Kiri

Villu Kõve Teie 30.10.2020 nr 5-20-6 Riigikohus Meie 03.12.2020 nr 10-3/6408 [email protected] Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalves Austatud Riigikohtu esimees Küsisite Justiitsministeeriumi arvamust põhiseaduslikkuse järelevalve asjas 5-20-6. Selle raames tunnistas Tallinna Halduskohus 26.10.2020 määrusega 3-20-1364 põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata kultuuriministri 30.04.2020 määruse nr 9 „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“ § 4 lg 2 p 6 osas, mille kohaselt peab teatrivaldkonna taotleja olema esitanud hiljemalt 01.05.2020 repertuaaristatistika andmeid 2018. või 2019. a kohta statistikabaasi statistika.teater.ee (edaspidi ministri määrus). Kaebuse esitaja esitas need andmed alles 06.05.2020, mistõttu jäeti tema taotlus rahuldamata. Justiitsministeeriumi hinnangul on praeguses normikontrollis asjakohane arvestada 2020. a kevad- suve eriolukorra kontekstiga, riigi kulutuurisektori kohustuse ulatusega kriisiga toimetulekul ja haldusorganite hüppelise töökoormusega eriolukorra kriisi kõikvõimalike probleemide lahendamisel. Kriisi tingimustes võivad haldusorganite otsustusi legitiimse eesmärgi saavutamisel õigustada tavapärasest erinevad kaalutlused. Leiame, et kuigi ministri määrus riivas kaebuse esitaja õiguseid, on sellel põhiseaduspärased õigustused. Ministri määruse § 4 lg 2 punktis 6 sisalduval piirangul on COVID-19 eriolukorra kriisikonteksti ning riigi vabatahtlikult võetud ülesande iseloomu arvestades legitiimne eesmärk ning piirang on oma ulatuselt proportsionaalne. Ministri määrus on põhiseadusega kooskõlas. I. Vaidlustatud õigusnorm ja selle asjassepuutuvus 1. Ministri määruse § 4 lg 2 p 6: „(1) Taotlejaks võib olla 6) teatrivaldkonna taotleja on esitanud repertuaaristatistika andmeid 2018. või 2019. a kohta hiljemalt 1. mail 2020. a statistikabaasi statistika.teater.ee; on etendusasutus, millel on avalikult kättesaadav repertuaari ülevaade, sealhulgas lavastuste tutvustused koos loomingulise meeskonna nimekirjaga; on regulaarne etendustegevus ja avalikult kättesaadav mängukava ning loominguline ja tehniline meeskond, kes saab oma tegevuse eest tasu;“ 2. Norm on asjassepuutuv, kui selle kehtetuse tõttu oleks võimalik teha teistsuguse otsuse. Ministri määruse § 4 lg 2 p 6 esimeses lauseosas sisalduv imperatiivne tingimus ei võimalda kaalumist. Haldusorgan saaks teha teistsuguse otsuse üksnes siis, kui sellist sätet ei oleks. Seetõttu on ministri määruse § 4 lg 2 p 6 asjassepuutuv norm. II. Ministri määruse § 4 lg 2 p 6 kooskõla põhiseadusega Põhiseadusest tulenev riigi kohustus 3. Põhiseadusest ei tulene riigile kohustust toetada etendusasutusi ühekordse ja erakorralise rahalise abiga sellises ulatuses, nagu kehtestati määruses. Teatrikultuuri kestvus, selleks vajalik ja piisav arv etendusasutusi ja nende jätkusuutlikus tagatakse etendusasutuse seaduse alusel ja ulatuses – sellisena on seadusandja määratlenud riigi kohustuse etenduskultuuri tagamisel. Sellel eesmärgil on nimetatud seaduses riik määratlenud riigi toetatavate etendusasutuste ringi, toetamise korralduse ning etendusasutuste endi kohustused jätkusuutlikuks toimetulekuks. Olemas on ka finantseerimise korraldus (§ 15 jj). Juhul, kui kriisi oludes üldisest lahendusest ei piisa ja tekib oht Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 kultuuri säilimisele, võib kõne alla tulla riigi kohustus anda täiendavat abi. Ministri määruse kujul võttis aga riik endale vabatahtliku ülesande toetada teatrikultuuri valdkonda laiemalt ning leevendada eriolukorraaegse (ministri määruse § 5 p 4: „… tulude langus kitsalt eriolukorra ajal …“) kriisi majanduslikku mõju ka teistele etendusasutustele, kes etendusasutuse seaduse alusel riigi tegevustoetust ei saa. Toetuse eesmärk ei olnud pikaajaline ja püsiv abi igale etendusasutusele, vaid leevendada ühekordse toetusena kriisi majanduslikku mõju teatrisektoris. Üldjuhul ei kahjusta üldist teatrikultuuri kättesaadavust ja toimimist põhiseadusega nõutud ulatuses see, kui mõni etendusasutus lõpetab oma tegevuse majanduslikul vms põhjusel (nt Vanalinnastuudio ja NO99 teatri tegevuse lõpetamine). Mida kaugemal on ülesanne põhiseadusega nõutust, seda avaram on riigi kaalutlusruum. Mõistetavalt ei tohi lahendus olla meelevaldne. Ministri määruse koostamine, määruse ja asjassepuutuva normi eesmärgid 4. Ministri määrus koostati tavapäratus olukorras, kus puudus piisav aeg seda tavapärase põhjalikkusega ette valmistada, kaasata huvirühmi, läbida kooskõlastusring ning koostada põhjalikult läbi kaalutud lahendused. Kultuurisektor vajas eriolukorras riigi toetust kohe. Määruse eelnõu koostati ja menetleti, sh taotleti ja saadi Euroopa Komisjonilt riigiabi luba olematu aja jooksul. Ajakriitilisust arvestades koostati taotlusvooru tingimused nii, et need võimaldasid kiiret otsustamist (RKÜKo 22.04.2014, 3-3-1-51-13, p 76). Kriisiaja kontekstis õigustab ex ante hindamisel tulevikuolusid mitte teades tavapäraselt meelevaldsena tunduvaid lahendusi ka eriolukorra erakordselt suur töökoormus ja haldusorgani vähene inimressurss. Töökoormus oli kriisi tõttu märkimisväärselt suur ka ilma taotlusvooruga kaasnenud täiendavate ülesanneteta (osalemine eriolukorra korralduste ettevalmistamisel, ministri määruse koostamine ja menetlus Riigikantselei juures (valitsuse 28.04.2020 määruse1 nr 31 lg 2), eriolukorraga seonduvad kõikvõimalikud muud korralduslikud ülesanded jm). Võrrelda võib haldusorgani koormust 2009. a majanduskriisi ajal (RKHKo 27.05.2013, 3-3-1-16-13, p 29). Kõne all oleva taotlusvooru juures on asjakohane märkida, et Kultuuriministeeriumil tuli lühikese aja jooksul läbi vaadata nii etendusasutuste taotlused kui ka filmi, disaini, muusika, kunsti, muuseumi ja spordivaldkonna jm taotlused – ühtekokku 360 taotlust.2 5. Ministri määrusega seoses on kohane rääkida kahest eesmärgist.3 Esiteks määruse peamisest ja positiivse mõjuga eesmärgist – säilitada professionaalne teatrikultuur ja tagada eriolukorra piirangutest oluliselt mõjutatud valdkondlike organisatsioonide jätkusuutlikkus (määruse § 2 lg 1, § 5 p 3 jj). Selle eesmärgi saavutamiseks oli teatrite jaoks ette nähtud 4 000 000 eurot. Teine eesmärk (§ 4 lg 2 p 6 ning teised määruse tingimused) oli piiritleda võimalike taotlejate ringi nii, et ühelt poolt oleks neid piisavalt palju, et sektorina jääks tegutsema ja ühiskonnale teatrikultuuri pakuks võimalikult palju professionaalseid etendusasutusi (§ 4 lg 2 punktile 6 vastavate etendusasutused olid teada ja seda peeti üldise etendussektori püsimiseks piisavaks). Teisalt tagaks konkreetselt piiritletud taotlejate arv selle, et väljamakstav toetus oleks igale saajale piisavalt suur, et tegelikult kindlustada majanduslik jätkusuutlikkus (määruse § 2 lg 2) – see oli aluseks toetusfondi arvutamisel. Mida rohkem on toetuse saajaid, seda väiksem on väljamakstav toetus; mida avaramad on taotlemise tingimused, seda suurem haldusressurss kulub nende läbivaatamisele jne. Riigil ei ole teada täpset professionaalsete etendusasutuste arvu, mistõttu ei ole võimalik taotlusvooru tulemusi kaudseltki prognoosida. Teisena nimetatud määruse § 4 lg 2 punktis 6 sisalduva piirangu eesmärk on legitiimne ja see ei moonuta määruse peamist eesmärki. 6. Säte on põhiseaduspärane, kui see on lisaks legitiimsele eesmärgile oma ulatuselt proportsionaalne. Samuti arvestatakse, kas ja milline on riigi põhiseadusest tulenev tegutsemiskohustus. 7. Tallinna Halduskohtu 26.10.2020 otsuse punktist 3.3. nähtub määruse koostanud Kultuuriministeeriumi selgitus ministri määruse § 4 lg 2 punkti 6 mõttest. Ministeeriumi seisukoha järgi ei olnud selle mõte anda taotlejatele võimalust viia oma tegevus määruse nõuetele vastavaks (esitada aruanne), vaid see on objektiivne ja juba olemasolevatel andmetel põhinev kriteerium. Määrust koostades oldi teadlikud, et kõik valdkondlikud etendusasutused ei olnud vabatahtlikult statistikat esitanud, samas puudus riigil info, kui palju neid võiks olla. Aega tavapäraseks kaalumiseks ja 1 Vabariigi Valitsuse 28.04.2020 määrus nr 31 „COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikuga seotud kriisi ja sellest tuleneva eriolukorra mõju leevendamiseks ette nähtud toetusmeetmete üldtingimused“ 2 Andmed saadud Kultuuriministeeriumilt 26.11.2020. 3 Andmed saadud Kultuuriministeeriumilt 20. ja 23.11.2020. kõikvõimalike alternatiivide leidmiseks riigil ei olnud. Seetõttu piiritleti toetatav etendusasutuste sektor asutuste ringiga, kelle kohta oli info olemas ja kelle suhtes sai menetluse läbi viia kiiresti. Sarnased lahendused on kirjas ministri määruse § 4 lg 2 teisteski sätetes filmi, muusika ja disainivaldkondade jaoks. Kui need ei oleks eriolukorra kriisiaja tingimused, võiks nii mõnigi neist tunduda sihtrühma võimalusi ebamõistlikult piiravana. Normi põhiseadusele vastavus 8. Vaidlust ei ole, et määruse formaalsete kriteeriumite tõttu ei olnud toetust võimalik taotleda kõikidel konkreetse valdkonna asutustel ja isikutel. Seetõttu koheldi sama valdkonna etendusasutusi erinevalt, millega kaasnes erinev mõju nende majanduslikule toimetulekule ehk nende varalistele õigustele (põhiseaduse § 32, RKÜKo 17.06.2004, 3-2-1-143-03, p 18 ) ja ettevõtlusvabadusele (PS § 31). 