Teie 13.05.2024
OÜ Alfa-Omega Communications Meie 30.05.2024 nr 12.2-1/2238-2
[email protected]
Järelevalvemenetluse alustamata
jätmine
Austatud proua Viive Aasma
Edastasite 13.05.2024 Rahandusministeeriumile järelevalveteate, milles palusite hinnata, kas
Tervise Arengu Instituudi (edaspidi hankija) sotsiaal- ja eriteenuste erimenetlusena
korraldatud riigihanke „Konverentsi- ja ürituskorralduse teenuse tellimine“ (viitenumber
277270, edaspidi ka riigihange) läbiviimisel on hankija tunnistanud edukaks põhjendamatult
madala maksumusega pakkumuse.
Järelevalveteates toote välja asjaolu, et ühes edukaks tunnistatud pakkumuses pakuti ühe
riigihanke esemeks oleva teenuse tunnihinnaks 0,01 senti ning teisele 4 eurot. Leiate, et
sellised tunnihinnad on ebausutavad ning seadustega vastuolus, võttes arvesse teenuse
pakkumisega seonduvaid kulusid ning Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud palga alammäära.
Lisaks selgitate, et jätsite edukaks tunnistamise otsuse vaidlustamata, kuna riigihankes
neljandaks jäänud pakkuja esitas sellesisulise vaidlustuse riigihangete vaidlustuskomisjonile.
Neljandaks jäänud pakkuja loobus vaidlustusest enne otsuse tegemist ning vaidlustuskomisjon
lõpetas menetluse.
Esiteks selgitame, et Rahandusministeeriumi pädevus ning volitused riigihankealase järele-
valve teostamisel on sätestatud RHS 9. peatükis, mille kohaselt on Rahandusministeeriumil
ulatuslik kaalutlusõigus igakordselt otsustada, kas järelevalvemenetlust algatada ja millist
seaduses ette nähtud järelevalveabinõud rakendada. RHS § 180 p-st 6 ja § 203 lg-st 1
tulenevalt teostab Rahandusministeerium avalikes huvides riiklikku ning haldusjärelevalvet
RHS-i ja selle alusel kehtestatud õigusaktide täitmise üle.
RHS § 205 lg 1 rõhutab, et järelevalvemenetlus viiakse läbi üksnes avaliku huvi kaitseks. RHS
§ 205 lg 1 p 1 sätestab, et Rahandusministeerium võib järelevalvemenetluse alustada
põhjendatud kahtluse korral RHS §-s 207 sätestatud järelevalveteate põhjal või mõnel muul
ajendil, kui on küllaldaselt andmeid, mis viitavad käesoleva seaduse rikkumisele, ja puuduvad
RHS § 206 lg-s 1 nimetatud asjaolud.
Samuti võib RHS § 206 lg 2 p 1 kohaselt Rahandusministeerium jätta järelevalvemenetluse
alustamata, kui järelevalveteate esitaja ei ole RHS §-s 189 ette nähtud tähtaja jooksul
Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 /
[email protected] / www.rahandusministeerium.ee
registrikood 70000272
kasutanud õigust esitada rikkumise peale vaidlustust riigihangete vaidlustuskomisjonile
(edaspidi VaKo).
Selgitame täiendavalt, et vaidlustuse esitamise võimaluse minetamisel ei ole
Rahandusministeeriumile järelevalveteate esitamine reeglina põhjendatud. Seadusandja on
RHS-i vastuvõtmisel pidanud oluliseks eristada järelevalvemenetlust vaidlustusmenetlusest.
Hankeasjades näevad HKMS § 268 lg 1 ja VaKo põhimääruse § 1 ette kohustusliku kohtueelse
menetluskorra VaKo-s. Rahandusministeeriumi järelevalve ülesandeks ei ole dubleerida
subjektiivset õiguskaitset võimaldavat vaidlustusmenetlust ning halduskohtumenetlust
hankeasjades, mistõttu üldjuhul ei saa rikkumine olla üheaegselt nii Rahandusministeeriumi
kui vaidlustuskomisjoni menetluses.1 Sisuliselt tooks see kaasa järelevalvemenetluse kaudu
tähtajatute vaidlustuste esitamise. Initsieerides Rahandusministeeriumi järelevalve tulemusel
hankijale ettekirjutuse tegemise, saavutaks riigihankes osalenud või osalemisest huvitatud
ettevõtja võimaluse minna mööda RHS-is ettenähtud vaidlustuse esitamise tähtajast, mis oleks
õiguskindluse ja õigusrahu suhtes lubamatu.2
Järelevalveteate esitamise järgselt tutvus Rahandusministeerium riigihangete registris
(edaspidi eRHR) riigihanke alusdokumentidega, hankemenetluses vastu võetud otsustega
ning eRHR vahendusel peetud teabevahetusega. Samuti tutvus Rahandusministeerium VaKo
otsusega lõpetada vaidlustusmenetlus ning hankija ja edukaks tunnistatud pakkuja poolt
vaidlustusmenetluses esitatud seisukohtadega.
