Arvamus

Teie 09.08.2016 nr 4-3-23-16 Hr Priit Pikamäe Meie 30.08.2016 nr 10-3/5894 Riigikohus [email protected] Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-3-16 1. Asjaolud ja menetluse käik Riigikogu võttis 7. juunil 2016. aastal vastu haldusreformi seaduse (edaspidi HRS), mis jõustus 1. juulil 2016. aastal üldises korras ning mille rakendussätetes on ette nähtud teatud sätete hilisem jõustumine. Muuhulgas jõustub käesolevas asjas vaidlustatud HRS § 28 p 2 1. juulil 2017. aastal. 30. juunil 2016. aastal esitas Kõpu Vallavolikogu (edaspidi Taotleja) Riigikohtule taotluse tunnistada HRS § 9 lõige 2 ja § 24 põhiseadusega vastuolus olevaks (edaspidi Taotlus) . 12. juulil 2016. aastal jättis Riigikohus taotluse käiguta ning andis tähtaja puuduste kõrvaldamiseks. 25. juulil 2016. aastal esitas Taotleja täiendatud Taotluse, milles taotleb algsele taotlusele lisaks HRS § 9 lõike 1 teise lause ning § 28 punkti 2 põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist. 2.augustil 2016. aastal edastas Riigikohus taotluse arvamuse esitamiseks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (edaspidi PSJKS) §-s 10 nimetatud menetlusosalistele, kuid mitte justiitsministrile. 9. augustil 2016. aastal edastas Riigikantselei Taotluse justiitsministrile, kuna PSJKS § 10 lg 1 p 6 kohaselt on menetlusosaliseks valdkonna eest vastutavaks ministriks justiitsminister. Valdkonnana antud juhul peetakse silmas põhiõiguste kaitset üldisemalt. 2. Vaidlustatud sätted 2.1. Haldusreformi seaduse § 9 lõike 1 teine lause […] Nimetatud juhul ei kohaldata Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõikes 1, lõike 3 punktis 3 ega lõikes 4 sätestatut. 2.2. Haldusreformi seaduse § 9 lg 2 […] (2) Vabariigi Valitsus algatab hiljemalt 2017. aasta 15. veebruaril nende kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise, mis ei vasta rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile ja mille suhtes ei ole Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise määrust ning millele Vabariigi Valitsus ei kohalda käesoleva paragrahvi lõikes 3 sätestatud erandit. Rahandusministeerium esitab asjaomastele kohaliku omavalitsuse üksuste volikogudele arvamuse avaldamiseks Vabariigi Tõnismägi 5A / 15191 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 Valitsuse määruse eelnõu haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise kohta 1 Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 3 lõike 1 ning § 7 lõigete 2 ja 3 alusel (edaspidi Vabariigi Valitsuse ettepanek), mille kohta tuleb arvamus esitada hiljemalt 2017. aasta 15. mail. Vabariigi Valitsuse ettepanek võib hõlmata ka omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile vastavaid või kriteeriumile mittevastavaid kohaliku omavalitsuse üksusi, kelle suhtes on Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise määruse ja kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmisel oleks positiivne mõju, lähtudes Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 5 nimetatud asjaoludest, ning muutmine on vajalik ja otstarbekas omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava kohaliku omavalitsuse üksuse võimekuse tagamiseks tulenevalt käesoleva seaduse § 1 lõikest 2 ja §-st 3. 2.3. Haldusreformi seaduse § 24 […] § 24. Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seonduvate kulude katmine (1) Vabariigi Valitsuse algatatud kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele ühinemistoetusi ei maksta, välja arvatud nende kohaliku omavalitsuse üksuste eest, kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks on Vabariigi Valitsus kehtestanud käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud määruse või kes on käesoleva seaduse § 7 lõikes 3 nimetatud tingimustel ühinemist taotlenud ja kelle haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks on Vabariigi Valitsus kehtestanud käesoleva seaduse § 13 lõikes 1 nimetatud määruse. Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele hüvitatakse riigieelarvest 1 kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse § 6 lõike 2 punktides 1–4 või käesoleva seaduse § 12 lõike 2 punktis 4 nimetatud tegelikud tehtud kulud kuludokumentide alusel, kuid mitte rohkem kui 100 000 euro ulatuses. (2) Valdkonna eest vastutav minister võib kehtestada käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud kulude hüvitamise täpsemad tingimused ja korra. Ühinemise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksuse ühinemiskulude hüvitise suuruse kinnitab Vabariigi Valitsus korraldusega. (3) Käesoleva seaduse § 12 lõigetes 3 ja 9 sätestatu täitmisest tulenevad maavanema kulud kaetakse riigieelarve seaduse § 58 lõike 3 alusel kehtestatud korras. 2.4. Haldusreformi seaduse § 28 punkt 2 (jõustub 1. jaanuaril 2017. aastal) […] (1) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine toimub Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse §-s 8 sätestatud korras, arvestades käesolevas paragrahvis sätestatud erisusi. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõikes 1, lõike 3 punktis 3 ja lõikes 4 ning kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 11 lõikes 4 ja § 17 lõikes 3 sätestatut käesolevas seaduses sätestatud Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise puhul ei kohaldata. 3. Normikontrolli lubatavus 3.1. Põhiseaduslikkuse järelevalve asi PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Riigikohtu üldkogu (RKÜK) 16. märtsil 2010. aastal kohtuasjas nr 3-4-1-8-10 tehtud otsuse punkti 44 kohaselt on Riigikohus eespool viidatud sätte alusel pädev sisuliselt läbi vaatama selliseid taotlusi, mille puhul on täidetud kaks tingimust. Esiteks peab taotluse olema esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja teiseks peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. PSJKS § 7 kohaselt on omavalitsusüksuse volikogu võimalus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks piiratud. Nimelt ei saa omavalitsusüksuse volikogu taotleda õigusakti või selle sätte tunnistamist vastuolus olevaks põhiseaduse mis tahes normiga, vaid üksnes põhiseaduse mõne sellise normiga, mis kuulub kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste hulka (RKÜK eespool viidatud otsus, punkt 45). Seega on käesoleva menetluse puhul tegemist põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga, kuid taotlus saab olla lubatav ainult asjassepuutuvate sätete osas. HRS § 9 lg 1 teine lause ning § 28 p 2 osas tuleb taotlus jätta läbi vaatamata, kuna tegemist ei ole asjassepuutuvate sätetega ning Taotlusest ei nähtu argumente, mis põhjusel Taotleja leiab, et sätted on vastusolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Taotluse leheküljel 8 on märgitud põhjenduseks „samadel õiguslikel põhjendustel (mida ei hakka taotleja üle kordama), mis eelpool taotluses on esitatud haldusreformiseaduse 9 lg 2 põhiseadusega vastasuse osas“ ei ole piisav täitmaks PSJKS §-s 7 sätestatud taotluse põhjendamise nõuet. Sisult erinevate HRS-i sätete vaidlustamist analoogsete argumentidega ei saa pidada lubatavaks. 