9. Selleks, et ministri määrusest tingitud õiguse või vabaduse riive oleks põhiseaduspärane, peab sellel olema legitiimne eesmärk ning riive ise peab olema proportsionaalne. Praegusel juhul võivad kõne alla tulla ettevõtlusvabaduse, omandiõiguse ja võrdse kohtlemise riived. PS § 32 lg 2 näeb ette, et omandipõhiõiguse kitsendused sätestatakse seadusega. Omandipõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus, see tähendab, et seda võib piirata mistahes eesmärgil, mis ei ole põhiseadusega vastuolus. Sarnane loogika on ka ettevõtlusvabaduse (PS § 31) ja võrdsuspõhiõiguse riive õigustamisel (PS § 12 lg 1). 10. Võrdsuspõhiõiguse riive tuvastamiseks tuleb leida kaebajaga sarnases olukorras olevate isikute grupp, kellega võrreldes koheldakse kaebajat halvemini. Need on etendusasutused, kes olid või ei olnud vabatahtlikult esitanud repertuaaristatistika andmeid 2018. või 2019. a kohta hiljemalt 01.05.2020 statistikabaasi statistika.teater.ee. Riive proportsionaalsus 11. Ministri määruse § 4 lg 2 punktis 6 ei ole kaalumise võimalust. Kes ei olnud enne 01.05.2020 vabatahtlikult kõnealuseid andmeid esitanud, need toetust taotleda ei saanud. Kaalutlusõiguse välistamise eesmärk oli eriolukorra kriisi kontekstist tulenev tõhus ja riigi ressursse säästev menetlus toetamaks etendusasutusi võimalikult kiiresti (menetlusökonoomia). Sooviti, et teatrisektor tuleks lühiajalise majanduslangusega toime. Sellega kaasnev riive on sobiv, kuna soodustas ministri määruse peaeesmärgi saavutamist, suurendas otsustuskiirust ja vähendas võimalikest kaalutlusvigadest tingitud vaiete hulka. Nii oli võimalik kokku hoida menetlustele kuluvat aega ja raha. Abinõu on ka vajalik, kuna mistahes avaram lahendus suurendanuks menetluskoormust ja pikendanuks toetuse abivajajateni jõudmist, samuti oleks suure tõenäosusega olnud toetussummad väiksemad (kogusumma jagamine kõigi taotlejate vahel). 12. Kuigi taotleja esitas § 4 lg 2 punktis 6 kirjas olevad andmed kohe, kui sai sellest tingimusest teada, oli sellise tegevuse mittearvestamine taotlusvoorus määruse teadlik valik. Nii oleksid võinud teha ka teised sarnases olukorras olnud etendusasutused, kelle koguarv ei olnud teada. Selline lahendus oleks vastu töötanud eelmises punktis kirjeldatud eesmärkidele. 13. Riive võib tunduda kaebuse esitaja omandiõigust ja ettevõtlusvabadust negatiivselt mõjutavana üsna intensiivne ja ebaõiglane, kuna toetuse saamise tingimus on nõue, mille varasem täitmine ei olnud kohustuslik. Samas olid seda vabatahtlikku võimalust kasutanud teised etendusasutused ning nendest sai ministri määruse aluse toetust kaheksa etendusasutust (Kultuuriministeeriumist saadud teave, 26.11.2020). See arv on näitab, et riik toetas kaebuse esitajaga võrreldavas olukorras olevat teatrisektorit piisavalt. 14. Justiitsministeerium nõustub, et üldiselt ja tavapärasel ajal lasub riigil proportsionaalsuse kaalumise kohustus, nii nagu on kirjas Tallinna Halduskohtu otsuse punktides 30. jj. Seda mitte üksnes määruse § 4 lg 2 punktis 6, vaid kõikides teistes valdkondades. Küllap oleks tavaolukorras võinud vabatahtliku toetuse saamise tingimused olla statistika esitamise kohustuse osas leebemad (kõne alla oleks võinud tulla ka kõrge tasemega harrastusteatrite toetamine), taotluseid oleks olnud aega läbi vaadata pikema aja jooksul ja kaaluda kõike, mis on asjassepuutuvalt oluline. Samuti jagada toetuseid õiglaselt ja põhimõttel, et kuna taotlejaid on palju, siis n-ö fondivahendite piiratuse tõttu ei kata toetus mitte tegelikku abivajadust, vaid üksnes osa. Küllap poleks tavaolukorras eesmärgikski etendusasutuse ellujäämine, vaid pelgalt majandusliku olukorra parandamine. Praegune kontekst on aga eriolukord, kui kohati polnud võimalik täita isegi riigi põhiülesandeid. Riigil tuli vähendada nendegi ülesannete täitmist, mis on õigusaktidest tulenevalt riigi kohustused (nt hariduse, huvihariduse, arsti- ja sotsiaalabi jm avalike teenuste kättesaadavus, erinevate taotluste lahendamise tähtaegade järgimise võimatus jm). 15. Eriolukorra kontekstis on asjakohane võrrelda riivatava õiguse või vabaduse, sh riive mõju olulisust seda õigustava eesmärgi kaalukusega ning arvestada ülesande olemust ning riigi võimekust erinevate ülesannete täitmisel. 16. Nagu öeldud, oli ministri määruse peamine eesmärk teatrikultuuri järjepidevus ja toimetulek eriolukorra negatiivse majandusliku mõjuga, sama ka spordi, filmi, disaini, muusika, kunsti, ja muuseumi valdkondades. See on kaalukas avalik huvi ja õigushüve, mida nimetatakse põhiseaduse preambulis. Ministri määruse § 4 lg 2 punkti 6 eesmärgiks oli luua selgelt piiritletud korraldus, mis ühelt poolt võimaldab abi anda võimalikult paljudele valdkonnas tegutsejatele, teisalt ka asutustele, kelle arv on etteaimatav ning keda silmas pidades arvutati taotlusvooru rahaline fond nii, et saadav rahaline abi kataks võimalikult kogu tegeliku rahalise kaotuse ja võimaldaks nii jätkata kõrge kvaliteediga teatritegevust. Kolmandaks oli oluline, et taotlused vaadataks läbi võimalikult lühikese aja jooksul ja pigem õigusnormi formaalsetest nõuetest lähtuvalt. See oli mh vajalik haldusorgani eriolukorrast tingitud hüppelisest töökoormuse kasvust ning võimatusest viia haldusmenetlus läbi tavapärasel, põhjalikul moel. 17. Riive mõjuna ei olnud osadel etendusasutusel (kelle toetamise kohustust riigil ei ole) võimalik saada ühekordset toetust eriolukorra mõjul tekkinud majandusliku kahju leevendamiseks. Riigikohus on varasemas põhiseaduslikkuse järelevalves pidanud kohaseks arvestada normi tegelikku mõju, sh seda, kas meetmega saavutati soovitud eesmärk (RKPJKo 26.09.2007, 3-4-1-12-07, p 21). 18. Ministri määruse § 4 lg 2 punktist 6 lähtunud taotlusvooru tulemus näitas, et määruses silmas peetud peamine eesmärk, et suur osa n-ö kõrgkultuuri etendusasutustest saavad oma teatritegevust jätkata, sellega ka saavutati. Kultuuriministeeriumist 26.11.2020 küsitud ja saadud andmetel said mh toetust kaheksa kaebuse esitajaga võrreldavas olukorras olnud etendusasutust, kellel ei olnud statistika esitamise kohustust, kuid kes olid seda teinud vabatahtlikult. Taotlusvooru kogueelarve kulus täielikult taotluste rahuldamisele. 19. Ministri määruse erinevate valdkondade toetamiseks loodud formaalsete taotlustingimuste, sh ministri määruse § 4 lg 2 p 6 tõttu oli võimalik vaadata lühikese aja jooksul läbi 360 filmi-, disaini-, muusika-, kunsti-, muuseumi-, spordivaldkonna jm taotlust ning teha väljamaksed. 20. Siis, kui etendusasutus oli ja on kriisile vaatamata jätkusuutlik ka riigi abita, ei saa pidada abist ilma jäämisega kaasnenud riivet intensiivseks. Sellises olukorras tuleks ministri määruse § 14 lg 1 p 1 alusel isegi kaaluda toetuse osalist või täielikku tagasinõudmist. Kaebaja veebilehel (http://vgt.ee/) on näha tema tegevused. Sellest ei nähtu, et teater ei oleks jätkusuutlik. Mõistetavalt ei anna Justiitsministeerium puuduva täpse teabe tõttu hinnangut, kas ja milline oli kaebajale tekkinud riive tegelik mõju. Selle saab välja selgitada konkreetset kaebust lahendav kohus, mh hinnata kaebuse perspektiivikust. 21. Eeltoodud kaalutlustel leiab Justiitsministeerium, et ministri määruse § 4 lg 2 punkti 6 tingimusel, mille kohaselt võis taotluse esitada ainult see etendusasutus, kes oli varem vabatahtlikult esitanud repertuaaristatistika andmeid 2018. või 2019. a kohta hiljemalt 01.05.2020. a statistikabaasi statistika.teater.ee, on eriolukorra kontekstis legitiimne eesmärk ning tingimus on oma ulatuselt proportsionaalne. Täiendav märkus 22. Kuigi Justiitsministeerium analüüsis põhiseaduse järelevalve küsimust üldakti normikontrollina, soovime märkida, et kuigi ministri määrus on vormilt ja nimetuselt üldakt, on § 4 lg 2 punktil 6 teataval määral eelhaldusakti tunnused. Õigusliku aluse sellele määrusele annab riigieelarve seaduse § 531 lg 1, mille kohaselt kehtestab minister määrusega tingimused ja korra ministeeriumi valitsemisala vahendite arvelt riigisisese toetusprogrammi elluviimiseks, toetusprogrammist vahendite saamiseks ning saadud vahendite kasutamiseks, kui nimetatud tingimused ja kord ei tulene muust õigusaktist. Lisaks oli ministri määruses sisalduvate tingimuste ja korralduse kehtestamise alus ja ulatus üldaktina Vabariigi Valitsuse 28.04.2020 määrus nr 31 „COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikuga seotud kriisi ja sellest tuleneva eriolukorra mõju leevendamiseks ette nähtud toetusmeetmete üldtingimused“ (edaspidi valitsuse määrus). Ministril oleks teoreetiliselt olnud võimalik kuulutada seaduse ja valitsuse määruse alusel toetusvoor konkreetsel kuupäeval välja tavapärasel konkursi või pakkumise väljakuulutamise kujul viidates määrusele. 4 Siis oleks see selgelt olnud eelhaldusakt. Määruse § 6 lg 2 kohustas aga ministrit teavitama üksnes taotluste esitamise tähtajast ja valdkondlikust eelarvest. Muus osas kohaldus vahetult määrus ise. Seetõttu võib küsida, kas kultuuriministri kehtestatud akt on täies ulatuses sisult määrus ja seega õigustloov akt või on seda kasvõi osaliselt pelgalt pealkirja poolest. Akti liigi määramisel ei saa lähtuda üksnes volitusnormi tekstis väljendatud seadusandja eelistusest, vaid hinnatakse akti liiki selle sisu järgi. Seda ei takista seadusandja määratud akti liik. Kui tegemist on isikule suunatud, tema õigusi vahetult puudutava aktiga, ei saa välistada akti üldaktiks nimetamisega seda, et isik saaks oma õigusi kaitsta vahetult akti peale halduskohtusse pöördudes. 