavalitsuse �ksuse piire ei muudeta asjaomase kohaliku kogukonnaga eelnevalt n�u pidamata; kui seadus lubab, v�ib seda teha rahvah��letuse teel.� (�Changes in local authority boundaries shall not be made without prior consultation of the local communities concerned, possibly by means of a referendum where this is permitted by statute.�). Harta j�tab sellega �hinenud riigi otsustada, kas korraldada rahvah��letus, mis Eesti �iguskorra kohaselt on siduva iseloomuga, v�i rahvak�sitlus, mis Eesti �iguskorras siduvat �iguslikku j�udu ei oma, v�i anda elanike arvamuse andmine kogukonda esindava kohaliku omavalitsuse organi p�devusse. (F) Menetlust�htajad Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel 137. Taotlustes on vaidlustatud ka t�htaegu, mille kestel peab Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse �ksus p�rast 15. veebruari 2017 tegema seaduses s�testatud toiminguid v�i vastu v�tma seaduses s�testatud otsused. T�htajaks selliste toimingute tegemata j�tmise v�i otsuste vastu v�tmata j�tmise tagaj�rjeks on see, et Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse �ksuse asemel teeb need otsustused riigi t�itevv�im (HRS 12 l�ike 3 kolmas ja neljas lause ning l�ige 9) v�i saabuvad seadusega selgelt ja �hem�tteliselt s�testatud tagaj�rjed (HRS � 9 l�ige 8 ning � 12 l�iked 7, 8 ja 10). 138. Kolleegium on seisukohal, et seadusega s�testatud vajalike toimingute ja otsuste t�htajaks tegemata j�tmise korral on v�ltimatu, et nende tegemise p�devus l�heb �le riigi t�itevv�imule v�i saabuvad seadusega selgelt ja �hem�tteliselt kindlaks m��ratud. Seega tuleb hinnata, kas seadusega s�testatud t�htajad on piisavad selleks, et kohaliku omavalitsuse �ksus saaks vastavates k�simustes teostada enesekorraldus�igust. Kui t�htajad on liiga l�hikesed, v�ivad need olla p�hiseadusvastased. Kuigi haldusreformi seadusega s�testatud mitmed menetlust�htajad on l�hemad nendest, mis on s�testatud Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses, ei saa pelgalt see asjaolu kaasa tuua haldusreformi seadusega s�testatud t�htaegade p�hiseadusvastasust. Seep�rast ei n�ustu kolleegium K�pu Vallavolikogu v�itega, et p�hiseaduse vastased on HRS � 9 l�ike 1 teine lause ja selles HRS � 28 punktiga 2 tehtud 1. jaanuarist 2017 j�ustuvad muudatused, mille j�rgi ei kohaldata Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi k�igus ETHS � 9 l�iget 31, l�ike 8 teist lauset, l�ike 9 punkti 2 ja l�iget 13, � 91 l�ike 1 punkte 3, 4, 5, 6 ja 7 ning KOVVS � 11 l�iget 4 ja � 17 l�iget 3. 139. J�rgnevalt k�sitleb kolleegium seda, mida kohaliku omavalitsuse �ksus peab tegema p�rast seda, kui Vabariigi Valitsus on hiljemalt 15. veebruaril 2017 teinud talle haldusterritoriaalse korralduse muutmise ettepaneku. 140. Esiteks tuleb kohaliku omavalitsuse �ksusel Vabariigi Valitsuse 28. juuli 2016. a m��rusega nr 87 vastu v�etud korra alusel v�lja selgitada elanike arvamus haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta (HRS � 12 l�ike 2 punkt 1). Elanike arvamuse v�ljaselgitamiseks tuleb 23. ja 24. aprillil 2017 korraldada rahvak�sitlus (korra � 17 l�ige 3). K�sitluse tulemused kinnitab volikogu (korra � 17 l�ige 6). HRS � 12 l�ike 3 j�rgi tuleb elanike arvamus v�lja selgitada hiljemalt 15. maiks 2017. 141. Teiseks tuleb kohaliku omavalitsuse �ksusel hiljemalt 2017. aasta 15. maiks maavanemale esitada p�hjendatud arvamus Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta (HRS � 12 l�ike 2 punkt 2). 142. Elanike arvamuse v�lja selgitamata j�tmine ning maavanemale 15. maiks 2017 p�hjendatud arvamuse esitamine v�i esitamata j�tmine ei v�ta kohaliku omavalitsuse �ksuselt kohustust teha j�rgnevaid toiminguid. 143. Kolmandaks tuleb hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks teiste asjaomaste volikogudega kokku leppida omavalitsus�ksuse nime, haldus�ksuse liigi ja s�mboolika, haldusterritoriaalse korralduse v�i piiride muutmisega kaasnevate v�imalike organisatsiooniliste, eelarveliste ja muude varalisi kohustusi ja �igusi k�sitlevate k�simuste lahendamine ning uue omavalitsus�ksuse p�him��ruse ja teiste �igusaktide vajalike muudatuste ettevalmistamine, l�htudes HRS � 12 l�igetest 5 ja 6 ja �-dest 14‒18 ning Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse �-st 92 (HRS � 12 l�ike 2 punkt 3). 144. Neljandaks tuleb �hinemiskokkuleppe eeln�u panna avalikkusele tutvumiseks v�lja ja m��rata ettepanekute ja vastuv�idete esitamise t�htaeg, mis ei v�i olla l�hem kui 15 kalendrip�eva eeln�u avalikustamisest arvates. �hinemiskokkuleppe kinnitavad oma otsusega k�ik Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud asjaomased volikogud ja see avaldatakse valla v�i linna veebilehel. Seadus ei s�testa s�naselgelt t�htaega, mille jooksul peavad volikogud �hinemiskokkuleppe kinnitama. Kuna HRS � 13 l�ige 1 s�testab, et Vabariigi Valitsuse m��rus tuleb vastu v�tta hiljemalt 15. juuliks 2017, siis on see t�htaeg volikogudele otsuste vastuv�tmisel orientiiriks. 145. Viiendaks kohustab HRS � 12 l�ike 2 punkt 4 volikogu tegema koost��s teiste asjaomaste volikogudega hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses s�testatud valimistoimingud. 146. Kuuendaks tuleb HRS � 12 l�ike 2 p-s 3 nimetatud kohaliku omavalitsuse �ksuse nime ja haldus�ksuse liigi valikul k�sida arvamust kohanimeseaduse � 20 l�ike 1 alusel moodustatud kohanimen�ukogult ning HRS � 12 l�ike 2 p-s 3 nimetatud s�mboolika tuleb kokku leppida teiste asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse � 14 l�ikes 3 s�testatud tingimuste kohaselt. Enne s�mboolika kokkuleppimist peab k�sima Riigikantselei arvamust, millega tuleb s�mboolika kasutamisel arvestada. 147. Kolleegium on seisukohal, et nende toimingute tegemiseks v�i otsuste vastuv�tmiseks s�testatud aeg, mis hakkab kulgema hiljemalt 16. veebruarist 2017, ei ole ilmselgelt ebapiisav (valimistoimingute kohta vt k�esoleva otsuse osa IV). Kohaliku omavalitsuse �ksusel on v�imalik anda valla- v�i linnavalitsusele nende k�simuste otsustamine, mida seadus ei anna volikogu ainup�devusse. Samuti on kohaliku omavalitsuse �ksusel v�imalik m��rata volikogu ja linnavalitsuse istungite kokkukutsumise t�htaegu ning planeerida istungeid ka enne elanike arvamuse v�ljaselgitamist ja �hinemiskokkuleppe kohta vastuv�idete esitamise t�htp�eva saabumist. (G) Haldusreformi seaduse 3. peat�ki teised vaidlustatud s�tted 148. J�rgnevalt anal��sib kolleegium haldusreformi seaduse 3. peat�ki seni k�sitlemata s�tteid, mille p�hiseadusp�rasust taotlejad on vaidlustanud. S�tteid, mis reguleerivad kohaliku omavalitsuse volikogude 2017. aasta valimisi, k�sitletakse otsuse IV osas. 149. Kolleegium m�rgib, et taotletakse ka haldusreformi seaduse 3. peat�ki selliste s�tete p�hiseaduse vastaseks tunnistamist, mis ilmselgelt ei saa olla vastuolus p�hiseadusega. 150. Kuna kolleegium ei pea p�hiseadusvastaseks HRS � 9 l�ike 2 esimest lauset ja Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi t�htaegu, siis ei ole p�hiseadusvastane ka HRS � 9 l�ike 2 esimese lause rakendamisele suunatud HRS � 9 l�ike 2 teine lause. 151. HRS � 9 l�ige 3, mis n�eb ette erandi tegemise v�imaluse omavalitsus�ksuse miinimumsuurusele mittevastava kohaliku omavalitsuse �ksuse suhtes, on soodustav norm ega saa rikkuda kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslikke tagatisi. 152. Kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslike tagatistega ei ole vastuolus HRS � 9 l�ige 5, mille j�rgi v�ib Vabariigi Valitsus HRS � 9 l�ike 3 p-s 2 nimetatud erandi puhul kohaliku omavalitsuse �ksuste p�hjendatud taotlusel ja piirkondliku komisjoni soovitusel moodustada kohaliku omavalitsuse �ksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmisel �hise piirita haldusterritooriumidest koosneva kohaliku omavalitsuse �ksuse. Tegemist on soodustava normiga, mille kohaldamise eelduseks on kohaliku omavalitsuse �ksuse enese p�hjendatud taotlus. 153. HRS � 9 l�ige 6 s�testab Vabariigi Valitsuse kohustuse algatada �hise piirita �hinemist taotlevate omavalitsus�ksuste �hendamise omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse �ksuse v�i selle territooriumiosaga, kes j��b volikogude algatatud valla v�i linna haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotluse kohaselt �hise piirita haldusterritooriumidest koosnevate kohaliku omavalitsuse �ksuste vahele. See s�te ei riku kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslikke tagatisi, kuna pelk menetluse algatamine ei saa rikkuda kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslikke tagatisi. 154. HRS � 9 l�ige 7 v�imaldab Vabariigi Valitsusel enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise k�igus arvata territooriumiosa teise kohaliku omavalitsuse �ksuse koosseisu. Selle �heks tingimuseks on, et territooriumiosa �leandmisega tagatakse omavalitsus�ksuse haldusterritoriaalne terviklikkus. Kolleegium ei n�e abstraktse normikontrolli k�igus s�tte p�hiseadusvastasust. Tegemist ei ole kohaliku omavalitsuse �igussubjektsuse l�petamise, vaid haldus�ksuse piiride muutmisega, milleks PS � 158 n�uab kohaliku omavalitsuse �ksuse �rakuulamist. ETHS � 8 l�ike 1 punkti 1 j�rgi on haldus�ksuse piiride muutmiseks vaja �ra kuulata kohaliku omavalitsuse volikogu. 155. Kuna HRS � 3, � 9 l�iked 2, 3 ja 9 ning seaduse 3. peat�kis s�testatud menetlust�htajad ei ole p�hiseadusvastased, siis ei ole p�hiseadusvastane ka HRS � 9 l�ige 8, mille j�rgi loetakse Vabariigi Valitsuse ettepanek vastu v�etuks, kui kohaliku omavalitsuse �ksus ei esita Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta t�htajaks arvamust. T�htajaks arvamuse esitamata j�tmise korral on Vabariigi Valitsusel �igus eeldada, et ettepanekuga on n�ustutud. 156. HRS � 9 l�ige 10 s�testab Rahandusministeeriumi kohustuse viivitamatult teavitada kohaliku omavalitsuse �ksusi HRS � 13 alusel antud Vabariigi Valitsuse m��rusest. See s�te ei saa olla vastuolus kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslike tagatistega, sest tagab kohaliku omavalitsuse �ksusele v�imaluse kiiresti vaidlustada m��rus kohtus. 157. HRS � 10 ei saa rikkuda kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslikke tagatisi, sest see s�te n�eb ette n�uandva p�devusega piirkondlike komisjonide moodustamise. 158. HRS � 11 ei saa rikkuda kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslikke tagatisi, sest see s�te kohustab maavanemat esitama Rahandusministeeriumile kohaliku omavalitsuse �ksuste volikogude arvamused Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta. 159. Kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslikke tagatisi ei saa rikkuda HRS � 12 l�ige 4, mis kohustab kohaliku omavalitsuse �ksust �ksuse nime ja liigi valikul k�sima arvamust kohanimen�ukogult. 160. Kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslikke tagatisi ei saa rikkuda HRS � 12 l�ige 5, mis s�testab kohustuse avalikkusele tutvumiseks v�lja panna �hinemiskokkuleppe eeln�u, annab vastuv�idete esitamiseks v�hemalt 15 kalendrip�eva ning n�eb ette �hinemiskokkuleppe kinnitamise k�igi volikogude poolt ja avalikustamise valla v�i linna veebilehel. 161. HRS � 12 l�ige 6 ei saa rikkuda kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslikke tagatisi, sest s�te reguleerib enne Vabariigi Valitsuselt �hinemisettepaneku saamist s�lmitud �hinemislepingu muutmist ja selle kinnitamist asjaomaste volikogude poolt. 162. HRS � 12 l�iked 7, 8 ja 10 s�testavad sisulised lahendused k�simustele, milles Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse �ksused pole kokkuleppele j�udnud. Kolleegium on seisukohal, et sellises olukorras on paratamatu, et otsuse teeb riigiv�im. 163. Kuna HRS � 3, � 9 l�iked 2, 3 ja 9 ning seaduse 3. peat�kis s�testatud menetlust�htajad ei ole p�hiseadusvastased, siis ei ole p�hiseadusvastane ka HRS � 13, milles s�testatakse Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi kohta Vabariigi Valitsuse m��ruse tegemine ja Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muudatuse j�ustumine. (H) Juuru ja T�stamaa vallavolikogude taotlus tunnistada kehtetuks haldusreformi seadus tervikuna 164. Juuru ja T�stamaa vallavolikogud paluvad alternatiivselt tunnistada kehtetuks HRS � 4 l�ige 1, � 7 l�iked 4 ja 5 ning � 8 v�i haldusreformi seadus tervikuna, s.o ka volikogude algatusel toimuvat haldusreformi puudutava osas. Volikogude algatusel toimuvat haldusterritoriaalset reformi reguleerivate s�tete kehtetuks tunnistamist p�hjendavad Juuru ja T�stamaa vallavolikogud sellega, et seaduse k�ik s�tted on omavahel seotud ja seaduse osaline kehtima j�tmine pole p�hjendatud, samuti sellega, et volikogude algatatava haldusterritoriaalse reformi elluviimiseks on seadusega s�testatud liiga l�hikesed t�htajad (� 4 l�ige 1, � 7 l�iked 4 ja 5 ning � 8). Taotleja peab �igeks juhinduda Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses s�testatud t�htaegadest. 165. Haldusreformi seadus j�ustus 13. juunil 2016. HRS � 4 l�ige 1 s�testab, et volikogu esitab hiljemalt 2016. aasta 1. oktoobriks teistele kohaliku omavalitsuse �ksuste volikogudele ettepaneku l�bir��kimiste alustamiseks. HRS � 7 l�ike 4 j�rgi peab volikogu haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks vajalikud otsused ja andmed esitama maavanemale hiljemalt 2017. a 1. jaanuaril. HRS � 4 l�ikes 1 ja � 7 l�ikes 4 volikogude algatusel toimuva haldusterritoriaalse reformi elluviimiseks s�testatud t�htajad ei ole kolleegiumi arvates ilmselgelt ebapiisavad. Kolleegium on seisukohal, et Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusega s�testatud t�htajad, mis on m�eldud kehtima tavaolukorras, ei saa tekitada �igusp�rast ootust, et samasugused t�htajad kehtivad ka reformi ajal. �ksnes asjaolu, et Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus s�testab teistsugused t�htajad, ei ole haldusreformi seaduse p�hiseadusvastaseks tunnistamise aluseks. 166. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse alusel volikogude algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel tehakse ETHS � 9 l�ikes 8 nimetatud valimistoimingud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses s�testatud korras. KOVVS � 7 l�ike 3 ja � 8 l�ike 6 j�rgi tuleb volikogu liikmete arv ja valimisringkonnad moodustada hiljemalt 90 p�eva enne valimisp�eva. Valla ja linna valimiskomisjonid ning jaoskonnakomisjonid moodustatakse enne volikogu valimist (KOVVS � 13 l�ige 2). KOVVS � 10 l�igete 3 ja 4 j�rgi tuleb valimisjaoskonnad moodustada hiljemalt 50. p�eval enne valimisp�eva, erakorralistel juhtudel p�rast nimetatud t�htp�eva. HRS � 7 l�ige 5 kohustab nimetatud valimistoiminguid tegema hiljemalt 15. juuniks 2017. Volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise peab Vabariigi Valitsus otsustama hiljemalt 1. veebruariks 2017 (HRS � 8). Kohaliku omavalitsuse volikogu 2017. aasta valimiste valimisp�evaks on 15. oktoober. 