3.2. Vaidlustatud sätted on osaliselt asjassepuutuvad 3.2.1 Asjassepuutuvad sätted PSJKS § 7 alusel võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Kohaliku omavalitsuse üksuse (edaspidi KOVü) taotluse alusel algatatud põhiseaduslikkuse järelevalves peab hindama, kas vaidlustatud norm saab riivata KOVü põhiseaduslikke garantiisid. HRS § 9 lg 2 Taotleja leiab, et „….HRS 3. peatükk on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega, mis tuleneb Eesti Vabariigi Põhiseaduses (edaspidi PS) § 145 ja 158 alusel.“(taotluse lk 2). Lisaks leiab Taotleja, et haldusreform on vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega ning ei anta mõistlikku tähtaega kohaliku omavalitsuse ära kuulamiseks ja riivet on suurendatud tähtaegade osas (taotluse lk 4). Taotleja palub tunnistada HRS § 9 lg 2 põhiseadusega vastuolus olevaks, kuna lühendatud tähtajaga haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamine Vabariigi Valitsuse poolt enne valimisi ei taga PS § 158 sätestatud õigust omavalitsuse arvamusele. Samuti pole nõuetele vastavatel omavalitsustel lühemate tähtaegade osas tagatud ausad läbirääkimised teiste omavalitsustega, mida sundliitmine ei puuduta. Samas leiab taotleja (taotluse lk 5), et …“õigussubjektsuse garantii oleks tagatud siis, kui tähtaeg oleks vähemalt samaväärne varasema seadusandlusega. Kohalikul omavalitsusel on õigus õiguspärasele ootusele selles osas“. Kuna Taotluses toodud argumentide ning järelduste omavaheline loogika on raskesti jälgitav, siis Justiitsministeerium mõistab Taotlust selliselt, et Taotleja vaidlustab HRS § 9 lõiget 2 osas, mis näeb ette Vabariigi Valitsuse poolt hiljemalt 2017. aasta 15. veebruaril nende kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise, mis ei vasta rahvastikuregistri andmete kohaselt 2017. aasta 1. jaanuari seisuga omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile ja mille suhtes ei ole Vabariigi Valitsus võtnud vastu käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise määrust ning millele Vabariigi valitsus ei kohalda käesoleva paragrahvi lõikes 3 sätestatud erandit. Taotleja leiab, et vaidlustatud regulatsioon riivad PS §-s 158 sätestatud KOVü ärakuulamisõigust. HRS § 24 Taotleja leiab, et haldusreformi teostamine ja läbiviimine on seotud riikliku sunniga (taotluse lk 6), sõltumata sellest kas haldusreformi puhul on rakendatud sundi tähtaegade osas vabatahtlikuks ühinemiseks või teostatud on haldusterritoriaalne muudatus Vabariigi Valitsuse algatusel. Mõlemal juhul tekivad kulud. Taotleja näeb siin võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist, kuna tema hinnangul on rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet, sest vabatahtlik ühinemine pole vabatahtlik, sest seadusega pealesurutud riiklik sund liitumise tähtaegade osas on olemas. Taotleja leiab, et ühinemistoetust tuleb maksta HRS § 20 lg 2 võrdsetel alustel ning seetõttu on HRS § 24 põhiseadusega vastuolus, kuna riivab võrdse kohtlemise põhimõtet - PS § 12. Vaidlustatud sätted on seega asjassepuutuvad ainult järgmises ulatuses: 1) HRS § 9 lg 2 osas, mis sätestab tähtajaks 2017. aasta 15. veebruari ja 2) HRS § 24 lg 1. 3.2.2. Asjasse mittepuutuvad sätted Oleme seisukohal, et HRS § 9 lg 1 teine lause ja § 28 p-s 2 sisalduv regulatsioon ei saa riivata KOVü põhiseaduslikke tagatisi (õigussubjektsust, enesekorraldusõigust, finantsgarantiid) ja nende sätete osas ei ole Taotlus PSJKS § 7 mõttes lubatav. HRS § 9 lg 1 teine lause – „…..Nimetatud juhul ei kohaldata Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 8 lõikes 1, lõike 3 punktis 3 ega lõikes 4 sätestatut.