Küsimustik

Strasbourg, 27 July 2016 CDL-WCCJ-GA(2016)005 4th Congress of the World Conference on Constitutional Justice THE RULE OF LAW AND CONSTITUTIONAL JUSTICE IN THE MODERN WORLD 11–14 September 2017, Vilnius, Lithuania QUESTIONNAIRE The 4th Congress of the World Conference on Constitutional Justice will be subdivided into five sessions. Four of them will deal with the main topic of the Congress, “The Rule of Law and Constitutional Justice in the Modern World” (Part A). A special session will be devoted to a stocktaking exercise on the independence of the members of the World Conference (Part B): Constitutional Courts, Councils, Chambers and Supreme Courts exercising constitutional justice (hereinafter all “Courts”). The Member Courts are kindly requested to reply to the questionnaire below by 30 November 2016 at the latest. The replies relating to the rule of law will be public, whereas the replies relating to the independence of the Courts will be available only to the Member Courts in the restricted Venice Forum. A. The rule of law and constitutional justice in the modern world Without attempting to give a definition, for the purpose of this questionnaire, rule of law shall refer to a state in which all persons, institutions and entities, public and private, including the state itself, are bound by and accountable to the law. As a concept of universal validity, the rule of law is a characteristic of modern democratic legal systems. Even if some Member Courts of the World Conference on Constitutional Justice have very specific powers, they all ensure the supremacy of the Constitution, and thus they promote the rule of law. The need for universal adherence to and implementation of the rule of law at both the national and international levels was endorsed by all Member States of the United Nations in the Outcome Document of the 2005 World Summit. In 2011, the United Nations published the Rule of Law Indicators and, in 2012, a high-level meeting of the General Assembly recognized that the rule of law applies to all states equally, and to international organizations. At the regional level, the Inter-American Democratic Charter of the Organization of American States, the Constitutive Act of African Union and the Arab League refer to the rule of law. For the Council of Europe, the rule of law is one of the three principles which form the basis of all genuine democracy, together with individual freedom and political liberty. While the scope of the rule of law is not always defined in the same manner in these instruments, the work of the Venice Commission may be able to provide some guidance for the 4th Congress and for the replies to this questionnaire. Following its 2011 Report on the Rule of Law (CDL-AD(2011)003rev), the Venice Commission, in March 2016, adopted its detailed Rule of Law Checklist (CDL-AD(2016)007), which provides an overview of the wide scope of the rule of law, inter alia, covering legality (supremacy of the law, relationship between international law and domestic law, law-making procedures, law-making powers of the executive, emergency situations, private actors in charge of public tasks), legal certainty (accessibility of legislation and court decisions, foreseeability, stability and consistency, legitimate expectations, non-retroactivity, nulla poena sine lege, res judicata), prevention of abuse of powers, equality in and before the law and non-discrimination, access to justice (independence and impartiality of the judiciary and judges, fair trial, including effectiveness of judicial decisions, autonomy of the prosecution service). These topics can help in order to identify elements which are part of the rule of law, even when they are used without an explicit reference to this principle. 1 In your replies to the questions below, please briefly present the case-law of your Court whenever applicable. I. The different concepts of the rule of law 1. What are the relevant sources of law (e.g. the Constitution, case-law, etc.) which establish the principle of the rule of law in the legal system of your country? The principle of the rule of law (that generally means the ‘rule of law’ for us) has been provided for in the Constitution of the Republic of Estonia (Constitution) (available in English: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/521052015001/consolide). Subsections 3 (1) and (2) of the Constitution prescribe that governmental authority is exercised solely pursuant to the Constitution and laws which are in conformity therewith, and that generally recognised principles and rules of international law are an inseparable part of the Estonian legal system. According to § 4 of the Constitution, the activities of the Riigikogu, the President, the Government of the Republic and the courts are organised in accordance with the principles of separation and balance of powers. § 10 of the Constitution prescribes that the rights, freedoms and duties set out in the second chapter of the Constitution do not preclude other rights, freedoms and duties which arise from the spirit of the Constitution or are in accordance therewith, and which are in conformity with the principles of human dignity, social justice and democratic government founded on the rule of law. The Supreme Court is the highest court in the Republic of Estonia. The Supreme Court is also the constitutional review court. The Supreme Court has played a fundamental role in defining and providing substance to the rule of law. In its case-law, the Supreme Court has addressed the rule of law as one of the founding principles of the Constitution (judgment no. 3-4-1-17-08, p. 26, in English http://www.nc.ee/?id=1010; judgment no. 3-4-1-32-14, p. 28, not available in English; judgment no. 3-4-1-34-14, p. 33, not available in English). The founding principles of the Constitution form the core of the constitutional organisation of the Republic of Estonia and are the most important norms of the legal order (judgment no. 3-4-1-67-13, p. 49; not available in English). 2. How is the principle of the rule of law interpreted in your country? Are there different concepts of the rule of law: formal, substantive or other? The annotated edition of the Constitution has explained the rule of law applicable in Estonia as follows: “The concept of the rule of law has several meanings like most of the basic concepts of the organisation of state. The formal and substantive rule of law must be distinguished. The formal concept of the rule of law is divided into two. The rule of law in a narrower formal sense is a state of laws, i.e. a state that has legislation that is complied with. The rule of law in a broader formal sense is the organisation of state that, in addition to legislation that is complied with, has fundamental rights, separation of powers, independent courts and administration adhering to legislation. This concept overlaps with the concept of civil and liberal rule of law. The rule of law in a substantive sense presumes political and ideological value judgment. Within the framework of the concept of the substantive rule of law, the civil and liberal and the social rule of law can be differentiated. The civil and liberal rule of law is a state where the fundamental rights, separation of powers, independent courts and administration adhering to legislation constitute crucial values. The social rule of law is a state with the primary purpose of establishing social justice. /---/ The rule of law as a fundamental principle has a complicated structure. The important substance thereof includes: 1) limitation of governmental authority by individual freedom and the principle of proportionality arising therefrom, 2) separation of powers, 2  3) legal certainty, 4) lawfulness of administration, and 5) legal protection guaranteed by independent courts.” 3. Are there specific fields of law in which your Court ensures respect for the rule of law (e.g. criminal law, electoral law, etc.)? Chapter II of the Constitution, a part of which is also § 10 addressing the rule of law, primarily deals with relations between people and public authorities. The principle of the rule of law and sub- principles thereof have had a thorough and crucial effect on the judicial control of the legal order of Estonia that has regained its independence, e.g. in terms of taxes and other public financial obligations. In 1994 the Constitutional Review Chamber of the Supreme Court took the view in case no. III-4/A-5/94 (in English http://www.nc.ee/?id=482) concerning the tax exemption applied to farm lands for five years, which was abolished by the legislator within that period, that “the validity of the principles of a state based on democracy, social justice and the rule of law means that in Estonia the general principles of law recognised within the European legal space are in force. Pursuant to the Preamble of the Constitution, the Estonian state is founded on liberty, justice and law. In a state founded on liberty, justice and law the general principles of law are in force.” In case no. 3-4-1-27-13 (in English http://www.riigikohus.ee/?id=1495) concerning the rates of water abstraction charge and of charge for extraction of mineral resource reserves belonging to the state, the Constitutional Review Chamber repealed regulations that were established in conflict with the principle of legitimate expectation and infringed the freedom of entrepreneurial activity. Thereafter the Supreme Court has also repeatedly addressed the principle of legal certainty arising from the rule of law, which in the most general sense should create certainty in regard to the current legal situation, in matters concerning the ownership reform (e.g. judgments in cases no. 3-4-1-6-98, in English http://www.nc.ee/?id=459, which held that termination of payment of compensation for unlawfully expropriated property which was destroyed to persons who had already started to exercise their rights was in conflict with the principles of legal certainty and lawful expectation; no. 3- 4-1-20-04, in English http://www.nc.ee/?id=396, where the court considered the general vacatio legis of the amendment to the Dwelling Act and Principles of Ownership Reform Act sufficient; no. 3- 4-1-16-05, in English http://www.nc.ee/?id=581, which concerned the understandability of the transitional provision in the matter of the right of pre-emption upon transfer of structure as movable for charge). Within the framework of the ownership reform, the rule of law was also treated from the point of view of good administration and proportionality (judgment in case 3-4-1-1-03, in English http://www.nc.ee/?id=418, which found that the requirement that it is always necessary to organise a new auction for the privatisation of free land if the results of an auction are not approved is not indispensable for the achievement of the objectives of privatisation of land by auction). In matters of relations between local governments and the state the Supreme Court has also repeatedly referred to the principle of the rule of law and sub-principles thereof (e.g. judgments in case no. 3-4-1-17-08, in English http://www.nc.ee/?id=1010, according to which a local government can invoke the principle of legal clarity as a part of the principle of a state based on the rule of law that gives rise to the principle of legal clarity that the legislator must consider when regulating the relations between local governments and the state; no. 3-4-1-7-09, according to which the legislator must consider the principle of legal certainty that forms a part of the principle of a state based on the rule of law when regulating the relations between local governments and the state; no. 3-4-1-30-15 that found that arising from the principles of the democratic rule of law and unitary state, the legal framework of court proceedings must also apply to mayors or rural municipality mayors in a uniform 3 manner and the criminal proceedings cannot be conducted depending on the discretion of a local government in granting a permission to exclude a mayor or rural municipality mayor from office). 4. Is there case-law on the content of the principle of the rule of law? What are the core elements of this principle according to the case-law? Please provide relevant examples from case-law. The principle of the rule of law comprises several sub-principles – the general principles of law recognised at the international level, particularly within the European legal space. The Constitutional Review Chamber of the Supreme Court has mainly addressed the following as the substance of the principle of the rule of law:  the principle of legal certainty (e.g. judgment in case no. 3-4-1-32-14: the legal force of a court judgment guarantees legal certainty that forms an essential part of the rule of law that is one of the founding principles of the Constitution (§ 10 of the Constitution). Legal certainty protects the persistence of national decisions, guaranteeing that they cannot be arbitrarily changed on a retroactive basis, but only under reasoned exceptional circumstances; judgment in case 3-4-1-24-11: § 10 of the Constitution gives rise to the rule of law that includes the principle of legal certainty. The principle of legal certainty, in turn, includes the principle of legitimate expectation and vacatio legis; judgment in case no. 3-4-1-7-09: the legislator must consider the principle of a state based on the rule of law, a part of which is the principle of legal certainty, when regulating the relations between local governments and the state. Legal certainty demands, among other things, that the subjects of law could be certain of the standing of the enacted norms (principle of legitimate expectation); judgments in cases no. 3-4-1-33-05, in English http://www.nc.ee/?id=583, and 3-4-1-16-05, in English http://www.nc.ee/?id=581: § 10 of the Constitution gives rise to the principle of legal certainty. Legal certainty means the clarity as to the content of the valid norms (principle of legal clarity) as well as certainty as to the standing of the enacted norms (principle of legitimate expectation); judgment in case no. 3-4-1-20-04, in English http://www.nc.ee/?id=396: the principle of legal certainty is based on § 10 of the Constitution. In the most general sense this principle should create certainty in regard to the current legal situation. Legal certainty means clarity in regard to the content of valid norms (principle of legal clarity) as well as certainty that the enforced norms shall remain in force (principle of legitimate expectation)); o the principle of legal clarity (e.g. judgment in case no. 3-4-1-34-14: legal clarity forms a part of the rule of law. Pursuant to the preamble of the Constitution the rule of law is one of the founding principles of the Estonian statehood; judgment in case 3-4-1-17-08, in English http://www.nc.ee/?id=1010: legal clarity, i.e. the certainty about the content of valid law, constitutes one of the foundations of a state based on the rule of law. Pursuant to the preamble of the Constitution the principle of a state based on the rule of law is one of the founding principles of the Estonian statehood. A local government can invoke the principle of legal clarity as a part of the principle of a state based on the rule of law; judgment in case no. 3-4-1-33-05, in English http://www.nc.ee/?id=583: pursuant to the principle of legal clarity a person must be able to predict with sufficient clarity the legal consequences of his or her acts. Besides, the principle of legal clarity constitutes a specification of the prohibition of arbitrariness of the state, established in § 13(2) of the Constitution; judgment in case no. 3-4-1-2-05, in English http://www.nc.ee/?id=382: the principle of legal clarity arises from the requirement that a person must have a reasonable possibility to foresee the legal consequences in which his or her activity may result – 4  a person must be able, on the basis of legal norms, to foresee the behaviour of public authority); o the principle of legitimate expectation (e.g. judgment in case no. 3-4-1-27-13, in English http://www.riigikohus.ee/?id=1495: the principle of legitimate expectation is an important component of the principle of the state based on the rule of law; judgment in case no. 3-4-1-24-11: the substantive scope of protection of the principle of legitimate expectation includes the reasonable expectation of a person that the rights granted to and obligations imposed on him or her by the legal order shall remain stabile and shall not change dramatically in a direction unfavourable for him or her); o the vacatio legis principle (e.g. judgment in case no. 3-4-1-27-13, in English http://www.riigikohus.ee/?id=1495: the vacatio legis principle is not a part of the principle of legitimate expectation, although both of them are a part of the principle of legal certainty. The requirement arising from the vacatio legis principle is that, prior to entry into force of amendments, persons concerned must have sufficient time for examining the new legislation and taking it into account in their activities. Sufficient vacatio legis does not preclude, in itself, infringement or breach of legitimate expectation; judgment in case no. 3-4-1-20-04, http://www.nc.ee/?id=396: under the principle of legal certainty, when creating a new legal order, the legislator must guarantee that the addressees of law have sufficient time for re-arranging their activities); o the nullum crimen nulla poena sine lege (certa) principle (e.g. judgment in case no. 3-4-1-16-10, in English http://www.riigikohus.ee/?id=1302: § 23(1) of the Constitution expresses the most important principle of the penal law of a state based on the rule of law which is nullum crimen nulla poena sine lege – an act cannot be considered an offence and a person cannot be punished for committing such an act if it does not constitute an offence under the law. From § 23(1) of the Constitution arises the requirement for specification applicable in penal law (nullum crimen nulla poena sine lege certa). According to that both the act for which the law prescribes a punishment and the punishment shall be clearly specified.) o the ne bis in idem principle (e.g. judgment in case no. 3-4-1-10-04, in English http://www.nc.ee/?id=399: the prohibition of repeated punishment is related to the principle of legal certainty, protecting a person from the arbitrariness of the state). 5. Has the concept of the rule of law changed over time in case-law in your country? If so, please describe these changes referring to examples. The concept of the rule of law has basically not changed very much over time. It may rather be said that the treatment of the principle of the rule of law and sub-principles covered by it has been modified and specified over time, depending on which part of the extensive content of the principle of the rule of law has been in need of unfolding in a specific court case. See also the reply to question no. 10 (Part A). 6. Does international law have an impact on the interpretation of the principle of the rule of law in your country? In drafting the Constitution passed in 1992, the former constitutions (1920, 1938) of the Republic of Estonia as well as international legislation, incl. the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, were followed. Subsection 3 (1) of the Constitution prescribes that 5 generally recognised principles and rules of international law are an inseparable part of the Estonian legal system. The Supreme Court has already explained in its earlier case-law that in democratic states the laws and general principles of law developed in the course of history are observed in law-making as well as in implementation of law, including in the administration of justice. The Supreme Court added that when creating the general principles of Estonian law the general principles of law developed by the institutions of the Council of Europe and the European Union should be taken into consideration alongside the Constitution (judgment no. III-4/A-5/94; in English http://www.nc.ee/?id=482). The frequency of applying the case-law of the European Court of Human Rights (ECHR) in the decisions of the Supreme Court allows for recognition that the Convention and practice in the application thereof has found a firm place in the case-law of the Supreme Court. The Supreme Court has applied the case-law of the ECHR in interpreting the Constitution as well as laws. The Supreme Court has also relied on the case-law of the ECHR in declaring several provisions of law unconstitutional. In constitutional review cases, the Supreme Court has relied on or considered the case-law of the ECHR in addressing, for instance, the obligation to notify of a covert surveillance operation (judgment no. 3-4-1-42-13; in English http://www.riigikohus.ee/?id=1496) and fundamental rights of prisoners (e.g. the right to receive long-term visits: judgment no. 3-4-1-9-10, in English http://www.riigikohus.ee/?id=1298; the size of the floor area provided to a prisoner: judgment no. 3-4-1-9-14, not available in English; the prisoners’ right to vote: judgment no. 3-4-1-2- 15, in English http://www.riigikohus.ee/?id=1601). II. New challenges to the rule of law 7. Are there major threats to the rule of law at the national level or have there been such threats in your country (e.g. economic crises)? No major threats to the application of the rule of law have been experienced. During the economic recession there were court cases related to the issue that the state decreased the financial benefits promised earlier (public sector pensions) or increased charges to a greater extent than promised earlier (in the field of the environment). In the event of the foregoing cases, the violation of the principle of legitimate expectation (along with the relevant fundamental rights – the right of ownership, fundamental right of equality, freedom to conduct business) was primarily under consideration. The Supreme Court had four constitutional disputes in connection with the decrease in public sector pensions. Two of them concerned the benefits related to the office of judges – the principles of recalculating the judge’s old-age pension were changed (judgment no. 3-4-1-1-14, in English: http://www.riigikohus.ee/?id=1516) and the payment of the survivor’s pension to a judge’s family member was limited (judgment no. 3-4-1-21-15; not available in English). In both cases the Supreme Court declared the provisions under dispute unconstitutional and invalid. The Supreme Court also declared the provisions related to the recalculation of pensions of police officers and Border Guard officials unconstitutional (judgment no. 3-4-1-18-14; not available in English), but dismissed the request for recalculation of pensions of the officials of the National Audit Office (judgment no. 3-4-1-1-15, in English: http://www.riigikohus.ee/?id=1597). 6 The Supreme Court declared the increase in environmental charges – at a higher rate than set out in the previous law – unconstitutional due to the violation of the principle of legitimate expectation (judgment no. 3-4-1-27-13, in English: http://www.riigikohus.ee/?id=1495). Cases related to prejudicing the right of recourse to the court can also be considered related to the rule of law. In order to alleviate the financially complicated situation, the state considerably increased state fees charged for having recourse to the court. The Supreme Court found that the state fee rates were so high that they unconstitutionally hindered having recourse to the court. Since 2011 the Supreme Court has addressed the constitutionality of state fee rates 74 times and in most of the cases the provision under dispute has been declared unconstitutional and invalid (first important judgment no. 3-2-1-62-10; in English: http://www.riigikohus.ee/?id=1297). 8. Have international events and developments had a repercussion on the interpretation of the rule of law in your country (e.g. migration, terrorism)? International events have not had a significant effect on the interpretation and application of the rule of law in Estonia, either. Up to now, migration to Estonia has not been so extensive that it would cause a pressure to make any concessions in application of the requirements arising from the rule of law. It is also impossible to point out that, for instance, the growth of terrorism in the world has had any effect on the consideration of the rule of law in the Estonian criminal procedure law. 9. Has your Court dealt with the collisions between national and international legal norms? Have there been cases of different interpretation of a certain right or freedom by your Court compared to regional / international courts (e.g. the African, Inter-American or European Courts) or international bodies (notably, the UN Human Rights Committee)? Are there related difficulties in implementing decisions of such courts / bodies? What is the essence of these difficulties? Please provide examples. In constitutional review cases the Supreme Court primarily reviews whether national norms comply with the Constitution. Thereby, in interpreting the Constitution the Supreme Court considers – if necessary and possible – international legal norms, particularly the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and the case-law of the ECHR in applying the latter, but also other international instruments (e.g. the European Social Charter, Convention on the Rights of the Child, etc.). (The compliance of the national law with the European Union Law is primarily reviewed by instance courts). As the Supreme Court interprets the Constitution on the basis of international legal norms (substantially incorporating international legal norms into the Estonian legal order), no major conflicts have arisen in this field. This approach is also supported by subsection 123 (1) of the Constitution, pursuant to which the Republic of Estonia may not enter into international treaties which are in conflict with the Constitution. In a situation where the ECHR establishes in its decision that the Estonian state has violated the Convention, the Estonian legislation prescribes a mechanism for the execution of the decision of the ECHR. In such event a petition for review can be filed with the Supreme Court for a new hearing of the court case. No such situation has emerged where in the course of the review procedure a national norm has been declared unconstitutional. One of the recent examples of how the Supreme Court has applied the case-law of the ECHR in evaluating the constitutionality is the judgment of the Supreme Court of 20 June 2014 in case no. 3- 4-1-9-14 (not available in English) where the court assessed the compliance of the norm regulating the size of the personal space of a prisoner with the Constitution (prohibition provided for in § 18 of the Constitution to subject someone to torture or to cruel or degrading treatment or punishment). 7 The Supreme Court did not find that the floor area prescribed for a prisoner in the prison was in conflict with the Constitution of the Republic of Estonia or the Convention. III. The law and the state 10. What is the impact of the case-law of your Court on guaranteeing that state powers act within the constitutional limits of their authority? At present the Supreme Court does not have to deal very often with the questions of whether the state follows the basic requirements arising from the rule of law – consideration of the fundamental rights and the principle of proportionality (in connection with passing laws and functioning of administration), compliance with parliamentary reservation, guarantee of judicial control. The Supreme Court had to address such questions particularly after the Republic of Estonia regained its independence and after the change in the legal order in the 1990s, when the Supreme Court was also re-established. However, the legal order has developed over time and the need for such decisions has gradually decreased. The decisions of the Supreme Court have definitively played a crucial role in developing the dogmatics of fundamental rights and especially the principle of proportionality (the Constitutional Review Chamber of the Supreme Court mentioned the principle of proportionality for the first time in judgment no. 3-4-1-3-97 made in 1997; in English http://www.nc.ee/?id=465). The case-law of the Supreme Court has also been decisive in providing substance to the parliamentary reservation (i.e. a question about the extent to which the legislator may authorise the executive power to decide on the matters pertaining to fundamental rights) (see, for instance, case no. III-4/A-1/94 where the legislator had left the decision on the application of special measures of the police to be made by the security police officers, in English: http://www.nc.ee/?id=379; or judgment no. 3-4-1-29-13 where the legislator had authorised a judicial clerk to determine procedural expenses instead of a judge, in English: www.riigikohus.ee/?id=1499). However, the Supreme Court has also had to adjudicate a matter on how much the parliament may assign its sovereignty when participating in the activities of international organisations (judgment no. 3-4-1-6-12, in English: http://www.riigikohus.ee/?id=1347). 