167. On t�si, et HRS � 7 l�ige 5 j�tab valimistoimingute tegemiseks v�hem aega kui kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus. Kuid HRS � 7 l�ikega 5 valimistoimingute tegemiseks s�testatud aeg � HRS �-s 8 nimetatud m��ruse j�ustumisest kuni 15. juunini 2017 � ei ole kolleegiumi arvates ilmselgelt ebapiisav. 168. HRS � 8 l�ike 1 j�rgi v�etakse Vabariigi Valitsuse m��rus volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta vastu hiljemalt 2017. aasta 1. veebruariks. See t�htaeg on kehtestatud Vabariigi Valitsusele, et vormistada otsustus �hinemises kokkuleppele j�udnud kohaliku omavalitsuse �ksuste jaoks, ega saa rikkuda kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslikke tagatisi. 169. On t�si, et seaduse k�ik s�tted on �hel v�i teisel viisil omavahel seotud. Kolleegium leiab allpool (vt otsuse V osa), et vaidlustatud s�tetest on osaliselt p�hiseadusvastane �ksnes HRS � 24 l�ige 1, mis reguleerib Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kulude katmist riigieelarvest. HRS � 24 l�ike 1 osaline kehtetuks tunnistamine ei tingi kogu seaduse p�hiseadusvastaseks tunnistamist. IV Kohaliku omavalitsuse volikogude 2017. a valimisi puudutavate s�tete p�hiseadusp�rasuse hindamine 170. K�pu Vallavolikogu on vaidlustanud HRS � 9 l�ike 1 teise lause, mille j�rgi ei kohaldata Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi k�igus Eesti territooriumi haldusjaotuse seadust selles s�ttes nimetatud osas. Taotluses v�idetakse, et Vabariigi Valitsuse m��ruste kohtus vaidlustamise t�ttu v�ib kujuneda olukord, kus kohalikul kogukonnal ei ole v�imalik saada selgust, millises kohaliku omavalitsuse �ksuses h��letus toimub ja kelle poolt h��letada. 171. Kolleegium on seisukohal, et K�pu Vallavolikogu ei ole esitanud seda taotlust kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslike tagatiste kaitseks. Taotlus on esitatud valijate aktiivse valimis�iguse kaitseks. Kohaliku omavalitsuse �ksuse volikogu ei saa esitada taotlust vallaelanikest valijate valimis�iguste kaitseks (vrd Riigikohtu �ldkogu otsus asjas nr 3-4-1-8-09, punkt 46). 172. Kolleegium m�rgib, et Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse reformi k�igus v�ib valimiste ajal toimuvate ja p�rast seda j�tkuvate kohtuvaidluste t�ttu t�epoolest tekkida subjektiivsete valimis�iguste teostamisel p�hiseaduslikke probleeme. Need probleemid ei puuduta aga kohaliku omavalitsuse enesekorraldus�igust kui kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslikku tagatist. Kohalik omavalitsus ei saa Riigikohtule esitada taotlust oma elanike subjektiivsete valimis�iguste kaitseks. PSJKS � 7 j�rgi saab kohaliku omavalitsuse �ksuse volikogu Riigikohtus vaidlustada seadust, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslike tagatistega. 173. �histaotluse esitanud vallavolikogud v�idavad, et kui vallavolikogud ei lepi haldusreformi seadusega s�testatud ebam�istlikult l�hikese aja jooksul kokku valimiste korralduses, siis teeb volikogude eest olulisi otsuseid HRS � 12 l�ike 9 j�rgi maavanem. �histaotluses v�idetakse PS � 154 l�ike 1, � 156 l�ike 1 ja � 12 l�ike 1 rikkumist. Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohalike omavalitsuste valimistoimingute tegemise t�htajad ja maavanema p�devus on s�testatud haldusreformi seaduse 3. peat�kis, mille p�hiseadusp�rasuse on �hise taotluse esitajad tervikuna vaidlustanud. 174. Kolleegium m�istab taotlust nii, et sellega vaidlustatakse nii Vabariigi Valitsuse algatusel toimuva haldusterritoriaalse reformi k�igus volikogu tehtavate valimistoimingute jaoks s�testatud t�htajad kui ka maavanema p�devus teha valimistoiminguid, mille tegemine muidu oleks kohaliku omavalitsuse �ksuste p�devuses. 175. HRS � 12 l�ige 9 annab maavanema p�devusse KOVVS �-s 703 s�testatud valimistoimingute tegemise, kui volikogud ei ole neid teinud 15. juuniks 2017. Sellisteks valimistoiminguteks on 1. jaanuarist 2017 muudetud s�nastuses kehtima hakkava KOVVS � 703 l�ike 2 j�rgi volikogu liikmete arvu kinnitamine, valimisringkonna moodustamine, valimisjaoskondade moodustamine, valla v�i linna valimiskomisjoni liikmete ja asendusliikmete nimetamine ning valimiskomisjoni asukoha m��ramine. 176. Kolleegium on seisukohal, et selliste valimistoimingute sisu �le otsustab kohaliku omavalitsuse �ksus enesekorraldus�iguse alusel seadusega antud piirides. Enesekorraldus�iguse rikkumisega saaks tegemist olla, kui valimistoimingute tegemiseks ette n�htud aeg pole piisav v�i kui otsustusp�devuse �leandmine maavanemale oleks p�hjendamatu. 177. HRS � 9 l�ike 2 j�rgi algatab Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse �ksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise hiljemalt 15. veebruaril 2017, tehes samas s�ttes kirjeldatud tingimustele vastavatele kohaliku omavalitsuse �ksustele sellekohase ettepaneku. Vabariigi Valitsuse ettepanek loetakse vastuv�etuks, kui ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse �ksus ei esita selle kohta 15. maiks 2017 arvamust (HRS � 9 l�ige 8). Kohaliku omavalitsuse �ksus teeb p�rast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses etten�htud valimistoimingud koost��s asjaomaste volikogudega hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks (HRS � 12 l�ike 2 punkt 4). Haldusreformi seaduse alusel Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ei kohaldata ETHS � 8 l�ikega 1, l�ike 3 punktiga 3 ja l�ikega 4 valimistoimingute tegemiseks s�testatud t�htaegu (HRS � 9 l�ike 1 teine lause). 178. On t�si, et haldusreformi seaduse alusel Vabariigi Valitsuse algatusel toimuva haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral on valimistoimingute tegemise t�htajad l�hemad, kui n�eb ette Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus valimistoimingute tegemiseks Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel. Samuti m��nab kolleegium, et Vabariigi Valitsuselt ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse �ksusel v�ib valimistoimingute tegemiseks j��da v�hem aega kui nendel kohaliku omavalitsuse �ksustel, kelle �hinemise algatasid volikogud. Sellised erinevused ei saa aga kaasa tuua vaidlustatud s�tete p�hiseadusvastasust. Oluline on see, kas t�htajad on toimingute keerukust silmas pidades nende tegemiseks piisavad, kas neid toiminguid on v�imalik teha p�rast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist ning kas valimistoimingute tegemise �leandmine maavanemale on p�hiseadusp�rane. 179. Kolleegium on seisukohal, et volikogu liikmete arvu kinnitamine, valimisringkondade ja -jaoskondade moodustamine, valla v�i linna valimiskomisjoni liikmete ja asendusliikmete nimetamine ning valimiskomisjoni asukoha m��ramine ei ole keerukad valmistoimingud. Seaduse j�rgi on nende tegemiseks aega v�hemalt neli kuud ja kolleegiumi arvates ei ole seda ebam�istlikult v�he. 180. Kolleegium m��nab valimistoimingute tegemise problemaatilisust, kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse �ksused ei soovi �hineda v�i ei suuda saavutada �hinemiskokkulepet. Siiski ei leia kolleegium, et volikogudel oleks �letamatuid takistusi valimistoimingute tegemiseks p�rast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist. 181. Seadusega on s�testatud valimistoimingute tegemise kord, kui volikogud on j�tnud need tegemata v�i on teinud seadusega kehtestatud n�uetele mittevastaval viisil. HRS � 9 l�ikes 9 s�testatakse, et kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse �ksus pole KOVVS �-s 703 nimetatud toiminguid teinud v�i vastu v�tnud otsuseid 2017. a 15. juuniks v�i kui otsused pole sarnased, siis teeb maavanem need toimingud v�i v�tab vastu otsused hiljemalt 2017. aasta 19. juuliks. 