Kiri

Mõjude hindamise metoodika Justiitsministeerium ja Riigikantselei 2020  Sisukord Sissejuhatus .................................................................................................................................................... 3 1. Mõjude hindamise olemus ja eesmärk .................................................................................................. 4 2. Mõjude hindamise etapid ...................................................................................................................... 5 2.1. Probleemi kindlaksmääramine........................................................................................................ 7 2.2. Eesmärkide püstitamine.................................................................................................................. 8 2.3. Eesmärkide saavutamise vahendite kujundamine........................................................................ 11 2.4. Eesmärkide saavutamise vahendite mõjude analüüs ................................................................... 13 2.4.1. Mõjude tuvastamine .............................................................................................................. 13 2.4.2. Mõjude kirjeldamine ja olulisuse tuvastamine ...................................................................... 14 2.4.3. Oluliste mõjude põhjalikuma analüüsi tegemine .................................................................. 16 2.5. Eesmärkide saavutamise vahendite võrdlemine .......................................................................... 16 2.6. Hindamise (vahe- ja järelhindamise) planeerimine ...................................................................... 17 3. Ülevaade mõjude hindamisest kolme poliitikakujundamise põhiprotsessi raames ............................ 19 Lisa. Mõjude hindamine kolme poliitikakujundamise põhiprotsessi raames ...................................... 21 Mõjude hindamine valdkonna arengukava koostamise käigus ....................................................... 21 Mõjude hindamine seaduseelnõude ettevalmistamise käigus ........................................................ 23 Mõjude hindamine Euroopa Liidu asjades ....................................................................................... 25 2 Sissejuhatus Mõjude hindamise metoodika (edaspidi ka MHM või metoodika) on juhindumiseks valitsusasutuste teenistujatele, kes tegelevad poliitikakujundamisega ning seejuures puutuvad kokku valdkonna arengukavade väljatöötamise, õigusaktide ettevalmistamise ja Euroopa Liidu (edaspidi ka EL) asjades valitsuse seisukohtade kujundamisega ning nende vahe- ja järelhindamisega. Metoodika eesmärk on parandada ja ühtlustada valitsusasutuste suutlikkust valitsuse poliitika kavandamisel ja elluviimisel. Mõjude hindamine parandab valitsuse otsustusprotsesside kvaliteeti ja läbipaistvust ning loob paremad eeldused, et need otsused avaldavad soovitud mõju ühiskonnaelu asjade korraldusele. Metoodikas esitletakse ja selgitatakse lähenemist mõjude tuvastamisele, nende eelhindamisele ning vahe- ja järelhindamisele. Metoodika koosneb põhiosast ja lisast. Põhiosas selgitatakse mõjude hindamise olemust ja eesmärki ning vaadeldakse täpsemalt mõjude hindamise etappe. Viimases peatükis antakse kokkuvõtlik ülevaade mõjude hindamisest kolme poliitikaprotsessi raames – valdkonna arengukavade, seaduseelnõude koostamise ning Euroopa Liidu asjades valitsuse seisukohtade kujundamisel. Lisas esitatakse kolme poliitikaprotsessi täpsemad kirjeldused. Abimaterjalid mõjude hindamise läbiviijatele leiab Riigikantselei, Justiitsministeeriumi ja Rahandusministeeriumi veebilehtedelt1, mida nimetatud asutused vajaduse korral täiendavad. 1 Mõjude hindamine https://www.riigikantselei.ee/et/valitsuse-toetamine/mojude-hindamine Hea õigusloome ja seadusloome plaanid https://www.just.ee/et/eesmargid-tegevused/oiguspoliitika/hea-oigusloome-ja- seadusloomeplaanid Strateegilise planeerimise ja finantsjuhtimise käsiraamat - https://www.rahandusministeerium.ee/et/sissejuhatus 1. Mõjude hindamise olemus ja eesmärk Mõjude hindamine on protsess, mille abil kogutakse tõendusmaterjali planeeritavate poliitikavalikute eeliste ja puuduste kohta, hinnates nende potentsiaalseid tagajärgi ning kasutuselolevate poliitikavahendite tulemuslikkust või mõju. Mõjude hindamine on loogiline sammude jada, mis tuleb läbi teha poliitikavalikute väljatöötamise käigus, nende rakendamise ajal või järel. Mõjusid tuleb hinnata valdkonna arengukavade koostamisel, õigusloomes ja Euroopa Liidu asjades Eesti seisukohtade kujundamisel (ja vajaduse korral erandina ka Euroopa Liidu õiguse ülevõtmisel), (edaspidi üheskoos poliitikakujundamise põhiprotsessid). Need protsessid on sageli omavahelistes seostes nii ajaliselt kui ka sisuliselt, nt on õigusakt koostatud mõne valdkonna arengukava või Euroopa Liidu tasandi algatuse või õigusakti elluviimiseks. Poliitikakujundamise põhiprotsesside mõjude hindamise ning kaasamise protseduuride läbimine aitavad kaasa sellele, et tehakse vähem otsuseid, mille tagajärjed on prognoosimata või suurel määral ebaselged. Poliitika ettevalmistamise protsessis hinnatakse, kas õigusakti või muud poliitikavahendit on vaja. Seejärel hinnatakse, kas eelnõu eesmärgid, nende saavutamise vahendid ja nende rakendamise prognoositavad tagajärjed on kooskõlas ja tasakaalus, ning viimaks, kuidas vältida õigusakti või valdkonna arengukava kehtestamisega kaasnevaid negatiivseid tagajärgi. Euroopa Liidu asjade puhul toob mõjude hindamine esile EL õigusakti või muude EL asjade rakendamisega kaasnevad konkreetsed mõjud Eestis ning võimaldab Eesti seisukohtade kujundamisel ja EL tasandi läbirääkimistes neid mõjusid arvesse võtta. Mõjude hindamise praktiline väärtus seisneb seega selles, et juba põgusa mõjude hindamise järel on võimalik hinnata, kuivõrd peaks valitsus asjaomase probleemiga üldse tegelema, milliseid probleeme annab ennetada ja kuidas leida parim moodus juba ilmnenud probleemidega toimetulekuks. Mõjude hindamise eesmärgid2:  