Arvamus

ASUTUSESISESEKS KASUTAMISEKS Märge tehtud kehtiv kuni Alus: Teabevaldaja: Justiitsministeerium Priit Pikamäe nr 4-3-27-16 Riigikohus Meie 23.09.2016 nr 10-3/6377 [email protected] Lossi 17 50093, Tartu Justiitsministri arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjades nr 3-4-1-5-16, nr 3-4-1-6-16, nr 3-4-1-7- 16 ja nr 3-4-1-8-16 (liidetud nr 3-4-1-3- 16) Austatud Riigikohtu esimees Riigikohus edastas Tõstamaa Vallavolikogu taotluse menetlusosalistele arvamuse avaldamiseks 22. septembril 2016. aastal. 22. september 2016. aasta oli määratud Riigikohtule arvamuste esitamise kuupäevaks. Tulenevalt vajadusest tutvuda Tõstamaa Vallavolikogu taotlusega esitame oma arvamuse kõigi taotluste osas mõningase hilinemisega. I Seisukoht põhiseaduslikkuse järelevalve asjades nr 3-4-1-5-16 ja 3-4-1-8-16 1. Asjaolud ja menetluse käik Riigikogu võttis 7. juunil 2016. aastal vastu haldusreformi seaduse (edaspidi HRS), mis jõustus 1. juulil 2016. aastal üldises korras. 25. augustil 2016. aastal esitas Juuru Vallavolikogu (edaspidi Taotleja) Riigikohtule taotluse järgmiste alternatiivsete taotlustega: 1) tunnistada HRS tervikuna põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks või 2) tunnistada HRS § 3, § 4 lg 1, § 7 lg 4 ja 5, § 8, § 9-13 ja § 24 põhiseadusega vastuolus olevaks või 3) - tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks HRS §-s 3 sätestatud omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium; - tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks Vabariigi Valitsuse poolt menetluse algatamata jätmise ja menetluse lõpetamise puhul HRS-s muude erandite kehtestamata jätmine lisaks HRS § 9 lg 2 ja § 9 lg 3; - tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks HRS § 9 lg 9 osas, milles see ei näe ette kaalutlusõigust kohaliku omavalitsuse poolt negatiivse arvamuse saamisel peale § 9 lõigete 2 ja 3. - tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks HRS § 9 lg 2, § 4 lg 1, § 7 lg-d 4 ja 5, § 8 (seni kehtinud tähtaegade lühendamine ning ebamõistlikud tähtajad nii vabatahtliku ühinemise kui ka Vabariigi Valitsuse poolt haldusterritoriaalse muutmise osas); - tunnistada kehtetuks HRS § 24 ning tunnistada HRS § 20 lg 1 põhiseadusega vastuolus olevaks selles osas, milles ei nähta ette ühinemistoetust Vabariigi Valitsuse poolt algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel; - tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks HRS § 24 lg 1 osas, milles nähakse ette kulude piirmäär. Tõnismägi 5A / 15191 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 1. septembril 2016. aastal edastas Riigikohus taotluse arvamuse esitamiseks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (edaspidi PSJKS) §-s 10 nimetatud menetlusosalistele, kuid mitte justiitsministrile. 2. septembril 2016. aastal edastas Riigikantselei Taotluse justiitsministrile, kuna PSJKS § 10 lg 1 p 6 kohaselt on menetlusosalisena valdkonna eest vastutavaks ministriks justiitsminister. Valdkonnana peetakse käeoleval juhul silmas põhiõiguste kaitset üldisemalt. 7. septembril 2016. aastal liitis Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve asjad nr 3-4-1-3-16, 3-4-1- 5-16 ja 3-4-1-6-16 ühte menetlusse ja kohtuasjaks numbriks määrati 3-4-1-3-16. 22. septembril 2016. aastal edastas Riigikohus menetlusosalistele arvamuse avaldamiseks Tõstamaa Vallavolikogu taotluse (kohtuasja nr 3-4-1-8-16), mis on sisult analoogne Juuru Vallavolikogu taotlusega ning mis liideti varasemate taotlustega ühte menetlusse ning kohtuasja numbriks on 3-4-1-3-16. Tõstamaa Vallavolikogu taotluses (Taotluse lk 7) on märgitud, et „Taotleja jääb kõikides seisukohtades Juuru Vallavolikogu 25. augusti 2016. a esitatud taotluse juurde ning palub selles toodud seisukohti arvestada Tõstamaa Vallavolikogu seisukohtadena.“ ning „Taotluse esitaja palub taotlus liita põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga nr 3-4-1-3-16 ning arvestada taotluse põhistusena Juuru Vallavolikogu 25. augusti 2016 taotlust selles asjas.“. Seega esitame kohtuasjades nr 3-4-1-5-16 ja 3-4-1-8-16 ühise seisukoha. 2. Vaidlustatud sätted 2.1. Haldusreformi seaduse § 3 § 3. Omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium Kohaliku omavalitsuse üksus on võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete korraldamiseks vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas käesoleva seaduse § 1 lõikes 2 nimetatud haldusreformi eesmärgiga juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksuses elab vähemalt 5000 elanikku (edaspidi omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium). 2.2. Haldusreformi seaduse § 4 lg 1 (1) Kohaliku omavalitsuse üksus, mis ei vasta rahvastikuregistri andmete kohaselt käesolevas seaduses sätestatud omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile ega ole Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 9 lõigete 1 ja 2 alusel esitanud asjaomastele volikogudele ettepanekut alustada läbirääkimisi haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, ei ole saanud teise kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu vastavat ettepanekut või on seni keeldunud läbirääkimiste alustamisest teise kohaliku omavalitsuse üksuse volikoguga, esitab hiljemalt 2016. aasta 1. oktoobriks teistele kohaliku omavalitsuse üksuste volikogudele ettepaneku läbirääkimiste alustamiseks. 2.3. Haldusreformi seaduse § 7 lg-d 4 ja 5 (4) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotlemiseks esitab asjaomane volikogu Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 9 lõike 9 punktides 1, 3, 5 ja 6 nimetatud otsused ning andmed maavanemale hiljemalt 2017. aasta 1. jaanuaril. (5) Asjaomased omavalitsusorganid on kohustatud valimisringkondade ja -jaoskondade, samuti valimiskomisjonide moodustamist ning volikogu liikmete arvu käsitlevad otsused vastu võtma hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks. 2.4. Haldusreformi seaduse § 8 2 § 8. Volikogu algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamine Vabariigi Valitsuse määrus kohaliku omavalitsuse volikogu algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta, välja arvatud käesoleva seaduse § 7 lõikes 3 sätestatud juhul, võetakse Eesti 1 territooriumi haldusjaotuse seaduse § 3 lõike 1 ning § 7 lõigete 2 ja 3 alusel vastu hiljemalt 2017. aasta 1. veebruariks. 2.5. Haldusreformi seaduse §-d 9-13 § 9. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamine Vabariigi Valitsuse poolt (1) Vabariigi Valitsus algatab valla või linna haldusterritoriaalse korralduse muutmise Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse §-s 8 sätestatud korras, arvestades käesolevas paragrahvis sätestatud erisusi. Nimetatud juhul ei kohaldata Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõikes 1, lõike 3 punktis 3 ega lõikes 4 sätestatut. (2) Vabariigi Valitsus algatab hiljemalt 2017. aasta 15. veebruaril nende kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise, mis ei vasta rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile ja mille suhtes ei ole Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise määrust ning millele Vabariigi Valitsus ei kohalda käesoleva paragrahvi lõikes 3 sätestatud erandit. Rahandusministeerium esitab asjaomastele kohaliku omavalitsuse üksuste volikogudele arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise kohta Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 3 lõike 1 ning § 71 lõigete 2 ja 3 alusel (edaspidi Vabariigi Valitsuse ettepanek), mille kohta tuleb arvamus esitada hiljemalt 2017. aasta 15. mail. Vabariigi Valitsuse ettepanek võib hõlmata ka omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile vastavaid või kriteeriumile mittevastavaid kohaliku omavalitsuse üksusi, kelle suhtes on Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise määruse ja kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmisel oleks positiivne mõju, lähtudes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning muutmine on vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt käesoleva seaduse § 1 lõikest 2 ja §-st 3. (3) Vabariigi Valitsus võib omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse puhul kohaldada erandit, jättes kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamata juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksuse erandiks jäämisega ei kaasne negatiivset mõju Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning täidetud on vähemalt üks järgmistest tingimustest: 1) ühinevad vähemalt kaks kohaliku omavalitsuse üksust, mis moodustavad haldusterritoriaalselt loogilise terviku, mille pindala on kokku vähemalt 900 km2 ja milles elab rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga kokku vähemalt 3500 elanikku; 2) moodustatakse vähemalt nelja ajalooliselt, kultuuriliselt ja geograafiliselt seotud kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritooriumidest või nende osadest riigipiiri seaduse § 22 lõike 1 tähenduses Eesti Vabariigi ajutise kontrolljoonega maismaal piirnev kohaliku omavalitsuse üksus, milles elab rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga kokku vähemalt 3500 elanikku; 3) kohaliku omavalitsuse üksus on mereline saarvald ehk vald, mis asub Eesti territoriaalmeres paikneval saarel, mille territooriumi vald tervikuna hõlmab ja kus teostatakse iseseisvat omavalitsuslikku haldamist; 4) käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud määruses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustamisel oleva kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arv vastas rahvastikuregistri andmete kohaselt 2016. aasta 1. jaanuari seisuga omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile, kuid elanike arvu vähenemise tõttu ei vasta 2017. aasta 1. jaanuari seisuga enam sellele kriteeriumile. (4) Kohaliku omavalitsuse üksus esitab ettepaneku erandi kohaldamiseks käesoleva paragrahvi lõike 3 punktides 1, 2 ja 4 nimetatud tingimustel käesoleva seaduse § 7 alusel esitatavas taotluses. 