11. Do the decisions of your Court have binding force on other courts? Do other / ordinary courts follow / respect the case-law of your Court in all cases? Are there conflicts between your Court and other (supreme) courts? The Supreme Court is the highest court in the Estonian court system (the court of cassation consisting of three relevant chambers – Criminal, Civil and Administrative Law Chamber). As Estonia does not have a separate constitutional court, the Supreme Court also performs the duties of the constitutional review court. The Constitutional Review Chamber of the Supreme Court adjudicates constitutional review cases if a case is brought by an ordinary court (a court of first instance or circuit court). The chairman of the Constitutional Review Chamber is the Chief Justice of the Supreme Court who shall appoint the other members from among the members of the Criminal, Civil and Administrative Law Chambers (under the principle of rotation). If a constitutional review case is brought by any (Criminal, Civil or Administrative Law) Chamber of the Supreme Court, the case is adjudicated by the Supreme Court en banc. 8 The constitutional review judgments are binding on the courts of lower instances, because after the adjudication of a constitutional matter in the Supreme Court, the participants in the proceedings can contest the decision of the court of lower instance and the final stage is the Supreme Court (in cassation proceedings). If the position of the court of lower instance is in conflict with the view taken in the constitutional review decision of the Supreme Court, the (relevant Chamber of the) Supreme Court can annul the judgment of the court of lower instance (due to the improper application of substantive law). At the same time, if the relevant Chamber of the Supreme Court wants to change an earlier view taken by the Supreme Court in the constitutional review case, the case will be referred to the Supreme Court en banc. No considerable conflicts have arisen between the Supreme Court (as the constitutional court) and ordinary courts. As the Supreme Court is the court of cassation as well as the constitutional court, the conflicts between courts of higher instances are precluded as a result of the peculiarity of the Estonian court system. 12. Has your Court developed / contributed to standards for law-making and for the application of law? (e.g. by developing concepts like to independence, impartiality, acting in accordance with the law, non bis in idem, nulla poena sine lege, etc.). The Supreme Court has made a significant contribution to the development of standards for law- making and for the application of law. From the law-making perspective, the explanations of the Supreme Court given in providing substance to parliamentary reservation, i.e. the principle of importance, the obligation to guarantee fundamental rights, the principle of equal treatment and the principle of proportionality have been the most important. Pursuant to subsection 4 (1) of the Constitutional Review Court Procedure Act (available in English: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/521012014004/consolide), the Supreme Court shall, inter alia, verify the conformity of a refusal to issue a legislative act with the Constitution. Thus, for instance, the judgments of the Supreme Court concerning the state liability served as a basis for the development of the respective regulatory framework. Namely, the Supreme Court declared the following unconstitutional: 1) the failure to pass such legislation that would allow to pay a salary or other equivalent compensation to a judge whose service relationship is suspended for the duration of criminal proceedings (judgment no. 3-3-1-59-07; in English http://www.nc.ee/?id=1013); 2) the lack of a regulatory framework of compensation to a fair extent for lawful proprietary damage caused by exclusion from office in pre-trial criminal proceedings (judgment no. 3-3-1-15-10; in English http://www.riigikohus.ee/?id=1357); and 3) the lack of a regulatory framework of compensation for unlawful proprietary damage caused by exclusion from office in pre-trial criminal proceedings (judgment no. 3-3-1-35-10, in English http://www.riigikohus.ee/?id=1356). The case-law of the Supreme Court includes several examples of how the Supreme Court has given a signal to the legislator of the need to amend a legal norm, even if the unconstitutionality of the norm has not been established in a specific case. For instance, in verifying the constitutionality of the Notary Fees Act, the Supreme Court en banc drew the attention of the legislator to the fact that although the norm verified was in compliance with the Constitution in the case adjudicated, in another context the application of § 30 of the Notary Fees Act might not lead to a constitutional result and, thus, it is reasonable to amend the provision (judgment no. 3-2-1-169-12, p. 67; not available in English). When verifying the constitutionality of the Code of Enforcement Procedure, the Supreme Court en banc was of an opinion that the enforcement officer’s right to impose a coercive payment on a parent who impedes enforcement in a case concerning access to a child is not unconstitutional. Thereby, the Court en banc drew attention to the fact that the procedure for the enforcement of a specific judicial decision that regulates a parent’s access to a child as a whole has not been regulated clearly enough in the Code of Enforcement Procedure, due to which these 9 provisions would need supplementation or amendment in order to ensure clear procedure for enforcement of a judicial decision that regulates a parent’s access to a child and effective and fast enforcement of such a judicial decision (judgment 3-2-1-4-13, p. 55; in English http://www.riigikohus.ee/?id=1490). See also the reply to question no. 10 (Part A). 13. Do you have case-law relating to respect for the rule of law by private actors exercising public functions? The Supreme Court has verified whether the enforcement officer’s right to impose a coercive payment on a parent who impedes enforcement in a case concerning access to a child is constitutional (judgment no. 3-2-1-4-13 of the Court en banc; in English http://www.riigikohus.ee/?id=1490). The Supreme Court explained that an enforcement officer is a person in private law who performs public duties. Therefore, the binding obligation of the entire governmental authority to guarantee fundamental rights and freedoms also extends to an enforcement officer (§ 14 of the Constitution). Under § 11 of the Constitution, rights and freedoms may only be circumscribed in accordance with the Constitution and the infringement of fundamental rights must be in compliance with the principle of proportionality. As a part of the public authority, an enforcement officer must in their activities take into account the Constitution and laws (p. 51 of the judgment). The Supreme Court indicated that by transferring the function of enforcing judicial decisions to enforcement officers as persons in private law, the Legislature has extensively regulated, by the Enforcement Officers Act, the status and organisation of the work of the enforcement officer. An enforcement officer shall be impartial in the performance of professional activities and appear trustworthy to all persons for whose benefit or with regard to whom they take steps. An enforcement officer must follow the oath of office and also act in a dignified manner outside of their professional activities. The Enforcement Officers Act sets out the grounds for the professional activities of enforcement officers, the competence of the Ministry of Justice to exercise supervision over enforcement officers, and the procedure for disciplinary liability, as well as the procedure for remuneration of enforcement officers and the grounds for the activity of a common professional association of enforcement officers and bankruptcy trustees. The act establishes restrictions on enforcement officers related to their office, liability for damage wrongfully caused, compulsory professional liability insurance, an obligation of professional confidentiality and an obligation of professional development. The Enforcement Officers Act also regulates enforcement officers’ appointment to office, incl. the verification of trustworthiness of applicants for the position of enforcement officer, release from office and suspension of authority. 14. Are public officials accountable for their actions, both in law and in practice? Are there problems with the scope of immunity for some officials, e.g. by preventing an effective fight against corruption? Do you have case-law related to the accountability of public officials for their actions? The liability of public officials is guaranteed by law. The Supreme Court has explained in a case of exclusion of a mayor from office for the time of the pre-trial proceedings that arising from the principles of the democratic rule of law and unitary state, the legal framework of court proceedings must also apply to mayors or rural municipality mayors in a uniform manner. The criminal proceedings cannot be conducted depending on the discretion of a local government in granting a permission to exclude a mayor or rural municipality mayor from 10 office. Local governments do exist in the interests of the decentralisation of public authority and limitation and balancing of state powers, but on the basis of the Constitution they are not intended to be “a state within a state” (judgment no. 3-4-1-30-15, p. 29; not available in English). In case no. 3-4-1-54-13 (in English http://www.riigikohus.ee/?id=1500) the Supreme Court reviewed on the basis of the request of the Chancellor of Justice whether it is in conflict with the Constitution that preliminary examination of taking the procedural steps set out in subsection 1 of § 377 of the Code of Criminal Procedure in respect of a member of the Riigikogu has been granted to the sole competence of the Chancellor of Justice. The Supreme Court also reviewed whether parliamentary privilege of a member of the Riigikogu is violated by the fact that the law does not provide for any preliminary examination by an impartial decision-maker of searches to be conducted on the premises of a member of the Riigikogu. Pursuant to § 76 of the Constitution, a member of the Riigikogu enjoys parliamentary privilege. They may be prosecuted only on a proposal of the Chancellor of Justice and with the consent of a majority of the members of the Riigikogu. The Supreme Court clarified that the Constitution does not explain the substance of general parliamentary privilege in greater detail, leaving the Legislature with a wide, but not unlimited discretion when it comes to the issue of which coercive measures and according to which procedure may be imposed in respect of a member of the Riigikogu. On one hand, the first sentence of § 76 of the Constitution does not allow establishing parliamentary privilege of a member of the Riigikogu in so strict or inefficient terms that this would distort the nature of parliamentary privilege, leaving the core of the institute unprotected. On the other hand, the principles and fundamental rights of a state with democratic rule of law and state authority do not allow making members of the Riigikogu immune with the help of the institute of parliamentary privilege or granting them rights that disproportionately harm the public order or the rights and interests of other persons (p. 39 of the judgment). The Chancellor of Justice was of the opinion that subsections 1, 3, 5 and 6 of § 377 of the Code of Criminal Procedure are unconstitutional to the extent that these provisions do not provide for the prior consent of an impartial decision-maker, who is independent of the Executive, for searching on the premises of a member of the Riigikogu. The Chancellor of Justice submitted that the conduct of a search may be one of the most effective means for harming the reputation of a political opponent and for influencing their activities therethrough. The Supreme Court did not agree to such an opinion of the Chancellor of Justice, but found that parliamentary privilege does not protect, at least in general, a member of the Riigikogu against harm to reputation. According to the Supreme Court, an opposite interpretation would make parliamentary privilege of a member of the Riigikogu too wide. In summary, the Supreme Court held that the first sentence of § 76 of the Constitution does not impose any obligation on the Legislature to provide for a special procedure (preliminary examination by an impartial decision-maker) for all the searches conducted at sites related to a member of the Riigikogu. However, the Supreme Court added that taking into account the Legislature’s wide discretion upon the provision of substance to parliamentary privilege of a member of the Riigikogu, it would not be unconstitutional if the law provided for an independent preliminary examination for searching at least some of the sites related to a member of the Riigikogu. The Supreme Court held that although the core of parliamentary privilege of a member of the Riigikogu does not cover protection against a search, a search may still affect the fulfilment of the functions of a member of the Riigikogu (p. 56 of the judgment). IV. The law and the individual 15. Is there individual access to your Court (direct / indirect) against general acts / individual acts? Please briefly explain the modalities / procedures. 11 Pursuant to § 15 of the Constitution, everyone is entitled to petition the court that hears his or her case to declare unconstitutional any law, other legislative instrument, administrative decision, or measure which is relevant in the case. The Constitutional Review Court Procedure Act does not provide for the possibility to lodge an individual complaint with the Supreme Court. Nevertheless, the Supreme Court en banc has, under exceptional circumstances, recognised in its case-law – arising from § 13, 14 and 15 of the Constitution – the right of a person of direct recourse to the Supreme Court in order to have their fundamental rights protected. However, this only applies if the person has no other effective possibility to exercise the right guaranteed under § 15 of the Constitution to have their rights protected by the court. Such a possibility is primarily absent if the state has failed to perform the obligation to establish proper court proceedings for the protection of fundamental rights, which would be fair and ensure the effective protection of the person’s rights (see the judgment of the Supreme Court en banc of 17 March 2003 in case no. 3-1-3-10-02, p. 17; ruling of the Constitutional Review Chamber of 23 January 2014 in case no. 3-4-1-43-13, p. 9). Thus, the foregoing case-law of the Supreme Court also indicates that an individual complaint is not allowed if the person has had a possibility to protect their subjective rights in the course of the proper court proceedings established therefor (ruling no. 3-4-1-34-15 of the Constitutional Review Chamber of the Supreme Court of 19 April 2016, p. 26). 