aitab kriitiliselt hinnata riigi sekkumise vajadust;  suurendab poliitilise otsustusprotsessi usaldusväärsust ja läbipaistvust sealhulgas nii tulemuste, kulutuste kui ka kaasnevate kõrvalmõjude vallas ning seeläbi aitab vältida ebasoovitavaid tagajärgi;  parandab poliitikaotsuste kvaliteeti, suurendades otsustajate teadlikkust erinevatest probleemi lahendamise alternatiividest ning nende positiivsetest ja negatiivsetest mõjudest;  aitab vähendada analüüsi ja järelduste subjektiivsust mõjuanalüüsile esitatavaid nõudeid järgides;  aitab kaasa teadmistepõhisele poliitikakujundamisele. Poliitikadokumentide ettevalmistamise käigus avalikkuse ja huvirühmade kaasamine ning avalik konsulteerimine toimuvad Vabariigi Valitsuse 13. jaanuari 2011. a määruses nr 10 „Vabariigi Valitsuse reglement” sätestatud ja reglemendi § 4 lõike 2 alusel kehtestatud „Kaasamise hea tava“ kohaselt. Valitsusvälised partnerid peaksid mõjude hindamise metoodikaga kursis olema sedavõrd, et kui neid kaasatakse mõjude hindamise protsessi, siis nad teaksid, millised nõuded erinevates etappides kehtivad. 2 OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy: Regulatory Impact Assessment, OECD 2020, lk 8-9 põhjal https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/7a9638cb- en.pdf?expires=1602052872&id=id&accname=guest&checksum=D643356EE497DA09E5EF080B866E0C4B 4 2. Mõjude hindamise etapid3 Mõjude hindamisel on mitu etappi, mis on sarnased kõigi kolme poliitikakujundamise põhiprotsessi puhul, kuid siiski esineb teatud määral erinevusi (vt täpsemalt peatükist 3). Mõjude hindamise aluseks on võetud Euroopa Komisjoni mõjude hindamise juhendis4 esile toodud põhimõtted, kuna Eesti seaduseelnõude väljatöötamise protsessi loogika lähtub samadest etappidest. Mõjude analüüsi tegemiseks on tarvis, et tuvastatud oleks probleem, seatud eesmärk ning välja töötatud poliitikavalikud (sh jätkamine sama olukorraga) ja/või -vahendid, mille suhtes mõju analüüsida. Mõjude analüüsi ei saa teha abstraktselt ilma nende kolme komponendita. Eesmärkide Eemärkide Probleemi Eesmärkide Eesmärkide saavutamise saavutamise saavutamise vahendite Hindamine kindlaksmääramine püstitamine vahendite mõjude vahendite järelhindamine kujundamine analüüs võrdlemine Joonis 1. Mõjude hindamise etapid Mõjude hindamise käigus läbitakse järgmised etapid ja vastatakse järgmistele küsimustele: 1. Probleemi kindlaksmääramine − Kus me oleme praegu, mis on probleem ja miks me peame midagi muutma? 2. Eesmärkide püstitamine − Mida me soovime saavutada? 3. Eesmärkide saavutamise vahendite kujundamine − Millised on erinevad võimalused eesmärkide saavutamiseks? 4. Eesmärkide saavutamise vahendite mõjude analüüs − Millised on erinevate vahendite võimalikud tagajärjed ja keda need mõjutaksid? 5. Eesmärkide saavutamise vahendite võrdlemine − Millise vahendiga saavutatakse soovitud eesmärk parimal viisil ja kas valitud variandiga kaasnevad hüved õigustavad kaasnevaid kulusid või ebasoovitavaid mõjusid? 6. Poliitikavahendite hindamine (vahe- ja järelhindamine) − Kas poliitika saavutas soovitud eesmärgid? Poliitikavahendite mõjude analüüsis tuleb omakorda läbi viia kolmesammuline mõjude analüüsi protseduur (vt joonis 2), mille tulemus on analüüsitud mõjude kirjeldus poliitikavalikute tegemise eel. Neist esimesed kaks sammu tuleb läbi teha kõigi poliitikakujundamise põhiprotsesside puhul, mis mõjude hindamise läbivad. Kokkuvõtlikult nimetatakse neid kahte sammu esmaseks mõjuanalüüsiks. Kui eelnõuga kaasnevad olulised mõjud, tuleb kirjeldada nende mõjude 3 Etappide jaotus võib erinevates teoreetilistes käsitlustes või ka riigiti mõnevõrra erineda, peamiselt tulenevalt sellest, kui põhjalikku mõjude analüüsi kirjeldatakse. Näiteks, kui kirjeldatakse nn screening mõjude analüüsi etappe, siis käsitletakse probleemi ehk olukorra kirjeldamist, eesmärkide püstitamist ning võimalike alternatiivsete vahendite kindlaksmääramist ühes etapis, millele järgneb alternatiivsete vahendite mõjude analüüsi etapp. Käesolevas dokumendis on õigusaktide mõjude analüüsi etappide piiritlemisel lähtutud Euroopa Komisjoni mõjude hindamise juhendis toodud etappide jaotusest (https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/better-regulation-guidelines-impact-assessment.pdf) 4 Euroopa Komisjoni mõjude hindamise juhend https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/better-regulation-guidelines-impact-assessment.pdf avaldumisega seotud asjaolusid (kellele avalduvad, kuidas, millal). Oluliste mõjude hindamiseks tuleb teha põhjalikum analüüs. Poliitikavahendite Mõjude Mõjude mõjude analüüs olulisuse põhjalikum väljaselgitamine analüüs Esmane mõjuanalüüs Joonis 2. Esmane mõjuanalüüs ja mõjude põhjalikum analüüs Teenistuja esmane ülesanne on mõjuvaldkondade tuvastamine koos hinnangu andmisega. Põhjalikum mõjude analüüs võib nõuda uuringute tegemist, mis omakorda nõuab rohkem aega (ja muid ressursse) lahendusteni jõudmisel. Selleks võib olla vajadus koostada vastava uuringu lähteülesanne, vajaduse korral konsulteerides selleks valdkonna ekspertidega. Keskkonnamõjude hindamisel lähtutakse metoodikast sedavõrd, kui see on vajalik õiguslike valikute või valdkonna arengukava poliitikavalikute mõjude väljaselgitamiseks ja nende olulisuse hindamiseks. Valdkonna arengukava algatamisel või koostamisel selgitatakse eeldatavalt olulise keskkonnamõju kaasnemine ja keskkonnamõju strateegilise hindamise (edaspidi ka KSH) algatamise vajalikkus keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (edaspidi KeHJS) alusel. Seaduses on nimetatud juhud, kui KSH algatamine on kohustuslik, ning reguleeritud on eelhinnangu andmine, et selgitada dokumendi KSH algatamise vajalikkus. Kui strateegiline planeerimisdokument (sh valdkonna arengukava) koostatakse eeldavalt olulise keskkonnamõjuga valdkonnas ja selle alusel kavandatakse tegevust, millega võib kaasneda eeldatavalt oluline keskkonnamõju, algatatakse keskkonnamõju strateegiline hindamine5. Sellisel juhul analüüsitakse keskkonnamõjusid nimetatud seaduse alusel reguleeritava KSH protsessi käigus ning KSH tulemusena koostatakse KSH aruanne. Järgnevalt on esitatud põhjalikum ülevaade mõjude hindamise etappidest, kirjeldades küsimusi, millele on erinevate etappide juures vaja vastata, ja nendele vastamiseks kasutatavaid tehnikaid. Järgnevate etappide tulemite kirjeldus esitatakse valdkonna arengukavade koostamisel, seaduseelnõude väljatöötamiskavatsuses (edaspidi ka VTK) ja Euroopa Liidu asjades seisukohtade kujundamisel. 