3 Erandi taotlemist põhjendatakse käesoleva seaduse § 7 lõikes 1 nimetatud seletuskirjas, selgitades lisaks Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 5 nimetatud mõjude ja asjaolude arvestamisele, kuidas suudetakse erandi kohaldamisel tagada käesoleva seaduse § 1 lõikest 2 ja §- st 3 tulenevate nõuete täitmine. Käesoleva paragrahvi lõike 3 punktis 3 nimetatud kohaliku omavalitsuse üksus peab erandi saamiseks esitama hiljemalt 2017. aasta 1. jaanuaril Rahandusministeeriumile taotluse ja selgitama selles käesolevas lõikes nimetatud nõuete arvestamist. (5) Vabariigi Valitsus võib käesoleva paragrahvi lõike 3 punktis 2 nimetatud erandi puhul kohaliku omavalitsuse üksuste põhjendatud taotlusel ja piirkondliku komisjoni soovitusel moodustada kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ühise piirita haldusterritooriumidest koosneva kohaliku omavalitsuse üksuse. (6) Vabariigi Valitsus algatab käesoleva paragrahvi lõikes 2 sätestatud korras ka käesoleva seaduse § 7 lõikes 3 nimetatud ühise piirita ühinemist taotlevate omavalitsusüksuste ühendamise omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse või selle territooriumiosaga, kes jääb volikogude algatatud valla või linna haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotluse kohaselt ühise piirita haldusterritooriumidest koosnevate kohaliku omavalitsuse üksuste vahele. (7) Vabariigi Valitsus võib enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus arvata ka territooriumiosa ühe kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisust teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 71 lõike 3 alusel kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes siis, kui asjaomased volikogud ei ole kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude algatatud ühinemisel käesoleva seaduse § 6 lõikes 3 sätestatud korras selles kokku leppinud, või muul põhjendatud juhul, kui territooriumiosa üleandmisega tagatakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalne terviklikkus tingimusel, et territooriumiosa üleandmine on vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. (8) Kui kohaliku omavalitsuse üksus ei esita Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta 2017. aasta 15. maiks arvamust, loetakse nimetatud ettepanek vastuvõetuks. (9) Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksus esitab ettepaneku kohta, arvestades käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaolusid, negatiivse põhjendatud arvamuse, siis: 1) võib Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuses esitatud põhjenduste hindamise tulemusena, arvestades käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaolusid, lõpetada selle kohaliku omavalitsuse üksuse puhul haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse, misjärel Rahandusministeerium teavitab sellest viivitamata kohaliku omavalitsuse üksust; 2) hindab Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuses esitatud põhjendusi ning kui tema hinnangul ei ole esitatud põhjendused käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud ajaolusid arvestades piisavalt kaalukad, otsustab omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise oma määrusega käesoleva seaduse § 13 lõike 1 kohaselt. (10) Käesoleva paragrahvi lõike 9 punktis 2 nimetatud juhul teavitab Rahandusministeerium enne nimetatud määruse vastuvõtmist sellest viivitamata asjaomaseid kohaliku omavalitsuse üksusi. § 10. Piirkondlike komisjonide tegevus Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel Haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamise ettevalmistamisse ning käesoleva seaduse § 9 lõikes 2 ja § 13 lõikes 1 nimetatud Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu väljatöötamisse kaasab Rahandusministeerium piirkondlikud komisjonid, kelle ülesanne on anda Rahandusministeeriumile lisaks § 5 lõikes 2 nimetatule arvamus § 9 lõigetes 2 ja 3 sätestatud Vabariigi Valitsuse ettepaneku tegemise ja erandi kohaldamise põhjendatuse kohta. § 11. Maavanema tegevus Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel 4  Maavanem esitab kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude arvamused Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta koos Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõike 3 punktidest 1 ja 2 tuleneva dokumentatsiooniga Rahandusministeeriumile hiljemalt kolmandal tööpäeval asjaomaste volikogude otsuste saamisest arvates. § 12. Kohaliku omavalitsuse üksuse tegevus Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamisel (1) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimub Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse §-s 8 sätestatud korras, arvestades käesolevas paragrahvis sätestatud erisusi. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõikes 1, lõike 3 punktis 3 ja lõikes 4 ning kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 11 lõikes 4 ja § 23 lõikes 4 sätestatut käesolevas seaduses sätestatud Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul ei kohaldata. (2) Kohaliku omavalitsuse üksus teeb pärast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist järgmised toimingud: 1) selgitab välja elanike arvamuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõike 8 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusega sätestatud korras; 2) esitab hiljemalt 2017. aasta 15. maiks maavanemale otsuse vormis põhjendatud arvamuse Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta; 3) lepib hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks teiste asjaomaste volikogudega kokku omavalitsusüksuse nime, haldusüksuse liigi ja sümboolika, haldusterritoriaalse korralduse või piiride muutmisega kaasnevate võimalike organisatsiooniliste, eelarveliste ja muude varalisi kohustusi ja õigusi käsitlevate küsimuste lahendamise ning uue omavalitsusüksuse põhimääruse ja teiste õigusaktide vajalike muudatuste ettevalmistamise, lähtudes käesoleva paragrahvi lõigetest 5 ja 6, käesoleva seaduse §-dest 14‒18 ning Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse §-st 92 (edaspidi ühinemiskokkulepe); 4) teeb hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks koostöös asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud valimistoimingud. (3) Elanike arvamus selgitatakse asjaomastes kohaliku omavalitsuse üksustes välja kooskõlas käesoleva seaduse §-ga 6. Elanike küsitluse läbiviimise aeg määratakse Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõike 8 alusel kehtestatud korras. Kui kohaliku omavalitsuse üksus ei ole hiljemalt 2017. aasta 15. maiks elanike arvamust välja selgitanud, siis korraldab elanike arvamuse väljaselgitamise asjaomane maavalitsus. Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksused kuuluvad eri maakondadesse, korraldab elanike arvamuse väljaselgitamise maavalitsus, kelle maakonna territooriumile jääb suurem osa haldusterritoriaalse korralduse muutmisel moodustuva kohaliku omavalitsuse üksuse elanikest. (4) Käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 3 nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse nime ja haldusüksuse liigi valikul tuleb kohaliku omavalitsuse üksustel küsida enne arvamust kohanimeseaduse § 20 lõike 1 alusel moodustatud kohanimenõukogult. Käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 3 nimetatud sümboolika tuleb kokku leppida teiste asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 14 lõikes 3 sätestatud tingimuste kohaselt, olles enne sümboolika kokkuleppimist küsinud Riigikantselei arvamust, millega tuleb sümboolika kasutamisel arvestada. (5) Ühinemiskokkuleppe eelnõu pannakse avalikkusele tutvumiseks välja ning määratakse ettepanekute ja vastuväidete esitamise tähtaeg, mis ei või olla lühem kui 15 kalendripäeva eelnõu avalikustamisest arvates. Ühinemiskokkuleppe kinnitavad oma otsusega kõik Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud asjaomased volikogud ja see avaldatakse valla või linna veebilehel. (6) Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku on saanud kohaliku omavalitsuse üksused, kellest vähemalt kaks on Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 91 alusel kinnitanud ühinemislepingu ja kelle suhtes on Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud määruse, vormistatakse Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seonduvad ühinemiskokkulepped ühinemislepingu muudatusena, mille kinnitavad kõik asjaomased volikogud. 5  (7) Kui kõik asjaomased volikogud ühinemiskokkulepet ei kinnita ning tegemist on kohaliku omavalitsuse üksustega, kellest vähemalt kaks on Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 91 alusel kinnitanud ühinemislepingu ja kelle suhtes on Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud määruse, lähtutakse käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 3 nimetatud küsimuste lahendamisel ühinemislepingus kokkulepitust. Kui ühinemiskokkulepet ei kinnitata ja ühinemislepingut kinnitatud ei ole, siis lähtutakse käesoleva seaduse §-dest 14‒18. Kohaliku omavalitsuse üksuse nime, liigi ja sümboolika kasutamisel võetakse kooskõlas käesoleva paragrahvi lõikega 4 aluseks selle kohaliku omavalitsuse üksuse nimi, haldusüksuse liik ja sümboolika, kellega omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav kohaliku omavalitsuse üksus ühendatakse või liidetakse. (8) Kui Vabariigi Valitsus on algatanud sellise kahe või enama omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse ühendamise, kes ei ole ühinemiskokkulepet kinnitanud, siis võetakse kooskõlas käesoleva paragrahvi lõikega 4 kasutusele elanike arvult suurima kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse nimi, haldusüksuse liik ja sümboolika. Kohanimenõukogu ettepanekul võib Vabariigi Valitsus määrata kohaliku omavalitsuse üksusele ka muu nime. (9) Kui asjaomased volikogud ei ole käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 4 sätestatud toiminguid ja otsuseid teinud hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks või kui volikogude otsused ei ole samased, teeb kohaliku omavalitsuse üksuse asukoha järgne maavanem koostöös asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-s 703 sätestatud valimistoimingud ja kinnitab otsused oma korraldusega hiljemalt 2017. aasta 19. juuliks. (10) Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksused, kellest ühe territooriumiosa on Vabariigi Valitsus arvanud teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu, ei lepi ühinemiskokkuleppes haldusterritoriaalse korralduse muutmisega kaasnevate eelarveliste ja muude varalisi kohustusi ja õigusi käsitlevate küsimuste lahendamises kokku, antakse sellele kohaliku omavalitsuse üksusele, kelle koosseisu territooriumiosa haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena arvatakse, üle järgmised varad: 1) territooriumiosal olevad kohaliku omavalitsuse üksuse kinnisasjad; 2) territooriumiosal oleva kohaliku omavalitsuse üksuse kinnisasjaga otseselt seotud kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse § 34 lõigetes 2 ja 7 nimetatud võlakohustused; 3) proportsioonis kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arvu osakaaluga territooriumiosal oleva kohaliku omavalitsuse üksuse kinnisasjaga mitteseostatavad kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse § 34 lõigetes 2 ja 7 nimetatud võlakohustused, välja arvatud juhul, kui nimetatud võlakohustuste summa on alla 1000 euro. § 13. Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamine (1) Vabariigi Valitsuse määrus Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta võetakse Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 3 lõike 1 ning § 71 lõigete 2 ja 3 alusel vastu hiljemalt 2017. aasta 15. juuliks. (2) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muudatus ning sellest tulenev haldusüksuste nimistu muudatus valdade ja linnade kohta jõustub 2017. aastal kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval. 2.6. Haldusreformi seaduse § 24 § 24. Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seonduvate kulude katmine (1) Vabariigi Valitsuse algatatud kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele ühinemistoetusi ei maksta, välja arvatud nende kohaliku omavalitsuse üksuste eest, kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks on Vabariigi Valitsus kehtestanud käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud määruse või kes on käesoleva seaduse § 7 lõikes 3 nimetatud tingimustel ühinemist taotlenud ja kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks on Vabariigi Valitsus kehtestanud käesoleva seaduse 6 § 13 lõikes 1 nimetatud määruse. Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele hüvitatakse riigieelarvest 1 kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse § 6 lõike 2 punktides 1–4 või käesoleva seaduse § 12 lõike 2 punktis 4 nimetatud tegelikud tehtud kulud kuludokumentide alusel, kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses. (2) Valdkonna eest vastutav minister võib kehtestada käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud kulude hüvitamise täpsemad tingimused ja korra. Ühinemise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksuse ühinemiskulude hüvitise suuruse kinnitab Vabariigi Valitsus korraldusega. (3) Käesoleva seaduse § 12 lõigetes 3 ja 9 sätestatu täitmisest tulenevad maavanema kulud kaetakse riigieelarve seaduse § 58 lõike 3 alusel kehtestatud korras. 