182. Kolleegium on seisukohal, et KOVVS �-s 703 kirjeldatud olukorras, arvesse v�ttes piisavat aega valimistoimingute tegemiseks ja �letamatute takistuste puudumist, ei olegi valimistoimingute tegemiseks paremat lahendust kui anda nende tegemine riigiorganile (vrd otsus asjas nr 3-4-1-4-07, punkt 12). Kuna kohaliku omavalitsuse volikogule on seadusega antud v�imalus teha valimistoimingud, siis ei ole selle v�imaluse kasutamata j�tmise v�i vastuolulise kasutamise korral toimingute tegemise p�devuse andmine maavanemale kohaliku omavalitsuse enesekorraldus�iguse (PS � 154) rikkumine. 183. Maavanema tehtavate valimistoimingute sisuline k�lg on s�testatud KOVVS �-s 703. KOVVS � 703 p�hiseadusp�rasust ei saa kolleegium tulenevalt PSJKS �-st 14 praeguses menetluses kontrollida, sest selle s�tte p�hiseadusp�rasust pole taotlejad vaidlustanud. Siiski m�rgib kolleegium j�rgmist. Enesekorraldus�iguse alusel tehtavate valimistoimingute �leandmine maavanemale ei kahjusta kohalikku demokraatiat valimisjaoskondade moodustamisel, sest KOVVS � 703 l�ike 2 punkt 3 j�rgi moodustab maavanem valimisjaoskonnad eelmistel valimistel moodustatud valimisjaoskondade p�hjal. Kolleegiumi hinnangul ei kahjusta kohalikku demokraatiat ka see, kui maavanema m��rab kindlaks volikogu liikmete arvu, sest maavanem on KOVVS � 703 l�ike 2 punkti 1 kohaselt seotud KOVVS � 7 l�igetes 1 ja 2 s�testatud volikogu liikmete arvuga. T�sise sekkumise kohalikku demokraatiasse, millele suuresti tugineb enesekorraldus�igus, v�ib aga kaasa tuua KOVVS � 703 l�ike 2 punkt 2, mille j�rgi saab maavanem moodustada ainult �he valimisringkonna. KOVVS � 8 l�ike 2 punkti 21 j�rgi saab volikogu ilma seaduses s�testatud lisatingimusteta moodustada mitu valimisringkonda, kui tegemist on �hinemise teel moodustuva kohaliku omavalitsuse �ksusega. Maavanema poolt vaid �he valimisringkonna moodustamine p�rast Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse j�ustumist kokku tuleva volikogu valimisteks v�ib m�jutada valimistulemusi ja esindatust volikogus n�iteks nn ��reala elanike kahjuks. V Haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamisega seotud s�tete p�hiseadusp�rasuse hindamine 184. J�rgnevalt lahendab kolleegium halduskorralduse muutmise kulude h�vitamisega seotud taotlused. 185. PS � 154 l�ike 2 teise lause kohaselt kaetakse seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. See s�te on �ks kohaliku omavalitsuse finantstagatisi, millest tuleneb omavalitsus�ksuse �igus, et talle seadusega pandud riiklikud kohustused oleksid t�ies ulatuses rahastatud riigieelarvest. S�te kaitseb omavalitsus�ksust selle eest, et ta ei peaks seadusega pandud riiklike �lesannete t�itmiseks kasutama raha, mis on m�eldud omavalitsuslike kohustuste t�itmiseks. Olukord, kus omavalitsus�ksus peab riiklike kohustuste t�itmiseks leidma raha kohalike �lesannete arvel v�i tegema valiku, milliseid kohustusi t�ita, on PS � 154 l�ike 2 teise lausega vastuolus. PS � 154 l�ike 2 teine lause n�uab, et kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklikke kohustusi tuleb rahastada viisil, mis v�imaldab hinnata, kas riik tegelikult katab k�ik seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest (vt Riigikohtu �ldkogu 16. m�rtsi 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-8-09, punkt 74). 186. Kohtuasjas ei ole vaidlust selle �le, et nii kohaliku omavalitsuse �ksuse kui ka Vabariigi Valitsuse algatusel toimuv haldusterritoriaalse korralduse muutmine on seadusega kohaliku omavalitsuse �ksusele pandud riiklik �lesanne, millega seotud kulud tuleb h�vitada riigieelarvest. 187. Kui haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatab kohaliku omavalitsuse volikogu, makstakse muutmise tulemusena moodustunud omavalitsus�ksustele �hinemistoetust (HRS � 20 l�ike 1 esimene lause). �hinemistoetuse m��r on sellisel juhul 50 eurot �hinenud kohaliku omavalitsuse �ksuse elaniku kohta. �hinenud kohaliku omavalitsuse �ksuse kohta on �hinemistoetuse minimaalne suurus 150 000 eurot ja maksimaalne suurus 400 000 eurot (HRS � 20 l�ige 2). �hinemistoetuse arvutamise, maksmise ja kasutamise alused on s�testatud HRS �-des 21�23. Riigieelarvest eraldatavat �hinemistoetust saab kasutada KO�S � 6 l�ikes 2 nimetatud toimingute katteks ja sellest makstakse ka �hekordset h�vitist asjaomase kohaliku omavalitsuse �ksuse volikogu esimehele, vallavanemale ja linnapeale nende volituste l�ppemisel (HRS � 23 l�iked 1 ja 2). 188. Kui haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatab Vabariigi Valitsus, ei maksta muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse �ksusele �hinemistoetust (HRS � 24 l�ike 1 esimene lause). Sellisel juhul h�vitatakse haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud omavalitsus�ksusele riigieelarvest KO�S � 6 l�ike 2 punktides 1�41 v�i HRS � 12 l�ike 2 punktis 4 nimetatud tegelikud tehtud kulud kuludokumentide alusel, kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses. 189. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisega otseselt seotud tegevused, millest tekkinud kulud tuleb riigieelarvest h�vitada, on loetletud eelk�ige KO�S � 6 l�ike 2 punktides 1�41: �hinemisega seotud uuringute, anal��side ja konsultatsioonide teostamine (punkt 1), valla v�i linna elanike arvamuse v�ljaselgitamine (punkt 2), omavalitsus�ksuse nime ja staatuse muutmisega seotud toimingud (punkt 3), omavalitsus�ksuse ametiasutuste ja ametiasutuste hallatavate asutuste �mberkorraldamine, sealhulgas h�vitiste maksmine (punkt 4) ja �hekordse h�vitise maksmine asjaomase omavalitsus�ksuse volikogu esimehele, vallavanemale ja linnapeale nende volituste l�ppemisel (punkt 41). KO�S � 6 l�ike 2 punktides 5�8 s�testatud tegevused (nt arengukavas etten�htud v�i �hinemislepingus kokkulepitud investeeringute finantseerimine (punkt 6)) ei ole otseselt seotud haldusterritoriaalse reformi elluviimise kui riikliku �lesandega, mist�ttu nendega soetud kulusid Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul riigieelarvest ei h�vitata. 190. Seega on haldusreformi seaduses ette n�htud, kuidas haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seotud kulusid riigieelarvest kaetakse: kohaliku omavalitsuse volikogu algatatud muutmise korral h�vitatakse kulud arvestusliku �hinemistoetuse maksmisega, Vabariigi Valitsuse algatatud muutmise korral h�vitatakse kulud kuludokumentide alusel. Kohtuasjas ei ole kahtluse alla seatud seda, kas HRS �-des 20�23 s�testatud �hinemistoetus v�imaldab katta riigieelarvest k�ik kohaliku omavalitsuse volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seotud kulud. 191. Taotlejad on seisukohal, et p�hiseadusega on vastuolus Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seotud kulude h�vitamise �lempiir. K�pu Vallavolikogu palub sel p�hjusel tunnistada p�hiseadusvastaseks HRS � 24 ning Juuru ja T�stamaa vallavolikogud paluvad tunnistada p�hiseadusvastaseks ja kehtetuks HRS � 24 l�ike 1 osas, milles n�hakse ette kulude piirm��r. �histaotluses ei ole palutud HRS � 24 l�ike 1 teises lauses s�testatud kulude �lempiiri kehtetuks tunnistada, kuid on leitud, et �lempiir riivab PS � 154 l�ike 2 teises lauses s�testatud finantstagatist, kui h�vitis ei ole kulude katmiseks piisav. 192. Kolleegium on seisukohal, et HRS � 24 l�ike 1 teine lause on osas, milles n�eb ette, et Vabariigi Valitsuse algatatud halduskorralduse muutmisega seotud kulud kaetakse mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses, vastuolus PS � 154 l�ike 2 teises lauses s�testatud finantstagatisega. 