23. Ministri määrus ei olnud mõeldud tavapäraseks, püsivaks ja piiritlemata arvu tulevikujuhtumeid reguleerivaks üldaktiks, vaid see koostati valitsuse määruse üldiste tingimuste raames eesmärgiga reageerida kiiresti ainult 2020. a märtsi-mai eriolukorra mõju tõttu tekkinud ootamatule olukorrale, kui etendusasutustel jäi lühikese aja jooksul saamata toimetulekuks vajalik tulu. Määruse tingimused on eriolukorra tingimuste (piirangute mõju) ja ajalise perioodi kontekstipõhised ja konkreetsed (ministri määruse § 5 p 4: „… tulude langus kitsalt eriolukorra ajal …“), need ei ole samal kujul kohased täna ja edaspidi. Määrusesse koondati normistik toetuse saamise tingimustest, taotlemise ja menetlemise korrast jm. Nii on ministri määruses sees nii õigustloovad õigusnormid ehk üldkohustuslikud, abstraktsed käitumiseeskirjad kui ka nõuetele vastavate, kuid määratlemata isikute ringile adresseeritud sisult üksikakti mõjuga sätted, millega reguleeritakse haldusakti adressaatide võimalusi (sarnane konkursi- või pakkumisteatele). Ministri määruse § 4 lg 2 p 6 tingimused on konkreetselt piiritletud üheks taotlusvooruks ja kohalduvad sellisena vahetult. Sätetel, millega määrati COVID-19 ja eriolukorra kontekstile vastavalt taotlusvooru läbiviija ja taotlejate jaoks üheselt siduvalt kindlaks taotluse esitamise nõuded, kvalifitseerimiseks vajalikud dokumendid ja kvalifitseerimistingimused, on eelhaldusakti tunnused. Nendega määrati õiguslikult siduvalt kindlaks toetuse saamiseks tähtsust omavad asjaolud. Need mõjutasid oma konkreetsuselt, otseselt ja vahetult taotlejate õigusi ja olid siduvad taotlust läbiviivale haldusorganile. Määruse adressaadid on objektiivselt kindlaksmääratavad määruses piiritletud tunnuste alusel. Määrust koostades ja taotlusvooru tingimusi kindlaks määrates olid võimalikud taotlejad ja nende arv teada. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Raivo Aeg minister Helen Kranich 620 8110; [email protected] 4 Vrdl nt sama RES § 531 lg 1 alusel riigihalduse ministri 09.03.2018 määruse nr 15 § 11 lg-d 1 ja 3: „Ministeerium kuulutab taotlusvooru avatuks ja nimetab taotluste esitamise tähtpäeva teate avaldamisega ministeeriumi veebilehel … (3) Programmi taotlusvooru avamise teade peab sisaldama vähemalt järgmist teavet: 1) programmi nimi ja info taotlusvooru avamise kohta; 2) info avatud meetmete kohta; 3) toetuse saajate sihtgrupi kirjeldus; 4) taotluse esitamise tähtaeg ja koht; 5) viited lisainfo saamiseks.“ Riigikohus Teie 30.10.2020 nr 5-20-6/2 [email protected] Meie 27.11.2020 nr 1-13/2024-2 Vastus arvamuse küsimusele Lugupeetud Riigikohus Olete palunud Kultuuriministeeriumi arvamust Tallinna Halduskohtu 26.10.2020 otsusega haldusasjas nr 3-20-1364 põhiseadusega vastuoluks tunnistatud normi põhiseaduspärasuse kohta. Halduskohus jõudis järeldusele, et kultuuriministri 30.04.2020 määruse nr 9 „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“ § 4 lõike 2 punkt 6 on nõude, et teatrivaldkonna taotleja peab olema esitanud repertuaaristatistika andmeid 2018. a või 2019. a kohta hiljemalt 01.05.2020 statistikabaasi statistika.teater.ee, kohta põhiseaduse §-ga 12 vastuolus. Eeltoodu tõttu jättis halduskohus normi haldusasja lahendamisel kohaldamata. Seega puudub tingimus, mille täitmata jätmisel sai Kultuuriministeerium jätta kaebaja eriolukorra abi saamise 17.05.2020 taotluse nr 7-5/1125 rahuldamata ning kultuuriministri 19.06.2020 käskkiri on seetõttu kultuuriministri 30.04.2020 määruse nr 9 „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“ § 11 lõike 6 punkti 1 järgi õigusvastane. Kultuuriministeerium avaldab käesolevas järgmist seisukohta. Kultuuriministri 30.04.2020 määruse nr 9 „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“ (edaspidi määrus) § 4 lõike 2 punktis 6 sätestatakse muu hulgas, et teatrivaldkonna taotleja peab olema esitanud repertuaaristatistika andmeid 2018. a või 2019. a kohta hiljemalt 01.05.2020 statistikabaasi statistika.teater.ee. Kultuuriministeerium ei nõustu halduskohtu järeldusega, et määruse § 4 lõige 2 punkt 6 on selles osas põhiseaduse §-ga 12 vastuolus. Leiame, et määruses repertuaaristatistika esitamise tingimuse kehtestamine on põhiseadusega kooskõlas ja põhjendatud ning taotlejat on koheldud võrdselt sarnases olukorras olevate isikutega. Määruse seletuskirjas 1 on seda nõuet põhjendatud järgmiselt: „Punktis 6 sätestatakse nõuded teatrivaldkonna taotlejale, kes peab olema esitanud repertuaaristatistika andmeid 2018. a või 2019. a kohta hiljemalt 1. mail 2020. a statistikabaasi statistika.teater.ee, kelleks peab olema etendusasutus, millel on avalikult kättesaadav repertuaari ülevaade, sealhulgas lavastuste tutvustused koos loomingulise meeskonna nimekirjaga, regulaarne etendustegevus ja avalikult kättesaadav mängukava ning loominguline ja tehniline meeskond, kes 1 Kättesaadav Kultuuriministeeriumi kodulehel: https://www.kul.ee/et/kriisiabi-etendusasutustele Suur-Karja 23 / 15076 Tallinn / 628 2222 / [email protected] / www.kul.ee / Registrikood 70000941 saab oma tegevuse eest tasu. Nõuete kaudu soovitakse suunata toetus professionaalsetele etendusasutustele, mitte harrastusteatritele.“ Repertuaaristatistika esitamise tingimuse sätestamise eesmärk oli piirata kriisimeetmes taotlejaid etendusasutustega, mille kohta on olemas teave nende tegevusmahtudest ja sisulisest tegevusest. Selleks on ülevaade Eesti Teatri Agentuuri statistikas2, kuhu esitavad andmeid etendusasutused kas tegevustoetuse aruande jaoks või vabatahtlikult, et enda tegevuse kohta teavet jagada ja panustada sellega Eesti teatrimaastiku tegevusse. Sellise tingimuse seadmise eesmärk oli paremini prognoosida toetuse mahtu, kuivõrd kriisimeetme sihtrühmana nähti ka etendusasutusi, kes ei ole saanud riigilt tegevustoetust. Eesti professionaalne teatrimaastik on väga mitmekesine, kus aasta-aastalt on kasvanud eraetendusasutuste arv. Mitte kõik neist ei ole saanud riigilt tegevustoetust, põhjusel, et tegevustoetuse maht on piiratud ja kõigile taotlejatele hindamistulemuste põhjal seda ei jätku või ei ole teater seda ka taotlenud. Lisame juurde, et tavaolukorras toetavad mitmete etendusasutuste tegevust ka kohalikud omavalitsused ja eratoetajad. Kriisiperioodil on eratoetajate hulk kindlasti kahanenud. Arvestades COVID-19 puhangust tingitud erakorralist situatsiooni oli põhjendatud etendusasutuste laiem toetamine, et võimaldada mitmekesise teatrimaastiku jätkumist ja laiendada toetusmeedet ka neile eraetendusasutustele, kellega riigil varasem toetussuhe puudus. Toetuse mahu vajaduse prognoosimine oli oluline ka asjaolu tõttu, et kriisimeetme sihtrühmaks olid lisaks teatrivaldkonnas tegutsejatele ka teised kultuuri- ja spordivaldkonnas tegutsejad. Eesti Vabariigis on kunstide ja spordiga tegelemine vaba ning riik sekkub sellesse minimaalselt. On ilmselge, et kriisist kannatasid kõik. Siiski tuleb arvestada, et ka riigilt kultuuri- ja spordivaldkonna päästmiseks ettenähtud rahaline maht oli piiratud, millistes tingimustes pidi toetuse andja seda sihistama erinevate valdkondade vahel ja tegema valikuid. Väheoluline ei ole ka väga kitsas ajaline raam, milles toetuse andjal tuli tegutseda. Ka halduskohus on haldusasja nr 3-20-1364 otsuse punktis 25 sedastanud: „Seega võib järeldada, et nõude eesmärk oli lihtsustada võimalike kulude ja toetuse mahtude prognoosimist ja tagada prognooside täpsus. Sellise eesmärgi legitiimsust ei saa eelarve vahendite tulemusliku ja tõhusa kasutamise tagamise vaates välistada.“ Halduskohus on asunud seisukohale, et repertuaaristatistika esitamise nõue määruses toodud tähtajaks ei ole sobiv meede, et eristada professionaalseid etendusasutusi. Selgitame, et määruse kõnealuse tingimuse seadmisel ei olnud eesmärgiks professionaalse etendusasutuse eristamine. Repertuaaristatistika esitamise tingimuse sätestamisega oli eesmärk piirata kriisimeetmest raha taotlejaid põhjustel, mis on esile toodud eespool. Rõhutame veel kord, et kriisiabi meetme tingimuste eesmärk ei olnud võimaldada kõikidel etendusasutustel või teatrivaldkonnas tegutsevatel juriidilistel isikutel meetmest abi taotleda ja anda neile suunis sisestada statistikasse andmeid taotluse esitamiseks, vaid piirata taotlejate hulka nendega, kes juba varem on oma tegevuse kohta korrastatud andmeid avaldanud ja jaganud. Seega on kuupäev teadlikult valitud enne määruse jõustumist. Halduskohus möönab haldusasja nr 3-20-1364 otsuse punktis 31, et repertuaaristatistika esitamise nõue aitab kavandada detailselt toetusprogrammi mahtu, kuid piirab ka selle eesmärgi saavutamise kaalutlusel põhjendamatult toetuse saajaid vaid nende isikutega, kes on statistika andmed esitanud hiljemalt 01.05.2020. Halduskohtu hinnangul ei ole statistikaandmete esitamise nõue toetusmahu prognoosivõime tõhustamise eesmärgi kohta proportsionaalne. Kultuuriministeerium selle seisukohaga ei nõustu. Eestis tegutseb suurel hulgal eri etendusasutusi – nii professionaalseid kui ka harrastusteatreid. Kokku korraldasid teatrid 2019. aastal