3. Normikontrolli lubatavus 3.1. Põhiseaduslikkuse järelevalve asi PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Riigikohtu üldkogu (RKÜK) 16. märtsil 2010. aastal kohtuasjas nr 3-4-1-8-10 tehtud otsuse punkti 44 kohaselt on Riigikohus eespool viidatud sätte alusel pädev sisuliselt läbi vaatama selliseid taotlusi, mille puhul on täidetud kaks tingimust. Esiteks peab taotluse olema esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja teiseks peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. PSJKS § 7 kohaselt on omavalitsusüksuse volikogu võimalus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks piiratud. Nimelt ei saa omavalitsusüksuse volikogu taotleda õigusakti või selle sätte tunnistamist vastuolus olevaks põhiseaduse mis tahes normiga, vaid üksnes põhiseaduse mõne sellise normiga, mis kuulub kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste hulka (RKÜK eespool viidatud otsus, punkt 45). Seega on käesoleva menetluse puhul tegemist põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga, kuid taotlus saab olla lubatav ainult asjassepuutuvate sätete osas. Asjasse puutuvad saavad olla ainult need HRS-i sätted, mis võivad riivata kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi. Kuigi Taotleja taotleb tunnistada HRS tervikuna kehtetuks, ei saa sellist taotlust lubatavaks pidada, kuna argumendid ning põhjendused on taotleja esitanud ainult konkreetsete HRS-i sätete osas (vt p 3.2.). Leian, et taotlust saab lubatavaks pidada ainult nende konkreetsete HRS-i sätete osas, mille osas on taotleja esitanud ka omapoolse argumentatsiooni ning taotlust tervikuna HRS-i kehtetuks tunnistamise osas ei saa kohus menetleda. 3.2. Vaidlustatud sätted on osaliselt asjassepuutuvad PSJKS § 7 alusel võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Kohaliku omavalitsuse üksuse (edaspidi KOVü) taotluse alusel algatatud põhiseaduslikkuse järelevalves peab hindama, kas vaidlustatud norm saab riivata KOVü põhiseaduslikke tagatisi ning kas riive on lubatav. Taotleja leiab, et HRS rikub PS §-des 154, 155, 158 ja 160 sätestatud kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi. 7 Taotleja on vaidlustanud mitmeid HRS-i sätteid ning need saab taotlusest nähtuvalt jaotada riivatavate põhiseaduslike tagatiste kaupa järgmiselt: 1) sätted, mis näevad ette omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumi – HRS § 3; 2) sätted, mis näevad ette volikogu algatusel KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse tähtajad - HRS § 4 lg 1, § 7 lg-d 4 ja 5 ja § 8; 3) sätted, mis näevad ette Vabariigi Valitsuse algatusel kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise - HRS §-d 9-13 ning 4) sätted, mis näevad ette kulude katmise ning välistava ühinemistoetuse maksmise, kui haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatab Vabariigi Valitsus - HRS § 24 lg 1. Vaidlustatud sätted on osaliselt asjassepuutuvad, kuna riivavad PS-s sätestatud kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi. 4. Normikontrolli põhjendatus Normikontroll on põhjendatud, kui vaidlusalused sätted on formaalsetel või materiaalsetel põhjustel põhiseadusvastased. 4.1. Formaalne põhiseaduspärasus Taotleja väidab, et HRS-i vastuvõtmisel ja menetlemisel on rikutud protseduurireegleid (taotluse lk-d 3 ja 4), mistõttu ei ole seadus formaalselt põhiseaduspärane. Protseduurireeglite rikkumiseks peab Taotleja seaduse eelnõule väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) koostamata jätmist. Seisukoht Puuduvad andmed, mis seaksid kahtluse alla vaidlusaluste seadusnormide formaalse põhiseaduspärasuse ehk vastavuse pädevus-, menetlus- või vorminõuetele. Seaduse vastuvõtmise protseduurireegliteks on seaduse eelnõu menetlemine vastavalt Riigikogu kodu- ja töökorra seadusele (edaspidi RKKTS). VTK koostamise kohustus on kehtestatud Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. aasta määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ (edaspidi HÕNTE) paragrahviga 1. Vabariigi Valitsuse määruses sisalduv regulatsioon on suunatud Vabariigi Valitsuse poolt algatatava õigusloome ettevalmistamisele, mille eesmärk on tagada, et Vabariigi Valitsuse poolt heakskiidu saamise järel Riigikogule esitatav eelnõu vastaks RKKTS §-s 92 sätestatud nõuetele. Faktiliselt on haldusreformi seaduse eelnõule VTK eelnenud, kuigi eelnõu seletuskirjas selle viidatud ei ole. Nimetatud asjaolule juhtis tähelepanu ka Justiitsministeerium oma 13. jaanuari 2016. a kooskõlastuskirja p-s 26: „Seletuskirja väljatöötamiskavatsuse koostamata jätmine – seletuskirja punktis 2 välja toodud põhjendus väljatöötamiskavatsuse koostamata jätmise kohta ei ole asjakohane. Esmalt rõhutame, et HÕNTE § 1 lõikes 2 nimetatud erandid ei hõlma endas koalitsioonilepingu kokkuleppeid. Koalitsioonilepingus sisaldumine ei tähenda võimalust hea õigusloome põhimõtetest, sealhulgas väljatöötamiskavatsuse koostamisest kõrvalekaldumiseks. HÕNTE § 1 lõikes 2 sätestatud kiireloomulisuse erand on mõeldud erakorralisteks juhtumiteks, mis nõuavad Valitsuselt kohest reageerimist (hiljutistest riigisisestest näidetest võib esile tõsta seakatku, EL tasandil põgenikekriisi). Haldusreformi läbiviimisele on aastaid mõeldud ning pakutud lahendused on mitmel korral piisava analüüsi puudumise tõttu tagasi lükatud, mistõttu ei ole selge, kuidas on tegemist HÕNTE mõistes kiireloomulisuse juhtumiga. Väljatöötamiskavatsuse peamiseks eesmärgiks on võimaldada avalikku diskussiooni erinevate sisuliste valikute üle, mis on kitsamas ringis välja valitud. Haldusreformi, sealhulgas haldus- territoriaalset korraldust puudutavad muudatused mõjutavad kõiki kohalikke omavalitsusi ning suuremal või väiksemal määral kogu Eesti elanikkonda. Mida suurem on kavandatavast muudatusest puudutatud sihtrühm ning mida ulatuslikumad on muudatusega kaasnevad mõjud, seda olulisem on väljatöötamiskavatsuse etapi läbimine ning sihtrühmadele ja laiemale avalikkusele kaasarääkimise võimaluse andmine. 8 Praegusel juhul on väljatöötamiskavatsuse koostamata jätmine õigustatud seetõttu, et eelnõuga samasisuline „Omavalitsusreformi seaduse väljatöötamiskavatsus“ on juba koostatud ning see saadeti kooskõlastusringile 12.03.2013. Asjakohases väljatöötamiskavatsuses kasutatud mõistet “tõmbekeskus” eelnõus ei nimetata, kuid ka eelnõu käsitleb väljatöötamiskavatsusega sarnaselt haldus-territoriaalset reformi, mitte omavalitsuste ülesandeid, tulubaasi ja muud, millega on plaanis haldus-territoriaalsete muudatuste järgselt tegeleda. Väljatöötamiskavatsuses kirjeldatud probleemid, eesmärk, uuringud ning pakutav lahendus on suures osas käesoleva eelnõu sisuga kattuvad. Sellest tulenevalt palume eelnõu seletuskirjas täpsustada, et väljatöötamiskavatsus eelnõuga ette nähtud muudatuse piires on eelnenud, viidates eespool nimetatud 12.03.2013 „Omavalitsusreformi seaduse väljatöötamiskavatsusele“. Sama märkust kordas Justiitsministeerium oma 23. veebruari 2016. aasta kooskõlastuskirja sissejuhatava osa V märkuses. Tulenevalt PS §-st 102 võetakse seadusi vastu kooskõlas põhiseadusega. PS § 104 kohaselt sätestab seaduste vastuvõtmise korra Riigikogu kodukorra seadus, mille vastuvõtmiseks on sama 1 paragrahvi kohaselt vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus. PS kommentaarid § 102 kohta avavad, millistel juhtudel võiks tulla kõne alla § 102 rikkumine: „ 1. PS § 102 sõnastus ja VII peatüki teiste sätete sisu kallutab järeldusele, et §-ga 102 on kehtestatud nõue järgida seaduste vastuvõtmisel põhiseaduslikke menetlusnorme. Täpsema menetluskorra PS-s sisalduva rakendamiseks sätestab PS § 104 lg 1 kohaselt Riigikogu kodukorra seadus. PS § 104 lg 2 p 6 kohaselt on tegemist nn konstitutsioonilise seadusega. 2. Kommenteeritava sätte rikkumiseks võib lugeda näiteks juhtumid, kui vastuvõetud seaduse on algatanud keegi, kellel pole seadusandliku initsiatiivi õigust (PS § 103 lg 1), kui seadust on arutatud põhiseadusvastaselt kinnisel istungil (PS § 72 lg 1), kasutatud on põhiseadusvastaselt salajast hääletamist (PS § 72 lg 2), seadus on vastu võetud nõutava häälteenamuseta (PS § 73, § 104 lg 2), kui Riigikogu erakorralisel istungil oli vähem kui 51 Riigikogu liiget (PS § 70 teine lause), kui rikuti PS muutmise protseduuri (PS §-d 161–166 ja 168). Neil juhtudel on esmajoones tegemist siiski PS-s seadusandlikku menetlust puudutava erisätte rikkumisega, mis kujutavad endast ühtlasi PS §-s 102 sisalduva üldnormi rikkumist. 3. PS § 102 rikkumiseks võib mõnel juhul pidada ka RKKTS-s sätestatud seadusandliku menetluse normide rikkumist. Vabariigi President on leidnud (03.03.2009 otsuses nr 440 „„Soolise võrdõiguslikkuse seaduse, võrdse kohtlemise seaduse, Eesti Vabariigi töölepingu seaduse, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmise seaduse” väljakuulutamata jätmine”), et RKKTS reeglite rikkumine seaduse vastuvõtmisel on põhiseadusvastane juhul, kui selle rikkumisega on oluliselt moonutatud parlamentaarse otsusetegemise protsessi. Sellega on tegemist näiteks juhul, kui RKKTS rikkumise tagajärjel jäetakse üks osa Riigikogu liikmetest sisuliselt ilma võimalusest võtta osa seaduse kujundamisest. Parlamendi menetlusreeglid on ette nähtud selleks, et tagada vastuvõetavate otsuste legitiimsus. Riigikogu otsustele annab muu hulgas legitiimsuse see, et need võetakse vastu menetluses, millest saavad osa võtta kõik rahva arvestatava toetuse tulemusena parlamentaarse esindatuse saanud poliitilised jõud. Parlamentaarne menetlus on garantii, et riigi seisukohalt oluliste otsuste tegemise protsessis leiab ühiskonnas valitsev arvamuste paljusus ka reaalse väljundi. PS § 1 lg 1 järgi on Eesti demokraatlik vabariik, kus kõrgeima võimu kandja on rahvas. Demokraatlik otsustamine tähendab „oluliste juhtimisotsuste tegemist võimalikult ulatuslikul ja kooskõlastatud alusel” (RKPJKo 21.12.1994, III-4/A-11/94). Oluline ei ole mitte üksnes see, et enamusel oleks võimalus otsus vastu võtta, vaid ka see, et opositsioonil (parlamendivähemusel) oleks võimalus otsuse kujundamisest osa võtta ning seda omapoolsete ettepanekute ja kriitikaga mõjutada. 4. Vabariigi President pidas eelmises punktis nimetatud eelnõu menetlemisel esinenud asjaoludel PS § 102 ja PS § 1 lg 1 rikkumiseks kindla reguleerimisesemega eelnõu täiendamist juhtivkomisjoni poolt esimese ja teise lugemise vahel täiesti teise reguleerimisesemega sätetega. Sisuliselt oli selline tegevus vaadeldav uue eelnõu algatamisena. RKKTS näeb ette reeglid, kuidas tuleb eelnõu algatada ning kuidas eelnõu seejärel menetleda. Juhtivkomisjon (põhiseaduskomisjon) ei pidanud selle eelnõu menetlemisel neist reeglitest kinni, Riigikogu enamus aga aktsepteeris juhtivkomisjoni 1 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, 7. ptk, § 102 komm 1 9 tegevust. Seetõttu jäi vähemalt osa Riigikogu liikmetest ilma olulistest õigustest, mis neil on seaduseelnõude menetluses RKKTS järgi, eelkõige õigus teha muudatusettepanekuid, õigus oma muudatusettepanekute arutamisele ja hääletamisele juhtivkomisjonis ning täiskogus. Neil põhjustel jättis Vabariigi President seaduse välja kuulutamata (eelmises punktis viidatud otsus). Riigikogu ei nõustunud täielikult RKKTS rikkumise ja sellest tingitud põhiseadusvastasuse argumentidega, kuid seadust siiski muutmata kujul vastu ei võtnud (vt Riigikogu 11.03.2009 istungi stenogramm).