“ on sisuliselt HRS § 9 lg 1 esimese lause kordamine ning ei oma iseseisvat regulatiivset mõju KOVü põhiseaduslikele garantiidele. Normi konstruktsiooni mõttes on tegemist tarbetu kordamisega, kuna § 9 lg 1 esimesest lausest juba tuleneb, et ETHS §-i 8 kohaldatakse „arvestades käesolevas paragrahvis sätestatud erisusi“. KOVü õiguseid saavad käesoleval juhul mõjutada sätted, mida seaduse kohaselt tuleb kohaldada, aga mitte säte, mis ütleb, et milliseid sätteid ei kohaldata. HRS § 28 p 2 eesmärk on viia HRS § 12 lg 1 kooskõlla 1. jaanuaril 2017 jõustuvate kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muudatustega. Nimelt muudetakse 1. jaanuaril 2017. aastal jõustuva riigikogu valimise seaduse ja teiste seaduste muutmise seadusega kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadust (edaspidi KOVVS) ning sellega seos on vaja viia HRS § 12 lg 1 viited kooskõlla muutunud KOVVS sätete numeratsiooniga. Sisulist muudatust 1. jaanuaril jõustuv HRS § 28 p 2 endast ei kujuta. 4. Normikontrolli põhjendatus Normikontroll on põhjendatud, kui vaidlusalused sätted on formaalsetel või materiaalsetel põhjustel põhiseadusvastased. 4.1. Formaalne põhiseaduspärasus Puuduvad andmed, mis seaksid kahtluse alla vaidlusaluste seadusnormide formaalse põhiseaduspärasuse ehk vastavuse pädevus-, menetlus- või vorminõuetele. 4.2. Materiaalne põhiseaduspärasus 4.2.1. Kohane põhiõigus ja selle kaitseala riive PS § 12 – võrdsuspõhiõigus PS § 12 lõike 1 kohaselt tuleb võrdseid kohelda võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt. Võrdsuspõhiõigus kaitseb võrdseid ebavõrdse kohtlemise eest. Et teha kindlaks, kas keegi on kellegagi (miski millegagi) võrdne või ebavõrdne, peab olema vähemalt kaks isikut, isikute gruppi või 1 faktilist asjaolu, keda või mida omavahel võrrelda. Põhiseaduse § 12 lõiget 1 tuleb tõlgendada ka õigusloome võrdsuse tähenduses - seadused peavad ka sisuliselt kohtlema kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi. Selles põhimõttes väljendub sisulise võrdsuse idee: võrdseid tuleb kohelda võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt. Kuid mitte igasugune võrdsete ebavõrdne kohtlemine pole võrdsusõiguse rikkumine. Keeldu kohelda võrdseid ebavõrdselt on rikutud, kui kaht isikut, isikute gruppi või olukorda koheldakse meelevaldselt ebavõrdselt. Kui on olemas mõistlik ja asjakohane põhjus, on ebavõrdne kohtlemine seadusloomes 2 põhjendatud. Kui on tuvastatud ebavõrdne kohtlemine, siis tuleb seda õigustada (§ 11 esimene lause). „Võrdsuspõhimõtte piiramine ei ole iseenesest veel selle põhimõtte rikkumine. Seadusloome võrdsuse põhimõtet on rikutud, kui ebavõrdset kohtlemist ei ole võimalik põhiseaduslikult õigustada.” (RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 20; vrd RKPJKo 27.12.2011, 3-4-1-23-11, p 56.) Üldise võrdsuspõhiõiguse riive põhiseaduspärasuse kontrollimiseks tuleb vastata kolmele küsimusele. Esiteks tuleb määratleda, milline on ebavõrdse kohtlemise legitiimne eesmärk. Teiseks on vaatluse all üldise võrdsuspõhiõiguse riive formaalse põhiseaduspärasuse küsimused. Kolmandaks on tähelepanu keskmes küsimus, millise kriteeriumi järgi tuleb kontrollida üldise võrdsuspõhiõiguse riive 3 materiaalset põhiseaduspärasust. HRS § 20 lg 1 näeb ette KOVü volikogude algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustatud kohaliku omavalitsuse üksusele ühinemistoetuse maksmise. HRS § 24 lõikes 1 sätestatud Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seonduvate kulude katmise kord ei näe ette ühinemistoetuse maksmist juhul kui Vabariigi Valitsus algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise ning selle tulemusel moodustub kohaliku omavalitsuse üksus. Seega näeb HRS sõltuvalt sellest, kelle algatusel toimub