Justiitsministeerium_kiri

Kuusalu Vallavolikogu [email protected] Meie 13.10.2023 nr 20-1/5940 Mõisa tee 17 Kiiu alevik, 74604, Harju maakond Tähelepanu juhtimine Lugupeetud Kuusalu Vallavolikogu Õiguskantsler edastas Justiitsministeeriumile pöördumise Kuusalu Vallavolikogu (edaspidi ka volikogu) 28.06.2023 otsuse nr 41 „Maamaksu määrade kehtestamine“ ja 23.08.2023 otsuse nr 49 „Kuusalu Vallavolikogu 28.06.2023 otsuse nr 41 Maamaksumäärade kehtestamine muutmine““ õiguspärasuse hindamiseks. Pöördumises viidati muuhulgas sellele, et otsusega nr 49 kehtestati maksumäärad pärast 1. juulit, otsuse nr 41 punktiga 2 tunnistati kehtetuks volikogu 30.01.2019 määrus nr 1 „Maamaksumäära kehtestamine“ ning et määrus nr 1 on Riigi Teatajas endiselt kehtivana avaldatud. Vastavalt Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 753 lõikele 1 teostab Justiitsministeerium haldusjärelevalvet kohaliku omavalitsuse üksuste haldusaktide õiguspärasuse üle. Järelevalve eesmärgiks on tuvastada, kas haldusakt on õiguspärane ega riku avalikku huvi. Avalik huvi on ülekaalukas huvi kohaliku omavalitsuse või riigi elanike vaatest tervikuna, hõlmates laiemalt ühiskondlikke hüvesid ja väärtusi. Avalikuks huviks laiemalt on ka kogukonna ootus kohaliku omavalitsuse seadusest tulenevate ülesannete (sh maa maksumäärade kehtestamise) õiguspärasele täitmisele. Haldusakti õiguspärasuse eeldused on sätestatud haldusmenetluse seaduse (HMS) §-s 54. Nimelt, haldusakt on õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Kui valdkonna eest vastutav minister või tema volitatud ametnik leiab, et kohaliku omavalitsuse üksuse haldusakt või selle andmata jätmine on õigusvastane ja rikub avalikku huvi, võib ta 30 tööpäeva jooksul haldusakti andmisest või sellest keeldumisest teadasaamisest arvates teha kirjaliku ettepaneku tunnistada haldusakt kehtetuks, viia see õigusnormidega vastavusse või anda nõutav haldusakt välja (VVS § 753 lõige 4). Sama paragrahvi lõige 8 sätestab, et juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksus ei ole 30 tööpäeva jooksul pärast valdkonna eest vastutava ministri või tema volitatud ametniku kirjaliku ettepaneku saamist haldusakti kehtetuks tunnistanud, seda õigusnormidega kooskõlla viinud, nõutavat haldusakti andnud või haldusakti tagajärgede kõrvaldamist otsustanud, võib valdkonna eest vastutav minister või tema volitatud ametnik halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud tingimustel ja korras esitada protesti. Pöördumises nimetatud vastuolude hindamiseks tutvus Justiitsministeerium otsuste nr 41 ja 49 ning volikogu 23.08.2023 istungi videosalvestise ning protokolliga ning muude kõnealuste otsustega seotud materjalidega. Justiitsministeeriumi hinnangul on otsused nr 41 ja 49 õigusvastased. HMS § 93 lõike 1 kohaselt kehtib määrus, kuni selle tunnistab kehtetuks haldusorgan või Riigikohus või kehtivusaja lõppemiseni või volitusnormi kehtetuks tunnistamiseni. Volikogu ega Riigikohus ei ole Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 määrust nr 1 kehtetuks tunnistanud ning määrus ei ole kehtestatud tähtajaliselt. Määrus nr 1 kehtestati 30.01.2019 kehtinud maamaksuseaduse (MaaMS) § 3, § 5 lõigete 1 ja 2 ning § 11 ning kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 22 lg 1 punkti 37 alusel. MaaMS § 3 ning KOKS § 22 lõike 1 punkti 37 sõnastus ei ole pärast määruse kehtestamist muutunud. MaaMS § 5 lõike 1 ja § 11 sõnastus on muutunud ning MaaMS § 5 lõige 2 (ja § 11 lõige 4) on kehtetuks tunnistatud. Eelnev tekitab küsimuse sellest, kas ja millises ulatuses määrus nr 1 tegelikkuses veel kehtib. Sellise olukorra kohta on õiguskirjanduses avaldatud arvamust, et „kui volitusnorm muutub kehtetuks (nt kogu seadus lõpetab kehtivuse, kehtivas seaduses tunnistatakse kehtetuks üksnes volitusnorm), siis muutub automaatselt kehtetuks ka määrus; määruse eraldi kehtetuks tunnistamine ei ole vajalik; 2) kui kehtivas seaduses korrigeeritakse volitusnormi, nt asendatakse uue sõnastusega, milles volitusnormi ulatus ja maht esmapilgul ei muutu, siis formaalselt selle alusel antud määrus kehtetuks ei muutu, kuid selguse huvides oleks vajalik kontrollida, kas määrus vastab kõigile (uutele) seadusest tulenevatele nõuetele ning vastavalt tuleks määrust korrigeerida (anda määrus uues redaktsioonis, korrigeerida viidet delegatsiooninormile vms).