16. Has your Court developed case-law concerning access to ordinary / lower courts (e.g. preconditions, including, costs, representation by a lawyer, time limits)? In the course of constitutional review proceedings the Supreme Court has addressed the matters of absence of the right of appeal, high state fee rates, procedural assistance and jurisdiction in connection with the fundamental right of access to courts. In case no. 3-1-1-5-13, the Supreme Court en banc reviewed the constitutionality of the norm precluding the contestation of the ruling for the enforcement of the sentence of imprisonment substituted by community service. The Supreme Court explained that pursuant to subsection 24 (5) of the Constitution, in accordance with the procedure provided by law, everyone is entitled to appeal a judgment rendered in his or her case to a higher court. Subsection 24 (5) of the Constitution forms a part of the fundamental right to judicial protection, the objective of which is to ensure the review of a court decision in order to avoid errors and mistakes in court decisions. The Supreme Court took a view that the restriction on the right of appeal provided for in clause 385 26) of the Code of Criminal Procedure is not a proportional measure to achieve the efficiency of the court system and disproportionately infringes the fundamental right guaranteed by subsection 24 (5) of the Constitution. Taking into account the effect caused by the ruling for the enforcement of the sentence of imprisonment on the fundamental rights (incl. the fundamental right to liberty) of a convicted offender and the extensive discretion of a judge in charge of enforcement of the court judgment, a court of higher instance must have a possibility to review the correctness of the decision of the judge in charge of enforcement of the court judgment. The Supreme Court en banc has clarified that the right to judicial protection and right of appeal are important fundamental rights and, in accordance with subsections 15 (1) and 24 (5) of the Constitution, these rights must be guaranteed for everyone and not only to persons who are able to participate in covering expenses. If the provision of procedural assistance is precluded, but the person actually does not have any funds to pay the state fee prescribed, the recourse to the court is not only aggravated, but the person has been completely deprived of such a possibility. As a consequence, the rights for the protection of which the person wants to have recourse to the court will not be protected, either. To ensure that the state fee is not killing the judicial protection, the procedural assistance shall preclude a situation where the rights of a person having recourse to the 12 court with a hope of success will not be judicially protected only due to his or her financial situation (judgment no. 3-3-1-35-15, points 41–42; not available in English). In case no. 3-4-1-31-15, the obligation of the applicant residing within the jurisdictional district of Tartu Administrative Court to file a complaint against the Social Insurance Board with Tallinn Administrative Court was contested. The Supreme Court explained in this case that the substantive scope of protection of the fundamental right of recourse to the courts under § 15 (1) of the Constitution covers all aspects of initiating judicial proceedings for protection of subjective rights the protection of which cannot be deduced from another fundamental right. Inter alia, the fundamental right of recourse to the courts under § 15 (1) of the Constitution, in combination with § 104 (2) clause 14 and § 148 of the Constitution, gives rise to the duty of the legislator to establish a judicial system that ensures access to the administration of justice for everyone without unreasonable effort. Norms of procedural law on jurisdiction restrict the opportunity of individuals to have recourse to a court of their choice, including the right to bring a complaint in the administrative court closest to their residence, and, thereby, interfere with the fundamental right guaranteed under § 15 (1) of the Constitution (judgment 3-4-1-31-15, p. 36; in English http://www.riigikohus.ee/?id=1640). The Supreme Court has extensive case-law in the matter of constitutionality of the state fee rates. See the reply to question no. 7 (Part A). 17. Has your Court developed case-law on other individual rights related to the rule of law? The Supreme Court assesses the adherence to the rule of law in all constitutional review cases concerning the protection of fundamental rights (different elements of the rule of law form a part of the review scheme of fundamental rights). The Supreme Court en banc has, for example, addressed the rule of law in case no. 3-1-2-2-11 (in English: http://www.riigikohus.ee/?id=1346), where it was found that § 366 of the Code of Criminal Procedure infringes disproportionately the fundamental rights guaranteed in § 20(1) and in § 14 and § 15(1) of the Constitution to the extent it does not prescribe as a ground for review the entry into force of a judgment made in a general procedure whereby the lack of a criminal act is established if in the criminal matter under review imprisonment has been imposed on a person as punishment for participation in that criminal act by a judgment made in a general procedure. The lack of an option for review was considered as an appropriate and necessary measure for guaranteeing legal certainty arising from the rule of law, which would justify the infringement as a significant constitutional principle, but, at the same time, the fundamental right to liberty is one of the most significant fundamental rights and imprisonment infringes the fundamental right to liberty very intensely. Respect for and protection of fundamental rights and fair proceedings for the protection of one’s rights (§§ 14 and 15 of the Constitution) are important constitutional values which also underlie the principle of a state based on the rule of law. 18. Is the rule of law used as a general concept in the absence of specific fundamental rights or guarantees in the text of the Constitution in your country? This is possible because § 10 of the Constitution is the so-called development clause of fundamental rights, the main function of which is to demonstrate that fundamental rights are not stagnant and closed, but they are developing and open. This is a unique provision at the international level: it has a pretty laconic wording, mentioning only that other rights are not precluded. If other rights are not precluded, this means that the fundamental rights have not been exhaustively listed in the Constitution. Thereby, § 10 provides for the openness of the catalogue of fundamental rights. § 10 establishes two prerequisites for the fundamental right to be created: this must either arise from the spirit of the Constitution or be in conformity therewith. 13 However, it must be noted that the Constitution of the Republic of Estonia includes § 19 that provides for the general freedom of action. This provision is the so-called capturing right in a situation where the norm under dispute does not infringe the scope of protection of any specific fundamental right. However, the Supreme Court has sometimes made decisions where the infringement of fundamental rights is not treated (although this would be possible), but only the rule of law is addressed. The situation is different if the dispute is substantially held between the state authorities and the level of the fundamental rights is not primary for the adjudication of the case. In terms of significant decisions, where the Supreme Court has dealt with the rule of law without fundamental rights, the constitutional review of the Courts Act treating the general application of the rule of law can be mentioned from among the recent case-law. The question was who may administer justice and subsection 146 (1) of the Constitution was substantially considered as the specification of the rule of law (judgment no. 3-4-1-29-13 of the Supreme Court en banc, in English http://www.riigikohus.ee/?id=1499). In the case concerning the immunity of a member of the Riigikogu, the matter mainly focused on the principle of democracy (judgment no. 3-4-1-54-13 of the Constitutional Review Chamber of the Supreme Court, in English http://www.riigikohus.ee/?id=1500). In the context of the European Union, the principle of a democratic state subject to the rule of law and Estonia’s sovereignty has been addressed in the case, in which the Supreme Court en banc dismissed the request of the Chancellor of Justice to declare Article 4(4) of the Treaty establishing the European Stability Mechanism to be in conflict with the Constitution. The Supreme Court found that the disputed article restricts the financial competence of the Riigikogu, the principle of a democratic state subject to the rule of law and Estonia’s sovereignty, but the restriction is justified (judgment no. 3-4-1-6-12; in English: http://www.riigikohus.ee/?id=1347). B. Stocktaking on the independence of the Member Courts The 2nd Congress of the World Conference on Constitutional Justice was devoted to the topic “Separation of Powers and Independence of Constitutional Courts and Equivalent Bodies”. In view of the importance of this topic and frequent threats to the independence of some Member Courts, the Bureau of the World Conference had decided to include a special stocktaking session on the independence of the Members for all future congresses. As a consequence, already the 3rd Congress in 2014 in Seoul included such a session and this will be the case for the 4th Congress in Vilnius as well. The replies to the questions below will be important for the preparation for this session. 1. Has pressure been exercised on your Court by other state powers during the consideration (examination) of cases? No public pressure on the Supreme Court from other branches of state powers – the parliament or the government – has been experienced in adjudicating constitutional review cases. This has not happened, irrespective of the fact that over time the Supreme Court has also adjudicated several cases that have been politically very sensitive (e.g. the constitutionality of the supervisory system of the political party funding, judgment no. 3-4-1-3-07; in English: http://www.nc.ee/?id=920; the 14 constitutionality of participation in the European Stability Mechanism, judgment no. 3-4-1-6-12; in English: http://www.riigikohus.ee/?id=1347). A rather strong public opposition between the Supreme Court and the parliament was related to a case concerning restrictions on the activities of pharmacies. The Supreme Court declared the restrictions unconstitutional and invalid, as these unreasonably prevented competition (judgment no. 3-4-1-2-13; in English: http://www.riigikohus.ee/?id=1494). A few months after the judgment of the Supreme Court, the parliament adopted substantially the same regulation that the Supreme Court again declared unconstitutional and invalid for the same reasons (judgment no. 3-4-1-30-14; not available in English). The press associated the restrictions on activities of pharmacies with the interests of some pharmaceutical companies (that allegedly had quite a dominant status in the Estonian market) and referred to possible connections with political party funding. 2. Has excessive pressure been exercised on your Court by the media during the consideration (examination) of cases? In the foregoing cases concerning the restrictions on activities of pharmacies (judgment no. 3-4-1-2- 13; in English: http://www.riigikohus.ee/?id=1494; judgment no. 3-4-1-30-14), an unprecedented amount of pressure from pharmaceutical companies and pharmacies on the court was felt through the media. Many articles were published that provided reasons for the need for the restrictions on activities as well as the damage that the elimination of restrictions might cause. The Supreme Court was not directly attacked, but the attack against the Chancellor of Justice who brought those cases to the Supreme Court was quite strong. During the proceedings (2013–2014) a new non-profit association (allegedly) representing the interests of pharmacists was established, which organised a demonstration against the elimination of restrictions on activities during the hearing of the case in the Supreme Court. 3. Has your Court encountered resistance from other state powers following the adoption of decisions which they disliked? The enforcement of court judgments has frequently been problematic, especially in cases where the unconstitutionality has lied in the omission of the legislator (absence of any regulation). In such an event the Supreme Court has very few possibilities to exert pressure on the legislator. So far the Supreme Court has not used an opportunity to establish regulation that would apply until the legislator passes constitutional regulation (procedural law has not expressly granted such competence to the Supreme Court, but this might not be in conflict with the law). 4. Have the decisions of your Court been duly published? The constitutional review decisions of the Supreme Court are published on the website of the Supreme Court on the date of giving the decision. Decisions made in constitutional review cases that contain a decision on the constitutionality of legislation of general application are published in the Riigi Teataja (the official online publication of the Republic of Estonia, which publishes legislation and other documents (the Riigi Teataja Act, available in English: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/523122015013/consolide). 5. Are the decisions of your Court being executed? Are there special mechanisms for the execution of the decisions of your Court? 15 The execution of the constitutional review decisions of the Supreme Court depend on the complexity of the legal problem and the existence of the political will. The execution of decisions presuming the adjudication of more complex problems may take years. Since 2012 the Chief Justice of the Supreme Court has drawn attention to the problem in the annual presentations given in the Riigikogu. Since 2014 one of the annexes to the annual presentation of the Chief Justice of the Supreme Court has been an overview of the status of execution of constitutional review decisions of the Supreme Court. The execution of the constitutional review decisions of the Supreme Court is the obligation of the legislator arising from the Constitution. No separate regulation has been established for the execution of the decisions of the constitutional court. The Riigikogu follows the Constitution in general legislative activities. § 102 of the Constitution stipulates that laws are passed in accordance with the Constitution. The right to initiate a Bill rests with a member of the Riigikogu, a political group of the Riigikogu, a committee of the Riigikogu, the Government of the Republic, the President, when proposing amendments to the Constitution, and, in addition, the Riigikogu is entitled, on the basis of a resolution carried by a majority of the members, to address a recommendation to the Government of the Republic to initiate a Bill desired by the Riigikogu (§ 103). The procedure for the passage of laws is provided in the Riigikogu Rules of Procedure and Internal Rules Act. 6. Are there problems in the execution of specific types of decisions? The execution of the decisions presuming the establishment of the missing regulation is harder to achieve. In terms of court decisions currently not executed, the legislator has major difficulties with the decisions on funding local governments (judgment no. 3-4-1-8-09 of 16 March 2010; in English http://www.nc.ee/?id=1122) and on the payment for tolerating utility networks (judgment no. 3-4-1- 25-11 of 17 April 2012; in English http://www.riigikohus.ee/?id=1353). Today, the first of these has been partially executed and the draft legislation required for the execution of the second decision is now being prepared by the Government of the Republic. 