5 Valdkonna arengukava puhul tuleb keskkonnamõju strateegiline hindamine korraldada siis, kui see koostatakse põllumajanduse, metsanduse, kalanduse, energeetika, tööstuse, transpordi, jäätmekäitluse, veemajanduse, telekommunikatsiooni või turismi valdkonnas ja selle alusel kavandatakse KeHJS § 6 lõikes 1 nimetatud tegevust või kavandatav tegevus on eeldatavalt olulise keskkonnamõjuga, lähtudes KeHJS §6 lõigetes 2–4 sätestatust. Juhised on leitavad Keskkonnaministeeriumi veebilehelt https://www.envir.ee/et/keskkonnamoju-strateegiline-hindamine 6 2.1. Probleemi kindlaksmääramine Probleemi kindlaksmääramisel:  määratakse kindlaks probleemi ulatus ning seosed põhiprobleemi ja alaprobleemide vahel;  määratakse kindlaks sihtrühmad, keda see probleem või probleemide kogum puudutab;  tuvastatakse probleemide põhjused. Esialgne ülevaade probleemist tuleb anda nii valdkonna arengukava koostamise ettepanekus (edaspidi ka AKE) kui ka seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuses. Valdkonna arengukavade kaudu viiakse ellu pikaajalise strateegia „Eesti 2035“ 6 strateegilisi sihte (edaspidi ka strateegilised sihid). AKE koostamisel saab probleemide kirjeldamisel lähtuda „Eesti 2035“-s välja toodud arenguvajadustest. Eelnõu ettevalmistamisel võib käsitletavat probleemi koostöös sihtrühmadega täpsustada ka pärast seda, kui on antud vastav mandaat. EL asjade puhul on probleemikirjeldus juba esitatud Euroopa Komisjoni mõjuanalüüsis eelnõu seletuskirjas. Seega EL asjades seisukohtade kujundamisel tuleks esile tuua EL õigusakti või muu EL asjaga lahendatava probleemi aktuaalsus nii Euroopas kui ka Eestis7. Hindamise selle etapi eesmärk on konkreetselt püstitada ja piiritleda probleem, mis annaks selge pildi probleemi poliitilisest ja tehnilisest ulatusest ning lubaks hindajal probleemi lahendamiseks välja pakkuda erinevaid lahendusi 8 . Poliitikadokumendi algatamise ajendiks võib olla ka vajadus avanevaid võimalusi paremini ära kasutada või neid võimalusi teadlikult luua. Sel juhul tuleb kirjeldada, miks on oluline riigi sekkumine ja miks see on halb, kui ei sekkuta riiklikul tasandil. Probleemi võib vaadelda kui vastuolu tegeliku ja soovitud olukorra vahel. Seega sisaldab probleemi kindlaksmääramine olemasoleva olukorra kirjeldust, tuues esile selle erinevused soovitud olukorrast. Probleemi kirjeldamisel kasutatavad mõisted peavad olema lahtimõtestatud ja selged. Samas ei saa mööda vaadata, et osa probleeme või probleemistikke alluvad kindlaksmääramisele või lahendamisele halvasti, mis tuleneb tihti ka sellest, et eri huvirühmadel on erinev arusaam kas probleemi olemusest või lahendamisest (nt kas majanduskriisi lahenduseks on suurem riigipoolne kulutamine või kärpimine). Riukalike probleemide9 puhul on võimalus, et polegi ühtegi päris õiget lahendust ning enam-vähem sobiv lahendus tuleb leida katsetamise korras. Probleemi selgitamisel tuleb põhjendada, miks on üldse tegemist probleemiga ehk miks olemasolev olukord ei ole sobiv ja mis on probleemide põhjused. Poliitikakujundamise protsessi konteksti arvestades tuleb vastata mitmele küsimusele. Kas on võimalik väita, et probleemid tulenevad just olemasolevatest poliitikaotsustest või nende puudumisest (sh milliseid piiranguid olemasolevad otsused või regulatsioonid seavad ning kas nendest on võimalik loobuda)? Kas probleemi 6 Riigikogu seab 15 aastaks riigi strateegilised sihid ja Vabariigi Valitsus kinnitab tegevuskava sihtide saavutamiseks vajalike muutuste elluviimiseks. Riigi strateegilised sihid on valdkonnaülesed suured eesmärgid, mille poole Eesti ühiskond liikuma peab, ning need seatakse riigi pikaajalise arengustrateegia „Eesti 2035“ raames. https://www.riigikantselei.ee/et/valitsuse-toetamine/strateegia-eesti-2035/materjalid 7 „Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised“ punkt 22.1 https://www.riigikantselei.ee/sites/default/files/content-editors/Failid/EL/euroopa_liidu_asjade_menetlemise_juhised_1.09.2020.pdf 8 Staronova, K. Poliitikaanalüüsi tehnikad ja meetodid, lk 11. Praxis 2002. 9 Selliseid probleeme, mida on raske või võimatu lahendada, kas ebatäielike, muutuvate või vastandlike nõuete tõttu, nimetatakse riukalikeks probleemideks (inglise k wicked problems). lahendamiseks on juba rakendatud poliitikat, millist ja mis tasandil, ja miks see ei ole töötanud (vajaduse korral tuleb ülevaade anda ka seni kehtinud otsustest ja õiguslikest regulatsioonidest)? Probleemi ulatuse ja olemuse selgitamisel on oluline viidata ka sellele, kui suurt osa elanikkonnast probleem mõjutab ja kuidas ta seda teeb (kes kuuluvad kavandatava poliitika sihtrühma). Kui probleem avaldub vähestel ühiskonnarühmadel või teatud piirkondades, siis võib olla võimalik riikliku reguleerimise asemel kasutada vähem koormavaid vahendeid või kasutada probleemi lahendamiseks kohalike omavalitsuste abi. Samas on oluline arvestada ka inimrühmi, kellele mõjud avalduvad kaudselt (sh muudatuste rakendamisega seotud sihtrühmi). Hilisema analüüsi käigus hinnatakse täpsemalt, kuidas pakutavad lahendused mõjutavad erinevaid sihtrühmi. Probleemi põhjuslike seoste kindlaksmääramiseks on võimalik kujutada põhiprobleemi ja erinevate alaprobleemide vahelisi seoseid probleemide puuna. Probleemide puu koostamise esimese sammuna loetletakse arutluse all oleva teemaga seotud erinevad probleemid. Seejärel reastatakse probleemid hierarhiliselt ja tuvastatakse nende omavahelised seosed (algpõhjused alumistel tasanditel, algpõhjuste tagajärgedeks olevad probleemid nende kohal). Probleemide algpõhjused ja tagajärjed saab seejärel ühendada puulaadsesse struktuuri (keerukamate probleemide