Rahandusministeerium peab oluliseks esmalt selgitada seoses põhjendamatult madala
maksumusega pakkumuse kontrollimisega järgnevat.
RHS § 115 lg 8 kohaselt kontrollib hankija pakkuja selgitust pakkumuse maksumuse kohta ja
hindab esitatud tõendeid, konsulteerides vajaduse korral pakkujaga. Kui hankija leiab endiselt,
et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal, või kui pakkuja ei esita hankijale nõutud
selgitust, lükkab hankija pakkumuse põhjendatud kirjaliku otsusega tagasi.
Seoses RHS § 115 lg-ga 8 on Riigikohus selgitanud, et sättest tuleneb hankijale kohustus
lükata pakkumus tagasi, kui hankija tuvastab, et pakkumus on põhjendamatult madala
maksumusega. Hankijal on aga hindamisruum otsustamisel, kas pakkumuse madal maksumus
on põhjendatud. Maksumuse põhjendatuse hindamisel arvesse võetavate asjaolud on piiratud
RHS § 115 lg-ga 9, mille kohaselt peab hankija pakkumuse tagasi lükkama, kui ta tuvastab,
et pakkumuse põhjendamatult madal maksumus on tingitud hankelepingu täitmise kohas
kehtivate keskkonna-, sotsiaal- või tööõiguse valdkonda reguleerivate sätete eiramisest.
Lisaks saab pakkumuse maksumust pidada põhjendamatult madalaks näiteks juhtudel, kui: 1)
on tõsine oht, et leping jääb täitmata 2) pakkuja suudab lepingut täita vaid õigusrikkumise teel
saadud eelise tõttu 3) selle aluseks on ilmselge valekalkulatsioon või kohatu lootus, et lepingu
hinda õnnestub tulevikus ebaseadusliku muutmise abil tõsta 4) seda võib pidada ilmseks
konkurentsi kahjustamise katseks.3
Kuigi alapakkumuse tuvastamise üks peamine meetod on pakkumuse hinna ja majandusliku
väärtuse võrdlus, ei ole alust pidada põhjendamatult madala maksumusega pakkumuseks
1
RHS eelnõu. 450 SE I. Riigikogu XIII. Seletuskiri, lk 139.
2
M. Antonov. RHS § 206 komm. 9 – M. A. Simovart, M. Parind (koost). Riigihangete seadus. Kommenteeritud
väljaanne. Tallinn: Juura 2019.
3
Riigikohtu halduskolleegiumi 4.11.2020. a. otsus nr 3-20-924, punktid 25 ja 26.
2
igasugust alla omahinna pakkumust.4 Isegi kui pakkumuse maksumus on sedavõrd madal, et
see tekitab hankijas kahtlusi selle põhjendatuse osas, võib ta jätta pakkumuse tagasi
lükkamata, kui ta peab pakkumuse maksumust pakkuja selgitustest lähtudes realistlikuks.
Muu hulgas võib selgelt alla omahinna tehtud pakkumus teatud juhtudel osutuda
tõsiseltvõetavaks – eelkõige kui lubatud on ristsubsideerida pakkuja hankevälise tegevuse
arvel ja pakkuja näitab veenvalt, et ta on suuteline sel teel hankelepingu täitmise kulud katma.5
Ettevõtjatel pole üleüldist keeldu oma hindu lepingute üleselt ristsubsideerida, vaid see kehtib
erinormidest tulenevalt vaid teatud sektorites, sh on ristsubsideerimine sõnaselgelt keelatud
ühistranspordiseaduse §-ga 23 või elektrituruseaduse § 58 lg-ga 1.6 RHS ristsubsideerimist ei
keela, vaid hankijal on võimalik seda teha sätestades keelu riigihanke alusdokumentides.
Kuivõrd ristsubsideerimise keeld on pigem erandlik sekkumine ettevõtja tegevusse, siis peaks
olema sätestatud üheselt mõistetavalt.7
Kui hankija on juba algatanud kontrolli, et kõrvaldada kahtlus pakkumuse maksumuse
põhjendatuses, ei ole põhjendatud usaldada pakkuja kontrollimatut vastust hankija
selgitusnõudele.8 Hankija peab pakkuja vastust sisuliselt kontrollima, kuigi hankijal säilib ka
selles menetlusstaadiumis ulatuslik hindamisruum.9
Riigihanke dokumentidega tutvudes tuvastas Rahandusministeeriumi esindaja, et hankija
nõudis 17.04.2024 eRHR-i vahendusel kahelt pakkujalt selgitusi pakkumuse maksumuse
põhjendatuse osas. Hankija hindas pakkujate poolt esitatud selgitustest lähtuvalt pakkumuste
maksumused põhjendatuks. Hankija lisas 23.04.2024 eRHR-i edukaks tunnistamise otsuse
ning teavitas sellest pakkujaid. Nimetatud otsuses lisas hankija seoses järelevalveteates
väljatoodud eduka pakkumuse suhtes tehtud põhjendamatult madala maksumuse kontrolliga
järgneva põhjenduse:
„17.04.2024 vastas pakkuja Reisieksperdi Aktsiaselts, et: „Reisieksperdi AS poolt esitatud
pakkumus ei ole põhjendamatult madala maksumusega pakkumus; oleme õigesti aru saanud
riigihanke alusdokumentides esitatud teenuse iseloomust ja nõuetest, ei ole teinud
valekalkulatsiooni ega eelda, et hankelepingu hinda õnnestub tulevikus tõsta“. Tuginedes
pakkuja 17.04.2024 selgitustele leidis hankija, et selgitused on piisavad ja põhjendatud ning
tegemist ei ole põhjendamatult madala maksumusega pakkumusega.“
eRHR-i vahendusel peetud teabevahetusest nähtub, et lisaks otsuses väljatoodule põhjendas
pakkuja pakkumuse maksumust mh ristsubsideerimisega. Hankija ei nõudnud ning pakkuja ei
esitanud täiendavaid tõendeid pakkumuse maksumuse kohta esitatud selgitustele.