7. Have there been attacks on the Court following the adoption of decisions? There have been no significant public attacks on the Supreme Court in connection with the constitutional review cases. 8. Have there been any legislative initiatives or actions leading to creating obstacles to the activity of your Court? No legislative initiatives leading to creating obstacles to the constitutional review activities of the Supreme Court have been observed. The activities of the Supreme Court – primarily in politically sensitive matters – are largely affected by the activities of the Chancellor of Justice. The Chancellor of Justice is competent to have recourse to the Supreme Court with the requests of abstract constitutional review. The Supreme Court usually receives the requests for the specific constitutional review concerning the protection of fundamental rights in individual cases from ordinary courts. The extent of the possibility of the Supreme Court to have a say in adjudicating the constitutional matters depends largely on the choices of the Chancellor of Justice. 9. How did your Court deal with cases of pressure from other state powers, media, etc.? 16 The Supreme Court has remained calm and neutral in pressure situations and has not allowed itself to be influenced by public pressure. The Supreme Court usually does not address the public in connection with court cases, being only confined to the publication of press releases. The Chief Justice of the Supreme Court gives interviews to the press from time to time, but these are usually related to more general trends and not to specific court cases. 10. Has your Court received assistance from other bodies at the national or international level? Please specify the provided assistance. The Supreme Court has contacts with different international organisations. The Supreme Court participates in the work of the Venice Commission, answering questions received in the Forum. Recently the Supreme Court also asked about the experience of other states in connection with a pending court case pertaining to the administrative territorial reorganisation of a local government. 11. Does your Court consider that it is prevented by judicial restraint from defending itself in the media or from seeking assistance? Yes, the Supreme Court has taken an attitude that the positions of the court are represented in court decisions that are commented on in a press release, if necessary. Such an attitude of the Supreme Court effectively ensures the achievement of legal peace in order to avoid the continuation of disputes after the decision has been made. The Supreme Court does not comment the situation in the media even if, for instance, the case is referred to the European Court of Human Rights after the Supreme Court has rendered a decision. 17 Strasbourg, 27 July 2016 CDL-WCCJ- GA( 2016)005 4th Congress of the World Conference on Constitutional Justice THE RULE OF LAW AND CONSTITUTIONAL JUSTICE IN THE MODERN WORLD 11–14 September 2017, Vilnius, Lithuania QUESTIONNAIRE The 4th Congress of the World Conference on Constitutional Justice will be subdivided into five sessions. Four of them will deal with the main topic of the Congress, “The Rule of Law and Constitutional Justice in the Modern World” (Part A). A special session will be devoted to a stocktaking exercise on the independence of the members of the World Conference (Part B): Constitutional Courts, Councils, Chambers and Supreme Courts exercising constitutional justice (hereinafter all “Courts”). The Member Courts are kindly requested to reply to the questionnaire below by 30 November 2016 at the latest. The replies relating to the rule of law will be public , whereas the replies relating to the independence of the Courts will be available only to the Member Courts in the restricted Venice Forum. A. The rule of law and constitutional justice in the modern world Without attempting to give a definition, for the purpose of this questionnaire, rule of law shall refer to a state in which all persons, institutions and entities, public and private, including the state itself, are bound by and accountable to the law. As a concept of universal validity, the rule of law is a characteristic of modern democratic legal systems. Even if some Member Courts of the World Conference on Constitutional Justice have very specific powers, they all ensure the supremacy of the Constitution, and thus they promote the rule of law. The need for universal adherence to and implementation of the rule of law at both the national and international levels was endorsed by all Member States of the United Nations in the Outcome Document of the 2005 World Summit. In 2011, the United Nations published the Rule of Law Indicators and, in 2012, a high-level meeting of the General Assembly recognized that the rule of law applies to all states equally, and to international organizations. At the regional level, the Inter-American Democratic Charter of the Organization of American States, the Constitutive Act of African Union and the Arab League refer to the rule of law. For the Council of Europe, the rule of law is one of the three principles which form the basis of all genuine democracy, together with individual freedom and political liberty. While the scope of the rule of law is not always defined in the same manner in these instruments, the work of the Venice Commission may be able to provide some guidance for the 4th Congress and for the replies to this questionnaire. Following its 2011 Report on the Rule of Law (CDL-AD(2011)003rev), the Venice Commission, in March 2016, adopted its detailed Rule of Law Checklist (CDL-AD(2016)007), which provides an overview of the wide scope of the rule of law, inter alia, covering legality (supremacy of the law, relationship between international law and domestic law, law-making procedures, law-making powers of the executive, emergency situations, private actors in charge of public tasks), legal certainty (accessibility of legislation and court decisions, foreseeability , stability and consistency, legitimate expectations, non-retroactivity, nulla poena sine lege , res judicata ), prevention of abuse of powers, equality in and before the law and non-discrimination, access to justice (independence and impartiality of the judiciary and judges, fair trial, including effectiveness of judicial decisions, autonomy of the prosecution service). These topics can help in order to identify elements which are part of the rule of law, even when they are used without an explicit reference to this principle. In your replies to the questions below, please briefly present the case-law of your Court whenever applicable. I. The different concepts of the rule of law 1. What are the relevant sources of law (e.g. the Constitution, case-law, etc.) which establish the principle of the rule of law in the legal system of your country? Õigusriigi põhimõte (mida meie üldiselt mõistame „ rule of law “ all) on sätestatud Eesti Vabariigi põhiseaduses (PS) (kättesaadav inglise keeles: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/521052015001/consolide ) . PS § 3 lg-d 1 ja 2 näevad ette, et riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel ning et rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid on Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa. PS § 4 kohaselt on Riigikogu, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse ja kohtute tegevus korraldatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel. PS § 10 näeb ette, et põhiseaduse teises peatükis loetletud õigused, vabadused ja kohustused ei välista muid õigusi, vabadusi ega kohustusi, mis tulenevad põhiseaduse mõttest või on sellega kooskõlas ja vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetele. Riigikohus on Eesti Vabariigi kõrgeim kohus. Riigikohus on ühtlasi põhiseadusliku järelevalve kohus. Riigikohtul on olnud õigusriigi põhimõtte määratlemisel ja sisustamisel kandev roll. Riigikohus on oma praktikas käsitlenud õigusriigi põhimõtet kui üht põhiseaduse aluspõhimõtet (otsus nr 3-4-1-17-08, p 26, inglise keeles http://www.nc.ee/?id=1010 ; otsus nr 3-4-1-32-14, p 28, ei ole inglise keeles kättesaadav; otsus nr 3-4-1-34-14, p 33, ei ole inglise keeles kättesaadav). Põhiseaduse aluspõhimõtted moodustavad Eesti Vabariigi põhikorra tuuma ja on õiguskorra kõige olulisemad normid (otsus nr 3-4-1-67-13, p 49; ei ole inglise keeles kättesaadav). 2. How is the principle of the rule of law interpreted in your country? Are there different concepts of the rule of law: formal, substantive or other? Põhiseaduse kommenteeritud väljaandes on õigusriigi põhimõtet Eestis selgitatud järgmiselt: „Õigusriigi mõiste on nagu enamik riigikorralduse põhimõisteid mitmetähenduslik. Vahet tuleb teha formaalse ja materiaalse õigusriigi vahel. Õigusriigi formaalne mõiste jaguneb omakorda kaheks. Õigusriik formaalses kitsamas tähenduses on seadusriik, st riik, milles on seadused, mida järgitakse. Õigusriik formaalses laiemas tähenduses on riigikorraldus, kus lisaks seadustele, mida järgitakse, on olemas ka põhiõigused, võimude lahusus, sõltumatud kohtud ja seadusi järgiv haldus. See mõiste kattub kodanlik-liberaalse õigusriigi mõistega. Õigusriik materiaalses tähenduses eeldab poliitilis-maailmavaatelist väärtushinnangut. Materiaalse õigusriigi mõiste raames võib omakorda vahet teha kodanlik-liberaalsel ja sotsiaalsel õigusriigil. Kodanlik-liberaalne õigusriik on riik, kus olulisteks väärtusteks on põhiõigused, võimude lahusus, sõltumatud kohtud ja seadusi järgiv haldus. Sotsiaalne õigusriik on riik, mille esmane eesmärk on jalule seada sotsiaalne õiglus. /---/ Õigusriik kui aluspõhimõte on keeruka struktuuriga. Selle oluliseks sisuks on : 1) riigivõimu piiramine individuaalse vabadusega ja sellest tulenev proportsionaalsuse põhimõte, 2) võimude lahusus, 3) õiguskindlus, 4) halduse seaduslikkus ning 5) sõltumatute kohtute poolt tagatav õiguskaitse.“ 3. Are there specific fields of law in which your Court ensures respect for the rule of law (e.g. criminal law, electoral law, etc.)? Põhiseaduse II peatükk, mille osaks on ka õigusriigi põhimõtet puudutav § 10, käsitleb eelkõige suhteid isikute ning avaliku võimu teostajate vahel. Õigusriigi põhimõte ja selle alaprintsiibid on mõjutanud iseseisvuse taastanud Eesti õiguskorra kohtulikku kontrolli läbivalt väga olulisel määral, näiteks maksude ja muude avalik-õiguslike rahaliste kohustuste osas. 1994. aastal asus Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium talumaadele viieks aastaks kehtestatud maksuvabastust, mille seadusandja selle aja kestel tühistas, puudutavas asjas nr III-4/A-5/94 (inglise keeles http://www.nc.ee/?id=482 ) seisukohale, et „demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi põhimõtete kehtivus tähendab, et Eestis kehtivad need õiguse üldpõhimõtted, mida tunnustatakse Euroopa õigusruumis. Põhiseaduse preambuli kohaselt on Eesti riik rajatud vabadusele, õiglusele ja õigusele. Riigis, mis on rajatud vabadusele, õiglusele ja õigusele, kehtivad õiguse üldpõhimõtted.“ Vee erikasutusõigust ja riigile kuuluva maavaravaru kaevandamisõiguse tasumäärasid puudutavas asjas nr 3-4-1-27-13 (inglise keeles http://www.riigikohus.ee/?id=1495 ) tunnistas põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kehtetuks määrused, mis olid kehtestatud vastuolus õiguspärase ootuse põhimõttega ja riivasid ettevõtlusvabadust. Õigusriigi põhimõttest tulenevat õiguskindluse printsiipi, mis peab kõige üldisemalt looma kindluse kehtiva õigusliku olukorra suhtes, on Riigikohus omandireformi puudutavates küsimustes ka hiljem korduvalt käsitlenud (nt otsused asjades nr 3-4-1-6-98 , inglise keeles http://www.nc.ee/?id=459 , kus leiti, et õigusvastaselt võõrandatud, kuid hävinud vara kompenseerimise lõpetamine oli isikute jaoks, kes olid juba asunud oma õigusi realiseerima, vastuolus õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõttega; nr 3-4-1-20-04 , inglise keeles http://www.nc.ee/?id=396 , kus kohus pidas elamuseaduse ja omandireformi aluste seaduse muudatuse üldist vacatio legis t piisavaks; nr 3-4-1-16-05 , inglise keeles http://www.nc.ee/?id=581 , mis puudutas üleminekusätte arusaadavust ostueesõiguse küsimuses ehitise kui vallasasja tasulisel võõrandamisel). Samuti käsitleti õigusriigi põhimõtet omandireformi raames hea halduse ja proportsionaalsuse vaatenurgast (otsus asjas 3-4-1-1-03 , inglise keeles http://www.nc.ee/?id=418 , kus leiti, et nõue korraldada vaba maa erastamiseks igal juhul uus enampakkumine, kui enampakkumise tulemused on kinnitamata jäetud, ei ole maa enampakkumisega erastamise eesmärgi saavutamiseks vältimatult vajalik). Kohalike omavalitsusüksuste ja riigi vaheliste suhete küsimustes on Riigikohus samuti korduvalt viidanud õigusriigi põhimõttele ja selle alapõhimõtetele (nt otsused asjas nr 3-4-1-17-08 , inglise keeles http://www.nc.ee/?id=1010 , mille kohaselt saab kohalik omavalitsus tugineda õigusselguse põhimõttele kui ühele osale õigusriigi põhimõttest, millest tuleneva õigusselguse põhimõttega seadusandja kohaliku omavalitsuse üksuste ja riigi vaheliste suhete reguleerimisel arvestama peab; nr 3-4-1-7-09 , mille kohaselt peab seadusandja omavalitsusüksuste ja riigi vahelisi suhteid reguleerides arvestama õigusriigi põhimõtte üheks osaks oleva õiguskindluse põhimõttega; nr 3-4-1-30-15 , kus leiti, et demokraatliku õigusriigi ja unitaarriigi põhimõtetest tulenevalt peab ka linnapeade või vallavanemate suhtes kohalduma kohtumenetluse õiguslik raamistik ühetaoliselt ja kriminaalmenetluse läbiviimine ei saa sõltuda KOV üksuse diskretsioonist linnapea või vallavanema ametist kõrvaldamise loa andmisel). 