haldusterritoriaalse korralduse muutmine, ühel juhul ette ühinemistoetuse maksmise ja teisel juhul mitte ning PS § 12 sätestatud võrdse kohtlemise õiguse riivet tuleb hinnata. PS § 158 - õigus ärakuulamisele PS § 158 kohaselt ei tohi KOVü piire muuta vastavate omavalitsuste arvamust ärakuulamata. Käesolev paragrahv reguleerib KOVü kui õigussubjekti ärakuulamist. EKOH art 5 lähtub eeldusest, et piirimuudatused (millest radikaalseimaks juhtumiks on KOVü-de ühendamine) on fundamentaalse tähtsusega nii KOVü-le kui ka kodanikele, kelle huvides KOVü peab tegutsema. Seetõttu on lisaks KOVü ärakuulamisele oluline ka kogukonna vahetu ärakuulamine. Ka ETHS näeb haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuste piiride muutmisel valdade ja linnade osas ette nii 1 asjaomase volikogu seisukoha küsimise (§ 8 lg 3; § 8 lg-d 2 ja 7; § 9 lg-d 2 ja 7) kui ka elanike arvamuse väljaselgitamise (§ 7 lg-d 7 ja 8), seda nii juhul, mil muudatuse algatajaks on Vabariigi Valitsus, kui ka juhul, mil see toimub volikogu algatusel.4 HRS § 9 lõikes 2 on ettenähtud tähtaeg 2017. aasta 15. veebruar, mil Vabariigi Valitsuse poolt alustatakse nende KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmisega, kes ei vasta 1. jaanuari 2017. aasta seisuga miinimumsuuruse kriteeriumile. See tähendab seda, et HRS 2. peatükis ettenähtud volikogu algatusel valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmine peab selleks ajaks olema läbi viidud. Aega selleks on alates 1. juulist 2016 kuni 1. oktoobrini 2016 ning selle aja jooksul tuleb HRS § 6 kohaselt välja selgitada ka elanike arvamus. Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine HRS § 12 kohaselt alusel näeb ette KOVü arvamuse ärakuulamise ja ka elanike arvamuse väljaselgitamise. Seega on PS §-s 158 ettenähtud ärakuulamisõigus seadusega tagatud. Hinnata tuleb HRS-s ärakuulamisõiguse tagamiseks ettenähtud tähtaegade asjakohasust. 1 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura, 2012, 2. ptk komm 1.3. 2 RKÜKo 3. jaanuar 2008, 3-3-1-101-06, p 20. 3 Viide nr 1, komm 2.2. 4 Viide nr 1, 14 ptk, komm 2. Lisaks märgime, et PS § 154 lõikest 1 tulenevat KOVü enesekorraldusõigust on seadusega lubatud piirata - tegemist on lihtsa seadusreservatsiooniga. Seadusereservatsioonist tuleneb, et riigivõimul on KOV enesekorraldusõiguse kasutamisse võimalik seadusega sekkuda ja KOV elemente konkretiseerida. Kuna § 154 lg 1 näeb KOV pädevuse piiranguna ette lihtsa seadusereservatsiooni, võib riik KOV kohaliku elu küsimuste otsustamise ja korraldamise õigust piirata iga vabalt seatud eesmärgi saavutamiseks, mis ei ole PS-ga vastuolus (poliitiline vastutus, avaliku võimu tegevuse avalikkus ja läbipaistvus vm) (RKPJKo-d 08.06. 2007, 3- 4-1-4-07, p 20; 01.04. 2010, 3-4-1-7-09, p 31). Kuigi PS 154 lg-st 1 tuleneb kohustus kehtestada KOV enesekorraldusõiguse piirangud seadusega, ei tähenda seadusereservatsioon siiski seda, et seadus peab ammendavalt sätestama KOV põhiseaduslikke tagatisi puudutava regulatsiooni ning et sellega seonduva regulatsiooni kehtestamise delegeerimine täitevvõimule oleks üldse keelatud. Küll peab seadusandja ise otsustama kõik enesekorraldusõiguse piiramise seisukohast olulised küsimused. Täitevvõimule võib delegeerida enesekorraldusõigusele seadusega kehtestatud piirangute täpsustamise (RKPJKo 15.12. 2008, 3-4-1-14-08, p 34), seega nende rakendamise seisukohalt vähemoluliste küsimuste määrusega reguleerimise. Seegi eeldab seaduses täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi olemasolu. Täitevvõimule ei või anda pädevust kehtestada seadusega võrreldes ulatuslikumaid piiranguid (RKÜKo-d 03.12. 