193. Haldusreformi seaduse eeln�u seletuskirjas on piirm��ra kehtestamist p�hjendatud �ksnes sellega, et omavalitsus�ksused ei teeks enne �hendamist ebam�istlikke kulusid. Kolleegium leiab, et see ei saa olla PS � 154 l�ike 2 teises lauses s�testatud n�udest k�rvalekaldumise legitiimseks p�hjuseks. P�hjendamatute kulutuste v�ltimiseks peaks olema piisav HRS � 24 l�ike 1 teises lauses s�testatud n�ue, et kulud h�vitatakse kuludokumentide alusel. Lisaks sellele on valdkonna eest vastutaval ministril v�imalik kehtestada kulude h�vitamise t�psemad tingimused ja kord (HRS � 24 l�ige 2). Kuludokumentide alusel kulude h�vitamise menetlus v�ib olla k�ll riigile kulukam, kuid ei riku PS � 154 l�ike 2 teises lauses s�testatud finantstagatist. 194. Haldusreformi seaduse eeln�us ei ole p�hjendatud, miks on kulude �lempiiriks valitud nimelt 100 000 eurot. Vabariigi Valitsuse esindaja kinnitusel pole seni kohalike omavalitsus�ksuste �hinemisega seotud kulud �letanud 100 000 euro piiri, vaid on j��nud enamasti 70 000 euro piiridesse (Audru valla otsesed kulud ca 26 000 eurot, Hiiu vallal ca 42 000 eurot, L��ne-Nigula vallal ca 70 000 eurot, L�ganuse vallal ca 75 000 eurot, P�lva vallal ca 50 000 eurot ja Viljandi vallal ca 85 000 eurot). Kolleegium m�rgib, et Vabariigi Valitsuse toodud n�idete puhul on olnud tegemist kahe, kolme (L�ganuse vald ja L��ne-Nigula vald) v�i nelja (Viljandi vald) omavalitsus�ksuse vabatahtliku �hinemisega. Pole teada, mitu omavalitsus�ksust Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse muudatuse puhul �hendatakse, kuid pole v�listatud, et neid on rohkem kui neli. Seet�ttu ei saa v�listada, et Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on kulud suuremad kui 100 000 eurot. 195. Kolleegium ei n�ustu Vabariigi Valitsuse seisukohaga, et �lempiiri s�testamine riivaks finantstagatist �ksnes juhul, kui tegelikud t�endatud �hinemiskulud oleksid ilmselgelt suuremad kui 100 000 eurot, ja seda saab hinnata �ksnes konkreetse normikontrolli menetluses. Kolleegium leiab, et PS � 154 l�ike 2 teisest lausest tulenev finantstagatis on s�testatud reeglina, mida on rikutud juhul, kui kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riikliku �lesande t�itmisega seotud kulusid ei kaeta riigieelarvest, sh kui neid kaetakse �ksnes osaliselt. Seet�ttu rikub seadus (HRS � 24 l�ike 1 teine lause), mis kulude h�vitamise osaliselt v�listab, p�hiseadust ja tuleb selles osas kehtetuks tunnistada. Kolleegium ei n�ustu Vabariigi Valitsusega ka selles, et juhul kui tegelikud kulud �letavad HRS � 24 l�ike 1 teises lauses s�testatud �lempiiri, on Vabariigi Valitsusel v�imalik h�vitada kulud riigieelarvest. Kui HRS � 24 l�ike 1 teine lause kehtib praegusel kujul, siis puudub seaduslik alus �lempiiri �letavate kulude h�vitamiseks. 196. Eeltoodust l�htudes ja tuginedes PSJKS � 15 l�ike 1 punktile 2 tunnistab kolleegium HRS � 24 l�ike 1 teise lause osa �kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses� p�hiseaduse vastaseks ja kehtetuks. 197. Taotlejad on v�itnud ka seda, et HRS � 24 on vastuolus PS � 154 l�ike 2 teises lauses s�testatud finantstagatisega koosm�jus PS � 12 l�ikest 1 tuleneva v�rdse kohtlemise p�him�ttega, sest v�listab �hinemistoetuse maksmise enamikule nendest omavalitsus�ksustest, kelle puhul algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise Vabariigi Valitsus. Seet�ttu palub K�pu Vallavolikogu tunnistada p�hiseadusvastaseks HRS � 24, Juuru ja T�stamaa Vallavolikogud paluvad tunnistada kehtetuks HRS � 24 ja p�hiseadusvastaseks HRS � 20 l�ige 1 osas, milles ei n�hta ette �hinemistoetust Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel. �lej��nud taotlejad paluvad p�hiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistada HRS � 24 l�ike 1 osas, milles see ei anna �igust saada �hinemistoetust neil kohaliku omavalitsuse �ksustel, kellel haldusreformi k�igus ei ole �nnestunud vabatahtlikult �hineda, ja neil kohaliku omavalitsuse �ksustel, kellel ei ole v�imalik taotleda haldusterritoriaalse korralduse muutmist HRS � 7 l�ike 3 alusel. 198. Kolleegium on seisukohal, et �hinemistoetuse mittemaksmine Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral ei riiva PS � 154 l�ike 2 teisest lausest tulenevat kohaliku omavalitsuse finantstagatist. Nagu eespool selgitatud, rikub finantstagatist �ksnes see, kui kohalikule omavalitsustele pandud riiklike kohutustega seotud kulusid ei kaeta riigieelarvest. 199. Kolleegium on seisukohal, et kohaliku omavalitsuse �ksus ei ole p�hi�iguste kandja, mist�ttu ei saa omavalitsus�ksus tugineda PS � 12 l�ikes 1 s�testatud v�rdsusp�hi�igusele. See aga ei t�henda, et p�hiseadus lubaks kohelda omavalitsus�ksusi haldusterritoriaalse reformi elluviimisel p�hjendamatult ebav�rdselt. PS �-s 3 tagatud �igusriigi alusp�him�ttest tuleneb �ldine n�ue, et riik ei tohi v�imu teostada meelevaldselt. Seda kinnitab ka PS � 152 l�ige 2, mille kohaselt tunnistab Riigikohus kehtetuks mis tahes seaduse v�i muu �igusakti, kui see on vastuolus p�hiseaduse s�tte ja m�ttega. Seega kontrollib kolleegium �ksnes seda, kas seadus kohtleb omavalitsus�ksusi haldusterritoriaalse korralduse muutmise rahastamisel meelevaldselt ebav�rdselt. 200. HRS � 20 l�ige 1 ja � 24 l�ike 1 esimene lause kohtlevad omavalitsus�ksusi haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seotud kulude h�vitamisel erinevalt s�ltuvalt sellest, kas muutmise algatavad kohaliku omavalitsuse volikogud ise v�i Vabariigi Valitsus (v.a eespool nimetatud erandid). Erinev kohtlemine seisneb selles, et esimesel juhul ei pea omavalitsus�ksused t�endama �hinemisega seotud tegelikke kulusid, vaid neile makstakse �hinemistoetust seaduses s�testatud arvestusliku aluse � elanike arvu � j�rgi. Lisaks on neid toiminguid, mille rahastamiseks v�ib �hinemistoetust kasutada, rohkem (KO�S � 6 l�ige 2). Teisel juhul on aga omavalitsus�ksus kohustatud esitama kulude h�vitamiseks kuludokumendid ja toiminguid, millega seotud kulud h�vitatakse, on v�hem (KO�S � 6 l�ike 2 punktid 1�41 ja HRS � 12 l�ike 2 punkt 4). Omavalitsus�ksuse volikogu algatatud �hinemise korral on riigieelarvest omavalitsus�ksusele eraldatav summa t�en�oliselt m�rkimisv��rselt suurem kui Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul. 201. HRS � 24 l�ike 1 esimene lause n�eb reeglist, et Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral ei maksta �hinemistoetust, ette ka kaks erandit. Esimese erandi j�rgi makstakse �hinemistoetust ka juhul, kui Vabariigi Valitsus on haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks kehtestanud HRS �-s 8 nimetatud m��ruse. Sellisel juhul on omavalitsus�ksused volikogude algatusel juba �hinenud, kuid Vabariigi Valitsus �hendab tekkinud omavalitsus�ksusega veel omavalitsus�ksuse(id). Teise erandi j�rgi makstakse �hinemistoetust ka neile omavalitsus�ksustele, kes on HRS � 7 l�ikes 3 nimetatud tingimustel �hinemist taotlenud ja kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks on Vabariigi Valitsus kehtestanud HRS � 13 l�ikes 1 nimetatud m��ruse. Tegemist on olukorraga, kus omavalitsus�ksuste volikogud soovivad �hineda, kuid neil ei ole �hist piiri, mist�ttu liidab Vabariigi Valitsus nende vahel asuva omavalitsus�ksuse �hineda soovivate omavalitsus�ksustega. 