4. Is there case-law on the content of the principle of the rule of law? What are the core elements of this principle according to the case-law? Please provide relevant examples from case-law. Õigusriigi põhimõte hõlmab endas mitmeid alapõhimõtteid – õiguse üldpõhimõtteid, mida tunnustatakse rahvusvaheliselt, eelkõige Euroopa õigusruumis. Peamiselt on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium õigusriigi põhimõtte sisuna käsitlenud: õiguskindluse põhimõtet (nt otsus asjas nr 3-4-1-32-14 : kohtuotsuse seadusjõud tagab õiguskindlust, mis on põhiseaduse ühe aluspõhimõtte, õigusriigi põhimõtte (PS § 10) oluline osa. Õiguskindlus kaitseb riiklike otsuste püsivust, tagades, et neid ei saa tagantjärele muuta meelevaldselt, vaid üksnes põhjendatud erandlikel asjaoludel; otsus asjas 3-4-1-24-11 : PS §-st 10 tuleneb õigusriigi põhimõte, mis hõlmab õiguskindluse põhimõtte. Õiguskindluse põhimõte hõlmab omakorda õiguspärase ootuse ja vacatio legis ’e põhimõtte; otsus asjas nr 3-4-1-7-09 : omavalitsusüksuste ja riigi vahelisi suhteid reguleerides peab seadusandja arvestama õigusriigi põhimõttega, mille üheks osaks on õiguskindluse põhimõte. Õiguskindlus nõuab muu hulgas seda, et õiguse subjektid saaksid olla kindlad kehtestatud normide püsimajäämises (õiguspärase ootuse põhimõte); otsused asjades nr 3-4-1-33-05 , inglise keeles http://www.nc.ee/?id=583 ja 3-4-1-16-05 , inglise keeles http://www.nc.ee/?id=581 : PS §-st 10 tuleneb õiguskindluse põhimõte. Õiguskindlus tähendab nii selgust kehtivate õigusnormide sisu osas (õigusselguse põhimõte) kui ka kindlust kehtestatud normide püsimajäämise suhtes (õiguspärase ootuse põhimõte); otsus asjas nr 3-4-1-20-04 , inglise keeles http://www.nc.ee/?id=396 : õiguskindluse printsiip tuleneb PS §-st 10. Kõige üldisemalt peab see printsiip looma kindluse kehtiva õigusliku olukorra suhtes. Õiguskindlus tähendab nii selgust kehtivate õigusnormide sisu osas (õigusselguse põhimõte) kui ka kindlust kehtestatud normide püsimajäämise suhtes (õiguspärase ootuse põhimõte)); õigusselguse põhimõtet (nt otsus asjas nr 3-4-1-34-14 : õigusselgus on osa õigusriigi põhimõttest. Õigusriigi põhimõte on põhiseaduse preambuli kohaselt üks Eesti riigikorralduse aluspõhimõtteid; otsus asjas 3-4-1-17-08 , inglise keeles http://www.nc.ee/?id=1010 : õigusselgus ehk kindlus kehtiva õiguse sisus on üks õigusriigi alustalasid. Õigusele rajatud riigi ehk õigusriigi põhimõte on põhiseaduse preambuli kohaselt üks Eesti riigikorralduse aluspõhimõtteid. Kohalik omavalitsus saab tugineda õigusselguse põhimõttele kui ühele osale õigusriigi põhimõttest; otsus asjas nr 3-4-1-33-05 , inglise keeles http://www.nc.ee/?id=583 : õigusselguse põhimõtte kohaselt peab isikul olema võimalik piisava selgusega ette näha, missuguse õigusliku tagajärje üks või teine tegevus kaasa toob. Õigusselguse põhimõte kujutab endast ühtlasi ka PS § 13 lõikes 2 sätestatud riigi omavoli keelu konkretiseeringut ; otsus asjas nr 3-4-1-2-05 , inglise keeles http://www.nc.ee/?id=382 : õigusselguse põhimõte tuleneb nõudest, et isikul peab olema mõistlik võimalus ette näha õiguslikke tagajärgi, mida tema tegevus võib kaasa tuua - isikul peab olema õigusnormidele tuginedes võimalik prognoosida avaliku võimu käitumist); õiguspärase ootuse põhimõtet (nt otsus asjas nr 3-4-1-27-13 , inglise keeles http://www.riigikohus.ee/?id=1495 : õiguspärase ootuse põhimõte on õigusriigi põhimõtte üheks oluliseks osiseks; otsus asjas nr 3-4-1-24-11 : õiguspärase ootuse põhimõtte esemeline kaitseala hõlmab isiku mõistliku ootuse, et õiguskorras talle antud õigused ja pandud kohustused püsivad stabiilsena ega muutu rabavalt ebasoodsas suunas); vacatio legis ’e põhimõtet (nt otsus asjas nr 3-4-1-27-13 , inglise keeles http://www.riigikohus.ee/?id=1495 : v acatio legis 'e põhimõte ei ole õiguspärase ootuse põhimõtte osa, kuigi mõlemad on õiguskindluse põhimõtte osaks. Vacatio legi s'e põhimõttest tuleneb nõue, et enne muudatuste jõustumist peab puudutatud isikutel jääma piisavalt aega tutvuda uue regulatsiooniga ja sellega oma tegevuses arvestada. Piisav vacatio legis ei välista iseenesest õiguspärase ootuse riivet ega rikkumist; otsus asjas nr 3-4-1-20-04 , http://www.nc.ee/?id=396 : õiguskindluse põhimõtte järgi peab seadusandja uue õigusliku olukorra loomisel tagama, et õiguse adressaadil oleks oma tegevuse ümberkorraldamiseks piisavalt aega); nullum crimen nulla poena sine lege ( certa ) põhimõtet (nt otsus asjas nr 3-4-1-16-10 , inglise keeles http://www.riigikohus.ee/?id=1302 : PS § 23 lg 1 on väljendatud õigusriikliku karistusõiguse olulisim põhimõte nullum crimen nulla poena sine lege – tegu ei saa lugeda süüteoks ja isikut selle toimepanemise eest karistada, kui seda tegu ei ole tunnistanud süüteoks seadus. PS § 23 lg-st 1 tuleneb karistusõiguses kehtiv määratletusnõue ( nullum crimen nulla poena sine lege certa ). Selle kohaselt peab nii tegu, mille eest seadus karistuse ette näeb, kui ka karistus olema selgelt määratletud.) ne bis in idem põhimõtet (nt otsus asjas nr 3-4-1-10-04 , inglise keeles http://www.nc.ee/?id=399 : mitmekordse karistamise keeld on seotud õiguskindluse põhimõttega, kaitstes isikut riigi omavoli eest). 5. Has the concept of the rule of law changed over time in case-law in your country? If so, please describe these changes referring to examples. Õigusriigi mõiste aja jooksul põhimõtteliselt väga muutunud ei ole. Pigem võib öelda, et õigusriigi põhimõtte ja sellega hõlmatud ala põhimõtete käsitlus t on aja jooksul täiendatud ja täpsustatud sõltuvalt sellest, millist osa õigusriigi põhimõtte ulatuslikust sisust on olnud vaja konkreetses kohtuasjas avada. Vt ka vastust küsimusele nr 10 (Part A). 6. Does international law have an impact on the interpretation of the principle of the rule of law in your country? 1992. aastal vastuvõetud PS koostamisel lähtuti Eesti Vabariigi varasematest põhiseadustest (1920. a, 1938. a), samuti rahvusvahelistest aktidest, sh inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonist. PS § 3 lg 1 näeb ette, et rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid on Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa. Riigikohus on juba oma varajases praktikas selgitanud, et demokraatlikes riikides juhindutakse õigusloomes ja õiguse rakendamisel, sealhulgas õiguse mõistmisel seadustest ja ajalooliselt kujunenud õiguse üldpõhimõtetest. Riigikohus lisas, et Eesti õiguse üldpõhimõtete kujundamisel tuleb põhiseaduse kõrval arvestada ka Euroopa Nõukogu ja Euroopa Liidu asutuste poolt kujundatud õiguse üldpõhimõtteid (otsus nr III-4/A-5/94; inglise keeles http://www.nc.ee/?id=482 ). Riigikohtu lahendites Euroopa Inimõiguste kohtu (EIK) praktika kasutamise sagedus lubab tõdeda, et konventsioon ja selle kohaldamispraktika on leidnud Riigikohtu praktikas oma kindla koha. Riigikohus on EIK praktikat kasutanud nii põhiseaduse kui seaduste tõlgendamisel. Samuti on Riigikohus EIK praktikale tuginenud mitmete seadusesätete põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamisel. Põhiseaduslikkuse järelevalve asjades on Riigikohus EIK praktikale tuginenud või seda silmas pidanud nt jälitustoimingust teavitamise kohustuse (otsus nr 3-4-1-42-13; inglise keeles http://www.riigikohus.ee/?id=1496 ) ja kinnipeetavate põhiõiguste (nt pikaajalise kokkusaamise õigus: otsus nr 3 4 1 9 10, inglise keeles http://www.riigikohus.ee/?id=1298 ; kinnipeetavale tagatava põrandapinna suurus: otsus nr 3-4-1-9-14, ei ole inglise keeles kättesaadav; kinnipeetavate valimisõigus: otsus nr 3-4-1-2-15, inglise keeles http://www.riigikohus.ee/?id=1601 ) käsitlemisel. II. New challenges to the rule of law 7. Are there major threats to the rule of law at the national level or have there been such threats in your country (e.g. economic crises)? Väga märkimisväärseid ohtusid õigusriigi põhimõtte rakendamisele ei ole tunda olnud. Majanduslanguse ajal oli kohtuasju, mis olid seotud sellega, et riik vähendas varem lubatud rahalisi hüvesid (avaliku sektori pensionid) või suurendas tasusid rohkem, kui oli varem välja lubatud (keskkonna valdkonnas). Nende kohtuasjade puhul oli küsimuse all eelkõige õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumine (koos asjakohaste põhiõigustega – omandiõigus, võrdsuspõhiõigus, ettevõtlusvabadus). Avaliku sektori pensionite vähendamisega seoses oli Riigikohtus neli põhiseaduslikku vaidlust. Nendest kaks puudutas kohtunike ametihüvesid – muudeti kohtuniku vanaduspensioni ümberarvutamise põhimõtteid (otsus nr 3-4-1-1-14, inglise keeles: http://www.riigikohus.ee/?id=1516 ) ja piirati kohtuniku perekonnaliikmele toitjakaotuspension maksmist (otsus nr 3-4-1-21-15; ei ole inglise keeles kättesaadav). Mõlemal juhul tunnistas Riigikohus vaidlusalused sätted põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks. Riigikohus tunnistas põhiseaduse vastaseks ka politsei- ja piirivalve ametnike pensionite ümberarvutamist puudutavas sätted (otsus nr 3-4-1-18-14; ei ole inglise keeles kättesaadav), kuid jättis rahuldamata Riigikontrolli ametnike pensioni ümberarvutamist puudutava taotluse (otsus nr 3-4-1-1-15, inglise keeles: http://www.riigikohus.ee/?id=1597 ). Riigikohus tunnistas õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumise tõttu põhiseaduse vastaseks ka keskkonnatasude tõusu – suuremas ulatuses, kui varasemas seaduses oli paika pandud (otsus nr 3-4-1-27-13, inglise keeles: http://www.riigikohus.ee/?id=1495 ). Õigusriigi põhimõttega seotuks võib lugeda ka kohtuasju, mis puudutasid kohtusse pöördumise õiguse piiramist. Rahaliselt keerulise olukorra leevendamiseks tõstis riik oluliselt riigilõivusid kohtusse pöördumisel. Riigikohus leidis, et riigilõivu määrad olid sedavõrd kõrged, et takistasid kohtusse pöördumist põhiseadusvastaselt. Riigilõivu määrade põhiseaduspärasust on Riigikohus alates 2011. aastast käsitlenud 74 korral, millest enamusel juhtudest on tunnistatud vaidlusalune säte põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks (esimene oluline otsus nr 3-2-1-62-10; inglise keeles: http://www.riigikohus.ee/?id=1297 ). 8. Have international events and developments had a repercussion on the interpretation of the rule of law in your country (e.g. migration, terrorism)? Rahvusvahelised sündmused ei ole samuti märkimisväärselt mõjutanud õigusriigi põhimõtte tõlgendamist ja kohaldamist Eestis . Migratsioon Eestisse ei ole senini olnud sedavõrd ulatuslik, et oleks tinginud surve anda mõningal määral järele õigusriigi põhimõttest tulenevate nõuete kohaldamisel. Samuti pole üksüheselt võimalik välja tuua, et nt terrorismi kasv maailmas oleks mõjutanud õigusriigi põhimõttega arvestamist Eesti kriminaalmenetlusõiguses. 9. Has your Court dealt with the collisions between national and international legal norms? Have there been cases of different interpretation of a certain right or freedom by your Court compared to regional / international courts (e.g. the African, Inter-American or European Courts) or international bodies (notably, the UN Human Rights Committee)? Are there related difficulties in implementing decisions of such courts / bodies? What is the essence of these difficulties? Please provide examples. Põhiseaduslikkuse järelevalve asjades kontrollib Riigikohus eelkõige seda, kas siseriiklikud normid vastavad põhiseadusele. Seejuures arvestab Riigikohus põhiseaduse tõlgendamisel – vajaduse ja võimaluse korral – r ahvusvahelise õiguse normidega, eelkõige Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga ja EIK praktikaga selle kohaldamisel , aga samuti teiste rahvusvaheliste instrumentidega (nt Euroopa sotsiaalharta, lapse õiguste konventsioon jt) . (Siseriikliku õiguse vastavust Euroopa Liidu õigusele kontrollivad eelkõige astmekohtud). Kuna Riigikohus tõlgendab põhiseadust arvestades rahvusvahelise õiguse norme (sisuliselt inkorporeerides rahvusvahelise õiguse norme Eesti õiguskorda) , ei ole suuri vastuolusid selles valdkonnas tekkinud. Seda lähenemist toetab ka PS 123 lg 1, mille kohaselt Eesti Vabariik ei sõlmi välislepinguid, mis on vastuolus põhiseadusega. Olukorras, kus EIK tuvastab oma lahendis, et Eesti riik on konventsiooni rikkunud, on Eesti seadusandluses ette nähtud mehhanism EIK lahendi täitmiseks. Sellisel juhul saab esitada Riigikohtule teistmisavalduse , kohtuasja uueks läbivaatamiseks. Seni ei ole tekkinud olukorda, et sellises teistmismenetluses oleks tulnud mõni siseriiklik norm põhiseaduse vastaseks tunnistada. Ühe hiljutise näitena, kuidas Riigikohus kasutas põhiseaduspärasuse hindamisel EIK praktikat, võib välja tuua Riigikohtu 20.06.2014 otsust kohtuasjas nr 3 4 1 9 14 (ei ole inglise keeles kättesaadav) , kus kohus hindas kinnipeetava isikliku ruumi suurust reguleeriva normi vastavust põhiseadusele (PS § 18 keeld kedagi piinata, julmalt või väärikust alandavalt kohelda või karistada) . Riigikohus ei leidnud, et kinnipeetavale vanglas ette nähtud põrandapind oleks olnud vastuolus Eesti põhiseaduse või konventsiooniga. III. The law and the state 10. What is the impact of the case-law of your Court on guaranteeing that state powers act within the constitutional limits of their authority? Praegusel ajal ei tule Riigikohtul enam väga palju tegeleda küsimustega, kas riik järgib õigusriigi põhimõttest tulenevaid elementaarseid nõudeid – põhiõiguste ja proportsionaalsuse põhimõttega arvestamine (nii seaduste vastuvõtmisel kui halduse toimimisel), parlamendireservatsiooni järgimine, kohtuliku kontrolli tagatus. Selliste küsimustega tuli kohtul tegemist teha eelkõige Eesti Vabariigi taasiseseisvumise ja õiguskorra muutumise järgselt 1990. aastatel, kui ka Riigikohus taasasutati. Ajapikku on õiguskord aga arenenud ja vajadus sedalaadi lahendite järele üha vähenenud. Põhiõiguste ja eriti proportsionaalsuse põhimõtte dogmaatika arendamisel on olnud Riigikohtu lahenditel kindlasti oluline roll (proportsionaalsuse põhimõtet mainis Riigikohtu põhiseaduslikkuse kolleegium esmakordselt 1997. aasta otsuses nr 3-4-1-3-97; inglise keeles: http://www.nc.ee/?id=465 ). Samuti parlamendireservatsiooni (ehk küsimus sellest, millises ulatuses võib seadusandja volitada põhiõigusi puudutavaid küsimusi otsustama täitevvõimu) sisustamisel on Riigikohtu praktika olnud määravaks (vt nt kohtuasi nr III-4/A-1/94, kus seadusandja oli jätnud politseiliste erimeetmete kasutamise kaitsepolitsei ametnike otsustada, inglise keeles: http://www.nc.ee/?id=379 ; või otsus nr 3-4-1-29-13, kus seadusandja oli volitanud kohtumenetluse kulude üle otsustama kohtuniku asemel kohtujuristi, inglise keeles: www.riigikohus.ee/?id=1499 ). Riigikohus on pidanud aga lahendama ka küsimust, kui kaugele tohib parlament loovutada oma suveräänsust rahvusvaheliste organisatsioonide tegevuses osalemisel (otsus nr 3-4-1-6-12, inglise keeles: http://www.riigikohus.ee/?id=1347 ). 11. Do the decisions of your Court have binding force on other courts? Do other / ordinary courts follow / respect the case-law of your Court in all cases? Are there conflicts between your Court and other (supreme) courts? Riigikohus on Eesti kohtusüsteemi kõrgeim kohus (kassatsioonikohus, mis koosneb kolmest asjaomasest kolleegiumist – kriminaalkolleegium, tsiviilkolleegium ja halduskolleegium). Kuna Eestis puudub eraldi konstitutsioonikohus, täidab Riigikohus ühtlasi põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu ülesandeid. Põhiseaduslikkuse järelevalve asju lahendab Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, kui kohtuasja algatab tavakohus (esimese astme kohus või ringkonnakohus). Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium koosneb seejuures kohtu esimehest, kes nimetab ülejäänud liikmed kriminaalkolleegiumi, tsiviilkolleegiumi ja halduskolleegiumi liikmete seast (rotatsiooni põhimõttel). Juhul, kui põhiseaduslikkuse järelevalve asja algatab mõni Riigiko htu kolleegium (kriminaal-, tsi viil- või haldus-), arutab asja Riigikohtu üldkogu ( en banc ). Põhiseaduslikkuse järelevalve otsused omavad alama astme kohtute jaoks siduvust seeläbi, et pärast põhiseaduslikkuse küsimuse lahendamist Riigikohtus saavad menetlusosalised alama astme kohtu lahendi vaidlustada , lõppastmes Riigikohtus (kassatsioonimenetluses) . K ui alama astme kohtu seisukoht läheb Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve lahendis võetud seisukohaga vastuollu, saab Riigikohtu (asjaomane kolleegium) tühistada alama astme kohtu otsuse (materiaalõiguse ebaõige kohaldamise tõttu). Samas kui Riigikohtu asjaomane kolleegium soovib Riigikohtu varasemat põhiseaduslikkuse järelevalve asjas võetud seisukohta muuta, antakse asi lahendada Riigikohtu üldkogule. Riigikohtu (kui põhiseaduskohtu) ja tavakohtute vahel märkimisväärseid konflikte tekkinud ei ole. Kuna Riigikohus on samal ajal nii kassatsiooni- kui ka põhiseaduskohus, siis on kõrgemate kohtute vahelised konfliktid Eestis kohtusüsteemi eripärast tulenevalt välistatud. 12. Has your Court developed / contributed to standards for law-making and for the application of law? (e.g. by developing concepts like to independence, impartiality, acting in accordance with the law, non bis in idem, nulla poena sine lege , etc.). Riigikohus on andnud olulise panuse õigusloome ja õiguse rakendamise standardite kujundamisse. Õigusloome seisukohast on kõige olulisemad olnud Riigikohtu selgitused, mis on antud parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõtte, põhiõiguste tagamise kohustuse, võrdse kohtlemise põhimõtte ja proportsionaalsuse põhimõtte sisustamisel. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (kättesaadav inglise keeles: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/521012014004/consolide ) § 4 lg 1 järgi kontrollib Riigikohus muu hulgas ka õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusele vastavust. Nii olid näiteks riigivastutust käsitlevad Riigikohtu otsused aluseks vastava õigusliku regulatsiooni väljatöötamisele. Nimelt tunnistas Riigikohus põhiseadusvastaseks 1) sellise õigustloova akti andmata jätmise, mis võimaldaks maksta palka või muud samaväärset hüvitust kohtunikele, kelle teenistussuhe on kriminaalmenetluse ajaks peatunud (otsus nr 3-3-1-59-07; inglise keeles http://www.nc.ee/?id=1013 ); 2) kohtueelses kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega õiguspäraselt tekitatud varalise kahju õiglases ulatuses hüvitamise regulatsiooni puudumise (otsus nr 3-3-1-15-10; inglise keeles http://www.riigikohus.ee/?id=1357 ); ja 3) kohtueelses kriminaalmenetluses ametikohalt kõrvaldamisega õigusvastaselt tekitatud varalise kahju hüvitamise regulatsiooni puudumise (otsus nr 3-3-1-35-10; inglise keeles http://www.riigikohus.ee/?id=1356 ). Riigikohtu praktikas on mitmeid näiteid sellest, kuidas Riigikohus on andnud seadusandjale märku õigusnormi muutmise vajadusest ka juhul, kui konkreetses asjas normi põhiseadusvastasust ei tuvastatud. Näiteks notari tasu seaduse põhiseaduslikkust kontrollides juhtis Riigikohtu üldkogu seadusandja tähelepanu sellele, et kuigi kontrollitud norm oli lahendatavas asjas põhiseadusega kooskõlas, siis mõnes teises kontekstis ei pruugi notari tasu seaduse § 30 rakendades jõuda põhiseaduspärase tulemuseni, mistõttu on mõistlik seda sätet muuta (otsus nr 3-2-1-169-12, p 67; ei ole inglise keeles kättesaadav). Täitemenetluse seadustiku põhiseaduspärasust kontrollides leidis Riigikohtu üldkogu, et kohtutäituri õigus määrata lapsega suhtlemise asjas täitmist takistavale vanemale sunniraha ei ole põhiseadusega vastuolus. Üldkogu juhtis seejuures tähelepanu asjaolule, et vanema ja lapse suhtlemist reguleeriva eripärase kohtulahendi täitmise kord tervikuna ei ole täitemenetluse seadustikus piisavalt selgelt reguleeritud, mistõttu vajaks nimetatud regulatsioon täiendamist või muutmist, et tagada vanema ja lapse suhtlemist reguleeriva kohtulahendi täitmise selge kord ning sellise kohtulahendi efektiivne ja kiire täitmine (otsus 3-2-1-4-13, p 55; inglise keeles http://www.riigikohus.ee/?id=1490 ). Vt ka vastust küsimusele nr 10 (Part A). 13. Do you have case-law relating to respect for the rule of law by private actors exercising public functions? Riigikohus on kontrollinud, kas kohtutäituri õigus määrata lapsega suhtlemise asjas täitmist takistavale vanemale sunniraha on põhiseadusega kooskõlas (üldkogu otsus nr 3-2-1-4-13; inglise keeles http://www.riigikohus.ee/?id=1490 ). Riigikohus selgitas, et kohtutäitur on avalikke ülesandeid täitev eraõiguslik isik. Seetõttu laieneb ka kohtutäiturile kogu riigivõimu siduv kohustus tagada põhiõigusi ja -vabadusi (PS § 14). PS § 11 kohaselt tohib õigusi ja vabadusi piirata üksnes kooskõlas põhiseadusega ning põhiõiguste riive peab vastama proportsionaalsuse põhimõttele. Avaliku võimu osana peab kohtutäitur oma tegevuses arvestama põhiseaduse ja seadustega (otsuse p 51). Riigikohus osutas, et andes kohtulahendite täitmise ülesande üle kohtutäituritele kui eraõiguslikele isikutele on seadusandja kohtutäituri seadusega ulatuslikult reguleerinud kohtutäituri staatust ja töökorraldust. Kohtutäitur peab ametitegevuses olema erapooletu ja äratama usaldust kõigis isikutes, kelle kasuks või kelle suhtes ta toiminguid teeb. Kohtutäitur peab järgima oma ametivannet ning käituma väärikalt ka väljaspool ametitegevust. Kohtutäituri seaduses on sätestatud kohtutäituri ametitegevuse alused, Justiitsministeeriumi pädevus teostada kohtutäituri üle järelevalvet ja distsiplinaarvastutuse kord, samuti kohtutäituri tasustamise kord ning kohtutäiturite ja pankrotihaldurite ühise kutseühenduse tegevuse alused. Seadus näeb kohtutäiturile ette ametialased kitsendused, vastutuse süüliselt tekitatud kahju eest, kohustusliku ametikindlustuse, ametisaladuse hoidmise kohustuse ja erialase enesetäiendamise kohustuse. Kohtutäituri seadus reguleerib ka kohtutäituri ametisse nimetamist, sh ametisse kandideerija usaldusväärsuse kontrollimist, ametist vabastamist ja ametivolituste peatamist. 14. Are public officials accountable for their actions, both in law and in practice? Are there problems with the scope of immunity for some officials, e.g. by preventing an effective fight against corruption? Do you have case-law related to the accountability of public officials for their actions? Ametiisikute vastutus on seadusega tagatud. Riigikohus on linnapea kohtueelse menetluse ajaks ametist kõrvaldamise kohtuasjas selgitanud, et demokraatliku õigusriigi ja unitaarriigi põhimõtetest tulenevalt peab ka linnapeade või vallavanemate suhtes kohalduma kohtumenetluse õiguslik raamistik ühetaoliselt. Kriminaalmenetluse läbiviimine ei saa sõltuda kohaliku omavalitsuse üksuse diskretsioonist linnapea või vallavanema ametist kõrvaldamise loa andmisel. Kohaliku omavalitsuse üksused eksisteerivad küll avaliku võimu detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise ja tasakaalustamise huvides, kuid nad ei ole põhiseaduse kohaselt mõeldud olema "riigid riigis" (otsus nr 3-4-1-30-15, p 29; ei ole inglise keeles kättesaadav). Kohtuasjas nr 3-4-1-54-13 (inglise keeles http://www.riigikohus.ee/?id=1500 ) kontrollis Riigikohus õiguskantsleri taotluse alusel, kas põhiseadusega on vastuolus, et eelkontroll Riigikogu liikme suhtes kriminaalmenetluse seadustiku § 377 lg-s 1 nimetatud menetlustoimingute tegemise üle on antud õiguskantsleri ainupädevusse. Samuti kontrollis Riigikohus, kas Riigikogu liikme puutumatust rikub see, et seadus ei näe ette erapooletu otsustaja eelkontrolli Riigikogu liikme juures toimuvateks läbiotsimisteks. PS § 76 kohaselt on Riigikogu liige on puutumatu. Teda saab kriminaalvastutusele võtta ainult õiguskantsleri ettepanekul Riigikogu koosseisu enamuse nõusolekul. Riigikohus selgitas, et põhiseadus ei ava Riigikogu liikme üldise puutumatuse täpsemat sisu, jättes seadusandjale avara, kuid mitte piiramatu, otsustusruumi küsimuses, milliseid sunnimeetmeid ja millises korras tohib Riigikogu liikme suhtes kohaldada. Ühelt poolt ei luba PS § 76 esimene lause kehtestada Riigikogu liikme puutumatust sedavõrd kitsa või ebatõhusana, et see moonutaks puutumatuse olemust, jättes kaitse alt välja selle instituudi tuuma. Teisalt ei võimalda demokraatliku õigusriigi ja riigivõimu seaduslikkuse põhimõtted ning põhiõigused muuta Riigikogu liikmeid puutumatuse instituudi abil karistamatuteks või anda neile õigusi, mis kahjustavad ebaproportsionaalselt avalikku korda või teiste isikute õigusi ja huve (otsuse p 39). Õiguskantsler leidis, et kriminaalmenetluse seadustiku § 377 lg-d 1, 3, 5 ja 6 on põhiseadusega vastuolus osas, milles need sätted ei näe ette täitevvõimust sõltumatu erapooletu otsustaja eelnevat nõusolekut läbiotsimiseks Riigikogu liikme juures. Õiguskantsler leidis, et läbiotsimise toimetamine võib olla üks mõjusamaid vahendeid poliitilise vastase reputatsiooni rikkumiseks ning seeläbi tegevuse mõjutamiseks. Riigikohus ei nõustunud õiguskantsleri seisukohaga, vaid leidis, et vähemalt üldjuhul ei kaitse puutumatus Riigikogu liiget maine kahjustamise eest. Vastupidine tõlgendus muudaks Riigikohtu arvates Riigikogu liikme puutumatuse liiga avaraks. Kokkuvõttes asus Riigikohus seisukohale, et PS § 76 esimesest lausest ei tulene seadusandjale kohustust näha ette erikord (erapooletu otsustaja eelkontroll) kõigiks Riigikogu liikmega seotud paikades toimuvateks läbiotsimisteks. Riigikohus lisas siiski, et arvestades seadusandja avarat otsustusruumi Riigikogu liikme puutumatuse sisustamisel, ei oleks põhiseadusega vastuolus, kui seadusega oleks ette nähtud sõltumatu eelkontroll vähemalt mõningate Riigikogu liikmega seotud paikade läbiotsimiseks. Riigikohus leidis, et ehkki tavaliselt ei hõlma Riigikogu liikme puutumatuse tuum kaitset läbiotsimise eest, võib läbiotsimine Riigikogu liikme ametiülesannete täitmist siiski mõjutada (otsuse p 56). IV. The law and the individual 15. Is there individual access to your Court (direct / indirect) against general acts / individual acts? Please briefly explain the modalities / procedures. PS § 15 kohaselt on igaühel õigus nõuda mis tahes asjassepuutuva seaduse, muu õigusakti või toimingu põhiseaduse vastaseks tunnistamist oma kohtuasja läbivaatamisel mis tahes kohtus. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus ei sätesta võimalust esitada Riigikohtule individuaalkaebust. Vaatamata sellele on Riigikohtu üldkogu oma praktikas siiski erandjuhul – tulenevalt PS §-dest 13, 14 ja 15 – tunnustanud õigust pöörduda oma põhiõiguste kaitseks otse Riigikohtu poole. Seda aga üksnes juhul, kui isikul ei ole ühtegi muud tõhusat võimalust kasutada PS §-ga 15 tagatud õigust enda õiguste kohtulikule kaitsele. Sellist võimalust ei ole eeskätt juhul, kui riik ei ole täitnud kohustust luua põhiõiguste kaitseks kohane kohtumenetlus, mis oleks õiglane ja tagaks isiku õiguste tõhusa kaitse (vt Riigikohtu üldkogu 17. märtsi 2003. a kohtuotsus asjas nr 3-1-3-10-02 , p 17; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 23. jaanuari 2014. a määrus asjas nr 3-4-1-43-13 , p 9). Eeltoodud Riigikohtu praktikast järeldub seega ühtlasi, et individuaalkaebus ei ole lubatav, kui isik on saanud kasutada võimalust kaitsta oma subjektiivseid õigusi selleks loodud kohases kohtumenetluses (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19.04.2016 määrus nr 3-4-1-34-15 , p 26). 16. Has your Court developed case-law concerning access to ordinary / lower courts (e.g. preconditions, including, costs, representation by a lawyer, time limits)? Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses käsitlenud kohtule juurdepääsu põhiõigusega seoses kaebeõiguse puudumise, kõrgete riigilõivumäärade, menetlusabi ja kohtualluvuse küsimusi. Kohtuasjas nr 3-1-1-5-13 kontrollis Riigikohtu üldkogu üldkasuliku tööga asendatud vangistuse täitmisele pööramise määruse vaidlustamist välistava normi põhiseaduspärasust. Riigikohus selgitas, et PS § 24 lg 5 kohaselt on igaühel õigus tema kohta tehtud kohtu otsuse peale seadusega sätestatud korras edasi kaevata kõrgemalseisvale kohtule. PS § 24 lg 5 on osa põhiõigusest kohtulikule kaitsele, mille eesmärgiks on tagada kohtulahendi kontroll, et vältida eksimusi ja vigu kohtulahendites. Riigikohus asus seisukohale, et KrMS § 385 p-s 26 sätestatud edasikaebeõiguse piirang ei ole mõõdukas abinõu kohtusüsteemi tõhususe saavutamiseks ja riivab PS § 24 lg-ga 5 tagatud põhiõigust ebaproportsionaalselt. Arvestades mõju, mille vangistuse täitmisele pööramise määrus toob kaasa süüdimõistetu põhiõiguste (sh vabaduspõhiõiguse) jaoks ja täitmiskohtuniku ulatuslikku kaalutlusõigust, peab kõrgema astme kohtul olema võimalik kontrollida täitmiskohtuniku otsustuse õigsust. Riigikohtu üldkogu on selgitanud, et õigus kohtulikule kaitsele ja edasikaebeõigus on olulised põhiõigused ning need peavad PS § 15 lg 1 ja § 24 lg 5 järgi olema tagatud igaühele, mitte ainult kulude kandmises osaleda suutvale isikule. Kui menetlusabi andmine on välistatud, ent isikul puuduvad tegelikult vahendid ettenähtud riigilõivu tasumiseks, ei ole kohtusse pöördumine pelgalt raskendatud, vaid isik on sellest võimalusest täielikult ilma jäetud. Samuti jäävad selle tagajärjel kaitseta need õigused, mille kaitseks isik soovib kohtusse pöörduda. Selleks, et riigilõiv ei oleks kohtulikku kaitset väljasuretav, peab menetlusabi välistama olukorra, kus edulootusega kohtusse pöörduja õigused jäävad kohtuliku kaitseta üksnes isiku majandusliku seisundi tõttu (otsus nr 3-3-1-35-15, punktid 41-42; ei ole inglise keeles kättesaadav). Kohtuasjas nr 3-4-1-31-15 vaidlustati Tartu Halduskohtu tööpiirkonnas elava kaebaja kohustus esitada Sotsiaalkindlustusameti tegevuse peale kaebus Tallinna Halduskohtule. Selles kohtuasjas selgitas Riigikohus, et PS § 15 lg-s 1 sätestatud kohtusse pöördumise põhiõiguse esemeline kaitseala hõlmab subjektiivsete õiguste kaitseks kohtumenetluse algatamise kõiki neid aspekte, mille kaitstus ei ole tuletatav mõnest muust põhiõigusest. Muu hulgas tuleneb PS § 15 lg-s 1 sätestatud kohtusse pöördumise põhiõigusest koostoimes PS § 104 lg-s 2 punktiga 14 ja §-ga 148 seadusandja kohustus luua kohtusüsteem, mis kindlustab igaühele õigusemõistmise kättesaadavuse ebamõistlike pingutusteta. Protsessiõiguse normid, mis määravad kohtualluvuse, piiravad isiku võimalust pöörduda endale sobivasse kohtusse, seal hulgas õigust esitada kaebus enda elukohale kõige lähemale halduskohtule ja riivavad seeläbi PS § 15 lg-ga 1 tagatud põhiõigust (otsus 3-4-1-31-15, p 36; inglise keeles http://www.riigikohus.ee/?id=1640 ). Riigilõivumäärade suuruse põhiseaduspärasuse küsimuses on Riigikohtul ulatuslik praktika. Vt vastus küsimusele nr 7 (Part A). 