2007, 3-3-1-41-06, p 22; 16.03. 2010, 3-4-1-8-09, p 160). Riik ei tohi seadusereservatsiooni kasutades muuta KOV põhiseaduslikku garantiid sisutühjaks. Säilima peab KOV garantii tuum – enesekorraldusõigus – ja KOV õiguste riive peab olema proportsionaalne (PS § 11), st õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas. Teiste sõnadega, tulenevalt PS §-s 154 sisalduvast lihtsast seadusereservatsioonist on seadusandjal küll võimalik mõned oma sisult kohaliku elu küsimused viimaste hulgast põhjendatult välja arvata, kuid tal tuleb silmas pidada, et KOV põhiseaduslik garantii jääks püsima (RKPJKo 5 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 12) . Samuti on käesoleva küsimuse lahendamisel asjassepuutuv PS § 160 - kohalike omavalitsuste korralduse ja järelevalve nende tegevuse üle sätestab seadus. Vastavalt unitaarriigi printsiibile (PS § 2 lg 2) kehtib Eestis ühtne KOV korraldus. Ühtsus seisneb siin organisatsiooniliste põhialuste ühtsuses, mis ei kitsenda ülemääraselt valdade ja linnade PS § 154 lg-st 1 tulenevat enesekorraldusõigust (vt ka EKOH art 6 lg 1). 6 HRS puudutab KOVü-de välist korraldust, mis on allutatud seadusereservatsioonile ning mis on eeskätt põhjendatav halduse seaduslikkuse, proportsionaalsuse, ökonoomsuse, lihtsuse ja läbipaistvuse tagamise vajadustega. Seadusandja, aga ka täidesaatev võim (vt PS § 154 komm 3.3) võib normida KOV-välist korraldust ühtlustavalt 7 avalikes huvides ja põhiseaduslikke printsiipe järgivalt. 4.2.1.1. Riive legitiimne eesmärk HRS § 9 lg-s 2 ettenähtud Vabariigi Valitsuse algatusel haldusterritoriaalse korralduse muutmise eesmärgiks on saavutada HRS § 1 lõikes 2 sätestatud seaduse eesmärk ja §-st 3 tulenev omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteerium, mis tagaks miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastava KOVü toimimiseks põhiseadusest (§ 154) ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklist 3 koosmõjus artikli 6 lõikega 2 tuleneva piisava võimekuse (KOVü õiguse ja võime seaduse alusel tagada kohaliku elu küsimuste iseseisva korraldamise). 8 Justiitsministeerium on HRS kooskõlastuskirjas juhtinud tähelepanu vajadusele menetleda ühes eelnõus kõiki kohaliku omavalitsuse reformiga seonduvaid küsimusi ja kaasnevaid 5 Viide nr 1, 14 ptk, komm 1.3.1. 6 Samas, 14 ptk, § 160, komm 1.1. 7 Samas, 14 ptk, § 160, komm 1.3. 8 Haldusreformi seaduse eelnõu kooskõlastamine, 23. veebruar 2016 nr 8-2/1279, p IV valdkonnaseaduste muudatusi, kaasa arvatud neid, mis puudutavad võimalikke sisulisi muudatusi omavalitsuse ülesannetes. Kuna haldusreformi teostatakse mitmes etapis, siis ei ole meile hetkel teada, milliseid teenuseid ning millistele standarditele vastavalt peavad KOVü-d osutama hakkama. Sellest tulenevalt on keeruline hinnata, kas Vabariigi Valitsuse algatusel haldusterritoriaalse korralduse muutmisel ettenähtud menetlus tagab KOVü-le PS §-s 158 ettenähtud piisava sisulise ärakuulamisõiguse ning riive ei osutu ebaproportsionaalseks. HRS §-s 24 ettenähtud Vabariigi Valitsuse algatatud valdade ja linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seonduvate kulude katmise kord ei näe ette ühinemistoetuse maksmist juhul kui Vabariigi Valitsus algatab haldusterritoriaalse korralduse muutmise ning selle tulemusel moodustub kohaliku omavalitsuse üksus. Erineva kohtlemise ehk võrdsuspõhiõiguse riive eesmärgiks võib antud juhul pidada KOVü-de motiveerimist ühinema volikogu algatusel, kuna nö vabatahtlik haldusterritoriaalse korralduse muutmine on mitmes mõttes eelistatum ning osalistele vähem koormavam kui Vabariigi Valitsuse algatusel haldusterritoriaalse korralduse muutmine. Kas ja kui palju ühinemistoetuse maksmine nö vabatahtlikku ühinemist soodustab me öelda ei oska, kuigi teoreetiliselt võib ühinemistoetuse maksmist pidada pigem motiveerivaks meetmeks. Seega on põhiseaduse mõttes tegemist nii võrdsuspõhiõiguse kui ka KOV ärakuulamisõiguse kaitseala riivega. Nii võrdsuspõhiõigus kui ka ärakuulamisõigus lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigused. 