üle 8900 kultuurisündmuse, millel oli 1,43 miljonit külastajat. Tegemist on väga suure ja mitmekesise valdkonnaga. Eesti Teatri Agentuurile esitatud andmed on teatrite endi loodud andmete kogumise võimalus, mille abil saab 2 Kättesaadav: https://statistika.teater.ee/stat/stat_filter/show/repertoireConsolidatedList detailse ülevaate etendustegevuse reaalsetest mahtudest ning etendusasutuste tegevusest. COVID- 19 puhangust tingitud olukorras ja vajadusest anda riigi poolt abi kultuuri-, sh teatrivaldkonnale oli ilmne eesmärk tagada kultuurivaldkonnas tegutsejate jätkusuutlikus ja võime edasi tegutseda. Sellest ei saa aga tuletada kohustust, et riik pidi toetama kõiki professionaalseid etendusasutusi. Riigil oli siin lai kaalutlusruum. Taotlusvooru mahu planeerimiseks oli Kultuuriministeeriumi hinnangul selleks parim võimalus Eesti Teatri Agentuuri statistika andmebaas. Selleks vaadati üle viimase kahe aasta teave andmete esitajate ning nende tegevuse kohta, sest infot kogutakse ka lavastusprojektide kohta, mis ei toimi etendusasutustena. Samuti tuleb silmas pidada asjaolu, et ka kriisimeetme kujundamisel, mille eesmärk oli tegevuste jätkusuutlikkuse tagamine, olid riigieelarvelised vahendid piiratud. Needki kaks asjaolu tingisid põhjendatud vajaduse sihtrühma täpsemalt määratleda, et jätkusuutlikkuse tagamisse suunatud vahendid omaksid mõju. Eesti Teatri Agentuuri kogutud andmed võimaldasid ühelt poolt prognoosida taotlusvooru mahtu ning teisalt andsid ülevaate, millised on etendusasutuste tegevused ja repertuaar. Taotlusvooru esitas taotluse 37 etendusasutust. Nendest 12 ei olnud tegevustoetuse saajad ja kolm ei vastanud määruse vaidlusalusele nõudele. See näitab, et ka mitte tegevustoetuse saajad esitavad enda tegevuse kohta andmeid. Kultuuriministeerium märgib, et toetuse andjal on võimalik toetust maksta, kui tal on selleks piisav eelarve. Toetuse maksmine sõltub poliitilistest valikutest ja eelarvelistest võimalustest. Juhul, kui Riigikohus nõustub halduskohtu järeldusega, peaks toetuse andja maksma toetust oluliselt suuremale hulgale isikutele, millega ei ole arvestatud kriisimeetme eelarve koostamisel. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on varem jõudnud seisukohale, mille kohaselt põhiseaduslikkuse järelevalves peab kohus vältima olukorda, kus eelarvepoliitika kujundamine läheb suures osas kohtu kätte (põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21.01.2004 otsus asjas nr 3-4-1-7-03, p 16). Seetõttu ei saa kohus eelarvepoliitika teostamisel asuda seadusandliku või täitevvõimu asemele. Ka Riigikohus on nentinud, et administratiivsed raskused ja mõju riigieelarvele võivad olla kaalukaks argumendiks ebavõrdse kohtlemise õigustamisel (Riigikohtu halduskolleegiumi 09.03.2017 otsus asjas nr 3-3-1-66-16, p 31; 07.06.2011 otsus asjas nr 3-4-1- 12-10, p 58). Toetuse andjal on avar diskretsiooniõigus ja kohtud ei tohi langetada otsuseid eelarve kujundamisel. Kriisiabi meetme eelarve ja tingimuste koostamisel oli ajaline surve, sest riigis oli COVID-19 puhangu tõttu eriolukord ning riigil oli vaja leida kiiresti võimalused, kuidas toetada valdkondlikke organisatsioone, et tagada nende jätkusuutlikkus. Tingimuse seadmise eesmärk oli lihtsustada võimalike kulude ja toetuse mahtude prognoosimist ning tagada prognooside täpsus. Sellega on ka tagatud eelarve vahendite tulemuslik ja tõhus kasutamine. Arvestades kriisiolukorda ning ajakriitilisust eelarve ja toetusmeetme tingimuste koostamisel, mille raames tuli tegutseda, on vaidlusaluse tingimuse seadmine põhjendatud ja asjakohane. Kokkuvõtvalt leiame, et määruse 4 lõike 2 punkt 6 on kooskõlas põhiseaduse §-ga 12 ning taotlejat on koheldud võrdselt sarnases olukorras olevate isikutega. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Tõnis Lukas minister Villu Kõve Teie 30.10.2020 nr 5-20-6/2 Riigikohus [email protected] Meie 25.11.2020 nr 9-2/201921/2006523 Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-20-6 Austatud Riigikohtu esimees Palusite õiguskantsleri arvamust põhiseaduslikkuse järelevalve asjas, mis puudutab erakorralist abi, mida riik annab kultuuri- ja spordivaldkonnas Covid-19 puhangu tagajärgede leevendamiseks. Leian, et põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud säte on asjassepuutuv. Kultuuriministri 30.04.2020 määruse nr 9 „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“ (edaspidi määrus) § 4 lõike 2 punkt 6 on vastuolus põhiseaduse § 12 lõikega 1, kuna puudub mõistlik ja asjakohane põhjus etendusasutuste erinevaks kohtlemiseks olenevalt sellest, kas etendusasutus esitas oma repertuaaristatistika hiljemalt 1. maiks 2020 või pärast seda kuupäeva. Samuti on statistika esitamise tingimus vastuolus põhiseaduse §-s 10 sätestatud õiguskindluse põhimõttega. I. Asjaolude lühikirjeldus 1. MTÜ Von Glehni Teater esitas 17.05.2020 taotluse etendusasutuste kriisiabi1 saamiseks. 2. Kultuuriminister otsustas 2020. aasta juunis jätta MTÜ Von Glehni Teatri erakorralise abi taotluse rahuldamata, sest teater ei olnud esitanud 1. maiks 2020 oma repertuaaristatistikat. 3. Tallinna Halduskohus rahuldas 26.10.2020 otsusega MTÜ Von Glehni Teatri kaebuse, leides, et määruse § 4 lõike 2 punkt 6, mille alusel kultuuriminister jättis Von Glehni Teatri taotluse rahuldamata, on vastuolus põhiseaduse §-st 12 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega. Kohus tunnistas selle sätte põhiseadusvastaseks ning jättis selle kohaldamata osas, mis näeb ette, et kriisiabi taotlenud etendusasutus pidanuks hiljemalt 1. mail 2020 esitama repertuaaristatistika andmed 2018. aasta või 2019. aasta kohta statistikabaasi statistika.teater.ee. II. Põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud säte 4. Määruse § 4 lõige 2 punkt 6: „§ 4. Nõuded taotlejale (2) Taotleja peab vastama järgmistele nõuetele: 1 https://www.kul.ee/et/kriisiabi-etendusasutustele.  2 […] 6) teatrivaldkonna taotleja on esitanud repertuaaristatistika andmeid 2018. a või 2019. a kohta hiljemalt 1. mail 2020. a statistikabaasi statistika.teater.ee; on etendusasutus, millel on avalikult kättesaadav repertuaari ülevaade, sealhulgas lavastuste tutvustused koos loomingulise meeskonna nimekirjaga; on regulaarne etendustegevus ja avalikult kättesaadav mängukava ning loominguline ja tehniline meeskond, kes saab oma tegevuse eest tasu.“ III. Õiguskantsleri seisukoht Põhiseadusvastaseks tunnistatud sätte asjassepuutuvus 5. Vaidlustatud säte on asjassepuutuv, kuna sätte põhiseadusele vastavuse korral oleks kohus pidanud jätma kaebuse rahuldamata. Vaidlustatud norm seab tingimuseks, et repertuaaristatistika tuleb esitada hiljemalt 1. maiks 2020. Taotleja esitas andmed statistikabaasi statistika.teater.ee 6. mail 2020 ehk pärast seda, kui sai teada, et andmete esitamine on kriisiabi saamise üks tingimus. Kui statistika esitamise tingimus oleks põhiseaduspärane, pidanuks kohus otsustama teisiti. Kohtuotsuse põhjal saab öelda, et ei vaielda selle üle, et kaebaja on regulaarse tegevusega etendusasutus ning vastab teistele määruses sätestatud kriisiabi tingimustele. Seega polnud kultuuriministril kaebaja taotluse rahuldamata jätmiseks muud alust peale selle, et statistika jäeti tähtajaks esitamata. Põhiõiguse riive ja selle põhiseaduspärasus 6. Küsimus on selles, kas võrdse kohtlemise põhimõttega on kooskõlas, et määruse § 4 lõike 2 punkt 6 välistab kriisiabi etendusasutusele, kes ei ole repertuaaristatistikat esitanud hiljemalt 1. maiks 2020, kuid annab kriisiabi taotlemise õiguse etendusasutusele, kellel oli sel ajal repertuaaristatistika esitatud. Määrus võeti vastu 30. aprillil 2020, avaldati Riigi Teatajas samal päeval ning jõustus 3. mail 2020. aastal. Etendusasutusel, kes ei olnud 1. maiks 2020 repertuaaristatistikat esitanud, polnud tingimusest teada saades enam võimalik seda tingimust mõistlike pingutustega tähtajaks täita. 7. Põhiseaduse § 12 lõikes 1 sätestatud võrdsuspõhiõigust on riivatud siis, kui sarnases olukorras olevaid isikuid koheldakse erinevalt. Ebavõrdse kohtlemise keelu rikkumise tuvastamiseks tuleb määrata kindlaks võrdluse lähtekoht ja tuua selle alusel välja võrreldavate isikute grupid. 8. Võrdluse lähtekoht on statistikabaasi statistika.teater.ee repertuaaristatistikat esitanud etendusasutus, kes vastab muudele nõuetele, mida määrus seab kriisiabi taotlejale. Võrrelda tuleb järgmisi gruppe: a) etendusasutus, kes ei olnud kohustatud repertuaaristatistikat esitama tähtajaks 15.02, kuid oli vabatahtlikult esitanud 2018. aasta või 2019. aasta repertuaaristatistika hiljemalt 1. maiks 2020; b) etendusasutus, kes ei olnud samuti kohustatud repertuaaristatistikat esitama tähtajaks 15.02, kuid esitas vabatahtlikult vastava statistika alles pärast 1. maid 2020, kuid hiljemalt kriisiabi taotlemisel. 9. Kriisiabi võimaldatakse üksnes sellistele etendusasutustele, kelle kohta oli repertuaaristatistika olemas 1. maiks 2020. Seevastu neile asutustele, kes esitasid repertuaaristatistika pärast 1. maid, kuid hiljemalt abi taotlemise ajal, ei ole kriisiabi ette nähtud. Statistika esitamine enne või pärast nimetatud kuupäeva ei muuda etendusasutusi olemuslikult erinevaks. Repertuaaristatistika esitamise põhjal ei saa eristada nn professionaalset etendusasutust harrastusteatrist, sest ükski õigusakt ei kohusta ka professionaalset etendusasutust esitama repertuaaristatistikat. Selline  3 kohustus võis osal etendusasutustel tekkida seoses tegevustoetuse saamisega2, kuid kõik professionaalsed etendusasutused ei taotle tegevustoetust. Sestap ei ole statistika esitamine ja etendusasutuse tegevuse olemus omavahel seotud. 