puhul võib algpõhjuseid ja sellest tulenevalt ka puuharusid olla mitu, osa probleeme ei pruugi puusse üldse sobida). Probleemide põhjuste süstematiseerimine võimaldab selgitada probleemi enese olemust ning seda vajaduse korral ümber sõnastada, täpsustada või piiritleda. Samuti loob põhjuslike seoste esitamine võimaluse muudatuse olemuse ja eesmärgi ümbersõnastamiseks või isegi põhjalikumaks muutmiseks – võib ilmneda, et valdkonna arengukava või eelnõu ettevalmistajal on otstarbekam tegeleda päevakorrale tõusnud probleemi lahendamise nimel probleemi allikate (põhjuste) kõrvaldamisega10, isegi kui need väljuvad protsessi algatanud asutuse pädevusalast. Esmase ülevaate käigus on mõistlik anda ülevaade võimalikest põhjustest eksperdihinnangute tasemel, viidates asjakohastele uuringutele, analüüsidele ja sellele, milliste vabaühenduste ning huvirühmadega on küsimust arutatud (on ka võimalik, et teave probleemi eksisteerimise kohta tulenes organisatsioonide või huvirühmadega konsulteerimisest) 11 . Peale probleemi kindlaksmääramise ja sisulise kirjeldamise on edasiste etappide läbimiseks oluline hetkeolukorda kvantitatiivselt kirjeldada. Olukorra kvantifitseerimisega luuakse alus edasiseks mõjude analüüsiks ning kirjeldus annab võimaluse otsustada probleemi ühiskondliku olulisuse üle (luues vajaduse korral põhjenduse vähese olulisuse tõttu teemast loobumiseks). 2.2. Eesmärkide püstitamine Eesmärkide püstitamisel:  leitakse selge seos probleemi põhjustega;  korrastatakse eesmärgid hierarhiaks;  määratakse kindlaks peamised eesmärkide saavutamise hindamiseks kasutatavad mõõdikud;  kontrollitakse eesmärkide kooskõlalisust teiste strateegiadokumentide ja eelnõudega. 10 Nt on probleemiks inimeste hasartmängudest sõltuvuse ohu suurenemine. Seda soodustab suur mänguautomaatide ja -laudade kättesaadavus, mida omakorda mõjutab nende arv. Arvu kujunemisel on määravaks iga lisanduva mänguautomaadiga või -lauaga kaasnev lisatulu kasiinooperaatori jaoks, st mida väiksem on tulusus, seda väiksem on tõenäosus, et operaator soovib suurendada automaatide ja laudade arvu. Mänguautomaatide ja -laudade tulusust mõjutavad omakorda muu hulgas nende pealt tasutavad maksud, aga ka nende füüsiline kättesaadavus linnades, mis omakorda mõjutab klientide arvu. Järelikult on võimalik riigil vähendada inimeste sõltuvusohtu, tõstes näiteks mänguautomaatidelt või -laudadelt tasutavaid makse või sätestades piirangud hasartmängukohtade asukohtadele, muutes neid vähem kättesaadavaks. 11 Kaasamise hea tava näeb ette, et sihtrühmi ja ka avalikkust kaasatakse poliitikakujundamisse võimalikult varases etapis. Seega on koostöö otsimine huvirühmadega probleemi kindlaksmääramisel varaseim võimalik kaasamisetapp. 8 Eesmärgid tulenevad lahendamist vajavatest probleemidest ja need tuleks püstitada pärast probleemide analüüsi. Eesmärkide kirjeldamine on tingimata nõutav eelnõude väljatöötamiskavatsuses. Valdkonna arengukavade koostamisel seatakse esialgsed eesmärgid koostamise algjärgus (AKE koostamisel) lähtuvalt strateegilistest sihtidest ja partnerite koosloomest ning neid täpsustatakse protsessi jooksul. EL asjade puhul on eesmärke kirjeldatud Euroopa Komisjoni eelnõu seletuskirjas. Seega EL asjades seisukohtade kujundamisel tuleks selgitada, kas kavandatud eesmärk on pakutud muudatuste (vahendite) kaudu muu hulgas Eestis saavutatav12. Eesmärki võib vaadelda kui seisundit või olukorda, milleni soovitakse probleemide lahendamise teel jõuda. Kui probleemide kindlaksmääramise käigus kirjeldatakse hetkeolukorda, siis eesmärkide kindlaksmääramise puhul konstrueeritakse hetkeolukorrast lähtudes soovitud olukord (st eesmärgid peaksid olema otseselt seotud probleemi ja selle algpõhjustega). Eesmärki kirjeldades on oluline, et aluseks ei võetaks juba ühte konkreetset poliitikaalgatust ja selle võimalikke tulemusi, vaid kirjeldataks situatsiooni, milleni jõudmiseks võib olla mitu lahendust. Võimalikult täpselt tuleb esile tuua tulemused, mille ilmnemisel on kindlaksmääratud probleem(id) lahendatud. Õigusakti eelnõu koostamise juures tuleb eeskätt põhjendada, milleks õigusakti vajatakse ning miks on õiguslik reguleerimine eelistatud sekkumise viis. Valdkonna arengukavade koostamisel tuleb eesmärkide abil planeerida valdkonna keskpikka arengut. Seetõttu tuleb planeerida soovitud seisundini jõudmine valdkonna arengukava kestuse jooksul ning silmas pidada, et need oleksid piisavalt ambitsioonikad, kuid saavutatavad13. Eesmärkide sõnastamisel võib lähtuda SMART-kriteeriumidest14, mille järgi on eesmärgid: 1. konkreetsed (specific) – eesmärgid peavad olema piisavalt konkreetsed, et neid ei oleks võimalik erinevalt tõlgendada; 2. mõõdetavad (measurable) – eesmärgid peaksid määrama soovitud tulevase olukorra mõõdetavate kriteeriumidega, et oleks võimalik hinnata, kas eesmärk saavutati või mitte; 3. legitiimsed (accepted) – kui eesmärgiks on käitumise mõjutamine, siis peab eesmärk olema aktsepteeritud, arusaadav ja ühtmoodi tõlgendatav kõigi poolt, kes vastutavad selle saavutamise eest (Mõne käsitluse järgi tähendab A ka saavutatavust (achievable)); 4. realistlikud (realistic) – eesmärgid peavad olema auahned (olemasolevat saavutustaset kirjeldavast eesmärgist pole kasu), aga nad peavad olema nende saavutamise eest vastutavate isikute jaoks ka realistlikud, et neil oleks tähendus (Mõne käsitluse järgi tähendab R asjakohasust (relevant)); 5. ajaliselt piiritletud (time-bound) – eesmärgid jäävad ebamääraseks, kui nad pole seotud täpse kuupäeva või ajavahemikuga. Valdkonna arengukava põhiosas sõnastatakse arengukava üldeesmärk ja alaeesmärgid ning määratakse vastavad mõõdikud koos alg- ja sihttasemetega 15 . Kaaluda tuleb võimaluse korral 12 „Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised“ punkt 22.1 13 Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2019. a määruse nr 117 „Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord“ 14 Kriteeriumide lõplik väljatöötaja pole teada (seda enam, et erinevates käsitlustes tähistavad akronüümi erinevad tähed erinevaid ingliskeelseid sõnu), kuid juhtimiskonsultant Peter Drucker kirjeldas oma 1954. aasta raamatus „The Practice of Management“ eesmärkidel põhinevat juhtimise süsteemi, mis on väga sarnane tänapäeval tuntud SMART-kriteeriumidega. Lisaks, George T. Doran, Management Review, 1981, There's a S.M.A.R.T. way to write management's goals and objectives. Dorani esialgses versioonis oli 5 kriteeriumi: spetsiifiline, mõõdetav, määratud vastutusega, realistlik ja ajaraamiga seotud (specific, measurable, assignable, realistic:, time-related). 