“ VTK koostamata jätmine ei saa kaasa tuua formaalset põhiseadusvastasust, kuna VTK koostamise nõue on Vabariigi Valitsuse kehtestatud HÕNTEst tulenev nõue, mida Riigikogu kodu- ja töökorra seaduses ei sisaldu. Seega kui seaduse algatab mõni muu selleks õigustatud isik (PS § 103) peale VV, siis neile VTK koostamise kohustus ei laiene. Taotleja argumentatsiooni kohaselt peaksid sellisel juhul kõik seadused, mida ei ole algatanud VV, olema formaalselt põhiseadusega vastuolus, kuid nii see ei ole. 4.2. Materiaalne põhiseaduspärasus 4.2.1. Kohane põhiõigus ja selle kaitseala riive 4.2.1.1. PS § 154 lg 1 ja § 158 - KOVü õigussubjektsuse garantii PS § 154 lõikest 1 tulenevat KOVü õigussubjektsuse garantiid on seadusega lubatud piirata - tegemist on lihtsa seadusreservatsiooniga põhiõigusega. Seadusereservatsioonist tuleneb, et riigivõimul on KOV enesekorraldusõiguse kasutamisse võimalik seadusega sekkuda ja KOV elemente konkretiseerida. Kuna § 154 lg 1 näeb KOV pädevuse piiranguna ette lihtsa seadusereservatsiooni, võib riik KOV kohaliku elu küsimuste otsustamise ja korraldamise õigust piirata iga vabalt seatud eesmärgi saavutamiseks, mis ei ole PS-ga vastuolus (poliitiline vastutus, avaliku võimu tegevuse avalikkus ja läbipaistvus vm) (RKPJKo-d 08.06. 2007, 3- 4-1-4-07, p 20; 01.04. 2010, 3-4-1-7-09, p 31). Kuigi PS 154 lg-st 1 tuleneb kohustus kehtestada KOV enesekorraldusõiguse piirangud seadusega, ei tähenda seadusereservatsioon siiski seda, et seadus peab ammendavalt sätestama KOV põhiseaduslikke tagatisi puudutava regulatsiooni ning et sellega seonduva regulatsiooni kehtestamise delegeerimine täitevvõimule oleks üldse keelatud. Küll peab seadusandja ise otsustama kõik enesekorraldusõiguse piiramise seisukohast olulised küsimused. Riik ei tohi seadusereservatsiooni kasutades muuta KOV põhiseaduslikku garantiid sisutühjaks. Säilima peab KOV garantii tuum – enesekorraldusõigus – ja KOV õiguste riive peab olema proportsionaalne (PS § 11), st õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas. Teiste sõnadega, tulenevalt PS §-s 154 sisalduvast lihtsast seadusereservatsioonist on seadusandjal küll võimalik mõned oma sisult kohaliku elu küsimused viimaste hulgast põhjendatult välja arvata, kuid tal tuleb silmas pidada, et KOV põhiseaduslik garantii jääks püsima (RKPJKo 2 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 12) . Enesekorraldusõiguse kitsendamiseks seadusega peab olema kaalukas avalik huvi. Omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhimõte sisaldub ka EKOH artikli 3 lõikes 1, mille kohaselt tähendab kohalik omavalitsus kohalike võimuorganite õigust ja võimet seaduse piires ja kohalike elanike huvides korraldada ja juhtida valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust. Nii põhiseadus kui EKOH võimaldavad tõlgendust, et elanike huvide ja nende põhiõiguste kaitse eesmärgil saab omavalitsuse enesekorraldusõigust piirata. Haldusreformi läbiviimine lähtub ülekaalukast huvist, et kohalike elanike põhiõiguste kaitstus haldusreformiga kohalikes omavalitsustes tagataks. Elanike põhiõiguste kaitse on niivõrd oluline õigushüve, et sel eesmärgil on põhjendatud seadusega omavalitsuse enesekorralduse kitsendamine ja seadusega omavalitsuse ühinemise aluste, sh omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumi (HRS § 3), ühinemise tähtajad (§ 4 lg 1, § 7 lg 4 ja 5, § 8) ja sundühendamise sätete (HRS §§ 9-13) rakendamise reguleerimine. 2 Viide nr 1, 14 ptk, komm 1.3.1. 10 Omavalitsustel ei ole subjektiivset õigust omavalitsussüsteemi muutumatuna säilitamisele. Õigussubjektsuse garantii esemeline kaitseala puudutab vaid konkreetse KOV õigust tema haldusterritoriaalse korralduse muutmisele ehk HRS kontekstis saab rääkida õigussubjektsuse garantii riivest konkreetse KOV osas, kui Vabariigi Valitsuse on algatanud selle omavalitsuse osas ühendamise teise omavalitsusega (HRS 3. peatükk). HRS § 3, § 4 lg 1, § 7 lg 4 ja 5, § 8, § 9-13 riivavad PS §-des 154 ja 158 sätestatud KOVü õigussubjektsuse garantiid. 4.2.1.2. PS § 154 lg 1 teine lause - KOVü finantsgarantii Paragrahvi 154 lõikest 1 tuleneb õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mille eesmärgiks on tagada kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine ja korraldamine (RKPJKo 26.06.2009, 3-4-1-4- 09, p 20). Omavalitsuslike ülesannete iseseisva otsustamise ja korraldamise suhtes on relevantsed ka EKOH art 9 lg-d 1 ja 2: kohalikel võimuorganitel on riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada (lg 1); rahalised vahendid peavad olema vastavuses kohalikele võimuorganitele PS-ga ja seadusandlusega seatud kohustustega (lg 2).3 Riigi poolt makstav ühinemistoetus on suunatud toetava meetmena KOV motivatsiooni suurendamisele viimaks omaalgatuslikud ühinemised kooskõlas haldusreformi eesmärgiga ise läbi, ära ootamata Vabariigi Valitsuse poolseid samme. See peaks tagama ka vähese haldussuutlikkusega KOVü-de ühinemisläbirääkimistesse ja ühinemistesse kaasamise, kuna annab KOVü-le finantsstiimuli ühinemiseks. Ühinemistoetust ei maksta nendele KOVü-le, kelle puhul toimub haldusterritoriaalse korralduse muutmine Vabariigi Valitsuse algatusel. Omaalgatusliku ühinemise soodustamine kannab endas ühtlasi eesmärki vältida liigset sekkumist KOVide enesekorraldusõigusesse ehk järgib põhimõtet, et KOVide haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on eelistatud lahendus, kus omavalitsus ise määrab kellega ja mis tingimustel ta ühineb. Erinevalt koheldakse neid KOVü-d, kes ühinevad volikogu algatuse ja neid, kes ühinevad Vabariigi Valitsuse algatusel. Tegemist ei ole omavahel võrreldavate gruppidega ning puudub vajadus neile võrdsetel tingimustel ühinemistoetuse maksmiseks. Seadusandjal on õigus reguleerida KOVü-ga seonduvat ning käesoleval juhul on peetud sobilikuks, vajalikuks ning mõõdukaks vahendiks ühinemistoetuse maksmist nendele KOVü-le, kes liituvad nö vabatahtlikult. Eraldi võib välja tuua KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmisega kaasnevate kulude hüvitamise regulatsiooni, mis on seadusandja poolt ette nähtud kõigile KOVü-le, olenemata sellest, kelle algatusel haldusterritoriaalse korralduse muutmine algatatakse. Taotleja ei ole välja toonud, mis osas kehtestatud regulatsioon KOVü finantsgarantiid riivab - taotlusest ei nähtu asjaolusid, mille pinnalt saaks teha järelduse, et kulude hüvitamise regulatsioon ei ole asjakohane. Sellisele järeldusele saaks tulla hiljem, kui on selgunud tegelikud kulutused, mis kaasnesid KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmisega. HRS § 24 lg 1 ei riiva PS § 154 1 lõikes sätestatud KOVü finantsgarantiid. 4.2.1.3. PS § 155 sätestab KOVü liigid Kohaliku omavalitsuse üksused on vallad ja linnad. Muid kohaliku omavalitsuse üksusi võib moodustada seaduses sätestatud alustel ja korras. Taotleja väide, et PS §-st 155 tuleneb KOVü õigussubjektsuse garantii, on väär. PS § 155 esimene lõige kinnitab KOVü-de, st KOV õiguste ja kohustuste kandjate olemasolu ja määrab kindlaks nende 3 Viide nr 1, 14 ptk, § 154 komm 2 11  4 liigid. Teine lõige võimaldab luua täiendavaid KOVü-de liike, seega jätab võimaluse 5 mitmetasandilise KOV kehtestamiseks. Seega on PS § 155 näol tegemist deklaratiivse KOVü liike kehtestava sättega, millele puudub seos HRS-s vaidlustatud sätete põhiseaduspärasusega – HRS-s ei nähta ette KOVü liikide muutmist ning selline regulatsioon ei saagi sisalduda seaduses, kuna PS näeb juba KOVü liigid ammendavalt ette. HRS ei riiva PS §-s 155 sätestatud KOVü liikide regulatsiooni, seega ei ole PS § 155 asjakohane norm. 4.2.1.4. PS § 158 - õigus ärakuulamisele PS § 158 kohaselt ei tohi KOVü piire muuta vastavate omavalitsuste arvamust ärakuulamata. Käesolev paragrahv reguleerib KOVü kui õigussubjekti ärakuulamist. EKOH art 5 lähtub eeldusest, et piirimuudatused (millest radikaalseimaks juhtumiks on KOVü-de ühendamine) on fundamentaalse tähtsusega nii KOVü-le kui ka kodanikele, kelle huvides KOVü peab tegutsema. Seetõttu on lisaks KOVü ärakuulamisele oluline ka kogukonna vahetu ärakuulamine. Ka ETHS näeb haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuste piiride muutmisel valdade ja linnade osas ette nii 1 asjaomase volikogu seisukoha küsimise (§ 8 lg 3; § 8 lg-d 2 ja 7; § 9 lg-d 2 ja 7) kui ka elanike arvamuse väljaselgitamise (§ 7 lg-d 7 ja 8), seda nii juhul, mil muudatuse algatajaks on Vabariigi Valitsus, kui ka juhul, mil see toimub volikogu algatusel.6 HRS § 9 lõikes 2 on ettenähtud tähtaeg 2017. aasta 15. veebruar, mil Vabariigi Valitsuse poolt alustatakse nende KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmisega, kes ei vasta 1. jaanuari 2017. aasta seisuga miinimumsuuruse kriteeriumile. See tähendab seda, et HRS 2. peatükis ettenähtud volikogu algatusel valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmine peab selleks ajaks olema läbi viidud. Aega selleks on alates 1. juulist 2016 kuni 1. oktoobrini 2016 ning selle aja jooksul tuleb HRS § 6 kohaselt välja selgitada ka elanike arvamus. Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine HRS § 12 kohaselt alusel näeb ette KOVü arvamuse ärakuulamise ja ka elanike arvamuse väljaselgitamise. Seega on PS §-s 158 ettenähtud ärakuulamisõigus seadusega tagatud. Hinnata tuleb HRS-s ärakuulamisõiguse tagamiseks ettenähtud tähtaegade asjakohasust. HRS § 12 riivab PS §-s 158 ettenähtud ärakuulamisõigust. 4.2.1.5. PS § 160 - kohalike omavalitsuste korralduse ja järelevalve nende tegevuse üle sätestab seadus. Vastavalt PS § 2 lg-s 2 sisalduvale unitaarriigi printsiibile kehtib Eestis ühtne KOV korraldus. Ühtsus seisneb siin organisatsiooniliste põhialuste ühtsuses, mis ei kitsenda ülemääraselt valdade ja linnade PS § 154 lg-st 1 tulenevat enesekorraldusõigust (vt ka EKOH art 6 lg 1). 7 HRS puudutab KOVü-de välist korraldust, mis on allutatud seadusereservatsioonile ning mis on eeskätt põhjendatav halduse seaduslikkuse, proportsionaalsuse, ökonoomsuse, lihtsuse ja läbipaistvuse tagamise vajadustega. Seadusandja, aga ka täidesaatev võim (vt PS § 154 komm 3.3) võib normida KOV- 8 välist korraldust ühtlustavalt avalikes huvides ja põhiseaduslikke printsiipe järgivalt . HRS-s ettenähtud KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei saa riivata PS §-s 160 ettenähtud nõuet, et kohalike omavalitsuste korralduse ja järelevalve nende tegevuse üle sätestab seadus. 4.2.2. Riive legitiimne eesmärk HRS § 1 lg 2 kohaselt on haldusreformi eesmärk toetada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. HRS-i eelnõu 4 Viide nr 1, 14 ptk, § 155 komm 2. 5 Samas, komm nr 3. 6 Viide nr 1, 14 ptk, komm 2. 7 Samas, 14 ptk, § 160, komm 1.1. 8 Samas, 14 ptk, § 160, komm 1.3. 12 seletuskirja lk 3 kohaselt on eesmärk „moodustada keskmiselt oluliselt võimekamad omavalitsused, mis suudavad praeguses majanduslikus keskkonnas end ise majandada, piirkonna arengut terviklikumalt planeerida, kvaliteetsemalt avalikke teenuseid pakkuda ning seeläbi pidurdada ääremaastumist ning tasakaalustada Eesti regionaalset arengut“. HRS-i eelnõu seletuskirjas on lisaks märgitud, et haldusreformi eesmärkide täitmiseks „sätestatakse eelnõus omavalitsusüksuse elanike arvust lähtuv haldusreformi aluskriteerium – omavalitsusüksuses peab valla ja linna haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena elama vähemalt 5000 elanikku“ (lk 3). Seletuskirjas on avatud põhjalikud kaalutlused, miks valiti haldusreformi eesmärgi saavutamiseks HRS §-s 3 sisalduv omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium ning kuidas see seondub omavalitsuste piisava võimekusega korraldada kohalikku elu. Seletuskirja lk 22 on selgitatud, et „minimaalse taseme määramisel on ekspertkomisjon käsitlenud eelkõige kolme teenusrühma –, sotsiaalteenused, esmatasandi terviseteenused ja hariduse valdkonna teenused, mille iseseisvalt korraldamise võimekus, kui selline vajadus ülesande KOV kaudu täitmiseks oleks, algab teenuse osutamiseks vajalikku minimaalset teenuse sihtrühma arvestades teatud elanike arvust. Nimetatud professionaalse võimekuse ja avalike teenuste osutamise potentsiaal ei ole seniste analüüside ja eksperthinnangute kohaselt tagatud, kui kohalike omavalitsuste elanike arv jääb alla 5000 elaniku“. Kogu HRS-i regulatsioon, sh Taotluses vaidlustatud sätted on suunatud HRS § 1 lg-s 2 sätestatud eesmärgi saavutamisele. Puudub alus väita, et HRS-i ettevalmistanud ekspertide ning asjatundjate hinnangud nii miinimumsuuruse kriteeriumile kui haldusterritoriaalse korralduse läbiviimisele on valed ning valitud meetmetega ei oleks võimalik saavutada haldusreformi eesmärki KOVü põhiseaduslikke tagatisi ebaproportsionaalselt riivamata. 