10. Sarnases olukorras olevaid isikuid (s.t professionaalseid etendusasutusi) koheldakse erinevalt. Seega on riivatud võrdsuspõhiõigust. 11. Võrdsuspõhiõiguse riive on põhiseadusega vastuolus juhul, kui erinevaks kohtlemiseks puudub mõistlik ja asjakohane põhjus. Selleks et hinnata riive põhiseaduspärasust, tuleb kaaluda erineva kohtlemise eesmärki ja tekitatud erineva olukorra raskust.3 12. Määruse seletuskirjas4 on § 4 lõige 2 punktis 6 kehtestatud nõuete eesmärki selgitatud nii: „Punktis 6 sätestatakse nõuded teatrivaldkonna taotlejale, kes peab olema esitanud repertuaaristatistika andmeid 2018. a või 2019. a kohta hiljemalt 1. mail 2020. a statistikabaasi statistika.teater.ee, kelleks peab olema etendusasutus, millel on avalikult kättesaadav repertuaari ülevaade, sealhulgas lavastuste tutvustused koos loomingulise meeskonna nimekirjaga, regulaarne etendustegevus ja avalikult kättesaadav mängukava ning loominguline ja tehniline meeskond, kes saab oma tegevuse eest tasu. Nõuete kaudu soovitakse suunata toetus professionaalsetele etendusasutustele, mitte harrastusteatritele.“ Samuti sooviti toetuse taotlejate ringi piirata tingimusega, et toetust võivad taotleda vaid etendusasutused, mis pole loodud vaid ühe lavastusprojekti jaoks, vaid tegutsevad valdkonnas pikemat aega, s.t vähemalt ühe aasta, kas siis 2018. või 2019. aasta jooksul (Tallinna halduskohtu 26.10.2020 otsuse p 3 alapunkt 1). 13. Nõue, et repertuaaristatistika peab andmebaasis olema 1. maiks 2020, ei ole kirjeldatud eesmärgi saavutamiseks vajalik. Kui taotleja esitab kõik vajalikud andmed hiljemalt koos taotlusega, on võimalik hinnata, kas tegemist on regulaarselt tegutseva etendusasutusega. Kaebaja esitas repertuaaristatistika 6. mail 2020. aastal, s.o mõned päevad pärast määruses sätestatud statistika esitamise tähtpäeva, sest sai alles pärast määruse Riigi Teatajas avaldamist teada, et statistika esitamine mõjutab tema õigust kriisiabile. 14. Digitempli kohaselt avaldati määrus Riigi Teatajas 30. aprillil kell 19.56. Isegi kui kaebaja oleks juhuslikult veel pärast tööpäeva lõppu selle tingimuse õigusaktist avastanud, ei ole mõistlik eeldada, et ta oleks pidanud jõudma esitada vajaliku statistika juba järgmisel päeval, mis oli ka riigipüha. Isikul, kellel statistikabaasis konto puudub ning kes ei ole seni repertuaaristatistikat esitanud, ei pruugi ka olla võimalik kontot avada ja kogu vajalikku teavet nii kiiresti esitada. Tingimus tekkis sisuliselt üleöö ning normi adressaatidele ei jäänud tingimuse täitmiseks piisavalt aega. 15. Tegelikult ei olnudki määruse andjal kavas pakkuda toetuse taotlemise võimalust etendusasutustele, kes ei ole varem repertuaaristatistikat esitanud. Kohtumenetluse käigus selgitati, et nõude eesmärk oli piirata kriisiabi taotlejaid etendusasutustega, mille kohta oli teave tegevusmahtudest ja sisulisest tegevusest juba olemas: „Repertuaaristatistika esitamise piirangu eesmärk polnudki võimaldada taotluse esitamine kõigile teatrivaldkonnas tegutsejatele. Taotlejate hulka sooviti piirata varasemalt statistikat esitanud isikutega ning neid taotlejaid koheldi võrdselt. 2 Repertuaaristatistika esitamise tähtaeg tegevustoetuse saajatele oli 15. veebruar (vt https://www.kul.ee/et/kriisiabi- etendusasutustele). Mõned etendusasutused esitasid repertuaaristatistikat statistikabaasi ka vabatahtlikult, mitte seoses tegevustoetuse saamisega kaasneva kohustusega. Kohtuasjas ei ole vaidlust selle üle, et kaebajal puudus kohustus repertuaaristatistikat esitada. 3 RKPJK 29.01.2014 otsus asjas nr 3-4-1-52-13, p 47, RKÜK 30.06.2016 otsus asjas nr 3-3-1-86-15, p 53. 4 Kättesaadav veebilehelt https://www.kul.ee/et/kriisiabi-etendusasutustele.  4 Toetuse andjal on õigus eelistada isikuid, kelle kohta on olemas tegevusmahtude ja sisulise tegevuse detailne teave. Taotlejat on koheldud võrdselt sarnases olukorras olevate isikutega. Kõigil oli võimalus statistika esitamiseks sõltumata tegevusmahtudest, omandivormist ja žanrist. Eesmärk polnudki anda taotlejatele kuupäeva statistika esitamiseks, vaid kehtestada konkreetne kuupäev, mis ajaks enne määruse väljakuulutamist on statistika 2018. või 2019. aasta kohta juba esitatud.“ (vt Tallinna halduskohtu 26.10.2020 otsuse p 3 alapunkt 3) 16. Eeltoodust ei selgu, miks peab riik vajalikuks kriisiabi andmisel eelistada just selliseid etendusasutusi, kelle tegevuse kohta oli juba kriisiabiprogrammi planeerimise ajal repertuaaristatistika olemas. Nagu eespool märgitud, ei ole ükski õigusakt kohustanud tegevustoetust mittesaavaid etendusasutusi repertuaaristatistikat esitama. Repertuaaristatistika esitamine ei seondu kuidagi ka etendusasutuse professionaalsusega või muu sellise isiku tegevust sisuliselt iseloomustava teguriga. Kui õigusaktis oleks selline kohustus kehtestatud, oleks võinud piirangu eesmärgiks pidada näiteks õiguskuulekuse või usaldusväärsuse hindamist. Kuid ka sellisel juhul võiks piirangu põhiseaduspärasuses kahelda. Sel eesmärgil seatud mõõdukas tingimus on kehtestatud näiteks Vabariigi Valitsuse 28.04.2020 määruse nr 31 „COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikuga seotud kriisi ja sellest tuleneva eriolukorra mõju leevendamiseks ette nähtud toetusmeetmete üldtingimused“ § 9 lõikes 2. See säte kehtestab, et toetust võib saada üksnes taotleja, kellel puuduvad 12. märtsil 2020. a riiklike maksude maksuvõlad või on need taotluse esitamise ajaks tasutud või ajatatud ning taotleja on täitnud taotluse esitamise ajaks maksudeklaratsioonide ja majandusaasta aruannete esitamise kohustuse. 17. Teoreetiliselt võib eesmärgiks pidada administreerimise lihtsust5, kuid riik ei ole näidanud, et repertuaaristatistika esitamine mõni päev ettenähtust hiljem raskendaks oluliselt kriisiabi administreerimist. Ei ole selge, mille poolest on kriisiabi administreerimine keerulisem, kui need andmed esitatakse hiljemalt taotluse esitamise ajal. 18. Piirangu võimalik eesmärk võib olla ka kriisiabi programmi kulude ja toetuste mahtude täpsem prognoosimine. Kohtuga võib nõustuda selles, et riik saab eelarvemahtude prognoosimiseks kasutada vähem riivavaid meetmeid. Prognoosideks vajalike andmete saamiseks oleks riik saanud vajaduse korral astuda ka teisi samme. Näiteks oleks võinud meedias ning toetuse andja veebilehel avaldada üleskutse, et etendusasutused, kes ei ole seni enda tegevuse kohta vabatahtlikult statistikat esitanud, teeksid seda lähipäevil, et riik saaks etendusasutustele mõeldud kriisiabi meetmeid paremini planeerida. Kui riik loobub osa kriisiabi sihtgruppi kuuluvaid isikuid toetamast selle tõttu, et riigil pole nende kohta meetme kavandamise ajal piisavalt teavet, ei pruugi abi jõuda tegelike abivajajateni. Järelikult ei saa kriisiabi meede sel juhul täielikult täita oma eesmärki tagada teatrivaldkonna organisatsioonide jätkusuutlikkus. 19. Prognoositud eelarvemahtude ületamise vastu on olemas abinõu. Kui teatrivaldkonnas kriisiabina taotletud summa osutub suuremaks kui eelarves teatrivaldkonna toetuseks kavandatud summa, vähendatakse kõigi taotlejate maksimaalselt põhjendatud vajadust võrdselt leitud protsendi võrra, kuni taotlejatele eraldatav summa saab võrdseks valdkondliku eelarvega (määruse § 9 lg 4 lause 3). Erinevat kohtlemist ei saa õigustada ka vajadus hoida kokku riigi raha. Eelkirjeldatud abinõu aitab vältida ka ülemäärast koormust riigieelarvele. 5 Riigikohus on administratiivseid raskuseid erinevat kohtlemist õigustava asjaoluna arvestanud nt järgmistes lahendites: RKPJK 29.01.2014 otsus asjas nr 3-4-1-52-13, p 56, 57, koos kuritarvituste ohuga; RKÜK 20.10.2020 asjas nr 5-20-3/43, p 104, kuid ei pidanud administratiivseid ega tehnilist laadi raskusi erineva kohtlemise mõistlikuks ega asjakohaseks põhjuseks järgmistes lahendites: RKPJK 21.01.2004 otsus asjas nr 3-4-1-7-03, p 39; RKPJK 20.03.2006 otsus asjas nr 3-4-1-33-05, p 30.  5 20. Väited, et kõigil oli võimalik statistikat esitada (sh neil etendusasutustel, kes ei saa tegevustoetust) ning et kaebaja pole ise pidanud statistika esitamist vajalikuks ja seega ise teinud sellise valiku, ei ole asjakohased. Kaebaja ei saanud varem teada, et vabatahtlikult repertuaaristatistika esitamata jätmise tõttu kaotab ta võimaluse saada kriisiabi. 