15 Üldeesmärgiga seotud mõõdik on üldjuhul regulaarselt (vähemalt iga aasta) jälgitav mõjumõõdik, mis peegeldab arengukava eesmärkide saavutamist arengukava programmide koondmõjul. Enamasti kasutatakse kuni kolme üldeesmärgi mõõdikut. Alaeesmärgi samade mõõdikute kasutamist, mis on kasutusel pikaajalises strateegias „Eesti 2035“ ja Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis. Eesmärgid ilmnevad erinevatel tasanditel: 1. Mõjueesmärgid on poliitika üldised sihid ja neid väljendatakse lõpliku tulemuse või mõjuna. Edu puhul peab riigi sekkumine tekitama muutuse üldeesmärgi saavutamise poole (eeldusel, et kõrgetasemeliste eesmärkide saavutamine sõltub ka teistest teguritest väljaspool valitsusasutuse kontrolli). Üldeesmärgiks on näiteks majanduskasvu toetamine maapiirkondades ja selle saavutamise mõõdikuks on maapiirkondade majanduskasvu määr. 2. Tulemuseesmärgid on poliitika vahetud eesmärgid, mis on vaja saavutada, et jõuda üldeesmärkideni. Neid väljendatakse poliitika otseste ja lühiajaliste mõjudena. Üksikeesmärk on näiteks majandustegevuse toetamine maapiirkondades ja selle saavutamise mõõdikuks on asutatud uute ettevõtete arv. 3. Tegevuseesmärke (ei ole asjakohane valdkonna arengukavade puhul) kirjeldatakse väljundina ehk toodete ja teenustena, mida riigi sekkumine peaks looma. Nende eesmärkide saavutamine on üldjuhul riigi sekkumise eest vastutava asutuse otsese kontrolli all (st kõrvaltegurite mõju eesmärkide saavutamisele on väike). Tegevuseesmärgiks on rahalise abi andmine projektidele, mis toetavad maapiirkondades alustavaid ettevõtteid, ning selle saavutamise indikaatoriks on rahalist abi saavate projektide arv. Eesmärkide püstitamisega võib alustada nii mõjude tasandilt kui ka tegevuseesmärkidest. Praktikas on oluline, et sõltumata sellest, milliselt tasandilt alustatakse eesmärkide püstitamist (ka tasandite arv võib varieeruda sõltuvalt poliitika iseloomust), tuleb liikuda tasandite vahel üles-alla, kuni eesmärgid on nii omavahel kui ka suhtes lahendatava probleemiga kooskõlalised ja loogiliselt seotud. Poliitika väljatöötamisel on vajalik määrata kindlaks peamiste eesmärkide saavutamise hindamiseks kasutatavad mõõdikud, mis jagunevad vastavalt saavutatava eesmärgi tasemele järgmiselt: 1. Mõjumõõdikud, mille abil on võimalik mõõta või hinnata soovitud sotsiaal-majandusliku vm mõju (impact) saavutamist. Need iseloomustavad tagajärgi väljaspool selle otsest ja kohest kokkupuudet adressaatide või sihtrühmadega. Sobivad valdkonna (strateegiliste) eesmärkide hindamiseks. Need hõlmavad keskmise või pika aja jooksul avalduvaid: 1.1. soovitud ja soovimatuid mõjusid programmi otsestele adressaatidele ja sihtrühmadele, nt jätkuvalt tegutsevate väikeettevõtjate arv kolm aastat pärast toetuse saamist; 1.2. soovitud ja soovimatuid mõjusid isikutele ja organisatsioonidele, kes ei kuulunud meetme otseste adressaatide ja sihtrühmade hulka, nt mõju toetatud firmade varustajatele või allhankijatele. mõõdik on üldjuhul regulaarselt (vähemalt iga aasta) seiratav mõjumõõdik või erandkorras tulemusmõõdik (on hinnang või mõõdik, mis näitab taotletava tulemuse saavutamist või saavutamise poole liikumist), mis peegeldab alaeesmärgiga seotud tegevuste terviklikku mõju valdkonnale. Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2019. a määruse nr 117 „Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord“ 10 2. Tulemusmõõdikud, mis näitavad taotletava tulemuse saavutamist või saavutamise poole liikumist (outcome). Need on näiteks otsesed mõjud sihtrühmale, nt väikeettevõtjate rahulolu saadud nõustamisega. Sobivad kesktaseme (strateegiliste) eesmärkide hindamiseks. 3. Väljundmõõdikud, mis iseloomustavad konkreetse tegevuse eeldatavat vahetut tulemit (output), nt toimunud koolituste arvu, toetust või nõustamist saanud väikeettevõtjate arvu jne. Sobivad tegevuseesmärkide hindamiseks. Lisaks eristatakse valdkonna üldisi näitajaid, mis loovad tulemusmõõdikutele sobiva konteksti. Need hõlmavad kogu territooriumi, rahvastikku või selle osa, sõltumata sellest, kas poliitikavahend puudutas neid või mitte, nt põhikooliõpilaste arvu muutus järgneval kümnendil või regulaarselt internetti kasutav protsent elanikkonnast. Seega ei mõõdeta selliste mõõdikutega vaatlusaluse poliitika, programmi või asutuse tulemuslikkust, kuid need aitavad mõista poliitika, programmi või asutuse tegevuskeskkonna dünaamikat või hetkeolukorda. Kirjeldatud mõõdikud, eriti väljundmõõdikud, võiks anda informatsiooni raha, tarvikute, inimvara ja muude sisendite kasutamise tulemuslikkuse kohta nii tõhususe kui ka mõjususe aspektist. Näiteks tee-ehituses on väljundiks ehitatud teede kilometraaž ning tõhusust väljendavaks suhteks ehitatud teekilomeetri hind. Regulatiivsel sekkumisel nii käegakatsutavat väljundit ei pruugi tekkida, seega võib väljundiks pidada regulatsiooni sihtrühma tehtud tegevusi, et saavutada kooskõla uue regulatsiooniga. Kui seaduseelnõu väljatöötamisel on probleemi lahendamiseks valitud tegevusega kaasnevad konkreetsed mõjud tuvastatud ja analüüsitud, siis tuleb järelhindamisel vaadata, kas need mõjud on avaldunud. Sõltumata poliitikavahendi sisust peaks selle tulemuslikkuse mõõtmiseks kasutatavad mõõdikud olema: • asjakohased, st väljendama selget seost eesmärgiga; • legitiimsed, st usutavad mitteasjatundjate jaoks, üheselt mõistetavad ja kergelt tõlgendatavad; • olulised, st mõõtma võimalikult täpselt asjassepuutuvaid tulemusi; • lihtsalt jälgitavad (sh andmete kogumise kulud peaksid olema madalad); • mittemanipuleeritavad, st mitte motiveerima valdkonnas tegutsejaid sisuliselt ebasoovitavale tegevusele. 