4.2.3. Riive proportsionaalsus PS §-is 11 sätestatud proportsionaalsuse telgklausli kohaselt peavad isiku põhiõigustele ja vabadustele seatavad piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada 9 piiratavate õiguste ja vabaduste. Sobivus – kas meede on sobiv eesmärgi saavutamiseks, st kui tõuseb KOVü võimekus avalike teenuste osutamiseks. Vajalikkus – meede on vajalik ainult siis, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada muude, vähem riivavate meetmetega. Mõõdukus – tuleb hinnata, mis on kaalukam, kas HRS-s sätestatud eesmärgi saavutamine või PS-s sätestatud põhiseadusliku garantii riive. HRS § 3 Saavutamaks HRS-i eesmärke on seadusandja pidanud vajalikuks omavalitsusüksuse miinimumkriteeriumi kehtestamist HRS §-s 3. Puuduvad andmed, mis võimaldavad väita, et arvulise kriteeriumi kehtestamine on ilmselgelt ebasobiv meede HRS-i eesmärkide saavutamiseks. Miinimumkriteeriumi kehtestamist saab pidada ka vajalikuks meetmeks, kuna seaduslikud võimalused ETHKS-s KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks KOVü algatusel on kehtinud piisavalt kaua, kuid KOVü-d ei ole seda võimalust kasutanud ja haldusterritoriaalne korraldus ei ole muutunud. Kuigi HRS § 1 lõikes 2 ning §-s 3 osutatud omavalitsuste võimekuse analüüsimisel on lähtutud kehtivatest seadustest ning seetõttu ei saaks väita, et reformi tulemusena tekkivate omavalitsuste täidetavate avalike teenuste ulatus selgub alles valdkonnaseaduste muudatuste käigus. Siiski ei ole käesoleval ajal lõplikku selgust, milliseid teenuseid peavad KOVü-d osutama hakkama ning kas toimub KOVü ülesannete ja riigiülesannete omavahelises jaotuses arvestatavaid korrektuure (HRS § 1 lg 2 kohaselt on haldusreformi eesmärk toetada kohaliku omavalitsuse 9 Viide nr 1, 2. ptk, komm 1. 13 üksuste võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel.) - seega ei ole võimalik andmete puudumise tõttu asuda seisukohale KOVü miinimumsuuruse kriteeriumi proportsionaalsuse küsimuses. HRS § 4 lg 1, § 7 lg 4 ja 5, § 8 Nimetatud sätetes on reguleeritud KOVü algatusel KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmise tähtaegu. Tähtaegade kehtestamine seaduses on sobilik ja vajalik tagamaks haldusterritoriaalse korralduse muutmine kiirendatud korras, ehk haldusreform. Reform, kui selline saabki olla ja tõenäoliselt peabki olema erinev tavapärasest KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmisest - liigse viivituseta ning tagamaks volikogude nelja-aastast töötsüklit. Tähtajad peavad olema kehtestatud piisava pikkusega võimaldamaks ettenähtud toimingute tegemist ja sisulist arutelu. Taotleja ei ole välja toonud, milliste toimingute tegemist HRS-s kehtestatud tähtajad ei võimalda. Seega saab asuda seisukohale, et kehtestatud tähtajad on proportsionaalsed. HRS §-d 9-13 KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmine VV algatusel on kehtestatud juhuks, kui ei toimu KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmist KOVü algatusel. Seega on seadusandja esmalt ette näinud vähem KOVü põhiseaduslikke garantiisid vähem riivava regulatsiooni ning soodustanud KOVü algatusel haldusterritoriaalse korralduse muutmist. Kui volikogude enda algatusel ei ole isikute põhiõiguseid ning kohalike omavalitsuste toimetulekut tagava miinimumsuurusega omavalitsusüksuseid moodustatud ja kohalike omavalitsuste moodustumine on edasi lükkunud, on Vabariigi Valitsuse poolt konkreetse ajaraami sees algatatava haldusterritoriaalse korralduse muutmine isikute põhiõiguste ning kohalike omavalitsuste toimetuleku paremaks tagamiseks sobiv abinõu. HRS § 9 lg 2 kohaselt algatab Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse muutmise juhul, kui KOVü-le ei kohaldata HRS § 9 lg-s 3 sätestatud erandit. See tähendab, et kui kohalik omavalitsus ei vasta miinimumsuuruse kriteeriumile ning Vabariigi Valitsus peab eelnõu § 9 lg-s 3 sätestatud erandi kehtestamist põhjendatuks, jätab Vabariigi Valitsus sellise kohaliku omavalitsuse ühendamise algatamata. Seega ei algata Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse muutmist nende kohaliku omavalitsuse üksuste puhul, kus see oleks asjaolusid arvesse võttes põhjendamatu. Vabariigi Valitsuse poolt haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamiseks esitab Rahandusministeerium asjaomastele valla või linna volikogudele Vabariigi Valitsuse määruse eelnõuga vastava ettepaneku (HRS § 9 lg 2). Seadusega on volikogudele ette nähtud tähtaeg arvamuse esitamiseks, mis on hiljemalt 2017. aasta 15. maiks. Tähtpäevaks vastamata jätmisel loetakse ettepanek vastuvõetuks (HRS § 9 lg 8). Vabariigi Valitsuse ettepanekule arvamuse andmisega tagatakse formaalselt ja sisuliselt KOVü kaasamine ja ärakuulamine tema piire muutva otsuse tegemisse vastavalt PS §-le 158. HRS jõustumisest 01.07.2016 KOV volikogu valimisteni, mis toimuvad 15. oktoobril 2017. aastal, on enam kui aasta aega. KOVü-l on seeläbi antud piisav aeg, et jõuda omaalgatuslike ühinemiste ettevalmistamisega 1.jaanuariks 2017 lõpule, mis on viimane kuupäev, millal KOVü-d võivad esitada maavanemale ETHS § 9 lõike 9 kohase ühinemistaotluse. Kui omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastavad KOVü-d, kes ei täida ka HRS § 9 lõikes 3 nimetatud erandit, ei ole HRS nõudeid omaalgatuslikuks ühinemiseks täitnud, siis peavad nad arvestama HRS § 9 lg 2 tagajärgedega ehk sellega, et Vabariigi Valitsus algatab Vabariigi Valitsuse määruse eelnõuga nende suhtes ühendamise hiljemalt 15. veebruaril 2017. Vastava otsuse saab Vabariigi Valitsus võtta vastu ka enne nimetatud kuupäeva, mil on selgunud, millised KOVü-d on ühinemisest kõrvale jäänud. HRS § 9 lg 2 kohase Vabariigi Valitsuse ettepaneku esitamine KOVü-le on ärakuulamise nõude tagamiseks. KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei toimu KOVü teadmata. KOVü-l on õigus esitada oma põhjendatud vastuväited hiljemalt 15. maiks 2017, kui ta ei nõustu Vabariigi Valitsuse argumentidega. 14 Vabariigi Valitsuse algatatud omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimub kohalike omavalitsuste arvamusi ära kuulates ja arvesse võttes ning asjakohaseid asjaolusid kaaludes. Arvestades varem KOVü haldusterritoriaalse muudatuse läbiviimiseks kehtestatud tähtaegu ETHS-s ning HRS-s võib asuda seisukohale, et tähtajad, mis on kehtestatud haldusreformi läbiviimisel KOVü-le ärakuulamisõiguse tagamiseks on sobivad, vajalikud ja mõõdukad saavutamaks haldusreformi eesmärki. 5. Kokkuvõte Lähtudes haldusterritoriaalse korralduse muutmise komplekssusest ja võttes arvesse erinevate institutsioonide (eelkõige Rahandusministeerium) ning ekspertide vastavaid analüüse hindamaks, kas HRS §-s 3, § 4 lg-s 1, § 7 lg-tes 4 ja 5, §-s 8 ja §-des 9-13 sätestatud meetmed on proportsionaalsed (sobivad, vajalikud ja mõõdukad) õigustamaks KOVü õigussubjektsuse garantii ning ärakuulamisõiguse piiramist HRS § 1 lõikes 2 toodud eesmärkidel, saab asuda seisukohale, et HRS on põhiseadusega kooskõlas. II Seisukoht põhiseaduslikkuse järelevalve asjades nr 3-4-1-6-16 ja nr 3-4-1-7-16 1. Asjaolud ja menetluse käik Riigikogu võttis 7. juunil 2016. aastal vastu haldusreformi seaduse (edaspidi HRS), mis jõustus 1. juulil 2016. aastal üldises korras. 31. augustil 2016. aastal esitasid Abja, Emmaste, Illuka, Järvakandi, Kambja, Kõo, Käina, Leisi, Luunja, Lüganuse, Mäetaguse, Nõo, Pala, Pöide, Pühalepa, Rakke, Tudulinna, Vaivara ja Ülenurme vallavolikogud ning Loksa Linnavolikogu (edaspidi Taotleja) Riigikohtule taotluse järgmiste taotlustega: 1) algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus haldusreformi seaduse § 3, 3. ptk (§-id 9-13) ja § 24 lg 1 põhiseaduspärasuse kontrollimiseks; 2) tunnistada haldusreformi seaduse § 3 kehtetuks vastuolu tõttu põhiseaduse §-dega 154 ja 158; 3) tunnistada haldusreformi seaduse 3. ptk (§-id 9-13) kehtetuks vastuolu tõttu põhiseaduse §-dega 154 ja 158; 4) tunnistada haldusreformi seaduse § 24 lg 1 osas, milles see ei anna õigust saada ühinemistoetust neil KOV-idel, kellel haldusreformi käigus ei ole õnnestunud vabatahtlikult ühineda, ja neil KOV-idel, kellel ei ole võimalik taotleda haldusterritoriaalse korralduse muutmist haldusreformi seaduse § 7 lg 3 alusel, kehtetuks vastuolu tõttu põhiseaduse §-ga 154 koosmõjus § 12 lõikega 1. 1. septembril 2016. aastal edastas Riigikohus taotluse arvamuse esitamiseks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (edaspidi PSJKS) §-s 10 nimetatud menetlusosalistele, kuid mitte justiitsministrile. 2. septembril 2016. aastal edastas Riigikantselei Taotluse justiitsministrile, kuna PSJKS § 10 lg 1 p 6 kohaselt on menetlusosalisena valdkonna eest vastutavaks ministriks justiitsminister. Valdkonnana peetakse käeoleval juhul silmas põhiõiguste kaitset üldisemalt. 7. septembril 2016. aastal liitis Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve asjad nr 3-4-1-3-16, 3-4-1- 5-16 ja 3-4-1-6-16 ühte menetlusse ja kohtuasjaks numbriks määrati 3-4-1-3-16. 15. septembril 2016. aastal esitas Kullamaa Vallavolikogu taotluse (3-4-1-7-16), mille kohaselt ta ühineb 31. augustil 2016. asjas nr 3-4-1-6-16 esitatud taotlusega. 20. septembril 2016. aastal edastas Riigikohus Kullamaa Vallavolikogu taotluse menetlusosalistele ning liitis Kullamaa Vallavolikogu taotluse varem liidetud kohtuasjaga nr 3-4-1-3-16. 2. Vaidlustatud sätted 15  2.1. Haldusreformi seaduse § 3 § 3. Omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium Kohaliku omavalitsuse üksus on võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete korraldamiseks vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid kooskõlas käesoleva seaduse § 1 lõikes 2 nimetatud haldusreformi eesmärgiga juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksuses elab vähemalt 5000 elanikku (edaspidi omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium). 2.2. Haldusreformi seaduse §-d 9-13 § 9. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamine Vabariigi Valitsuse poolt (1) Vabariigi Valitsus algatab valla või linna haldusterritoriaalse korralduse muutmise Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse §-s 8 sätestatud korras, arvestades käesolevas paragrahvis sätestatud erisusi. Nimetatud juhul ei kohaldata Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõikes 1, lõike 3 punktis 3 ega lõikes 4 sätestatut. (2) Vabariigi Valitsus algatab hiljemalt 2017. aasta 15. veebruaril nende kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise, mis ei vasta rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile ja mille suhtes ei ole Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise määrust ning millele Vabariigi Valitsus ei kohalda käesoleva paragrahvi lõikes 3 sätestatud erandit. Rahandusministeerium esitab asjaomastele kohaliku omavalitsuse üksuste volikogudele arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise kohta Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 3 lõike 1 ning § 71 lõigete 2 ja 3 alusel (edaspidi Vabariigi Valitsuse ettepanek), mille kohta tuleb arvamus esitada hiljemalt 2017. aasta 15. mail. Vabariigi Valitsuse ettepanek võib hõlmata ka omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile vastavaid või kriteeriumile mittevastavaid kohaliku omavalitsuse üksusi, kelle suhtes on Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise määruse ja kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmisel oleks positiivne mõju, lähtudes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning muutmine on vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt käesoleva seaduse § 1 lõikest 2 ja §-st 3. (3) Vabariigi Valitsus võib omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse puhul kohaldada erandit, jättes kohaliku omavalitsuse üksuse suhtes käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamata juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksuse erandiks jäämisega ei kaasne negatiivset mõju Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludele ning täidetud on vähemalt üks järgmistest tingimustest: 1) ühinevad vähemalt kaks kohaliku omavalitsuse üksust, mis moodustavad haldusterritoriaalselt loogilise terviku, mille pindala on kokku vähemalt 900 km2 ja milles elab rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga kokku vähemalt 3500 elanikku; 2) moodustatakse vähemalt nelja ajalooliselt, kultuuriliselt ja geograafiliselt seotud kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritooriumidest või nende osadest riigipiiri seaduse § 22 lõike 1 tähenduses Eesti Vabariigi ajutise kontrolljoonega maismaal piirnev kohaliku omavalitsuse üksus, milles elab rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga kokku vähemalt 3500 elanikku; 3) kohaliku omavalitsuse üksus on mereline saarvald ehk vald, mis asub Eesti territoriaalmeres paikneval saarel, mille territooriumi vald tervikuna hõlmab ja kus teostatakse iseseisvat omavalitsuslikku haldamist; 4) käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud määruses sätestatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustamisel oleva kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arv vastas rahvastikuregistri andmete kohaselt 2016. aasta 1. jaanuari seisuga omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile, kuid elanike arvu vähenemise tõttu ei vasta 2017. aasta 1. jaanuari seisuga enam sellele kriteeriumile. 16  (4) Kohaliku omavalitsuse üksus esitab ettepaneku erandi kohaldamiseks käesoleva paragrahvi lõike 3 punktides 1, 2 ja 4 nimetatud tingimustel käesoleva seaduse § 7 alusel esitatavas taotluses. Erandi taotlemist põhjendatakse käesoleva seaduse § 7 lõikes 1 nimetatud seletuskirjas, selgitades lisaks Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 5 nimetatud mõjude ja asjaolude arvestamisele, kuidas suudetakse erandi kohaldamisel tagada käesoleva seaduse § 1 lõikest 2 ja §- st 3 tulenevate nõuete täitmine. Käesoleva paragrahvi lõike 3 punktis 3 nimetatud kohaliku omavalitsuse üksus peab erandi saamiseks esitama hiljemalt 2017. aasta 1. jaanuaril Rahandusministeeriumile taotluse ja selgitama selles käesolevas lõikes nimetatud nõuete arvestamist. (5) Vabariigi Valitsus võib käesoleva paragrahvi lõike 3 punktis 2 nimetatud erandi puhul kohaliku omavalitsuse üksuste põhjendatud taotlusel ja piirkondliku komisjoni soovitusel moodustada kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ühise piirita haldusterritooriumidest koosneva kohaliku omavalitsuse üksuse. (6) Vabariigi Valitsus algatab käesoleva paragrahvi lõikes 2 sätestatud korras ka käesoleva seaduse § 7 lõikes 3 nimetatud ühise piirita ühinemist taotlevate omavalitsusüksuste ühendamise omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse või selle territooriumiosaga, kes jääb volikogude algatatud valla või linna haldusterritoriaalse korralduse muutmise taotluse kohaselt ühise piirita haldusterritooriumidest koosnevate kohaliku omavalitsuse üksuste vahele. (7) Vabariigi Valitsus võib enda algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus arvata ka territooriumiosa ühe kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisust teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 71 lõike 3 alusel kohaliku omavalitsuse üksuste suhtes siis, kui asjaomased volikogud ei ole kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude algatatud ühinemisel käesoleva seaduse § 6 lõikes 3 sätestatud korras selles kokku leppinud, või muul põhjendatud juhul, kui territooriumiosa üleandmisega tagatakse omavalitsusüksuse haldusterritoriaalne terviklikkus tingimusel, et territooriumiosa üleandmine on vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks. (8) Kui kohaliku omavalitsuse üksus ei esita Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta 2017. aasta 15. maiks arvamust, loetakse nimetatud ettepanek vastuvõetuks. (9) Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksus esitab ettepaneku kohta, arvestades käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaolusid, negatiivse põhjendatud arvamuse, siis: 1) võib Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuses esitatud põhjenduste hindamise tulemusena, arvestades käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaolusid, lõpetada selle kohaliku omavalitsuse üksuse puhul haldusterritoriaalse korralduse muutmise menetluse, misjärel Rahandusministeerium teavitab sellest viivitamata kohaliku omavalitsuse üksust; 2) hindab Vabariigi Valitsus kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuses esitatud põhjendusi ning kui tema hinnangul ei ole esitatud põhjendused käesoleva paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatud ajaolusid arvestades piisavalt kaalukad, otsustab omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise oma määrusega käesoleva seaduse § 13 lõike 1 kohaselt. (10) Käesoleva paragrahvi lõike 9 punktis 2 nimetatud juhul teavitab Rahandusministeerium enne nimetatud määruse vastuvõtmist sellest viivitamata asjaomaseid kohaliku omavalitsuse üksusi. § 10. Piirkondlike komisjonide tegevus Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel Haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamise ettevalmistamisse ning käesoleva seaduse § 9 lõikes 2 ja § 13 lõikes 1 nimetatud Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu väljatöötamisse kaasab Rahandusministeerium piirkondlikud komisjonid, kelle ülesanne on anda Rahandusministeeriumile lisaks § 5 lõikes 2 nimetatule arvamus § 9 lõigetes 2 ja 3 sätestatud Vabariigi Valitsuse ettepaneku tegemise ja erandi kohaldamise põhjendatuse kohta. 17 § 11. Maavanema tegevus Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisel Maavanem esitab kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude arvamused Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta koos Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõike 3 punktidest 1 ja 2 tuleneva dokumentatsiooniga Rahandusministeeriumile hiljemalt kolmandal tööpäeval asjaomaste volikogude otsuste saamisest arvates. § 12. Kohaliku omavalitsuse üksuse tegevus Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamisel (1) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimub Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse §-s 8 sätestatud korras, arvestades käesolevas paragrahvis sätestatud erisusi. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõikes 1, lõike 3 punktis 3 ja lõikes 4 ning kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 11 lõikes 4 ja § 23 lõikes 4 sätestatut käesolevas seaduses sätestatud Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul ei kohaldata. (2) Kohaliku omavalitsuse üksus teeb pärast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist järgmised toimingud: 1) selgitab välja elanike arvamuse haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõike 8 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusega sätestatud korras; 2) esitab hiljemalt 2017. aasta 15. maiks maavanemale otsuse vormis põhjendatud arvamuse Vabariigi Valitsuse ettepaneku kohta; 3) lepib hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks teiste asjaomaste volikogudega kokku omavalitsusüksuse nime, haldusüksuse liigi ja sümboolika, haldusterritoriaalse korralduse või piiride muutmisega kaasnevate võimalike organisatsiooniliste, eelarveliste ja muude varalisi kohustusi ja õigusi käsitlevate küsimuste lahendamise ning uue omavalitsusüksuse põhimääruse ja teiste õigusaktide vajalike muudatuste ettevalmistamise, lähtudes käesoleva paragrahvi lõigetest 5 ja 6, käesoleva seaduse §-dest 14‒18 ning Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse §-st 92 (edaspidi ühinemiskokkulepe); 4) teeb hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks koostöös asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud valimistoimingud. (3) Elanike arvamus selgitatakse asjaomastes kohaliku omavalitsuse üksustes välja kooskõlas käesoleva seaduse §-ga 6. Elanike küsitluse läbiviimise aeg määratakse Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõike 8 alusel kehtestatud korras. Kui kohaliku omavalitsuse üksus ei ole hiljemalt 2017. aasta 15. maiks elanike arvamust välja selgitanud, siis korraldab elanike arvamuse väljaselgitamise asjaomane maavalitsus. Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksused kuuluvad eri maakondadesse, korraldab elanike arvamuse väljaselgitamise maavalitsus, kelle maakonna territooriumile jääb suurem osa haldusterritoriaalse korralduse muutmisel moodustuva kohaliku omavalitsuse üksuse elanikest. (4) Käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 3 nimetatud kohaliku omavalitsuse üksuse nime ja haldusüksuse liigi valikul tuleb kohaliku omavalitsuse üksustel küsida enne arvamust kohanimeseaduse § 20 lõike 1 alusel moodustatud kohanimenõukogult. Käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 3 nimetatud sümboolika tuleb kokku leppida teiste asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 14 lõikes 3 sätestatud tingimuste kohaselt, olles enne sümboolika kokkuleppimist küsinud Riigikantselei arvamust, millega tuleb sümboolika kasutamisel arvestada. (5) Ühinemiskokkuleppe eelnõu pannakse avalikkusele tutvumiseks välja ning määratakse ettepanekute ja vastuväidete esitamise tähtaeg, mis ei või olla lühem kui 15 kalendripäeva eelnõu avalikustamisest arvates. Ühinemiskokkuleppe kinnitavad oma otsusega kõik Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud asjaomased volikogud ja see avaldatakse valla või linna veebilehel. (6) Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku on saanud kohaliku omavalitsuse üksused, kellest vähemalt kaks on Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 91 alusel kinnitanud ühinemislepingu ja kelle suhtes on Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud määruse, 18 vormistatakse Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seonduvad ühinemiskokkulepped ühinemislepingu muudatusena, mille kinnitavad kõik asjaomased volikogud. (7) Kui kõik asjaomased volikogud ühinemiskokkulepet ei kinnita ning tegemist on kohaliku omavalitsuse üksustega, kellest vähemalt kaks on Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 91 alusel kinnitanud ühinemislepingu ja kelle suhtes on Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud määruse, lähtutakse käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 3 nimetatud küsimuste lahendamisel ühinemislepingus kokkulepitust. Kui ühinemiskokkulepet ei kinnitata ja ühinemislepingut kinnitatud ei ole, siis lähtutakse käesoleva seaduse §-dest 14‒18. Kohaliku omavalitsuse üksuse nime, liigi ja sümboolika kasutamisel võetakse kooskõlas käesoleva paragrahvi lõikega 4 aluseks selle kohaliku omavalitsuse üksuse nimi, haldusüksuse liik ja sümboolika, kellega omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastav kohaliku omavalitsuse üksus ühendatakse või liidetakse. (8) Kui Vabariigi Valitsus on algatanud sellise kahe või enama omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse ühendamise, kes ei ole ühinemiskokkulepet kinnitanud, siis võetakse kooskõlas käesoleva paragrahvi lõikega 4 kasutusele elanike arvult suurima kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse nimi, haldusüksuse liik ja sümboolika. Kohanimenõukogu ettepanekul võib Vabariigi Valitsus määrata kohaliku omavalitsuse üksusele ka muu nime. (9) Kui asjaomased volikogud ei ole käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 4 sätestatud toiminguid ja otsuseid teinud hiljemalt 2017. aasta 15. juuniks või kui volikogude otsused ei ole samased, teeb kohaliku omavalitsuse üksuse asukoha järgne maavanem koostöös asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-s 703 sätestatud valimistoimingud ja kinnitab otsused oma korraldusega hiljemalt 2017. aasta 19. juuliks. (10) Kui Vabariigi Valitsuse ettepaneku saanud kohaliku omavalitsuse üksused, kellest ühe territooriumiosa on Vabariigi Valitsus arvanud teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu, ei lepi ühinemiskokkuleppes haldusterritoriaalse korralduse muutmisega kaasnevate eelarveliste ja muude varalisi kohustusi ja õigusi käsitlevate küsimuste lahendamises kokku, antakse sellele kohaliku omavalitsuse üksusele, kelle koosseisu territooriumiosa haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena arvatakse, üle järgmised varad: 1) territooriumiosal olevad kohaliku omavalitsuse üksuse kinnisasjad; 2) territooriumiosal oleva kohaliku omavalitsuse üksuse kinnisasjaga otseselt seotud kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse § 34 lõigetes 2 ja 7 nimetatud võlakohustused; 3) proportsioonis kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arvu osakaaluga territooriumiosal oleva kohaliku omavalitsuse üksuse kinnisasjaga mitteseostatavad kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse § 34 lõigetes 2 ja 7 nimetatud võlakohustused, välja arvatud juhul, kui nimetatud võlakohustuste summa on alla 1000 euro. § 13. Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise otsustamine (1) Vabariigi Valitsuse määrus Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta võetakse Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 3 lõike 1 ning § 71 lõigete 2 ja 3 alusel vastu hiljemalt 2017. aasta 15. juuliks. (2) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muudatus ning sellest tulenev haldusüksuste nimistu muudatus valdade ja linnade kohta jõustub 2017. aastal kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval. 2.3. Haldusreformi seaduse § 24 lg 1 § 24. Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seonduvate kulude katmine (1) Vabariigi Valitsuse algatatud kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele ühinemistoetusi ei maksta, 19 välja arvatud nende kohaliku omavalitsuse üksuste eest, kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks on Vabariigi Valitsus kehtestanud käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud määruse või kes on käesoleva seaduse § 7 lõikes 3 nimetatud tingimustel ühinemist taotlenud ja kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks on Vabariigi Valitsus kehtestanud käesoleva seaduse § 13 lõikes 1 nimetatud määruse. Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele hüvitatakse riigieelarvest 1 kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse § 6 lõike 2 punktides 1–4 või käesoleva seaduse § 12 lõike 2 punktis 4 nimetatud tegelikud tehtud kulud kuludokumentide alusel, kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses. 3.Normikontrolli lubatavus 3.1. Põhiseaduslikkuse järelevalve asi PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Riigikohtu üldkogu (RKÜK) 16. märtsil 2010. aastal kohtuasjas nr 3-4-1-8-10 tehtud otsuse punkti 44 kohaselt on Riigikohus eespool viidatud sätte alusel pädev sisuliselt läbi vaatama selliseid taotlusi, mille puhul on täidetud kaks tingimust. Esiteks peab taotluse olema esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja teiseks peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. PSJKS § 7 kohaselt on omavalitsusüksuse volikogu võimalus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks piiratud. Nimelt ei saa omavalitsusüksuse volikogu taotleda õigusakti või selle sätte tunnistamist vastuolus olevaks põhiseaduse mis tahes normiga, vaid üksnes põhiseaduse mõne sellise normiga, mis kuulub kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste hulka (RKÜK eespool viidatud otsus, punkt 45). Seega on käesoleva menetluse puhul tegemist põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga, kuid taotlus saab olla lubatav ainult asjassepuutuvate sätete osas. Asjasse puutuvad saavad olla ainult need HRS-i sätted, mis võivad riivata kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi. 3.2. Vaidlustatud sätted on osaliselt asjassepuutuvad PSJKS § 7 alusel võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Kohaliku omavalitsuse üksuse (edaspidi KOVü) taotluse alusel algatatud põhiseaduslikkuse järelevalves peab hindama, kas vaidlustatud norm saab riivata KOVü põhiseaduslikke tagatisi ning kas riive on lubatav. Taotleja leiab, et vaidlustatud HRS-i sätted rikuvad järgmisi KOVü põhiseaduslikke tagatisi: 2) tunnistada haldusreformi seaduse § 3 kehtetuks vastuolu tõttu põhiseaduse §-dega 154 ja 158; 3) tunnistada haldusreformi seaduse 3. ptk (§-id 9-13) kehtetuks vastuolu tõttu põhiseaduse §-dega 154 ja 158; 4) tunnistada haldusreformi seaduse § 24 lg 1 osas, milles see ei anna õigust saada ühinemistoetust neil KOV-idel, kellel haldusreformi käigus ei ole õnnestunud vabatahtlikult ühineda, ja neil KOV-idel, kellel ei ole võimalik taotleda haldusterritoriaalse korralduse muutmist haldusreformi seaduse § 7 lg 3 alusel, kehtetuks vastuolu tõttu põhiseaduse §-ga 154 koosmõjus § 12 lõikega 1. PS § 154 lg 1 teine lause - KOVü finantsgarantii 20 Paragrahvi 154 lõikest 1 tuleneb õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mille eesmärgiks on tagada kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine ja korraldamine (RKPJKo 26.06.2009, 3-4-1-4- 09, p 20). Omavalitsuslike ülesannete iseseisva otsustamise ja korraldamise suhtes on relevantsed ka EKOH art 9 lg-d 1 ja 2: kohalikel võimuorganitel on riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada (lg 1); rahalised vahendid peavad olema vastavuses kohalikele võimuorganitele PS-ga ja seadusandlusega seatud kohustustega (lg 2).10 Riigi poolt makstav ühinemistoetus on suunatud toetava meetmena KOV motivatsiooni suurendamisele viimaks omaalgatuslikud ühinemised kooskõlas haldusreformi eesmärgiga ise läbi, ära ootamata Vabariigi Valitsuse poolseid samme. See peaks tagama ka vähese haldussuutlikkusega KOVü-de ühinemisläbirääkimistesse ja ühinemistesse kaasamise, kuna annab KOVü-le finantsstiimuli ühinemiseks. Ühinemistoetust ei maksta nendele KOVü-le, kelle puhul toimub haldusterritoriaalse korralduse muutmine Vabariigi Valitsuse algatusel. Omaalgatusliku ühinemise soodustamine kannab endas ühtlasi eesmärki vältida liigset sekkumist KOVide enesekorraldusõigusesse ehk järgib põhimõtet, et KOVide haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on eelistatud lahendus, kus omavalitsus ise määrab kellega ja mis tingimustel ta ühineb. Erinevalt koheldakse neid KOVü-d, kes ühinevad volikogu algatuse ja neid, kes ühinevad Vabariigi Valitsuse algatusel. Tegemist ei ole omavahel võrreldavate gruppidega ning puudub vajadus neile võrdsetel tingimustel ühinemistoetuse maksmiseks. Seadusandjal on õigus reguleerida KOVü-ga seonduvat ning käesoleval juhul on peetud sobilikuks, vajalikuks ning mõõdukaks vahendiks ühinemistoetuse maksmist nendele KOVü-le, kes liituvad nö vabatahtlikult. Eraldi võib välja tuua KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmisega kaasnevate kulude hüvitamise regulatsiooni, mis on seadusandja poolt ette nähtud kõigile KOVü-le, olenemata sellest, kelle algatusel haldusterritoriaalse korralduse muutmine algatatakse. Taotleja ei ole välja toonud, mis osas kehtestatud regulatsioon KOVü finantsgarantiid riivab - taotlusest ei nähtu asjaolusid, mille pinnalt saaks teha järelduse, et kulude hüvitamise regulatsioon ei ole asjakohane. Sellisele järeldusele saaks tulla hiljem, kui on selgunud tegelikud kulutused, mis kaasnesid KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmisega. HRS § 24 lg 1 ei riiva PS § 154 1 lõikes sätestatud KOVü finantsgarantiid ning PS § 12 lg-st 1 tulenevalt võrdse kohtlemise põhimõtet. 4. Normikontrolli põhjendatus Normikontroll on põhjendatud, kui vaidlusalused sätted on formaalsetel või materiaalsetel põhjustel põhiseadusvastased. 4.1. Formaalne põhiseaduspärasus Puuduvad andmed, mis seaksid kahtluse alla vaidlusaluste seadusnormide formaalse põhiseaduspärasuse ehk vastavuse pädevus-, menetlus- või vorminõuetele. Samuti on taotluses (Taotluse p 34) märgitud, et seadusliku aluse nõue on täidetud. 4.2. Materiaalne põhiseaduspärasus 4.2.1. Kohane põhiõigus ja selle kaitseala riive 10 Viide nr 1, 14 ptk, § 154 komm 2 21 4.2.1.1. PS § 154 lg 1 ja § 158 - KOVü õigussubjektsuse garantii PS § 154 lõikest 1 tulenevat KOVü õigussubjektsuse garantiid on seadusega lubatud piirata - tegemist on lihtsa seadusreservatsiooniga põhiõigusega. Seadusereservatsioonist tuleneb, et riigivõimul on KOV enesekorraldusõiguse kasutamisse võimalik seadusega sekkuda ja KOV elemente konkretiseerida. Kuna § 154 lg 1 näeb KOV pädevuse piiranguna ette lihtsa seadusereservatsiooni, võib riik KOV kohaliku elu küsimuste otsustamise ja korraldamise õigust piirata iga vabalt seatud eesmärgi saavutamiseks, mis ei ole PS-ga vastuolus (poliitiline vastutus, avaliku võimu tegevuse avalikkus ja läbipaistvus vm) (RKPJKo-d 08.06. 2007, 3- 4-1-4-07, p 20; 01.04. 