“ 1. Samuti on märgitud, et „Probleeme võib tekitada ka situatsioon, kui määrus on antud mitme volitusnormi alusel ning üks neist muutub või tunnistatakse kehtetuks. Mitme volitusnormi alusel ühe määruse andmise positiivseks küljeks on võimalus vähendada määrusandluse mahtu – ei ole vaja “tuhnida” arvukates määrustes, vaid piisab ühe määrusega tutvumisest. Negatiivseks küljeks on aga vajadus iga üksiku volitusnormi muutmise või kehtetuks tunnistamise korral hakata muutma tervet määrust; ühtlasi on selgusetu, kui suures osas säilib regulatsioon, millele seaduse muudatus ei laiene.“. Justiitsministeeriumi hinnangul ongi hetkel tegemist olukorraga, kus määrus nr 1 ei ole pigem tervikuna kehtetuks muutunud, aga on selgusetu, kui suures osas määruse regulatsioon säilinud on. Justiitsministeeriumi hinnangul ei ole määrust nr 1 võimalik rakendada nii, et kohalduksid maksumäärad, mis on kõrgemad MaaMS § 5 lõikes 1 sätestatud vahemike ülemistest piiridest. MaaMS § 5 lõige 3 sätestab, et kui kohaliku omavalitsuse üksus ei ole 1. septembriks muudetud maksumäärasid maamaksu infosüsteemi sisestanud, arvutatakse maamaks eelmisel aastal kehtinud määrade järgi. Justiitsministeeriumi hinnangul on ka viidatud sättes nimetatud maksumäärasid võimalik kohaldada vaid MaaMS § 5 lõikes 1 sätestatud vahemikes. Justiitsministeeriumile edastatud pöördumist hinnates konsulteeris Justiitsministeerium ka Rahandusministeeriumiga, kelle pädevuses on VVS § 65 lõike 1 kohaselt maksupoliitika kavandamine ja elluviimine ning märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ning kollektiivse pöördumise esitamise seaduse § 3 kohaselt selgituste andmine tema poolt väljatöötatud õigusaktide kohta. Lisaks konsulteeris Justiitsministeerium ka Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumiga, kelle valitsemisalas on VVS § 651 kohaselt kohalike omavalitsuste finantsjuhtimise poliitika. Rahandusministeerium ning Regionaal- ja Põllumajandusministeerium on samuti seisukohal, et MaaMS-is kehtestatud volitusnormide muudatus ei ole nii ulatuslik, et see tingiks nende alusel antud määruse kehtetuse. Kui määrus nr 1 endiselt kehtib (vähemalt osaliselt), ei ole otsustel nr 41 ja nr 49 tegelikkuses otsest õiguslikku tagajärge. 1. Otsusest nr 41. Otsuse nr 41 punktiga 1 otsustas volikogu kehtestada maa maksumäärad ning punktiga 2 tunnistada kehtetuks volikogu 30.01.2019 määruse nr 1 „Maksumäära kehtestamine“ (mida otsuses nr 41 nimetati ekslikult otsuseks). HMS § 93 lõike 1 kohaselt kehtib määrus, kuni selle tunnistab kehtetuks haldusorgan või Riigikohus või kehtivusaja lõppemiseni või volitusnormi kehtetuks tunnistamiseni. HMS § 93 lõike 2 esimese lause kohaselt hakkab määrus kehtima (jõustub) kolmandal päeval pärast kehtivas korras avaldamist, kui seaduses või määruses endas ei ole sätestatud hilisemat tähtpäeva. HMS § 94 lõige 1 sätestab, et kui määrus on tühine, siis loetakse, et ta ei ole kunagi kehtinud. HMS § 94 lõike 2 punkti 1 kohaselt on määrus tühine, kui seda ei ole kehtivas korras avaldatud. Kuna maa maksumäärad on kehtestatud volikogu määrusega, ei saa maksumäärasid muuta otsusega. Eelnevast tulenevalt oli volikogu otsus nr 41 õigusvastane. 1 Vt Haldusmenetluse käsiraamat lk 464. KOKS § 7 lõigete 1 ja 2 kohaselt annab volikogu üldaktidena määrusi ning võtab üksikaktidena vastu otsuseid. Otsuse nr 41 punktis 2 sätestatu (määruse kui õigustloova akti kehtetuks tunnistamine) vastab sisult pigem määruse kui õigustloova akti, mitte otsuse kui haldusakti tunnustele. Määruse muutmisele ja kehtetuks tunnistamisele kohaldatakse määruse andmisele sätestatut. KOKS § 7 lõike 5 kohaselt avaldatakse Volikogu määrused Riigi Teatajas vastuvõetud algtekstidena ning nende alusel kõiki muudatusi sisaldavate terviktekstidena. Otsuse nr 41 punktis 2 sätestatud määruse nr 1 kehtetuks tunnistamist ei ole seaduses sätestatud korras avaldatud. Seega isegi kui kvalifitseerida otsuse nr 41 punkt 2 selle sisule vastavalt õigustloovaks aktiks, oleks see HMS § 94 lõike 2 punktist 1 tulenevalt tühine. 