17. Has your Court developed case-law on other individual rights related to the rule of law? Õigusriigi põhimõtte järgmist hindab Riigikohus kõigis põhiseaduslikkuse järelevalve asjades, mis puudutavad põhiõiguste kaitset (õigusriigi põhimõtte erinevad elemendid on osa põhiõiguste kontrolliskeemist) . Riigikohtu üldkogu on õigusriigi põhimõtet käsitlenud näiteks asjas nr 3-1-2-2-11 (inglise keeles: http://www.riigikohus.ee/?id=1346 ), kus leiti, et kriminaalmenetuse seadustiku § 366 riivab ebaproportsionaalselt PS § 20 lg-s 1 ning PS §-s 14 ja § 15 lg-s 1 tagatud põhiõigusi osas, milles see ei näe teistmisalusena ette üldmenetluses tehtud kohtuotsuse jõustumist, millega tuvastatakse kuriteosündmuse puudumine, kui teistetavas kriminaalasjas on üldmenetluses tehtud kohtuotsusega mõistetud selles kuriteosündmuses osalemise eest isikule karistuseks vangistus. Teistmisvõimaluse puudumist peeti küll sobivaks ja vajalikuks abinõuks õigusriigi põhimõttest tuleneva õiguskindluse tagamisel, mis olulise põhiseadusliku põhimõttena riivet õigustaks, kuid samas on vabaduspõhiõigus üks kõige kaalukamaid põhiõigusi ja vangistus riivab vabaduspõhiõigust väga intensiivselt. Põhiõiguste austamine ja kaitse ning õiglane menetlus oma õiguste kaitseks (PS §-d 14 ja 15) on olulised põhiseaduslikud väärtused, mis samuti juurduvad õigusriigi põhimõttes. 18. Is the rule of law used as a general concept in the absence of specific fundamental rights or guarantees in the text of the Constitution in your country? See on võimalik, sest PS § 10 näol on tegemist n-ö põhiõiguste arenguklausliga, mille peamine funktsioon on näidata, et põhiõigused ei ole midagi tardunut ja suletut, vaid need arenevad ja on avatud. Rahvusvahelises plaanis on tegemist ainulaadse sättega: see on sõnastatud üsna napisõnaliselt, mainides ainult, et muud õigused ei ole välistatud. Kui muud õigused ei ole välistatud, siis tähendab see seda, et põhiõigused ei ole põhiseaduses ammendavalt loetletud. Sellega sätestab § 10 põhiõiguste kataloogi avatuse. Loodavale põhiõigusele esitab § 10 kaks eeldust: see peab kas tulenema põhiseaduse mõttest või olema sellega kooskõlas. Samas tuleb märkida, et Eesti põhiseaduses on § 19, mis sätestab üldise tegevusvabaduse . See säte on nö kinnipüüdvaks õiguseks olukorras, kus vaidlusalune norm ei riiva ühegi spetsiifilise põhiõiguse kaitseala. Vahel siiski on Riigikohus teinud lahendeid, kus põhiõiguste riivet (kuigi see oleks võimalik) ei käsitleta, vaid käsitletakse üksnes õigusriigi põhimõtet. Teist laadi olukorraga on tegemist juhul, kui vaidlus on sisuliselt riigiorganite vahel ja põhiõiguste tasand ei ole asja lahendamiseks primaarne. Olulisematest lahenditest, kus Riigikohus on õigusriigi põhimõtet käsitlenud ilma põhiõigusteta, võib uuemast praktikast nimetada kohtute seaduse põhiseaduslikkuse kontrolli, kus tegeldi õigusriigi põhimõtte kohaldamisega üldiselt. Küsimus oli selles, kes tohib õigust mõista ja PS § 146 lg 1 peeti sisuliselt õigusriigi põhimõtte konkretiseeringuks (Riigikohtu üldkogu otsus nr 3-4-1-29-13, inglise keeles http://www.riigikohus.ee/?id=1499 ). Riigikogu liikme immuniteedi kohtuasjas taandus küsimus suuresti demokraatia põhimõttele (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus nr 3-4-1-54-13, inglise keeles http://www.riigikohus.ee/?id=1500 ). Euroopa Liidu kontekstis on demokraatliku õigusriigi põhimõtet ja Eesti suveräänsust käsitletud kohtuasjas, milles Riigikohtu üldkogu jättis rahuldamata õiguskantsleri taotluse tunnistada Euroopa stabiilsusmehhanismi asutamislepingu art 4 lg 4 põhiseadusega vastuolus olevaks. Riigikohus leidis, et vaidlustatud artikkel küll piirab Riigikogu finantspädevust, demokraatliku õigusriigi põhimõtet ja Eesti suveräänsust, aga piirang on õigustatud (otsus nr 3-4-1-6-12; inglise keeles: http://www.riigikohus.ee/?id=1347 ). B. Stocktaking on the independence of the Member Courts The 2nd Congress of the World Conference on Constitutional Justice was devoted to the topic “Separation of Powers and Independence of Constitutional Courts and Equivalent Bodies”. In view of the importance of this topic and frequent threats to the independence of some Member Courts, the Bureau of the World Conference had decided to include a special stocktaking session on the independence of the Members for all future congresses. As a consequence, already the 3rd Congress in 2014 in Seoul included such a session and this will be the case for the 4th Congress in Vilnius as well. The replies to the questions below will be important for the preparation for this session. 1. Has pressure been exercised on your Court by other state powers during the consideration (examination) of cases? Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve asjade lahendamisel ei ole olnud tunda avalikku survet kohtule teistelt riigivõimu harudelt – parlamendilt või valitsuselt. Seda isegi hoolimata sellest, et läbi aegade on Riigikohus lahendanud ka mitmeid poliitiliselt väga tundlikke asju (nt erakondade rahastamise järelevalvesüsteemi põhiseadusele vastavus, otsus nr 3-4-1-3-07; inglise keeles: http://www.nc.ee/?id=920 ; Euroopa Stabiilsusmehhanismis osalemise põhiseaduspärasus, otsus nr 3-4-1-6-12; inglise keeles: http://www.riigikohus.ee/?id=1347 ). Üpris tugev avalik vastuseis Riigikohtu ja parlamendi vahel oli seotud kohtuasjaga, mis puudutas apteekide tegevuspiiranguid. Riigikohus tunnistas piirangud põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks, kuna need tõkestasid põhjendamatult konkurentsi (otsus nr 3-4-1-2-13; inglise keeles: http://www.riigikohus.ee/?id=1494 ). Parlament võttis mõni kuud pärast Riigikohtu otsust vastu sisuliselt sama regulatsiooni, mille Riigikohus uuesti samadel põhjendustel põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks tunnistas (otsus nr 3-4-1-30-14; ei ole inglise keeles kättesaadav). Ajakirjanduses seostati apteekide tegevuspiiranguid mõne (Eesti turul väidetavalt üpris valitsevas seisundis oleva) ravimimüügi ettevõtja huvidega ja viidati võimalikele seostele erakondade rahastamisega. 2. Has excessive pressure been exercised on your Court by the media during the consideration (examination) of cases? Ülalnimetatud apteekide tegevuspiiranguid puudutanud kohtuasjades (otsus nr 3-4-1-2-13; inglise keeles: http://www.riigikohus.ee/?id=1494 ; otsus nr 3-4-1-30-14) oli tunda ka seninägematult suurt ravimimüügifirmade ja apteekide survet kohtule läbi meedia. Avaldati hulgaliselt artikleid, kus põhjendati tegevuspiirangute vajalikkust ja kahju, mida võib piirangute kaotamine kaasa tuua. Riigikohut otseselt ei rünnatud, kuid üpris ründav oldi õiguskantsleri suhtes, kes kohtuasjad Riigikohtusse tõi. Menetluse ajal (2013-2014) loodi ka uus (väidetavalt) apteekrite huve esindav mittetulundusühing, kes korraldas kohtuasja Riigikohtus arutamise ajal meeleavalduse tegevuspiirangute kaotamise vastu. 3. Has your Court encountered resistance from other state powers following the adoption of decisions which they disliked? Kohtuotsuste täitmine on sageli osutunud probleemseks, seda eelkõige asjades, kus põhiseaduse vastasus on seisnenud seadusandja tegemata jätmises (mingi regulatsiooni puudumises). Sellisel juhul on Riigikohtul väga vähe võimalusi seadusandjale surve avaldamiseks. Riigikohus ei ole seni kasutanud võimalust, et kehtestada ise regulatsioon, mis kehtiks seni, kuni seadusandja põhiseaduspärasuse regulatsiooni vastu võtab (menetlusseadusega ei ole Riigikohtule ka sellist pädevust otsesõnu antud, kuid see ei pruugiks olla seadusega vastuolus). 4. Have the decisions of your Court been duly published ? Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve lahendid avaldatakse Riigikohtu veebilehel lahendi tegemise päeval. Põhiseaduslikkuse järelevalve asjades tehtud lahendid, mis sisaldavad otsust õigustloova akti kooskõla kohta põhiseadusega , avaldatakse Riigi Teatajas (Eesti Vabariigi ametlik võrguväljaanne, kus avaldatakse õigusaktid ja muud dokumendid (Riigi Teataja seadus, inglise keeles kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/523122015013/consolide )) . 5. Are the decisions of your Court being executed? Are there special mechanisms for the execution of the decisions of your Court? Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve lahendite täitmine sõltub õigusliku probleemi keerukusest ja poliitilise tahte olemasolust. Keerulisemate probleemide lahendamist eeldavate otsuste täitmine võib võtta aastaid. Alates 2012. aastast on Riigikohtu esimees oma iga-aastastes Riigikogu ees peetavates ettekannetes sellele probleemile tähelepanu juhtinud. Alates 2014. aastast on Riigikohtu esimehe aastaettekande üheks lisaks ülevaade Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve lahendite täitmise seisu kohta. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve lahendite täitmine on põhiseadusest tulenev seadusandja kohustus. Eraldi regulatsiooni konstitutsioonikohtu otsuste täitmiseks kehtestatud ei ole. Üldises seadusandlikus tegevuses juhindub Riigikogu põhiseadusest. Põhiseaduse § 102 sätestab, et seadusi võetakse vastu kooskõlas põhiseadusega. Seaduste algatamise õigus on Riigikogu liikmel, Riigikogu fraktsioonil, Riigikogu komisjonil, Vabariigi Valitsusel ja Vabariigi Presidendil põhiseaduse muutmiseks ning lisaks on Riigikogul õigus koosseisu häälteenamusega tehtud otsuse alusel pöörduda Vabariigi Valitsuse poole ettepanekuga algatada Riigikogu poolt soovitav eelnõu (§ 103). Seaduste vastuvõtmise korra sätestab Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. 6. Are there problems in the execution of specific types of decisions? Keerulisem on saavutada nende otsuste täitmist, mis eeldaks puuduoleva regulatsiooni kehtestamist. Hetkel t äitmata kohtulahenditest valmistavad seadusandjale kõige suuremaid raskusi kohalike omavalitsuste rahastamist (16.03.2010 otsus nr 3-4-1-8-09; inglise keeles http://www.nc.ee/?id=1122 ) ja tehnovõrkude talumistasu (17.04.2012 otsus nr 3-4-1-25-11; inglise keeles http://www.riigikohus.ee/?id=1353 ) puudutavad lahendid. Esimene neist on tänaseks osaliselt täidetud ja teise lahendi täitmiseks vajalik eelnõu on Vabariigi Valitsuse poolt ettevalmistamisel. 7. Have there been attacks on the Court following the adoption of decisions? Märkimisväärseid avalikke rünnakuid Riigikohtule seoses põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasjadega ei ole olnud. 8. Have there been any legislative initiatives or actions leading to creating obstacles to the activity of your Court? Ei ole olnud märgata seadusandlikke initsiatiive, mis oleks olnud suunatud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve tegevuse takistamiseks. Riigikohtu tegevust – eelkõige poliitiliselt tundlikes küsimustes – mõjutab suuresti õiguskantsleri tegevus. Nimelt on õiguskantsleri pädevuses pöörduda Riigikohtu poole abstraktse normikontrolli taotlustega. Konkreetse normikontrolli taotlused, mis puudutavad põhiõiguste kaitset üksikjuhtudel, laekuvad Riigikohtule enamasti tavakohtutest. Õiguskantsleri valikutest sõltub suuresti see, kui palju Riigikohus saab kaasa rääkida riigiõiguslike küsimuste lahendamises. 9. How did your Court deal with cases of pressure from other state powers, media, etc.? Riigikohus on jäänud surveolukordades rahulikuks ja neutraalseks ega ole lasknud avalikkuse survel ennast mõjutada. Riigikohus ei võta enamasti avalikkuses sõna kohtuasjade kohta, piirdudes üksnes pressiteadete avaldamisega. Riigikohtu esimees annab aegajalt ajakirjandusele intervjuusid, kuid need puudutavad enamasti üldisemaid suundumusi, mitte konkreetseid kohtuasju. 1 0. Has your Court received assistance from other bodies at the national or international level? Please specify the provided assistance. Riigikohtul on sidemed erinevate rahvusvaheliste organisatsioonidega. Riigikohus osaleb Veneetsia Komisjoni töös, vastates sellel foorumil laekuvatele küsimustele. Hiljuti küsis ka Riigikohus teiste riikide kogemuse kohta seoses käimasoleva kohtuasjaga, mis puudutab kohaliku omavalitsuse haldusterritoriaalset ümberkorraldamist. 11. Does your Court consider that it is prevented by judicial restraint from defending itself in the media or from seeking assistance? Jah, Riigikohus on võtnud hoiaku, et kohtu seisukohad on esindatud kohtu lahendites, mida vajadusel kommenteeritakse pressiteates. Riigikohtu selline hoiak tagab paremini õigusrahu saavutamise, et pärast lahendit vaidlused ei jätkuks. Riigikohus ei kommenteeri meedias olukorda ka näiteks siis, kui pärast Riigikohtu lahendi tegemist pöördutakse Euroopa Inimõiguste Kohtu poole. Saatja: Liis Lindström </O=RIIGIKOHUS/OU=EXCHANGE ADMINISTRATIVE GROUP (FYDIBOHF23SPDLT)/CN=RECIPIENTS/CN=USERA89B0780> Saaja: Info Teema: FW: Estonia 4th Congress of the World Conference on Constitutional Justice - topic, concept note and questionnaire Palun see kiri registreerida. Töövoo võib panna mulle. Täitmise tähtaeg võiks olla novembri lõpp, mil küsimustik peab välja minema. Liis From: DURR Schnutz [mailto:[email protected]] Sent: Tuesday, August 02, 2016 7:20 PM To: Liis Lindström Cc: APARICIO Jayne; GERWIEN Tanja; DE BROUTELLES Charlotte Subject: Estonia 4th Congress of the World Conference on Constitutional Justice - topic, concept note and questionnaire Mr Priit PIKAMAE Chief Justice Supreme Court Estonia Message sent to all members of the World Conference on Constitutional Justice Dear President / Dear Chief Justice, I have the pleasure of informing you that the consultation of the members of the World Conference on Constitutional Justice resulted in the approval of the topic "The Rule of Law and Constitutional Justice in the Modern World" as the topic of the 4th Congress, which is to take place in Vilnius, Lithuania on 11-14 September 2017. Please find attached a concept note as well as a questionnaire on this topic prepared by the Host Court and the Secretariat and approved by the Bureau. I would be grateful if you could reply to this questionnaire by 30 November 2016 at the latest in English or French. Your replies will provide the basis for the reports' key note speakers who are to present a synthesis of the replies for each sub-topic. A formal invitation to the 3rd Congress will be sent to you this autumn. Yours sincerely, Schnutz Dürr Secretary General of the World Conference on Constitutional Justice Head of Constitutional Justice Division / Chef de la Division de la justice constitutionnelle Venice Commission / Commission de Venise Council of Europe - DGI / Conseil de l’Europe - DGI F 67075 Strasbourg Tel. +33 388 41 39 08 Fax +33 388 41 37 38 E-mail: [email protected] www.venice.coe.int/WCCJ www.codices.coe.int