2010, 3-4-1-7-09, p 31). Kuigi PS 154 lg-st 1 tuleneb kohustus kehtestada KOV enesekorraldusõiguse piirangud seadusega, ei tähenda seadusereservatsioon siiski seda, et seadus peab ammendavalt sätestama KOV põhiseaduslikke tagatisi puudutava regulatsiooni ning et sellega seonduva regulatsiooni kehtestamise delegeerimine täitevvõimule oleks üldse keelatud. Küll peab seadusandja ise otsustama kõik enesekorraldusõiguse piiramise seisukohast olulised küsimused. Riik ei tohi seadusereservatsiooni kasutades muuta KOV põhiseaduslikku garantiid sisutühjaks. Säilima peab KOV garantii tuum – enesekorraldusõigus – ja KOV õiguste riive peab olema proportsionaalne (PS § 11), st õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas. Teiste sõnadega, tulenevalt PS §-s 154 sisalduvast lihtsast seadusereservatsioonist on seadusandjal küll võimalik mõned oma sisult kohaliku elu küsimused viimaste hulgast põhjendatult välja arvata, kuid tal tuleb silmas pidada, et KOV põhiseaduslik garantii jääks püsima (RKPJKo 11 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 12) . Enesekorraldusõiguse kitsendamiseks seadusega peab olema kaalukas avalik huvi. Omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhimõte sisaldub ka EKOH artikli 3 lõikes 1, mille kohaselt tähendab kohalik omavalitsus kohalike võimuorganite õigust ja võimet seaduse piires ja kohalike elanike huvides korraldada ja juhtida valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust. Nii põhiseadus kui EKOH võimaldavad tõlgendust, et elanike huvide ja nende põhiõiguste kaitse eesmärgil saab omavalitsuse enesekorraldusõigust piirata. Haldusreformi läbiviimine lähtub ülekaalukast huvist, et kohalike elanike põhiõiguste kaitstus haldusreformiga kohalikes omavalitsustes tagataks. Elanike põhiõiguste kaitse on niivõrd oluline õigushüve, et sel eesmärgil on põhjendatud seadusega omavalitsuse enesekorralduse kitsendamine ja seadusega omavalitsuse ühinemise aluste, sh omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumi (HRS § 3) ja sundühendamise sätete (HRS §-d 9-13) rakendamise reguleerimine. Omavalitsustel ei ole subjektiivset õigust omavalitsussüsteemi muutumatuna säilitamisele. Õigussubjektsuse garantii esemeline kaitseala puudutab vaid konkreetse KOV õigust tema haldusterritoriaalse korralduse muutmisele ehk HRS kontekstis saab rääkida õigussubjektsuse garantii riivest konkreetse KOV osas, kui Vabariigi Valitsuse on algatanud selle omavalitsuse osas ühendamise teise omavalitsusega (HRS 3. peatükk). HRS § 3 riivab PS §-des 154 ja 158 sätestatud KOVü õigussubjektsuse garantiid. 4.2.1.2. PS § 158 - õigus ärakuulamisele PS § 158 kohaselt ei tohi KOVü piire muuta vastavate omavalitsuste arvamust ärakuulamata. Käesolev paragrahv reguleerib KOVü kui õigussubjekti ärakuulamist. EKOH art 5 lähtub eeldusest, et piirimuudatused (millest radikaalseimaks juhtumiks on KOVü-de ühendamine) on fundamentaalse tähtsusega nii KOVü-le kui ka kodanikele, kelle huvides KOVü peab tegutsema. Seetõttu on lisaks KOVü ärakuulamisele oluline ka kogukonna vahetu ärakuulamine. Ka ETHS näeb haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuste piiride muutmisel valdade ja linnade osas ette nii 1 asjaomase volikogu seisukoha küsimise (§ 8 lg 3; § 8 lg-d 2 ja 7; § 9 lg-d 2 ja 7) kui ka elanike 11 Viide nr 1, 14 ptk, komm 1.3.1. 22 arvamuse väljaselgitamise (§ 7 lg-d 7 ja 8), seda nii juhul, mil muudatuse algatajaks on Vabariigi Valitsus, kui ka juhul, mil see toimub volikogu algatusel.12 HRS § 9 lõikes 2 on ettenähtud tähtaeg 2017. aasta 15. veebruar, mil Vabariigi Valitsuse poolt alustatakse nende KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmisega, kes ei vasta 1. jaanuari 2017. aasta seisuga miinimumsuuruse kriteeriumile. See tähendab seda, et HRS 2. peatükis ettenähtud volikogu algatusel valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmine peab selleks ajaks olema läbi viidud. Aega selleks on alates 1. juulist 2016 kuni 1. oktoobrini 2016 ning selle aja jooksul tuleb HRS § 6 kohaselt välja selgitada ka elanike arvamus. Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine HRS § 12 kohaselt alusel näeb ette KOVü arvamuse ärakuulamise ja ka elanike arvamuse väljaselgitamise. Seega on PS §-s 158 ettenähtud ärakuulamisõigus seadusega tagatud. Hinnata tuleb HRS-s ärakuulamisõiguse tagamiseks ettenähtud tähtaegade asjakohasust. HRS § 12 riivab PS §-s 158 ettenähtud ärakuulamisõigust. 4.2.2. Riive legitiimne eesmärk HRS § 1 lg 2 kohaselt on haldusreformi eesmärk toetada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel. HRS-i eelnõu seletuskirja lk 3 kohaselt on eesmärk „moodustada keskmiselt oluliselt võimekamad omavalitsused, mis suudavad praeguses majanduslikus keskkonnas end ise majandada, piirkonna arengut terviklikumalt planeerida, kvaliteetsemalt avalikke teenuseid pakkuda ning seeläbi pidurdada ääremaastumist ning tasakaalustada Eesti regionaalset arengut“. HRS-i eelnõu seletuskirjas on lisaks märgitud, et haldusreformi eesmärkide täitmiseks „sätestatakse eelnõus omavalitsusüksuse elanike arvust lähtuv haldusreformi aluskriteerium – omavalitsusüksuses peab valla ja linna haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena elama vähemalt 5000 elanikku“ (lk 3). Seletuskirjas on avatud põhjalikud kaalutlused, miks valiti haldusreformi eesmärgi saavutamiseks HRS §-s 3 sisalduv omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium ning kuidas see seondub omavalitsuste piisava võimekusega korraldada kohalikku elu. Seletuskirja lk 22 on selgitatud, et „minimaalse taseme määramisel on ekspertkomisjon käsitlenud eelkõige kolme teenusrühma –, sotsiaalteenused, esmatasandi terviseteenused ja hariduse valdkonna teenused, mille iseseisvalt korraldamise võimekus, kui selline vajadus ülesande KOV kaudu täitmiseks oleks, algab teenuse osutamiseks vajalikku minimaalset teenuse sihtrühma arvestades teatud elanike arvust. Nimetatud professionaalse võimekuse ja avalike teenuste osutamise potentsiaal ei ole seniste analüüside ja eksperthinnangute kohaselt tagatud, kui kohalike omavalitsuste elanike arv jääb alla 5000 elaniku“. Kogu HRS-i regulatsioon, sh Taotluses vaidlustatud sätted on suunatud HRS § 1 lg-s 2 sätestatud eesmärgi saavutamisele. Puudub alus väita, et HRS-i ettevalmistanud ekspertide ning asjatundjate hinnangud nii miinimumsuuruse kriteeriumile kui haldusterritoriaalse korralduse läbiviimisele on valed ning valitud meetmetega ei oleks võimalik saavutada haldusreformi eesmärki KOVü põhiseaduslikke tagatisi ebaproportsionaalselt riivamata. 4.2.3. Riive proportsionaalsus PS §-is 11 sätestatud proportsionaalsuse telgklausli kohaselt peavad isiku põhiõigustele ja vabadustele seatavad piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada 13 piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Sobivus – kas meede on sobiv eesmärgi saavutamiseks, st kui tõuseb KOVü võimekus avalike teenuste osutamiseks. Vajalikkus – meede on vajalik ainult siis, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada muude, vähem riivavate meetmetega. 12 Viide nr 1, 14 ptk, komm 2. 13 Viide nr 1, 2. ptk, komm 1. 23 Mõõdukus – tuleb hinnata, mis on kaalukam, kas HRS-s sätestatud eesmärgi saavutamine või PS-s sätestatud põhiseadusliku garantii riive. HRS § 3 Saavutamaks HRS-i eesmärke on seadusandja pidanud vajalikuks omavalitsusüksuse miinimumkriteeriumi kehtestamist HRS §-s 3. Puuduvad andmed, mis võimaldavad väita, et arvulise kriteeriumi kehtestamine on ilmselgelt ebasobiv meede HRS-i eesmärkide saavutamiseks. Miinimumkriteeriumi kehtestamist saab pidada ka vajalikuks meetmeks, kuna seaduslikud võimalused ETHKS-s KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks KOVü algatusel on kehtinud piisavalt kaua, kuid KOVü-d ei ole seda võimalust kasutanud ja haldusterritoriaalne korraldus ei ole muutunud. HRS § 1 lõikes 2 ning §-s 3 osutatud omavalitsuste võimekuse analüüsimisel on lähtutud kehtivatest seadustest ning seetõttu ei saaks väita, et reformi tulemusena tekkivate omavalitsuste täidetavate avalike teenuste ulatus selgub alles valdkonnaseaduste muudatuste käigus. Siiski ei ole käesoleval ajal lõplikku selgust, milliseid teenuseid peavad KOVü-d osutama hakkama ning kas toimub KOVü ülesannete ja riigiülesannete omavahelises jaotuses arvestatavaid korrektuure (HRS § 1 lg 2 kohaselt on haldusreformi eesmärk toetada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel.) - seega ei ole võimalik andmete puudumise tõttu asuda seisukohale KOVü miinimumsuuruse kriteeriumi proportsionaalsuse küsimuses. HRS §-d 9-13 KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmine VV algatusel on kehtestatud juhuks, kui ei toimu KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmist KOVü algatusel. Seega on seadusandja esmalt ette näinud vähem KOVü põhiseaduslikke garantiisid riivava regulatsiooni ning soodustanud KOVü algatusel haldusterritoriaalse korralduse muutmist. Kui volikogude enda algatusel ei ole isikute põhiõiguseid ning kohalike omavalitsuste toimetulekut tagava miinimumsuurusega omavalitsusüksuseid moodustatud ja kohalike omavalitsuste moodustumine on edasi lükkunud, on Vabariigi Valitsuse poolt konkreetse ajaraami sees algatatava haldusterritoriaalse korralduse muutmine isikute põhiõiguste ning kohalike omavalitsuste toimetuleku paremaks tagamiseks sobiv abinõu. HRS § 9 lg 2 kohaselt algatab Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse muutmise juhul, kui KOVü-le ei kohaldata HRS § 9 lg-s 3 sätestatud erandit. See tähendab, et kui kohalik omavalitsus ei vasta miinimumsuuruse kriteeriumile ning Vabariigi Valitsus peab eelnõu § 9 lg-s 3 sätestatud erandi kehtestamist põhjendatuks, jätab Vabariigi Valitsus sellise kohaliku omavalitsuse ühendamise algatamata. Seega ei algata Vabariigi Valitsus haldusterritoriaalse korralduse muutmist nende kohaliku omavalitsuse üksuste puhul, kus see oleks asjaolusid arvesse võttes põhjendamatu. Vabariigi Valitsuse poolt haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamiseks esitab Rahandusministeerium asjaomastele valla või linna volikogudele Vabariigi Valitsuse määruse eelnõuga vastava ettepaneku (HRS § 9 lg 2). Seadusega on volikogudele ette nähtud tähtaeg arvamuse esitamiseks, mis on hiljemalt 2017. aasta 15. maiks. Tähtpäevaks vastamata jätmisel loetakse ettepanek vastuvõetuks (HRS § 9 lg 8). Vabariigi Valitsuse ettepanekule arvamuse andmisega tagatakse formaalselt ja sisuliselt KOVü kaasamine ja ärakuulamine tema piire muutva otsuse tegemisse vastavalt PS §-le 158. HRS jõustumisest 01.07.2016 KOV volikogu valimisteni, mis toimuvad 15. oktoobril 2017. aastal, on enam kui aasta aega. KOVü-l on seeläbi antud piisav aeg, et jõuda omaalgatuslike ühinemiste ettevalmistamisega 1.jaanuariks 2017 lõpule, mis on viimane kuupäev, millal KOVü-d võivad esitada maavanemale ETHS § 9 lõike 9 kohase ühinemistaotluse. 24 Kui omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastavad KOVü-d, kes ei täida ka HRS § 9 lõikes 3 nimetatud erandit, ei ole HRS nõudeid omaalgatuslikuks ühinemiseks täitnud, siis peavad nad arvestama HRS § 9 lg 2 tagajärgedega ehk sellega, et Vabariigi Valitsus algatab Vabariigi Valitsuse määruse eelnõuga nende suhtes ühendamise hiljemalt 15. veebruaril 2017. Vastava otsuse saab Vabariigi Valitsus võtta vastu ka enne nimetatud kuupäeva, mil on selgunud, millised KOVü-d on ühinemisest kõrvale jäänud. HRS § 9 lg 2 kohase Vabariigi Valitsuse ettepaneku esitamine KOVü-le on ärakuulamise nõude tagamiseks. KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei toimu KOVü teadmata. KOVü-l on õigus esitada oma põhjendatud vastuväited hiljemalt 15. maiks 2017, kui ta ei nõustu Vabariigi Valitsuse argumentidega. Vabariigi Valitsuse algatatud omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimub kohalike omavalitsuste arvamusi ära kuulates ja arvesse võttes ning asjakohaseid asjaolusid kaaludes. Arvestades varem KOVü haldusterritoriaalse muudatuse läbiviimiseks kehtestatud tähtaegu ETHS-s ning HRS-s võib asuda seisukohale, et tähtajad, mis on kehtestatud haldusreformi läbiviimisel KOVü-le ärakuulamisõiguse tagamiseks on sobivad, vajalikud ja mõõdukad saavutamaks haldusreformi eesmärki. 5. Kokkuvõte Lähtudes haldusterritoriaalse korralduse muutmise komplekssusest ja võttes arvesse erinevate institutsioonide (eelkõige Rahandusministeerium) ning ekspertide vastavaid analüüse hindamaks, kas HRS §-s 3 ja §-des 9-13 sätestatud meetmed on proportsionaalsed (sobivad, vajalikud ja mõõdukad) õigustamaks KOVü õigussubjektsuse garantii ning ärakuulamisõiguse piiramist HRS § 1 lõikes 2 toodud eesmärkidel, saab asuda seisukohale, et HRS on põhiseadusega kooskõlas. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Urmas Reinsalu Minister Mariko Jõeorg-Jurtšenko 620 8207 [email protected] 25