2. Otsusest nr 49. Otsusega nr 49 muutis volikogu otsuse nr 41 punktis 1 kehtestatud maa maksumäärasid. Seetõttu on otsus nr 49 õigusvastane samal põhjusel, mis tingis otsuse nr 41 õigusvastasuse. Õigustloovat akti ei saa muuta haldusaktiga. Isegi kui tõlgendada otsust nr 49 selle sisust lähtudes määruse nr 1 muutmisena ehk õigustloova aktina, ei ole seda seaduses sätestatud korras avaldatud, st see ei ole jõustunud. Volikogu 23.08.2023 istungil arutati ka küsimust, kas pärast 1. juulit kehtestatud maksumäärasid on võimalik rakendada järgmisest kalendriaastast. MaaMS § 5 lõike 1 kohaselt kehtestab volikogu maksumäära hiljemalt maksustamisaastale eelneva aasta 1. juulil. MaaMS § 5 lõike 3 kohaselt sisestab kohaliku omavalitsuse üksus muudetud maamaksumäärad maamaksu infosüsteemi maksustamisaastale eelneva aasta 1. septembriks. Kui nimetatud tähtpäevaks ei ole muudetud maksumäärasid maamaksu infosüsteemi sisestatud, arvutatakse maamaks eelmisel aastal kehtinud määrade järgi. Kuigi volikogu istungil arutati kavatsust rakendada otsuses nr 49 märgitud maksumäärasid 2024. aastast, ei sisalda otsus nr 49 sellegipoolest viidet selle rakendamise aja kohta. Seadusest tulenevalt võib seega olla kaheldav pärast 1. juulit kehtestatud maksumäärade järgmisest kalendriaastast rakendamise õiguspärasus, kuid kuna otsuses ei ole selle rakendamise aega sätestatud ning volikogul on põhimõtteliselt õigus maamaksumäärasid järgnevate aastate jaoks muuta, ei tingi volikogu istungil rakendamise aja arutamine eraldiseisvalt otsuse enda õigusvastasust. Kokkuvõtteks Kuigi volikogu otsused nr 41 ja nr 49 on eelnevast tulenevalt õigusvastased, on Justiitsministeerium otsustanud käesoleval juhul VVS § 753 lõikes 4 nimetatud ettepaneku tegemise asemel piirduda tähelepanu juhtimisega viidatud vastuoludele, lähtudes seejuures eelkõige järgnevatest kaalutlustest. Kui määrus nr 1 endiselt kehtib (vähemalt osaliselt), ei ole otsustel nr 41 ja nr 49 sisulist õiguslikku tagajärge. Seetõttu ei ole tingimata vaja esitada volikogule ettepanekut kõnealuste otsuste muutmiseks ega kehtetuks tunnistamiseks. Samuti väljastab Maksu- ja Tolliamet MaaMS § 7 lõike 2 kohaselt maksumaksjale maksuteate tasumisele kuuluva maamaksu summa kohta. Maamaksuteade on haldusakt ja seda saab maksumaksja vajadusel vaidlustada seaduses sätestatud korras. Kui volikogul tekib maamaksuseaduse rakendamisel küsimusi seaduse tõlgendamise kohta, pöörduge nendega palun Rahandusministeeriumi poole. Justiitsministeerium peab siiski vajalikuks rõhutada, et volikogu õigusaktidest tingitud ebaselgus kahjustab märkimisväärselt õiguskindluse, sh õigusselguse põhimõtet. Riigikohus on selgitanud, et õiguskindlus tähendab nii selgust kehtivate õigusnormide sisu osas kui ka kindlust kehtestatud normide püsimajäämise suhtes. Teisisõnu, Kuusalu valla maaomanikele peab olema selgelt mõistetav see, millise õigusaktiga on kehtestatud maksumäär, mille alusel nende maksukohustuse suurust arvutatakse. Avaliku võimu teostamine eeldab ühiskonna usaldust ametiasutuse vastu ning ametiasutuse oskuslikku ja läbipaistvat tegutsemist. Ühiskonna usaldus volikogu vastu sõltub volikogu seaduspärasest ja eetilisest käitumisest ning kompetentsest tegutsemisest avalikes huvides. Kohalik omavalitsus ja selle ametid peavad olema ühiskonnale eeskujuks seaduste ja ka kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatud õigusaktide järgimisel. Kohalikul omavalitsusel on põhiseaduse §-st 154 tulenev enesekorraldusõigus. Seega on volikogul võimalik iseseisvalt jõuda otsustuseni, kuidas saavutada Kuusalu vallas kehtivate maamaksumäärade suhtes õigusselgus ning milliste meetmete abil edaspidi tagada oma tegevuse õiguspärasus. Avaldame lootust, et volikogu pöörab sellele kohast tähelepanu. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Glen Roosaar Nõunik Glen Roosaar 53293222 [email protected]