21. Riigikohus on erineva kohtlemise proportsionaalsuse hindamisel eristanud ka isikust sõltuvaid ja sõltumatuid õiguslikke takistusi, mille täitmine on teatud õiguse realiseerimise tingimuseks, ning asunud seisukohale, et nõue võib olla ebaproportsionaalne ka juhul, kui tegemist on isikust sõltumatu õigusliku takistusega.6 Tegemist on isikust sõltumatu õigusliku takistusega, sest etendusasutusel, kes ei olnud repertuaaristatistikat vabatahtlikult määruse vastuvõtmise ajaks esitanud, polnud tingimusest teada saades enam võimalik seda tingimust mõistlike pingutustega tähtajaks täita. Ehkki riigil on kriisiabi andmisel avar otsustusõigus, tuleb ka siin silmas pidada ebavõrdse kohtlemise keeldu. Arvestades etendusasutuste kriisiabi eesmärki tagada etendusasutuste majanduslik jätkusuutlikkus, võivad kriisiabist ilmajäämisel olla etendusasutusele rasked tagajärjed (kuni tegevuse võimaliku lõpetamiseni). Ühtlasi annab kriisiabi selliselt jagamine mõnedele professionaalsetele etendusasutustele teiste ees põhjendamatu konkurentsieelise. Piirangu võimalikud eesmärgid ei ole piisavalt kaalukad, et õigustada määruse § 4 lõike 2 punktist 6 tulenevat erinevat kohtlemist. Erinevat kohtlemist ei saa õigustada igasuguse administreerimise või tehnilise lihtsustamise abinõuga, tegemist peaks olema ületamatu või vähemalt keerulise administratiivse, tehnilise raskusega. Kuna praegu selliseid põhjuseid ei ole, rikub määruse § 4 lõike 2 punktis 6 sätestatud statistika esitamise tähtaeg põhiseaduse § 12 lõikest 1 tulenevat ebavõrdse kohtlemise keeldu. Vastuolu õiguskindluse põhimõttega 22. Vaidlustatud säte on vastuolus ka põhiseaduse §-st 10 tuleneva õiguskindluse põhimõttega. Õiguskindluse põhimõtte kohaselt peab normi avaldamise ja jõustamise vahele jääma piisavalt aega (vacatio legis), et õiguse adressaat saaks oma tegevuse ümber korraldada. Vacatio legis’e piisavust ehk mõistlikkust saab hinnata, arvestades vaatluse all oleva õigussuhte iseloomu, õigussuhte muutmise ulatust ning sellest tulenevat vajadust ümberkorraldusteks normiadressaatide tegevuses, samuti hinnates, kas muudatus õiguslikus olustikus oli ettenähtav või ootamatu. 23. Määrus sätestas statistika esitamise tingimuse täitmise tähtpäevana kuupäeva (1. mai), mis eelnes määruse jõustumise ajaks valitud kuupäevale. Määruse üks säte omandas seega õigusjõu enne seda, kui jõustus määrus tervikuna (kusjuures selleks ei vormistatud vastavalt määruse rakendussätteid). Selleks et täita määrusega esitatud tingimus, tulnuks adressaadil tegutseda veel enne määruse jõustumist. Tingimuse kehtestamisest (juhuslikult) teadasaamiseks ja seejärel tingimuse täitmiseks jäi aega veidi üle ühe ööpäeva, kusjuures 24 tundi sellest oli riigipüha (1. mai). 24. Ebapiisava vacatio legise tõttu on statistika esitamise tähtpäev põhiseadusega vastuolus isegi siis, kui Riigikohus ei pea seda võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus olevaks. Ka nende etendusasutuste puhul, kellel oli seoses tegevustoetuse saamisega kohustus esitada repertuaaristatistikat (juba 15. veebruariks), on kaheldav, kas see tingimus vastab õiguskindluse põhimõttele. Isikul peaks üldjuhul olema võimalik teada saada kõigist kohustuse täitmata jätmisega seotud õiguslikest tagajärgedest juba sel ajal, kui talle kohustus pannakse (ex post facto normi lubatavus). 6 RKHK 9.11.2009 otsus asjas nr 3-3-1-61-09, p 33.  6 25. Tuleb märkida, et määruse sõnastus andis toetuse saamise võimaluse ka neile etendusasutustele, kellel oli seoses tegevustoetuse saamisega kohustus esitada statistika juba varasemaks ajaks (15. veebruar), kuid see jäi esitamata. Teisisõnu, määrus loob võimaluse, et toetust saab etendusasutus, kes ei ole enda kohustust varasemaks tähtajaks täitnud, samas kui toetuseta võib jääda etendusasutus, kes ei pidanudki statistikat esitama. 26. Tingimuse üleöö kehtestamine loob soodsa pinnase korruptsiooniks. Sellises olukorras saavad määruse eelnõuga kursis olevad isikud anda kavandatava tingimuse kohta eelinfot. Nii jõuavad need, keda on teavitatud, esitada statistika õigeks ajaks, samas kui neil, keda ei teavitata, sellist võimalust ei ole. Teavitatud saavad sellega ebaausa konkurentsieelise. Austusega /allkirjastatud digitaalselt/ Ülle Madise Kristi Lahesoo 693 8409 [email protected] Liina Lust-Vedder 693 8429 [email protected] RIIGIKOHUS Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium Lossi 17 50093 Tartu [email protected] ARVAMUS HALDUSKOHTU POOLT PÕHISEADUSEVASTASEKS TUNNISTATUD NORMI PÕHISEADUSPÄRASUSE KOHTA Menetlusdokumendi 26.11.2020 koostamise aeg Põhiseaduslikkuse järelevalve asi Tallinna Halduskohtu taotlus tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks kultuuriministri 30.04.2020 määruse nr 9 „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“ § 4 lg 2 p 6 osas, mille kohaselt peab teatrivaldkonna taotleja olema esitanud hiljemalt 1. mail 2020 repertuaaristatistika andmeid 2018. a või 2019. a kohta statistikabaasi statistika.teater.ee. Kohtuasja number 5-20-6 Esitamisviis menetlusdokument esitatakse e-posti teel Menetlusdokument Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-20-6 Menetlusosalised ja nende esindajad Haldusasja kaebaja: MTÜ Von Glehni Teater Registrikood 80340454 Aadress: Pärnu mnt 326, Tallinn 11611 e-mail: [email protected] Seaduslikud esindajad: juhatuse liikmed Margus Prangel (37407070385) ja Krista Jürgenson (47309272747) (ühine esindusõigus) Lepinguline esindaja: Ivar Vahesalu (37507195229) e-post: [email protected] 1 Haldusasja vastustaja: Kultuuriministeerium Registrikood 70000941 Aadress: Suur-Karja 23, Tallinn 15076 e-post: [email protected] Vastustaja esindaja: Merle Põld Kultuuriministeeriumi õigus- ja varahaldusosakonna juhataja e-post: merle.põ[email protected] Õiguskantsler Ülle Madise e-post: [email protected] Kultuuriminister Tõnis Lukas e-post: [email protected] Justiitsminister Raivo Aeg e-post: [email protected] I. ASJAOLUD JA SENINE MENETLUSE KÄIK 1.1. Kultuuriminister andis 30.04.2020 välja määruse nr 91 „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“ (edaspidi määrus nr 9), millega kehtestati COVID-19 puhangust tingitud erakorralise abi tingimused valdkondlike organisatsioonide põhitegevusega seotud kulude, mille katmiseks planeeritud tulud on oluliselt vähenenud, kompenseerimiseks. MTÜ Von Glehni Teater esitas taotlusvooru "Kriisiabi etendusasutustele"2 raames 17.05.2020 taotluse nr 7-5/1125 eriolukorra abi saamiseks summas 17 900 eurot. 1.2. Kultuuriminister jättis 19.06.2020 käskkirja nr 1- 2.1/2020_15 punktis 2.2 kaebaja taotluse erakorralise abi saamiseks rahuldamata põhjusel, et taotleja ei vasta esitatud dokumentide põhjal otsustades määruse nr 9 § 4 lõike 2 punkti 6 kriteeriumile – taotleja ei ole õigeaegselt esitanud repertuaaristatistikat 1.3. MTÜ Von Glehni Teater esitas 19.07.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse kultuuriministri 19.06.2020 käskkirja nr 1-2.1/2020_15 "Toetuse eraldamine eelarvevahenditest “Kriisiabi etendusasutustele“" tühistamiseks kaebajat puudutavas osas ja kultuuriministri kohustamiseks vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi. Alternatiivselt palus kaebaja tuvastada vaidlustatud käskkirja õigusvastasus kaebajat puudutavas osas ja kohustada kultuuriministeeriumit 2020.a taotlusvoorus "Kriisiabi etendusasutustele" uuesti läbi vaatama kaebaja erakorralise abi toetuse taotlusvõi alternatiivselt kohustada vastustajat tegema uus otsus, millega määrata kaebajale toetust 17416 eurot. Muuhulgas palus kaebaja tunnistada põhiseadusevastaseks ning jätta kohaldamata KuMin30.04.2020 määruse nr 9 „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“ § 4 lg 2 p 2 osas, milles 2 see sätestab teatrivaldkonna taotleja poolt statistikabaasi statistika.teater.ee repertuaaristatistika andmete esitamise 2018. a või 2019. a kohta hiljemalt 1. mail 2020. a 1.4. Tallinna Halduskohtu 26.10.2020 otsusega haldusasjas nr 3-20-1364 rahuldati MTÜ Von Glehni Teatri kaebuse. Tallinna Halduskohus tunnistas 26.10.2020. a kohtuotsusega haldusasjas nr 3-20-1364 põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättis kohaldamata kultuuriministri 30.04.2020. a määruse nr 9 „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“ § 4 lg 2 p 6 osas, mille kohaselt peab teatrivaldkonna taotleja olema esitanud hiljemalt 1. mail 2020 repertuaaristatistika andmeid 2018. a või 2019. a kohta statistikabaasi statistika.teater.ee. Halduskohus leidis, et määruse § 4 lõike 2 punkt 6, mille alusel kultuuriminister jättis Von Glehni Teatri taotluse rahuldamata, on vastuolus põhiseaduse §-st 12 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega. 1.5. Tallinna Halduskohus edastas oma otsuse Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse alustamiseks. Tallinna Halduskohtu taotlus on registreeritud Riigikohtus kohtuasjana nr 5-20-6. 1.6. Riigikohtu 30.10.2020.a. kirjaga paluti menetlusosalistel esitada 27. novembriks 2020 Riigikohtule arvamus halduskohtu poolt põhiseaduse vastaseks tunnistatud normi põhiseaduspärasuse kohta. PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE Kultuuriministri 30.04.2020 määruse nr 9 „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“ § 4 lõige 2 punkt 6 sätestab: „§ 4. Nõuded taotlejale /.../ (2) Taotleja peab vastama järgmistele nõuetele: /…/ 6) teatrivaldkonna taotleja on esitanud repertuaaristatistika andmeid 2018. a või 2019. a kohta hiljemalt 1. mail 2020. a statistikabaasi statistika.teater.ee; on etendusasutus, millel on avalikult kättesaadav repertuaari ülevaade, sealhulgas lavastuste tutvustused koos loomingulise meeskonna nimekirjaga; on regulaarne etendustegevus ja avalikult kättesaadav mängukava ning loominguline ja tehniline meeskond, kes saab oma tegevuse eest tasu.