4.2.1.2. Riive proportsionaalsus PS §-is 11 sätestatud proportsionaalsuse telgklausli kohaselt peavad isiku põhiõigustele ja vabadustele seatavad piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada 9 piiratavate õiguste ja vabaduste. Sobivus – meede on sobiv eesmärgi saavutamiseks, st kui tõuseb KOVü võimekus avalike teenuste osutamiseks. Vajalikkus – meede on vajalik ainult siis, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada muude, vähem riivavate meetmetega. Mõõdukus – tuleb hinnata, mis on kaalukam, kas HRS-s sätestatud eesmärgi saavutamine või PS-s sätestatud põhiseadusliku garantii riive. HRS § 9 lg 2 Vabariigi Valitsuse poolt haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamiseks esitab Rahandusministeerium asjaomastele valla või linna volikogudele Vabariigi Valitsuse määruse eelnõuga vastava ettepaneku (HRS § 9 lg 2). Seadusega on volikogudele ette nähtud tähtaeg arvamuse esitamiseks, mis on hiljemalt 2017. aasta 15. maiks. Tähtpäevaks vastamata jätmisel loetakse ettepanek vastuvõetuks (HRS § 9 lg 8). Vabariigi Valitsuse ettepanekule arvamuse andmisega tagatakse formaalselt ja sisuliselt KOVü kaasamine ja ärakuulamine tema piire muutva otsuse tegemisse vastavalt PS §-le 158. HRS jõustumisest 01.07.2016 KOV volikogu valimisteni, mis toimuvad 15. oktoobril 2017. aastal, on enam kui aasta aega. KOVü-l on seeläbi antud piisav aeg, et jõuda omaalgatuslike ühinemiste ettevalmistamisega 1.jaanuariks 2017 lõpule, mis on viimane kuupäev, millal KOVü-d võivad esitada maavanemale ETHS § 9 lõike 9 kohase ühinemistaotluse. Kui omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumile mittevastavad KOVü-d, kes ei täida ka HRS § 9 lõikes 3 nimetatud erandit, ei ole HRS nõudeid omaalgatuslikuks ühinemiseks täitnud, siis peavad nad arvestama HRS § 9 lg 2 tagajärgedega ehk sellega, et Vabariigi Valitsus algatab Vabariigi Valitsuse määruse eelnõuga nende suhtes ühendamise hiljemalt 15. veebruaril 2017. Vastava otsuse saab Vabariigi Valitsus võtta vastu ka enne nimetatud kuupäeva, mil on selgunud, millised KOVü-d on ühinemisest kõrvale jäänud. 9 Viide nr 1, 2. ptk, komm 1. HRS § 9 lg 2 kohase Vabariigi Valitsuse ettepaneku esitamine KOVü-le on ärakuulamise nõude tagamiseks. KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei toimu KOVü teadmata. KOVü-l on õigus esitada oma põhjendatud vastuväited hiljemalt 15. maiks 2017, kui ta ei nõustu Vabariigi Valitsuse argumentidega. Arvestades varem KOVü haldusterritoriaalse muudatuse läbiviimiseks kehtestatud tähtaegu ETHS-s ning HRS-s võib asuda seisukohale, et tähtajad, mis on kehtestatud haldusreformi läbiviimisel KOVü-le ärakuulamisõiguse tagamiseks on sobivad, vajalikud ja mõõdukad saavutamaks haldusreformi eesmärki. Justiitsministeeriumil ei ole andmeid, mis tingiksid teistsuguse arvamuse. HRS § 24 Kuna taotleja leiab, et HRS § 24 riivab PS §-s 12 sätestatud võrdsuspõhiõigust, siis tuleb märkida, et PS II. Peatüki – põhiõigused, vabadused ja kohustused kohaselt on põhiõigused kõik PS-st 10 tulenevad subjektiivsed õigused, mille kandjaks on üksikisik ja adressaadiks avaliku võimu kandja. KOVü ei saa