202. Taotlejad on seisukohal, et selliseks ebav�rdseks kohtlemiseks puudub p�hiseadusega koosk�las olev eesm�rk ja riive on ebaproportsionaalne, kuna vabatahtliku �hinemise v�imalikkus ei pruugi s�ltuda omavalitsus�ksuse k�itumisest. 203. Kolleegium on seisukohal, et omavalitsus�ksuste erinev kohtlemine ei ole meelevaldne. Haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seotud kulude erineva h�vitamise eesm�rgiks on soodustada omavalitsus�ksuste �hinemist omavalitsus�ksuste volikogude algatusel. Kui haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimub omavalitsus�ksuste volikogude algatusel, sekkub riik v�hem omavalitsus�ksuste enesekorraldus�igusesse, omavalitsus�ksustel on paremad v�imalused valiku tegemiseks ja �hinemise elluviimiseks on rohkem aega. Seadusandja on n�inud ette ka erandid juhtudeks, kui Vabariigi Valitsus muudab omavalitsus�ksuse haldusterritoriaalset korraldust olukorras, kus volikogud on juba omal algatusel �hinenud (HRS � 24 l�ike 1 esimese lause esimene alternatiiv) v�i pole faktiliste takistuste t�ttu omal algatusel �hineda saanud (HRS � 24 l�ike 1 esimese lause teine alternatiiv). 204. Eeltoodust l�htudes on kolleegium seisukohal, et HRS � 20 l�ige 1 ja HRS � 24 l�ike 1 esimene lause on p�hiseadusega koosk�las. VI Kokkuv�te 205. Eeltoodust l�htudes rahuldab kolleegium K�pu Vallavolikogu, Juuru Vallavolikogu ja T�stamaa Vallavolikogu taotlused osaliselt. Tuginedes PSJKS � 15 l�ike 1 punktile 2, tunnistab kolleegium HRS � 24 l�ike 1 teise lause osa �kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses� p�hiseaduse vastaseks ja kehtetuks. 206. Muus osas j�tab kolleegium taotlused PSJKS � 15 l�ike 1 punktile 6 tuginedes rahuldamata. Priit Pikam�e, Eerik Kergandberg, Indrek Koolmeister, Jaak Luik, J�ri P�ld Riigikohtunik J�ri P�llu konkureeriv arvamus p�hiseaduslikkuse j�relevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsusele asjas nr 3-4-1-3-16 1. N�ustun kohtuotsuse resolutsiooniga. Kuid arvan, et hilisemate v�imalike segaduste v�ltimiseks ning kohaliku omavalitsuse �ksuste �igussubjektsuse t�husa kohtuliku kaitse tagamiseks tulnuks kohtuotsuses obiter dictum korras k�sitleda probleeme, mis seonduvad k�simusega, millises kohtumenetluses tuleks lahendada vaidlus Vabariigi Valitsuse m��ruse �le, mis on antud HRS � 13 lg 1 alusel. Arvan, et praegu ei ole selles k�simuses selgust. 2. Probleem tuleneb sellest, et kohaliku omavalitsuse �ksuste ja riigi vaheliste avalik-�iguslike vaidluste kohtulikuks lahendamiseks on kehtestatud kaks menetluskorda � halduskohtumenetlus ja p�hiseaduslikkuse j�relevalve kohtumenetlus. Nendes menetluskordades on olulisi erinevusi. 3. HKMS � 4 lg 1 j�rgi on halduskohtu p�devuses avalik-�iguslike vaidluste lahendamine, kui seadus ei n�e ette teistsugust menetluskorda. Tulenevalt HKMS �-dest 5 ja 6 piirdub halduskohtu p�devus haldusaktide ja haldustoimingute peale esitatud kaebuste lahendamisega. Halduskohus pole p�dev lahendama kaebust, millega taotletakse �igustloova akti kehtetuks tunnistamist. PSJKS � 7 j�rgi saab kohaliku omavalitsuse �ksuse volikogu otse Riigikohtus taotleda Vabariigi Valitsuse j�ustumata m��ruse p�hiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist v�i Vabariigi Valitsuse j�ustunud m��ruse v�i selle s�te kehtetuks tunnistamist, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslike tagatistega. 4. Arvan, et HRS � 13 lg 1 alusel antud Vabariigi Valitsuse m��rus on �igustloov akt ehk �ldakt (m��rus materiaalses m�ttes). Nimelt toob HRS � 13 lg 1 alusel antud m��rus kaasa muudatuse Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a m��rusega nr 159 vastu v�etud Eesti territooriumi haldus�ksuste nimistus (HRS � 13 lg 2). Seni on nimistus muudatusi tehtud Vabariigi Valitsuse m��rustega, millega on muudetud �he v�i teise kohaliku omavalitsuse �ksuse haldusterritoriaalset korraldust (n�iteks 16. juuni 2005. a m��ruse nr 139 � 8 ja 28. augusti 2014. a m��ruse nr 137 � 3). Nimistu kehtivus h�lmab kogu Eesti territooriumi ja k�iki kohaliku omavalitsuse �ksusi, m��ratledes nende staatuse kohaliku omavalitsuse �ksustena. HRS � 13 lg 1 alusel antud m��rus, s�ltumata sellest, kas sellega nimistut muudetakse v�i ei muudeta, m�jutab ka kohaliku omavalitsuse �ksuste elanikke, sest annab neile valimis�iguse volikogu valimistel konkreetses kohaliku omavalitsuse �ksuses ja v�listab valimis�iguse teistes kohaliku omavalitsuse �ksustes. Samuti m�jutab see m��rus v�imalusi osaleda Riigikogu valimistel. Neil p�hjustel arvan, et HRS � 13 lg 1 alusel antav m��rus on �igustloov akt. M�rgin, et Riigikohtu �ldkogu on 17. m�rtsi 2000. a otsuses asjas nr 3-4-1-1-00 v�tnud seisukoha, et seadust, mis sisaldab nii �igusnorme kui ka �ksikregulatsioone, k�sitab Riigikohus �igustloova aktina (p 12). Sama p�him�te peab kehtima ka m��ruste kohta. 5. Pean v�het�en�oliseks, kuid siiski v�imalikuks olukorda, et HRS � 13 lg 1 alusel antav m��rus on vahetult vastuolus kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslike tagatistega. M��rus ju antakse seaduse alusel ja seet�ttu tuleb k�igepealt k�ne alla k�simus m��ruse vastuolust seadusega. V�i teisis�nu, m��ruse igasugune vastuolu seadusega ei t�henda veel m��ruse vastuolu kohaliku omavalitsuse p�hiseaduslike tagatistega. Riigikohus ei saa PSJKS � 7 alusel esitatud taotluse lahendamisel t�histada m��rust p�hjusel, et see on vastuolus m��ruse aluseks oleva seadusega. Halduskohus aga, nagu m�rgitud, ei saa lahendada kaebust m��ruse kui �igustloova akti peale. Seega on t�iesti v�imalik j�reldus, et kehtiva �iguse j�rgi pole �kski kohus p�dev lahendama vaidlust selle �le, kas HRS � 13 lg 1 alusel antud m��rus on koosk�las seadusega. 6. Halduskohtumenetluse seadustiku alusel esitatav kaebus v�ib l�bida k�ik kolm kohtuastet. P�hiseaduslikkuse j�relevalve kohtumenetluse seaduse j�rgi esitatav taotlus esitatakse aga otse Riigikohtule ja Riigikohus on ainus vaidlust lahendav kohtuinstants. 7. HKMS � 46 lg 1 s�testab halduskohtule t�histamiskaebuse esitamiseks 30 p�evase t�htaja, mida arvutatakse haldusakti teatavaks tegemisest. Riigikohtule taotluse esitamiseks p�hiseaduslikkuse j�relevalve kohtumenetluse seadus aga t�htaega ei s�testa. J�relikult on HRS � 13 lg 1 alusel antud m��rust sellise taotlusega Riigikohtus v�imalik vaidlustada kuni m��ruse kehtivuse aja l�ppemiseni. 8. Erinevad t�htajad on s�testatud ka kaebuse ja taotluse kohtus l�bi vaatamiseks. 9. Erinevad on esialgse �iguskaitse v�imalused. PSJKS � 12 v�imaldab kohaldada esialgset �iguskaitset �ksnes �igustloova akti suhtes, mis ei ole veel j�ustunud, lubades peatada vaidlustatud akti j�ustumise kuni Riigikohtu otsuse j�ustumiseni. HKMS �-dest 249 ja 251 tulenevalt saab halduskohus esialgset �iguskaitset kohaldada nii j�ustumata kui j�ustunud haldusaktide suhtes. 10. ETHS � 92 reguleerib kohaliku omavalitsuse �ksuse �igusj�rglust. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustuval kohaliku omavalitsuse �ksusel tekib �igusv�ime kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste tulemuste v�ljakuulutamise p�eval (lg 1). �hinemise tulemusena kohaliku omavalitsuse �ksuse moodustamisel �hinev kohaliku omavalitsuse �ksus kui avalik-�iguslik juriidiline isik l�peb. �hinemise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse �ksus on �hinenud kohaliku omavalitsuse �ksuste �ld�igusj�rglane (lg 2). Liitumise tulemusena kohaliku omavalitsuse �ksuse reorganiseerimisel l�petatakse ainult liituv kohaliku omavalitsuse �ksus kui avalik-�iguslik juriidiline isik. Kohaliku omavalitsuse �ksus, kellega liitunud kohaliku omavalitsuse �ksus liideti, on liitunud kohaliku omavalitsuse �ksuse �ld�igusj�rglane (lg 3). Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muudatus ning sellest tulenev haldus�ksuste nimistu muudatus valdade ja linnade kohta j�ustub 2017. aastal kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste tulemuste v�ljakuulutamise p�eval (HRS � 13 lg 2). 11. Kohaliku omavalitsuse �ksuse kohtulik kaitse v�ib osutuda illusoorseks kui on ebaselge, millises kohtumenetluses tuleb lahendada vaidlus HRS � 13 lg 1 alusel antud m��ruse �le. Nii halduskohtule esitatud kaebus kui ka Riigikohtule esitatud taotlus tagastatakse l�bivaatamatult, kui selle l�bivaatamine ei kuulu vastavalt halduskohtu (HKMS � 121 lg 1 p 1) v�i Riigikohtu p�devusse (PSJKS � 11 lg 2). Kaebuse tagastamise m��ruse peale v�ib esitada m��ruskaebuse ringkonnakohtule, kusjuures m��ruskaebuse kohta tehtud ringkonnakohtu m��ruse peale v�ib esitada m��ruskaebuse Riigikohtule (HKMS � 121 lg 4). Samas v�ib kaebuse saanud halduskohtu kohtukoosseis HKMS � 158 lg 4 alusel lahendada asja sisuliselt, tunnistades regulatsiooni puudumise p�hiseaduse vastaseks ja algatades p�hiseaduslikkuse j�relevalve kohtumenetluse. Halduskohtu m�ni teine kohtukoosseis v�ib p�rast seda oma menetluse HKMS � 95 lg 3 alusel peatada kuni p�hiseaduslikkuse j�relevalve kohtumenetluses tehtava Riigikohtu otsuse j�ustumiseni, kui see v�ib m�jutada haldusasjas kohaldamisele kuuluva �igustloova akti kehtivust. Selgus selles, millises kohtumenetluses tuleb vaidlus lahendada, v�ib Riigikohtu lahendiga saabuda alles p�rast kohaliku omavalitsuse �ksuse �igussubjektsuse l�ppemist. Halb on, kui alles p�rast kohaliku omavalitsuse �ksuse �igussubjektsuse l�ppemist selgub, et kaebus v�i taotlus on esitatud kohtule, kes pole p�dev seda lahendama. 12. Arvan, et seadusandja peaks kiiresti looma menetluskorra osas �igusselguse. Seadusandja p�devuses on otsustada, millises kohtumenetluses lahendatakse vaidlus HRS � 13 lg 1 alusel antud m��ruse �le ning millised on selle vaidluse lahendamise erisused v�rreldes asjakohases kohtumenetluses praegu kehtivate normidega. 13. M�rgin, et kohtusse p��rdunud kohaliku omavalitsuse �ksuse �igussubjektsuse garantii on illusoorne ka siis, kui �hinemise tulemusel moodustunud uus kohaliku omavalitsuse �ksus kui kaebuse v�i taotluse esitanud kohaliku omavalitsuse �ksuse �igusj�rglane loobub p�rast kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste v�ljakuulutamist kohtule esitatud kaebusest v�i taotlusest. �heks lahenduseks oleks s�testada HRS �-s 13, et Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muudatus ning sellest tulenev haldus�ksuste nimistu muudatus valdade ja linnade kohta ei j�ustu enne kohtuvaidluse l�ppu. J�ri P�ld Riigikohtunik Indrek Koolmeistri konkureeriv arvamus p�hiseaduslikkuse j�relevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsusele asjas nr 3-4-1-3-16 N�ustun kolleegiumi lahendi resolutsiooniga. Samas pean problemaatiliseks ja kohati mitteveenvateks lahendi p�hjenduste m�ningaid aspekte. P�hilise probleemse aspektina r�hutaksin k�sitavusi haldusreformi eesm�rkide k�sitluses. HRS � 1 lg 2 s�testab haldusreformi p�hieesm�rgina toetada kohaliku omavalitsuse �ksuste v�imekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsiv�ime suurendamisel ja �htlasema piirkondliku arengu tagamisel. Sellisena s�nastatuna on k�simus eesm�rgi legitiimsusest sisuliselt liigne. Sedav�rd k�ikeh�lmav eesm�rgi piiritlemine kajastab vaieldamatult v��rtusi, mis on koosk�las �hiskonna arenguvajadustega ning kitsamalt ka p�hiseaduse alusp�him�tetega. Probleem tekib aga selles, et nii s�testatud haldusreformi eesm�rgile on seaduses omistatud regulatiivne t�hendus. Sellest eesm�rgist on tuletatud omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteerium (HRS � 3), see eesm�rk on seatud kaalutlemiskriteeriumiks ka haldusreformi l�biviimisega seonduvate Vabariigi Valitsuse otsustuste puhul. Kohtuasjas esitatud menetlusosaliste arvamustes r�hutatakse eesm�rgi kaalukust ning leitakse, et miinimumsuuruse kriteeriumi kehtestamine on koosk�las haldusreformi eesm�rgiga (Riigikogu, Vabariigi Valitsus, justiitsminister). Nimetatud eesm�rki on �igusliku argumendina selles lahendis k�sitlenud ka kolleegium (vt nt punktid 103-104). Samas on kaebajad leidnud, et eesm�rk on piisavalt m��ratlemata. Kuigi viimati nimetatud hinnang ei tooks selles asjas kaasa p�hiseadusevastast �igusselgusetust, on kaebajate v�ide siiski t�siseltv�etav. Reformi piisavalt piiritlemata eesm�rgi korral on raske leida argumente, mis kinnitaksid v�i l�kkaksid �mber omavalitsus�ksuste miinimumsuuruse kriteeriumi p�hjendatust. Nii saab p�hiseadusp�raseks lugeda mitte �ksnes 5000, vaid ka 11 000, 50 000 v�i mitmeid muid arvulisi miinimumsuuruse kriteeriume. Selline arvuline kriteerium on aga vaadeldava haldusreformi olulisim alustala. Eelnevaga seondub ka k�simus Vabariigi Valitsuse poolt kaalutlus�iguse kasutamisest. Tuleb n�ustuda lahendi j�reldusega, et Vabariigi Valitsusel on reformi l�biviimisel, sh omavalitsus�ksuste �hendamisel ulatuslik kaalutlusruum, mille kasutamise m��dupuuks on omavalitsus�ksuse toimetulek, so haldusreformi eesm�rgi saavutatavus. Sellise kaalutlusotsuse �ige kasutamise kontrollimine on aga eeltoodut arvestades sisuliselt raskendatud kui mitte v�listatud. V�idetavale eesm�rgi m��ratlematusele osundav asjaolu seondub ka territoriaalse reformi j�rgse olukorraga. Haldusreformi l�puleviimine on osa riigireformi teostamisest laiemalt. Omavalitsus�ksuste v�rgu �mberkujundamine toob v�ltimatult kaasa omavalitsuslike �lesannete muutumise. Eelduslikult muutub mitte �ksnes riigi kohahalduse organisatsioon, vaid ka paljud t�nased riigi �lesanded antakse lahendamiseks kohalikele omavalitsustele. N-� vabatahtliku �hinemise k�igus p�hjendatud valikute langetamiseks oleks vajalik omada teavet ka territoriaalsete muudatuste j�rgse olukorra kohta. Haldusreformi seadus sellistele �lesannetele ei osunda. �lal m�rkisime, et omavalitsuste �hinemise ja �hendamise p�hiliseks m��dupuuks on elanike arv. Samas selline domineeriv kriteerium v�ib kaasa tuua territoriaalselt ja funktsionaalselt ebaotstarbekate �ksuste tekke. Haldusreformi seadus kahjuks ei n�e omavalitsus�ksuste �hendamisel v�i �hinemisel ette funktsionaalse rajoneerimise p�him�tte v�i kriteeriumi rakendamist. Omavalitsus�ksuste kokkuleppelisele �hinemisele j�rgneva sundliitmise staadiumis ei ole v�imalik k�rvaldada eelneva �hinemisega tekitatud ebak�lasid. Sellisena on ka reformi �he eesm�rgina vaadeldav piirkondlike arengueeliste kasutamine �ksnes soov, mille t�itumine pole kindel. Konkureerivas arvamuses nimetatud asjaolud ei too abstraktse normikontrolli oludes kaasa j�reldust regulatsiooni p�hiseadusevastasuse kohta. Samas v�ivad need puudused viia sellest lahendist erinevatele tulemustele konkreetse normikontrolli raames. Kuiv�rd k�sitletud k�simused olid kaebajate poolt t�statatud, tulnuks neile lahendis ka vajalikku t�helepanu p��rata. Indrek Koolmeister Riigikohtunik Jaak Luige eriarvamus p�hiseaduslikkuse j�relevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsuse nr 3-4-1-3-16 kohta N�ustun kolleegiumi p�hjenduste ja j�reldustega taotluste lubatavuse ja kolme valla volikogu taotluse osalise rahuldamise kohta. Ma ei saa aga n�ustuda kolleegiumi j�reldusega, et haldusreformi seaduse kesksed normid vastavad �igusselguse p�him�ttest tulenevatele n�uetele. 