“ II. KAEBAJA SEISUKOHT 2.1. Põhiseaduse § 15 lõike 1 ja § 152 lõike 2 ning põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 14 lõike 2 esimese lause järgi on kohtu algatatava konkreetse normikontrolli lubatavuse eelduseks kontrollimiseks esitatud sätte asjassepuutuvus. Riigikohtu praktika kohaselt on asjassepuutuv säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega (alates Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsusest asjas nr 3-4-1-10-00, punkt 10). Otsustava tähtsusega on säte siis, kui kohus peaks sätte põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (esimest korda Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. a otsuses asjas nr 3-4-1-5-02, punkt 15). 3 2.2. Vaidlustatud säte on asjassepuutuv, kuna sätte põhiseadusele vastavuse korral oleks kohus pidanud jätma kaebuse rahuldamata. Vaidlustatud norm seab tingimuseks, et repertuaaristatistika tuleb esitada hiljemalt 1. maiks 2020. Taotleja esitas andmed statistikabaasi statistika.teater.ee 6. mail 2020 ehk pärast seda, kui sai teada, et andmete esitamine on kriisiabi saamise üks tingimus. Kui statistika esitamise tingimus oleks põhiseaduspärane, pidanuks kohus otsustama teisiti. Kohtuotsuse põhjal saab öelda, et ei vaielda selle üle, et kaebaja on regulaarse tegevusega etendusasutus ning vastab teistele määruses sätestatud kriisiabi tingimustele. Seega polnud kultuuriministril kaebaja taotluse rahuldamata jätmiseks muud alust peale selle, et statistika jäeti tähtajaks esitamata. 2.3. Praeguses asjas ei ole kahtlust selles, et määruse § 4 lõige 2 punkt 6 välistas toetuse määramise kaebajale. Seetõttu on tegemist asjassepuutuva normiga ning Tallinna Halduskohtu taotlus on lubatav. 2.4. Halduskohus käsitles vaidlusaluse normi vastavust PS §-le 12, mis sätestab võrdsuspõhiõiguse. Riigikohus on varem leidnud, et võrdsuspõhiõigus laieneb ka juriidilistele isikutele lähtuvalt PS § 9 lõikest 2 (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-1-02, punkt 13). 2.5. Võrdsuspõhiõiguse väidetava rikkumise kontrolliks tuleb esmalt leida võrreldav grupp, keda koheldakse soodsamalt. 2.6. Halduskohus leidis võrdlusgruppide osas, et kaebajaga võrreldavas olukorras on eelkõige need teatrivaldkonnas tegutsevad organisatsioonid, kes olid vabatahtlikult esitanud repertuaaristatistika tähtajaks, st hiljemalt 01.05.2020. Nende ja kaebajate ühisosaks on see, et kumbki grupp ei olnud ühegi lepingu ega haldusakti kohaselt kohustatud repertuaaristatistikat statistikabaasi sisestama. Erinevus seisneb üksnes selles, et kaebaja grupp esitas nõutud 2018. või 2019 repertuaaristatistika pärast 1. maid 2020 ja võrdlusgrupp 01.05.2020 või varem (vt. otsuse p 27). Kaebaja on arvamusel, et omavahel võrreldavas on etendusasutused, kes ei olnud kohustatud repertuaaristatistikat esitama tähtajaks 15.02, kuid olid vabatahtlikult esitanud 2018. aasta või 2019. aasta repertuaaristatistika hiljemalt 1. maiks 2020 ning etendusasutused, kes ei olnud samuti kohustatud repertuaaristatistikat esitama tähtajaks 15.02, kuid esitasid vabatahtlikult vastava statistika alles pärast 1. maid 2020, kuid kriisiabi taotluse esitamise tähtaja jooksul. 2.7. Võrdsuspõhiõigus on PS § 12 lõikes 1 tagatud lihtsa seadusereservatsiooniga, seega piiratav igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel (Riigikohtu üldkogu 7. juuni 2011. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-12-10, punkt 31). Selle põhiõiguse riivega on tegemist siis, kui leiab aset ebavõrdne kohtlemine. Ebavõrdse kohtlemise põhiseaduspärasuse hindamiseks tuleb kaaluda võrdsuspõhiõiguse riivet selle eesmärkidega Põhiõiguse riive ei ole põhiseaduse vastane, kui riivel on legitiimne eesmärk ja riive on selle saavutamiseks proportsionaalne. 4 2.8. Vabariigi Valitsuse võttis 28.04.2020 vastu määruse nr 31 „COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikuga seotud kriisi ja sellest tuleneva eriolukorra mõju leevendamiseks ettenähtud toetusmeetmete üldtingimused“. Nimetatud määruse § 1 lg 1 kohaselt määrusega sätestatakse üldtingimused kõikidele sellistele valdkonna eest vastutava ministri kehtestatavatele toetusmeetmetele nende õiguslikust vormist sõltumata (edaspidi meede), mis seonduvad COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikuga seotud kriisi ja sellest tuleneva eriolukorra mõju leevendamisega ning eriolukorra lahendamisega ja mida rakendatakse riigi 2020. aasta lisaeelarve seaduse alusel eraldatavate vahendite arvel (edaspidi lisaeelarve vahendid). Määruse § 5 lg-st 1 tuleneb, et meetme tingimuste kehtestamisel lähtutakse sellest, et meetme alusel hüvitise, toetuse või finantsinstrumendi (edaspidi käesolevas peatükis toetus) eraldamine peab olema läbipaistev ja mittediskrimineeriv ning tagama sihtrühma kuuluvate isikute võrdse kohtlemise nii ühe meetme raames kui ka erinevate meetmete vahel. Määruse § 9 sätestab lisatingimused juriidilise isiku, füüsilisest isikust ettevõtja ja valitsusasutuse hallatava riigiasutuse toetustele ning lõike 1 kohaselt juriidilisele isikule, füüsilisest isikust ettevõtjale ja valitsusasutuse hallatavale riigiasutusele võib maksta toetust tema COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikust tulenevate kriisikahjude ja eriolukorra mõju leevendamiseks, tegevuse jätkusuutlikkuse tagamiseks või teenuste, toodete, äriprotsesside või ärimudeli ümberkorraldamiseks ja lõike 2 kohaselt lõikes 1 nimetatud toetust võib maksta üksnes juhul, kui taotlejal puuduvad 12. märtsi 2020. a seisuga riiklike maksude maksuvõlad või on need taotluse esitamise ajaks tasutud või ajatatud ning taotleja on täitnud taotluse esitamise ajaks maksudeklaratsioonide ja majandusaasta aruannete esitamise kohustuse. 2.9. Kultuuriministri 30.04.2020 määruse nr 9 „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“ § 1 lg 1 kohaselt määrusega kehtestatakse COVID-19 puhangust tingitud erakorralise abi tingimused valdkondlike organisatsioonide põhitegevusega seotud kulude, mille katmiseks planeeritud tulud on oluliselt vähenenud, kompenseerimiseks. Määruse § 2 lg 1 kohaselt toetuse andmise eesmärk on COVID-19 puhangust oluliselt mõjutatud valdkondlike organisatsioonide jätkusuutlikkuse tagamine. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt toetuse andmise tulemusena on tagatud valdkondlike organisatsioonide majanduslik jätkusuutlikkus 2.10. Võrdse kohtlemise põhimõttega ei ole kooskõlas see, et määruse § 4 lõike 2 punkt 6 välistab kriisiabi etendusasutusele, kes ei ole repertuaaristatistikat esitanud hiljemalt 1. maiks 2020, kuid annab kriisiabi taotlemise õiguse etendusasutusele, kellel oli sel ajal repertuaaristatistika esitatud. Kõnealune määrus võeti kultuuriministri poole vastu 30. aprillil 2020, avaldati Riigi Teatajas samal päeval ning jõustus 3. mail 2020. aastal. Etendusasutusel, kes ei olnud 1. maiks 2020 repertuaaristatistikat esitanud, polnud tingimusest teada saades enam võimalik seda tingimust mõistlike pingutustega tähtajaks täita. 2.11. Haldusmenetluse seaduS § 93 lg 2 kohaselt hakkab määrus kehtima (jõustub) kolmandal päeval pärast kehtivas korras avaldamist, kui seaduses või määruses endas ei ole sätestatud hilisemat tähtpäeva. Kultuuriminister ei ole pidanud vajalikuks näha ette kolmest päevast pikemat jõustumistähtaega. Seda, kas kultuuriminister on määruse kehtestamisel 5 kolmepäevase jõustumistähtaja mõistlikkust hinnanud, määruse seletuskirjast ei selgu. Kuivõrd määruse vastuvõtmise tingis eelkõige kriisiabi toetuse andmine etendusasutustele on põhjust eeldada, et määrusandja eesmärk oli määruse võimalikult kiire jõustamine. 2.12. Vacatio legis on ajavahemik, mis jääb seaduse avaldamise ja jõustumise vahele ning on seotud õiguskindluse põhimõttega (PS § 10). Õiguskindluse põhimõte nõuab mh, et vacatio legis’e jooksul jõuavad adressaadid uute normidega tutvuda ja oma tegevuse vastavalt ümber korraldada. Riik ei tohi uusi norme kehtestada n-ö üleöö. Teisisõnu tuleb jõustumistähtaja määramisel hinnata, kas normiadressaatidele jääb oma tegevuse ümberkorraldamiseks piisavalt aega Seda, kas kolmepäevane jõustumistähtaeg on põhiseaduspärane või mitte, tuleb hinnata igal üksikul juhul eraldi. Vacatio legis’e piisavust ehk mõistlikkust saab hinnata, arvestades vaatluse all oleva õigussuhte iseloomu, õigussuhte muutmise ulatust ning sellest tulenevat vajadust ümberkorraldusteks normiadressaatide tegevuses, samuti hinnates, kas muudatus õiguslikus olustikus oli ettenähtav või ootamatu (Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 83). 