2.3. Eesmärkide saavutamise vahendite kujundamine Vahendite kujundamisel:  määratakse kindlaks vahendid, mis võimaldavad saavutada püstitatud eesmärgi(d), ja selgitatakse välja kõige sobilikum mehhanism poliitika rakendamiseks (regulatiivne/mitteregulatiivne sekkumise viis);  asutakse välistama vahendeid, lähtudes tehnilistest piirangutest või kasutades tulemuslikkuse, tõhususe ja koherentsuse kriteeriume;  koostatakse nimekiri potentsiaalselt sobivatest vahenditest, mida täiendavalt analüüsitakse. Vahendite kindlaksmääramine ja nende sobivuse üldanalüüs on võimalus tagada poliitikakujundamise läbipaistvus. See annab nii otsustajatele kui ka sihtrühmadele teavet, miks välistati teatud vahendid poliitikakujundamise varajases etapis. Selle etapi läbimisel muutub lihtsamaks väljapakutud vahendite põhjendamine ja see aitab välistada keskendumist sobimatutele vahenditele. EL asjade puhul kajastuvad valitud vahendid Euroopa Komisjoni õigusakti eelnõus või muus algatuses. Nende Eestis avalduvaid mõjusid seisukohtade kujundamise raames välja selgitataksegi. Valdkonna arengukava eelnõu koostamisel esitatakse poliitikavalikud (tegevussuunad) ja olulisemad poliitikavahendid (suurinvesteeringud, maksu- ja seadusmuudatused jms), mis lähtuvad „Eesti 2035“ strateegia vajalikest muutustest ning mis kujundatakse konkreetseteks poliitikavahenditeks16 (meetmed, tegevused) programmide tasandil. Esimese sammuna tuleks koostada nimekiri kõigist võimalikest vahenditest, millega püstitatud eesmärkide saavutamine oleks võimalik. Teisi võimalikke lahendusi ei tohiks välistada ka juhul, kui tundub, et üks konkreetne lahendus on selgelt eelistatum. Kõiki võimalikke vahendeid peaks hindama võrdluses olukorraga, kus riik ei sekku. Võimalikeks tegevusteks on näiteks: 1) olemasolevate vahendite (sh nt õigusaktide) parem rakendamine; 2) avalikkuse informeerimine ja juhiste andmine; 3) avaliku sektori otsene rahaline sekkumine; 4) turupõhised vahendid (sh raha eest väljastatavad load, kvoodid) ja maksud; 5) uue õigusliku regulatsiooni loomine. Seejuures ei saa mittesekkumise tagajärgede kirjeldamisel eeldada, et kõik tegurid jäävad samaks, vaid tuleb arvesse võtta ka seda, et olukord võib muutuda ilma riigi sekkumiseta. Et välistada riigi sekkumist valdkondadesse, kus see vajalik pole, tuleb põhjendada, miks käsitletava probleemiga peab tegelema riik. Peamiste riigi sekkumise argumentidena võib selgitada, miks turumehhanismid asjaomases valdkonnas ei toimi, miks on vaja järgida võrdsuspõhimõtet ning millised on sekkumise põhjused. Olles määranud kindlaks erinevad võimalikud vahendid, tuleks võrdlevalt analüüsida nende abil probleemide lahendamise võimalikkust või selgitada, miks on õiguslik reguleerimine parim vahend eesmärgi saavutamiseks 17 . Seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse koostamine näitab juba iseenesest, et õigusakti ettevalmistav ministeerium on veendunud õigusliku sekkumise vajaduses. See aga ei tähenda, et seda seisukohta väljatöötamiskavatsuses põhjendama ei pea. Juhul, kui Eestiga võrreldavates riikides on tegeletud sama küsimusega, tuleks analüüsida välisriikide praktikat – kuidas on olukord nendes riikides lahendatud ning millised on erinevate lahenduste eelised ja puudused. Kas mõni neist lahendustest sobiks Eestile? Erinevaid vahendeid tuleks võrrelda, lähtudes vähemalt iga vahendi: 1. tulemuslikkusest – kas vahendiga on võimalik saavutada eesmärgid ning tulemused? 2. mõjususest – kas vahendiga on võimalik saavutada soovitud mõju? 3. tõhususest – mis on vahendi eesmärgi saavutamise ressursikulu (kulu-tõhusus)? 16 Strateegilise planeerimise käsiraamatus kasutusel ka mõistena poliitikainstrument. 17 Uue õigusliku regulatsiooni loomine ei pruugi olla ainuvõimalik lahendus probleemile, pigem tuleks kaaluda regulatsioonide lihtsustamist ja vähendamist. 12 Peale selle võib olla asjakohane hinnata vahendeid ka koherentsuse seisukohast – kas ja mis moel mõjutab vahendiga eesmärgi saavutamine teisi valdkondi (oluline valida vähima negatiivse mõjuga vahend). Lahenduste kindlaksmääramisel tuleks seega kirjeldada erinevate lahenduste omadusi selliselt, et neid oleks võimalik üksteisest eristada ja omavahel võrrelda, lähtudes kolmest ülaltoodud kriteeriumist. Et põhjendada vahendi valikut, peaks erinevatest võimalustest valitud vahend olema eelistatuim nii tulemuslikkuse, mõjususe, tõhususe kui ka koherentsuse poolest, või põhjendatakse, miks teatud kriteeriumist lähtumine on tähtsam teistest. 2.4. Eesmärkide saavutamise vahendite mõjude analüüs Mõjude analüüsimisel:  tuvastatakse erinevate vahendite mõjud;  määratakse kindlaks vahendite mõjude olulisus;  selgitatakse oluliste mõjude avaldumisega seotud asjaolud;  tehakse vajaduse korral põhjalikum oluliste mõjude analüüs. Erinevate vahendite mõjude tuvastamine, nende olulisuse kindlaksmääramine, oluliste mõjude avaldumisega seotud asjaolude selgitamine ja viimaks oluliste mõjude põhjalikum analüüs on järjestikused tegevused, mis kõik aitavad ennustada kavandatava poliitika ja selle erinevate võimalike vahendite tagajärgi. Analüüsi tulemuste põhjal peaks olema võimalik võrrelda erinevaid lahendusi ja langetada kaalutletud otsus. Mõjude ja nende olulisuse kindlaksmääramine on kohustuslik iga VTK ja AKE ettevalmistamise puhul. Põhjalikum analüüs läbitakse vaid mõjude puhul, mis on tunnistatud oluliseks. Põhjalikum oluliste mõjude analüüs on ressursimahukas osa analüüsist. Mõjude ja nende olulisuse kindlaksmääramise etapis kogutud informatsiooni ja tehtud analüüsi tulemuste jagamine teiste puudutatud asutuste ning organisatsioonidega võimaldab koguda lisaks vajalikku tagasisidet. 