olla PS II peatükis sätestatud põhiõiguste kandjaks. Seega ei saa KOVü ka vaidlustada HRS-i sätteid nendel alustel. Vaatamata sellele, et KOVü ei saa tugineda PS 2. peatükis sätestatud põhiõigustele, tuleks Riigikohtu praktikast tulenevalt siiski seadusandluses arvestada ka PS 2. peatükis sätestatud põhiõigustega, mis on omased õigusriigile. Riigikohus on asunud seisukohale, et „…. kohaliku omavalitsuse üksustel ei ole avaliku võimu teostajana võimalik tugineda PS § 13 lõikele 2. See säte, mille kohaselt seadus kaitseb igaühte riigivõimu omavoli eest, paikneb põhiseaduse II peatükis "Põhiõigused, vabadused ja kohustused". Põhiseaduse II peatükk käsitleb eelkõige suhteid isikute ning avaliku võimu teostajate vahel. Seadusandja peab õigusselguse põhimõttega arvestama siiski ka kohaliku omavalitsuse üksuste ja riigi vaheliste suhete reguleerimisel. Õigusselgus ehk kindlus kehtiva õiguse sisus on üks õigusriigi alustalasid. Õigusele rajatud riigi ehk õigusriigi põhimõte on põhiseaduse preambuli kohaselt üks Eesti riigikorralduse aluspõhimõtteid. Kuigi kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole võimalik tugineda PS § 13 lõikele 2 õigusselguse põhimõtte allikana, saab ta käesolevas punktis märgitut arvestades 11 tugineda õigusselguse põhimõttele kui ühele osale õigusriigi põhimõttest.“ Riigi poolt makstav ühinemistoetus on suunatud toetava meetmena KOV motivatsiooni suurendamisele viimaks omaalgatuslikud ühinemised kooskõlas haldusreformi eesmärgiga ise läbi, ära ootamata Vabariigi Valitsuse poolseid samme. See peaks tagama ka vähese haldussuutlikkusega KOVü-de ühinemisläbirääkimistesse ja ühinemistesse kaasamise, kuna annab KOVü-le finantsstiimuli ühinemiseks. Ühinemistoetust ei maksta nendele KOVü-le, kelle puhul toimub haldusterritoriaalse korralduse muutmine Vabariigi Valitsuse algatusel. Omaalgatusliku ühinemise soodustamine kannab endas ühtlasi eesmärki vältida liigset sekkumist KOVide enesekorraldusõigusesse ehk järgib põhimõtet, et KOVide haldusterritoriaalse korralduse muutmisel on eelistatud lahendus, kus omavalitsus ise määrab kellega ja mis tingimustel ta ühineb. Erinevalt koheldakse neid KOVü-d, kes ühinevad volikogu algatuse ja neid, kes ühinevad Vabariigi Valitsuse algatusel. Tegemist ei ole omavahel võrreldavate gruppidega ning puudub vajadus neile võrdsetel tingimustel ühinemistoetuse maksmiseks. Seadusandjal on õigus reguleerida KOVü-ga seonduvat ning käesoleval juhul on peetud sobilikuks, vajalikuks ning mõõdukaks vahendiks ühinemistoetuse maksmist nendele KOVü-le, kes liituvad nö vabatahtlikult. 10 Viide nr 1, 2. ptk, komm 2.1.1. 11 RKPJKm 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p.25. Eraldi võib välja tuua KOVü haldusterritoriaalse korralduse muutmisega kaasnevate kulude hüvitamise regulatsiooni, mis on seadusandja poolt ette nähtud kõigile KOVü-le, olenemata sellest, kelle algatusel haldusterritoriaalse korralduse muutmine algatatakse. IV. Kokkuvõte Lähtudes haldusterritoriaalse korralduse muutmise komplekssusest ja võttes arvesse erinevate institutsioonide (eelkõige Rahandusministeerium) vastavaid analüüse hindamaks, kas HRS § 9 lg-s 2 ja § 24 lg-s 1 sätestatud meetmed on proportsionaalsed (sobivad, vajalikud ja mõõdukad) õigustamaks KOVü ärakuulamisõiguse ja võrdse kohtlemise õiguse piiramist HRS § 1 lõikes 2 toodud eesmärkidel, saab asuda seisukohale, et HRS on põhiseadusega kooskõlas. Ühtlasi annan teada, et ei soovi asja arutamist suulises menetluses. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Urmas Reinsalu Minister Mariko Jõeorg-Jurtšenko 6 20 82 07 [email protected]