Eelnevast järeldub, et hankija viis läbi põhjendamatult madala maksumuse kontrolli ning
hindas pakkuja poolt esitatud selgitusi ammendavaks. Rahandusministeerium möönab, et
hankija pole pakkujalt nõudnud täiendavaid tõendeid esitatud selgitustele, mistõttu on küsitav,
kas hankija kontrollis pakkuja vastust sisuliselt. Samas ei saa tuvastatud asjaoludest järeldada,
et riigihankes edukaks tunnistatud pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal.
4
Riigikohtu halduskolleegiumi 4.11.2020. a. otsus nr 3-20-924, punkt 22.
5
Riigikohtu halduskolleegiumi 07.06.2021. a. otsus nr 3-20-2362, punkt 25.
6
Riigikohtu halduskolleegiumi 4.11.2020. a. otsus nr 3-20-924, punkt 22.
7
Tallinna Ringkonnakohtu 11.03.2022 a. otsus nr 3-21-2867, punkt 22.
8
Riigikohtu halduskolleegiumi 16.03.2020 a. otsus nr 3-19-1825/50, punkt 17.
9 Riigikohtu halduskolleegiumi 4.11.2020. a. otsus nr 3-20-924, punkt 31.
3
Põhjendamatult madala pakkumuse tõttu pakkumuse tagasilükkamine on hankija
diskretsiooniotsus, kusjuures hankijal on avar kaalutlusruum.
Asjaoludest nähtub, et järelevalveteate esitaja sai võimalikust õiguste rikkumisest või huvide
kahjustamisest teada 23.04.2024, kui hankija teavitas riigihankes osalevaid pakkujaid edukaks
tunnistamise otsusest. Vastavalt RHS § 189 lg-le 1 peab vaidlustus olema laekunud
vaidlustuskomisjonile kümne päeva jooksul alates päevast, kui vaidlustaja sai teada või pidi
teada saama oma õiguste rikkumisest või huvide kahjustamisest.
Riigihangete vaidlustuskomisjoni ja kohtupraktikas levinud tõlgenduse kohaselt hakkab
vaidlustamise tähtaeg kulgema hetkest, mil pakkuja saab teada otsuse sisust ja selle
põhjendustest, ning konkureeriva pakkuja pakkumuse mittevastavusele viitavatest asjaoludest
teada- või arusaamine alles pärast vaidlustamistähtaja lõppu on pakkuja risk.10 Pakkuja peab
hankija otsuse vaidlustamise soovi korral esitama vaidlustuse VaKo-le 10 päeva jooksul RHS
§ 47 kohase teavituse saamisest.11 Eelnevast järeldub, et järelevalvetaotluse esitaja on jätnud
kasutamata õigust esitada väidatavalt ebaõige eduka pakkumuse vastavaks tunnistamise
otsuse peale vaidlustuse VaKo-le.
Lähtudes eeltoodud asjaoludest ning juhindudes RHS § 206 lg 1 p-st 3, lg 2 p-st 1 ning
lg-st 3 teatame, et Rahandusministeerium ei alusta 30.10.2023 OÜ Alfa-Omega
Communications esitatud järelevalveteate ajendil järelevalvemenetlust.
Vaatamata järelevalvemenetluse alustamata jätmisele, täname Teid esitatud pöördumise eest.
Analüüsime turuosalistelt laekunud teavet ning arvestame sellega riskianalüüside ja plaanilise
järelkontrolli tööplaanide koostamisel. Täiendavate küsimustega palume pöörduda
riigihangete ja riigiabi osakonna juristi Hendrik Kull’i poole (tel: 5302 2908, e-post:
[email protected]).
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Estella Põllu
riigihangete valdkonna juht
Hendrik Kull 53022908
[email protected]
10
Riigihangete vaidlustuskomisjoni otsus nr 21-19/180426, punkt 19
11
Tallinna Ringkonnakohtu otsused nr 3-21-2013, punkt 10.1; 3-19-231, p 23
4