2.4.1. Mõjude tuvastamine Mõjude tuvastamise eesmärk on selgitada välja poliitikavahendite eeldatavad mõjud. Eestis on „Hea õigusloome ja normitehnika eeskirjaga“ 18 (edaspidi ka HÕNTE) määratud kuus peamist mõjuvaldkonda: 1) sotsiaalne, sealhulgas demograafiline mõju; 2) mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele; 3) mõju majandusele; 4) mõju elu- ja looduskeskkonnale; 5) mõju regionaalarengule; 18 Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri (HÕNTE) https://www.riigiteataja.ee/akt/129122011228 6) mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste korraldusele. Mõjude kuus põhivaldkonda jagunevad omakorda alavaldkondadeks19. Igale mõju alavaldkonnale vastab konkreetne ministeerium või ministeeriumid, kelle pädevuses on vastava valdkonna korraldamine ja areng. Poliitikakujundaja kohuseks on analüüsida kõikide mõjude avaldumist mõjude alavaldkonna tasemel (st näiteks mõjud elukeskkonnale või mõjud halduskoormusele jne). Valdkonna arengukavad toetavad „Eesti 2035“ strateegiliste sihtide ja ÜRO ülemaailmsete säästva arengu eesmärkide saavutamist. Mõjude tuvastamise aluseks võib kasutada toetavaid materjale Riigikantselei ja Justiitsministeeriumi veebilehelt 20 ja muid abimaterjale (uuringud ja teised informatsiooniallikad). 2.4.2. Mõjude kirjeldamine ja olulisuse tuvastamine Mõjude olulisust võib tuvastada erinevatel viisidel. Valdkonna arengukavade ja Euroopa Liidu algatuse korral võib endiselt võtta mõjude hindamisel abiks kaasnevate mõjude esialgse hinnangu tabeli21. Kui on selgunud, et võib eeldada teatud valdkonna mõjude esinemist arengukava või akti rakendamisel, siis enne kui asuda neid mõjusid põhjalikult analüüsima, tuleb hinnata, kas mõjud on olulised või mitte. Oluliste mõjude avaldumist analüüsitakse põhjalikult edasise töö käigus. Samas kui väljatöötamise käigus selgub, et algselt peeti teatud valdkonna mõjusid ekslikult väheoluliseks, siis tuleks neid vaatamata algsele hinnangule ikkagi täiendavalt analüüsida. Mõjude olulisuse hindamiseks kasutatakse nelja kriteeriumi: 1) mõju ulatus; 2) mõju avaldumise sagedus; 3) mõjutatud sihtrühma suurus ja 4) ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk. Mõju ulatus on suur, kui sihtrühma (inimene, ettevõte, keskkond) senine toimimine võib muutuda märkimisväärselt võrreldes varasemaga ning eeldab sihiteadlikku kohanemist. Mõju ulatus on keskmine, kui sihtrühma käitumises võivad kaasneda muudatused, kuid nendega ei kaasne eeldatavalt kohanemisraskusi. Mõju ulatus on väike, kui objekti kui terviku käitumises erilisi muutusi ei toimu ning puudub tarvidus muutustega kohanemiseks mõeldud tegevusteks. Mõju avaldumise sageduse määramisel tuleb arvestada mõju avaldumise regulaarsust ja tihedust. Mõju avaldumise sagedus on suur, kui mõjutatud adressaat (inimene, ettevõte, keskkond) puutub muudatuste tagajärgedega kokku regulaarselt või reeglipäraselt ja tihti (nt iga päev), keskmine, kui kokkupuude on regulaarne või reeglipärane, aga mitte igapäevane, ning väike, kui kokkupuude on ebaregulaarne, juhuslik ja harv (näiteks ettevõtte pankrot, kohtuvaidlus). Mõjutatud sihtrühma suurust hinnates tuleb esmalt määrata erinevad sihtrühmad, kellele mõju avaldub. Mõju olulisuse hindamisel analüüsitakse sihtrühma suhtelist suurust, võrreldes seda kõigi samasse rühma kuuluvate objektidega Eestis. Näiteks, kui mõjutatud on teatud osa elanikkonnast, 19 Mõjude kindlaksmääramise kontrollküsimustik https://www.just.ee/oma 20 Riigikantselei mõjude hindamise veebileht https://www.riigikantselei.ee/et/valitsuse-toetamine/mojude-hindamine 21 Esialgne hinnang arengukava või Euroopa Liidu algatusega kaasnevatele mõjudele on leitav Riigikantselei mõjude hindamise veebilehelt https://www.riigikantselei.ee/et/valitsuse-toetamine/mojude-hindamine 14  ettevõtetest või territooriumist, siis hinnatakse selle suurust võrreldes vastavalt kogu Eesti elanikkonnaga, ettevõtete arvuga või territooriumiga. Sihtrühma saab pidada suureks, kui mõjutatud on üle poole Eesti elanikkonnast, ettevõtete arvust või territooriumist (nt perekonnaseaduse muudatused, mis puudutavad kõiki eestimaalasi). Sihtrühma suurus on keskmine, kui mõjutatud objektide hulk võrreldes kogu rühma suurusega on 5–50%, ja väike, kui mõjutatud on alla 5% rühmast. Vahel võib mõju hinnata oluliseks ka siis, kui sihtrühma suurus on keskmine või väike, kuid tegemist on ühiskonna jaoks väga olulise sihtrühma (nt ühe vanemaga pered – ligi 600 000 leibkonnast vaid ca 20 000 leibkonda) või tundliku küsimusega (nt karistusseadustiku muudatused, mis puudutavad karistusest tingimisi vabastatuid ning seeläbi kogu ühiskonda). Ebasoovitavate mõjude kaasnemise riski 22 juures tuleb hinnata kaasnevate mõjude toimet sihtrühmadele – kas tegemist on negatiivse (koormav, piirav jne) või positiivse (kergendav, vabastav jne) toimega mõjudega. Eesmärk on tagada negatiivse iseloomuga mõjude põhjalikum analüüs, kuna koormavate regulatsioonide loomise õigustamiseks peavad olema kaalukad argumendid. Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on suur, kui mõjuvaldkonnas sihtrühmadele kaasnevad mõjud on selge negatiivse iseloomuga. Risk on keskmine, kui kaasnevad mõjud on pigem negatiivse iseloomuga, ja väike, kui negatiivse iseloomuga mõjud puuduvad või on vähesed. Hinnates iga kriteeriumi paikapidavust konkreetse vahendi puhul kolme palli süsteemis (suur, keskmine, väike), on võimalik hinnata, kas konkreetne mõju on oluline või mitte. Kui neljast kriteeriumist vähemalt üks on saanud hinnangu „suur“ või vähemalt kaks kriteeriumi on saanud hinnangu „keskmine“, kvalifitseerub mõju oluliseks. Mõjude ja nende olulisuse määramise kirjeldamisel tehakse vahet olulistel mõjudel, mida on vajalik täiendavalt analüüsida, ja ebaolulistel mõjudel, mida ei ole kavas täiendavalt analüüsida. Kui oluline mõju on tuvastatud, tuleb kirjeldada selle täpsemat avaldumist, sh seda, mis põhjustab mõju avaldumise (ehk tagajärje), ja analüüsida, kuidas mõju sihtrühmadele avaldub (sihtrühmad tuvastati eelmises etapis). Näiteks käibemaksutõusu mõju lühiajaliselt tarbimise vähenemisele avaldub selle kaudu, et inimesed muudavad oma tarbimiskäitumist ning säästavad rohkem või teevad rohkem sisseoste välismaal. Potentsiaalseid mõjusid tuleks kaaluda – ning nende avaldumist seejärel kirjeldada – järgmisi kategooriaid silmas pidades: 1. Nii soovitud kui ka soovimatud mõjud ehk kasud ja kahjud – Soovitud mõjud ühtivad muudatuse eesmärgiga, soovimatud mõjud ilmnevad paralleelselt soovitud mõjudega ega aita eesmärgi saavutamisele kaasa või on püstitatud eesmärgiga vastuolus (vähendades soovitud mõju ulatust). Mõjude prognoosimise käigus on oluline peale soovitud mõjudele hinnata võimalikult täpselt ka kaasnevaid kõrvalmõjusid. Varajane märkamine annab võimaluse astuda teadlikke samme soovimatute tagajärgede kõrvaldamiseks või vähendamiseks. Näiteks toob käibemaksu tõstmine kaasa riigieelarve tulude suurenemise, kuid põhjustab vähekindlustatud elanikkonna rühmade elujärje halvenemist suhteliselt kõige rohkem. 