1. Riigiv�imu meelevaldse teostamise keelu m�iste on m��ratletud PS � 3 l�ike 1 esimeses lauses s�testatud n�udega teostada riigiv�imu �ksnes p�hiseaduse ja sellega koosk�las olevate seaduste alusel ja PS �-ga 11, mille j�rgi tohib �igusi ja vabadusi piirata ainult koosk�las p�hiseadusega, kusjuures need piirangud peavad olema demokraatlikus �hiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate �iguste ja vabaduste olemust. 2. Leian, et kohalik omavalitsus on p�hi�iguste ja -vabaduste adressaadina samas ka p�hiseaduslike �iguste kandja. Nii tagab p�hiseadus kohalikule omavalitsusele �iguse seaduse alusel iseseisvalt otsustada ja korraldada kohaliku elu k�simusi (PS � 154 lg 1) ning �iguse olla �ra kuulatud kohaliku omavalitsuse �ksuste piiride muutmise k�simuses (PS � 158). Ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta art 3 m�testab kohaliku omavalitsuse enesekorraldus�igust selle p�sielanikkonna �igusena lahendada seaduse alusel avalikke kohaliku elu k�simusi vastavuses kohaliku elu erip�raga. 3. HRS � 1 l�ike 2 kohaselt on haldusreformi eesm�rgiks toetada kohaliku omavalitsuse �ksuste v�imekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsiv�ime suurendamisel ja �htlasema piirkondliku arengu tagamisel. Selle eesm�rgi elluviimiseks n�hakse seaduses ette valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmine, mille tulemusena peavad kohaliku omavalitsuse �ksused olema v�imelised iseseisvalt korraldama ja juhtima kohalikku elu ning t�itma seadusest tulenevaid �lesandeid. Haldusreformi rakendamisel l�htutakse ka riigivalitsemise reformi eesm�rkidest riigihalduse korrastamisel, milleks on avalike teenuste hea kvaliteedi ja k�ttesaadavuse tagamine ning kulude kokkuhoid. Kirjeldatud eesm�rgiseadest saab teha j�relduse, et haldusterritoriaalse korralduse muutmine (abin�u) on haldusreformi �ks eeldustest: kohaliku omavalitsuse �ksused omandavad v�ime iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu ning t�ita seadusest tulenevaid �lesandeid nende haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena. Seega on seadusandja nimetatud abin�u kavandanud kohaliku omavalitsuse �ksuste v�imekust loovana. Pean eluliselt usutavaks, et selle abin�u tegelikuks �lesandeks on kohaliku omavalitsuse �ksuste v�imekuse �htlustamine. 4. Kolleegiumi arvates tuleneb HRS � 9 l�igetest 9 ja 2, et kui omavalitsus�ksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav kohaliku omavalitsuse �ksus, kellele ei saa teha erandit HRS � 9 l�ike 3 alusel, on v�imeline tagama seadusest tulenevate �lesannete t�itmiseks vajaliku professionaalse v�imekuse ja osutama k�igile kohaliku omavalitsuse �ksuse elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid koosk�las HRS � 1 l�ikes 2 nimetatud haldusreformi eesm�rgiga, siis ei pea Vabariigi Valitsus enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse reformi sellise kohaliku omavalitsuse �ksuse suhtes l�pule viima (p 104). Juhul kui Vabariigi Valitsus on otsustanud HRS � 9 l�ike 2 alusel muuta kohaliku omavalitsuse �ksuse haldusterritoriaalset korraldust, siis saab kohus vaidluse korral kontrollida, kas Vabariigi Valitsus on HRS � 9 l�ike 9 punkti 2 alusel tehtud m��ruse andmisel �igesti tuvastanud faktilisi asjaolusid ja �igesti teostanud kaalutlus�igust (p 105). Seega asus kolleegium seisukohale, Vabariigi Valitsusel on tema enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta l�pliku otsustuse tegemisel kaalumis�igus. 5. Kaalumis�igus viitab printsiibiteooriale, mis m��ratleb printsiipidena norme, mis k�sivad midagi realiseerida tegelike ja �iguslike v�imalustega v�rreldes v�imalikult suurel m��ral. �iguslikud v�imalused on seotud reeglite ja vastassuunaliste printsiipidega. Reeglit (definitiivset k�sku) ei ole nagu printsiipi (optimeerimisk�sku) v�imalik t�ita erineval m��ral, vaid tuleb t�ita nii, nagu reegel n�uab. G. H. von Wrighti k�sitluse j�rgi koosneb deontilise normi p�histruktuur sellest, mis on k�stud, keelatud v�i lubatud (normi esemest), ja selle olema pidamisest k�su, keelu v�i loa vormis. Definitiivse k�su (reegli) kohaldamise viisiks on subsumptsioon, optimeerimisk�sul (printsiibil) aga kaalumine. 6. N�ustuda v�ib sellega, et seadusandja on volitanud Vabariigi Valitsust hindama omavalitsus�ksuse tegelikku v�imekust haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel (HRS � 9 l�ikes 3 s�testatud erandite kohaldamine) ja juba algatatud menetluse l�petamisel (HRS � 9 l�ikest 9 tulenev kaalutlus�igus). PS � 2 l�ikest 2 ja � 3 l�ikest 1 tulenevalt on aga kohaliku omavalitsuse �ksuste tegeliku v�imekuse hindamise kriteeriumide kehtestamine olulise riigielu k�simusena seadusandja p�devuses. Riigikogu ei ole neid kriteeriume seadusega kehtestanud. Seet�ttu ei ole mulle arusaadav, milliseid muid tegureid (kriteeriumeid) peale elanike arvu kolleegium omavalitsus�ksuste tegeliku v�imekuse hindamisel silmas peab. Kuna Vabariigi Valitsus ei saa omavalitsus�ksuste tegeliku v�imekuse hindamisel kasutada meelevaldselt valitud n�itajaid ega suvalisi v��rtushinnanguid, siis tuleb asuda seisukohale, et omavalitsus�ksuste tegeliku v�imekuse hindamine on siiski miinimumsuuruse kriteeriumiga j�igalt seotud. Seega on HRS � 9 l�iked 9 ja 2 pigem ikkagi reeglid. 7. Eelnevale anal��sile toetudes v�idangi, et haldusreformi kesksed normid ei ole �iguslikult selged. �igusliku selgumise puudumise t�ttu on k�sitletud normid vastuolus p�hiseadusega. Sellisest olukorrast tingitult ei ole minu arvates tagatud Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral omavalitsus�ksuse sisuline �rakuulamine (PS � 158) ega efektiivne kohtulik kaitse. HRS � 9 l�ike 2 teise lause kohaselt esitab Rahandusministeerium asjaomastele omavalitsus�ksuste volikogudele arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse m��ruse eeln�u haldusterritoriaalse korralduse muutmise ja haldus�ksuse piiride muutmise kohta. Omavalitsus�ksus esitab Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta arvamuse maavanemale p�hjendatud otsuse vormis (HRS � 12 l�ike 2 punkt 2). Kui Vabariigi Valitsus saab omavalitsus�ksuse p�hjendatud arvamuse, v�ib ta l�petada selle omavalitsus�ksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse (HRS � 9 l�ike 9 punkt 1). Kui Vabariigi Valitsuse hinnangul ei ole omavalitsus�ksuse arvamuses esitatud p�hjendused piisavalt kaalukad, otsustab Vabariigi Valitsus omavalitsus�ksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise oma m��rusega (HRS � 9 l�ike 9 punkt 2, � 13). Viimasel juhul teavitab Rahandusministeerium enne m��ruse vastuv�tmist viivitamatult asjaomaseid omavalitsus�ksusi (HRS � 9 l�ige 10). Asjaomastel omavalitsus�ksustel on v�imalik Vabariigi Valitsuse m��ruse seadusele vastavust vaidlustada kohtus (p 134). Kuna seaduses ei ole arusaadavalt s�testatud asjaolusid, milliste kaalumise tulemusena v�ib Vabariigi Valitsus l�petada omavalitsus�ksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise ning kuna neid asjaolusid ei pea Vabariigi Valitsus esitama ka oma m��ruse eeln�us, on omavalitsus�ksuse �rakuulamine pelgalt formaalne. Samal p�hjusel ei ole alust k�nelda omavalitsus�ksuse efektiivsest kohtulikust kaitsest. 8. Kuigi k�nealust seadust iseloomustab ��rmine pinnapealsus (p�hjalikkuse puudumine) ja ebam��rasus (selguse puudumine) ning killustatus (tervikpildi puudumine), soovin nii menetlejatele kui ka menetlusosalistele head tahet ja rahulikku meelt haldusreformi seaduse t�lgendamisel ja kohaldamisel. Jaak Luik