2.13. Määrus sätestas statistika esitamise tingimuse täitmise tähtpäevana kuupäeva (1. mai), mis eelnes määruse jõustumise kuupäevale (03.05.2020). Määrus võeti vastu 30.04.2020 ning avaldati elektroonilises Riigi Teatajas 30.04.2020 kell 19:54. Selleks, et täita määrusega esitatud tingimus, tulnuks kaebajal olla kursis määruse avaldamise ajaga, et jõuda esitada statistikat enne määruse jõustumist. Samas oli ajavahemik määruses toodud tingimuse kehtestamise ja täitmiseks jäänud aja vahel napilt üle ööpäeva. Seejuures tuleb arvestada, et 1. mai oli riigipüha. Arvestades statistika esitamise protsessi ajamahukust (konto avamine Eesti Teatri Agentuuri poolt, alles mille järel on võimalik asuda sisestama etenduse nimetust kohta, kusjuures igal üksikjuhul tuleb saada agentuuri kinnitus sisestatud etenduse kohta, misjärel on võimalik sisestada täiendavaid andmeid etenduse kohta (toimumise aeg, külastajate arve, piletitulu jms)), ei olnud kaebajal tehniliselt ja ajaliselt võimalik antud tähtajaks andmeid sisestada. Seejuures tuleb rõhutada, et kaebajal ei olnud mingisugust õigusaktist või lepingust tulenevat kohustust statistikaandmete esitamiseks. Eesti Teatri Agentuuri statistikabaasi sisestatavate andmete kohta on üldtutvustus toodud baasi esilehel. Lühidalt on süsteem järgmine: teatri aastase tegevuse kohta sisestavad andmeid nii need etendusasutused, kes saavad riigilt tegevustoestust kui ka need, kes ei saa tegevustoetust. Seejuures tegevustoetust saavate etendusasutuste puhul toetuse saamisega seotud kohustus esitada nõutav aruandlus, st ministeeriumi ja teatri omavaheline leping, mille aruande üheks osaks on statistikabaasi sisestatu. Kuna kõik etendustegevusega tegelevad organisatsioonid ei saa kas iga-aastaselt või mingil perioodil riiklikku toetust, siis neil (toetusi ei ole kohustust igal aastal aruande tähtaegadest kinni pidada (milleks on repertuaaril 15. veebruar ja majandusandmetel 1. aprill). Esitatud andmete põhjal koostatatkse aastakogumiku Teatrielu kroonikat ja aasta statistika koondülevaate. Iseenesest iga etenduasutuse enda huvides on samuti, et aastad oleksid omavahel võrreldavad ja võimalikult terviklikud ning ühtlasi annab see märku aruandesuutlikust asutusest. Aga see toimub vabatahtlikult aastaülevaate ja kroonika talletamise huvides ega kanna endaga kaasas mingeid seaduslikku kohustust. Kaebaja märgib et andmed kaebaja tegevuse kohta sisalduvad 2018.a. Teatrielu kroonikas, 6 kuis statistiliste andmete sisestamist ei pidanud ETA tagasiulatuvalt vajalikuks (sh. lähtuti asjaolust, et kaebajal puudus kohustus andmeid esitada). 2.14. Vacatio legis’e mõistlikkuse hindamisel ei ole oluline muuhulgas ka see, mis hetkest alates oli võimalik tutvuda määruse eelnõuga määruse andja veebilehel. Määrusandja ei saa eeldada, et määruse adressaadid tutvuksid omal algatusel kõikide tema veebilehel olevate eelnõudega ning veebilehel eelnõu kättesaadavusega ei ole võimalik õigustada liiga lühikest jõustumisaega. PS § 3 lg 2 järgi on täitmiseks kohustuslikud üksnes avaldatud seadused. Eelnõu avaldamine/menetlemine ei pruugi veel tähendada selle vastuvõtmist ning eelnõu avaldamist/menetlemist ei saa võrdsustada vastu võetud, avaldatud ja jõustunud määrusega (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 27. mai 2010. a otsus asjas nr 3-3-1-16-10, p 19). Enne määruse avaldamist ja jõustumist ei saa selle adressaadil olla täit kindlust selles, et eelnõu just sellisel kujul ka jõustub. 2.15. Seetõttu on statistika esitamise tähtpäev põhiseadusega vastuolus ebapiisava vacatio legise tõttu. 2.16. Määruse seletuskirjas on § 4 lõige 2 punktis 6 kehtestatud nõuete eesmärki selgitatud nii: „Punktis 6 sätestatakse nõuded teatrivaldkonna taotlejale, kes peab olema esitanud repertuaaristatistika andmeid 2018. a või 2019. a kohta hiljemalt 1. mail 2020. a statistikabaasi statistika.teater.ee, kelleks peab olema etendusasutus, millel on avalikult kättesaadav repertuaari ülevaade, sealhulgas lavastuste tutvustused koos loomingulise meeskonna nimekirjaga, regulaarne etendustegevus ja avalikult kättesaadav mängukava ning loominguline ja tehniline meeskond, kes saab oma tegevuse eest tasu. Nõuete kaudu soovitakse suunata toetus professionaalsetele etendusasutustele, mitte harrastusteatritele.“ Vastustaja kohtumenetluses esitatud seisukohtade järgi piirati statistika esitamise tähtaja kuupäev piirati teadlikult nende isikutega, kes olid teabe esitanud enne määruse jõustumist. Vastustaja sõnul polnud tegemist ebareaalse tingimusega ning nõude eesmärk oli piirata kriisimeetmes raha taotlejaid etendusasutustega, mille kohta oli teave tegevusmahtudest ja sisulisest tegevusest olemas ja kes on kas tegevustoetuse aruande esitamisega või vabatahtlikult soovinud enda tegevuse kohta infot jagada. Samuti sooviti vastustaja sõnul piirata taotlejaid etendusasutustega, mis pole loodud vaid ühe lavastusprojekti jaoks, vaid tegutsevad valdkonnas pikemajaliselt, st millel on sisuline tegevus vähemalt ühe aasta, kas siis 2018. või 2019. aasta jooksul (vt. halduskohtu otsuse p 3 alapunkt 1). 2.17. Nõue, et repertuaaristatistika peab andmebaasis olema 1. maiks 2020, ei ole kaebaja arvates määruses toodud eesmärgi saavutamiseks vajalik. Kui vastustaja eesmärk oli saada teada, kas tegemist on regulaarselt tegutseva etendusasutusega, saanuks vastavaid iseloomustavaid andmeid nõuda ka koos taotluse esitamisega. Arvestades Eestis tegutsevate etendusasutuste arvuga ei oleks see olnud ülemääraselt koormav. Kui määruse seletuskirjast tulenevalt sooviti eristada professionaalseid teatreid ja harrastusteatreid, siis repertuaaristatistika esitamine ei seondu kuidagi ka etendusasutuse professionaalsusega. 2.18. Kohtumenetluse käigus selgitas vastustaja, et nõude eesmärk oli piirata kriisiabi taotlejaid etendusasutustega, mille kohta oli teave tegevusmahtudest ja sisulisest tegevusest 7 juba olemas: „Repertuaaristatistika esitamise piirangu eesmärk polnudki võimaldada taotluse esitamine kõigile teatrivaldkonnas tegutsejatele. Taotlejate hulka sooviti piirata varasemalt statistikat esitanud isikutega ning neid taotlejaid koheldi võrdselt. Toetuse andjal on õigus eelistada isikuid, kelle kohta on olemas tegevusmahtude ja sisulise tegevuse detailne teave. Taotlejat on koheldud võrdselt sarnases olukorras olevate isikutega. Kõigil oli võimalus statistika esitamiseks sõltumata tegevusmahtudest, omandivormist ja žanrist. Eesmärk polnudki anda taotlejatele kuupäeva statistika esitamiseks, vaid kehtestada konkreetne kuupäev, mis ajaks enne määruse väljakuulutamist on statistika 2018. või 2019. aasta kohta juba esitatud.“ (vt halduskohtu otsuse p 3 alapunkt 3) 2.19. Sarnaselt halduskohtuga leiab kaebaja, et erinevat kohtlemist ei saa õigustada igasuguse administreerimise või tehnilise lihtsustamise abinõuga. Igasugust kriisi ja selle leevendamiseks vajaminevaid toetusmeetmeid ja -summasid, ei saa lõpuni detailselt ette planeerida. Määruses toodud tingimus kaldub kõrvale etendusasutuste kriisiabi eesmärgist, milleks oli tagada etendusasutuste majanduslik jätkusuutlikkus. Siinkohal märgib kaebaja, et vastustaja on pidanud hilisemalt võimalikuks täiendavate kriisiabi lisavoorude korraldamist rahvakultuuri valdkonnas (vt. https://www.kul.ee/et/uudised/lahiajal-avanevad-kriisiabi- lisavoorud-rahvakultuurivaldkonnale), muusika- ja filmivaldkonnale https://www.kul.ee/et/uudised/avanesid-lisavoorud-muusika-ja-filmivaldkonnale) , kusjuures kultuuriminister on avaldanud, et kultuurivaldkonna kriisipaketist toetuste saajate ring laieneb (vt https://www.kul.ee/et/uudised/kultuuriminister-tonis-lukas-kultuurivaldkonna- kriisipaketist-toetuse-saajate-ring-laieneb). Isegi kui esitatud taotlustest tuleneva rahasumma ületab prognoositud eelarvemahtu, sätestas määruse § 9 lg 4 lause 3, et kui teatrivaldkonnas kriisiabina taotletud summa osutub suuremaks kui eelarves teatrivaldkonna toetuseks kavandatud summa, vähendatakse kõigi taotlejate maksimaalselt põhjendatud vajadust võrdselt leitud protsendi võrra, kuni taotlejatele eraldatav summa saab võrdseks valdkondliku eelarvega. Kaebaja poolt halduskohtus vaidlustatud toetuse jagamise määrusest nähtub et osaliselt vähendatigi kõigilt proportsionaalselt makstavat toetussummat. Ehkki riigil on kriisiabi andmisel avar otsustusõigus, tuleb ka siin silmas pidada ebavõrdse kohtlemise keeldu. Ka ei saa kaebaja arvates vajadus hoida kokku riigi raha õigustada erinevat kohtlemist. III. KOKKUVÕTE Kaebaja leiab, et määruse § 4 lõike 2 punktis 6 sätestatud statistika esitamise tähtaeg rikub põhiseaduse § 12 lõikest 1 tulenevat ebavõrdse kohtlemise keeldu ning on vastuolus põhiseaduse §-st 10 tuleneva õiguskindluse põhimõttega ebapiisava vacatio legis’e tõttu. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Ivar Vahesalu MTÜ Von Glehni Teater lepinguline esindaja 8 /allkirjastatud digitaalselt/ Margus Prangel MTÜ Von Glehni Teater seaduslik esindaja /allkirjastatud digitaalselt/ Krista Jürgenson MTÜ Von Glehni Teater seaduslik esindaja 9 Õiguskantsleri Kantselei 02.12.2020 nr 5-20-6/6 Justiitsministeerium PSJV nr 5-20-6 Kultuuriministeerium Mittetulundusühing Von Glehni Teater Arvamuste edastamine Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-20-6 Riigikohtule saabunud arvamused. Arvamused kättesaadavad ka: https://www.riigikohus.ee/et/menetlus- riigikohtus/pohiseaduslikkuse-jarelevalve. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium vaatab asja läbi koosseisus Villu Kõve, Hannes Kiris, Ants Kull, Ivo Pilving ja Nele Parrest kirjalikus menetluses põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 51 lg 1 alusel. Taotluste ja seisukohtade esitamise viimane tähtpäev on 7. detsember 2020. Lahend tehakse avalikult teatavaks kohtukantselei kaudu ja avaldatakse Riigikohtu kodulehel www.riigikohus.ee. Lahendi edastab Riigikohus menetlusosalistele. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kadri Nõmm Riigikohtu sekretär Lisa: arvamused Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e-post [email protected] www.riigikohus.ee