2. Otsesed ja kaudsed mõjud − Otsesed mõjud avalduvad objektile (inimrühm, ettevõtted, keskkond jmt) muutuste tulemusena otseselt (nt suurenenud töötute abirahad, vähenenud maksumäärad või suurenenud saastekvoodid). Kaudsed mõjud on mõjud, mis avalduvad objektile mõne vahendava teguri tagajärjel. Näiteks võib miinimumpalga tõstmine avalduda aktiivsele 22 Risk on võimalus, et tegevusel on ebasoovitav tagajärg.  töötajaskonnale mõju nii otseselt (suurenenud sissetulek) kui ka kaudselt (töökohtade ümberkorraldamine ja tööturu struktuuri muutus). Näiteks liikluskiiruse asulapiirkonnas vähendamise (eesmärk vähem avariisid) kaudne tagajärg võib olla suurenenud ummikud ja sellest johtuv suurem saaste. 3. Mõju sihtrühmadele − Erinevatel meetmetel on erinevatele sihtrühmadele erinev mõju. Tüüpilised sihtrühmad, kelle seisukohast mõjusid hinnata, on ettevõtted ja tööstus, elanikkond ja avalik haldus. Neid kategooriaid saab omakorda jagada alakategooriateks, näiteks ettevõtteid saab jagada suuruse või valdkonna järgi, elanikkonda saab jagada tarbijateks, patsientideks või maksumaksjateks. Avalikku haldust saab jagada nt tasandi järgi keskvalitsuseks ja kohaliku omavalitsuse üksusteks. 4. Mõjude avaldumise ajaline perspektiiv − Mõjud võivad avalduda nii lühiajalises kui ka pikaajalises perspektiivis. 2.4.3. Oluliste mõjude põhjalikuma analüüsi tegemine Nende mõjude puhul, mis hinnati oluliseks, tuleb teha põhjalikum mõjude analüüs. Määrates eelnevalt kindlaks erinevate meetmete eeldatavad mõjud, analüüsides nende põhjuseid ning olulisust (lähtudes punktides 2.4.1 ja 2.4.2 esitatud juhistest) ning kirjeldades nende avaldumise asjaolusid, on loodud hea alus oluliste mõjude põhjalikumaks analüüsiks, et järgmise sammuna võrrelda erinevaid lahendusi ning langetada kaalutletud otsus. Arvestades mõjude analüüsi protsessi järjepidevust ja etappide omavahelist tugevat seotust, tuleks mõjude analüüs võimaluse korral teha eelnevalt esiletoodud probleemide/alaprobleemide ning eesmärkide/alaeesmärkide ja nende saavutamiseks rakendatavate võimalike lahenduste või elluviidavate tegevuste kaupa. Analüüsi objektiks peaksid olema nii võimalikud regulatiivsed lahendused (nt ebasoovitava tegevuse keelamine või maksustamine), jätkamine sama olukorraga kui ka need mitteregulatiivsed poliitikavahendid, mis tunnistati peatükis 2.3 kirjeldatud analüüsi käigus samuti tulemuslikuks ja tõhusaks. Mõjusid on võimalik analüüsida, lähtudes kvalitatiivsetest ja kvantitatiivsetest meetoditest. Kõige parema tulemuse annab tihtipeale mõlema meetodi kombineerimine. Kui kvalitatiivsel meetodil mõjude analüüsi käigus leitakse vastuseid küsimustele, kuidas ja miks mõjud avalduvad, siis kvantitatiivse meetodi abil on võimalik konkreetsete arvudega näidata mõjude avaldumise ulatust, rahalist väärtust jms. Kvalitatiivsete meetodite korral tulemusi ei argumenteerita arvudega, vaid uuritakse tekste või kogutakse andmeid intervjuude või fookus- ja eksperdirühmade abil. Kvalitatiivsetest meetoditest võivad olla mõjude hindamisel kasutatav ka Delfi meetod (eksperdihinnangute kombineerimine) või juhtumianalüüs. Kvantitatiivsete meetoditega mõjusid analüüsides võetakse aluseks arvandmed, mis aitavad kirjeldada mõjude avaldumist. Tihtipeale on need andmed viidud rahaliselt hinnatavale kujule, mille abil saab analüüsida erinevate valmistehnikatega näiteks majanduslikke mõjusid. Nendeks tehnikateks võivad olla kulu-tulu, kulu- tõhususe või mitmekriteeriumi analüüs ning standardkulu mudel jms. Nimetatud tehnikate kirjeldus on leitav Riigikantselei mõjude hindamise lisamaterjalide hulgas23. 2.5. Eesmärkide saavutamise vahendite võrdlemine 23 Mõjude hindamise veebileht https://www.riigikantselei.ee/et/valitsuse-toetamine/mojude-hindamine 16 Erinevate vahendite võrdlemisel:  kaalutakse võimaliku vahendi tulemuslikkust, tõhusust, mõjusust ning olulisemaid tugevaid ja nõrku külgi;  võimaluse korral esitatakse tulemused nii kokkuvõtlikult kui ka alaeesmärkide kaupa;  võimaluse korral määratakse kindlaks eelistatud vahend. Mõjude analüüsi üks kõige praktilisemaid väärtusi on see, et ta aitab teha teadlikke valikuid nii piiratud ressursside kui ka võimaluste paljususe korral. Pärast mõjude kindlaksmääramist ja analüüsi on võimalik koostada erinevate võimalike vahendite kokkuvõtlik analüüs, milles võrreldakse nende tulemuslikkust, mõjusust ja tõhusust ning olulisemaid tugevaid ja nõrku külgi ning määratakse kindlaks eesmärgi saavutamiseks sobivaim vahend. Tugevate ja nõrkade külgede võrdlemiseks on otstarbekas viia erinevate lahenduste mõjud võrreldavale kujule, mille puhul mõjude kvantitatiivne esitamine tuleb kindlasti kasuks. Samas ei saa alahinnata ka erinevate asjaomaste isikute ning institutsioonide ettepanekuid ja arvamusi, mida saab eelkõige esitada kvalitatiivselt. Erinevate vahendite võrdlemisel on mõistlik esitada lahenduste mõjud eesmärkide kaupa. Ka EL asjades võib seisukohtade kujundaja jõuda järeldusele, et soovitud eesmärki oleks võimalik saavutada paremini mõne muu vahendiga. Sellisel juhul on võimalik see Eesti seisukohtades selgelt esile tuua ning teha EL asja läbirääkimistel EL nõukogus asjakohane ettepanek ja selgitustöö24. Erinevate vahendite võrdluse kokkuvõte peaks eesmärkide kaupa tooma esile eelistatud valikute järjestuse koos põhjendusega (sh kirjeldades lahenduste positiivseid ja negatiivseid mõjusid). See tagab mõjude analüüsi läbipaistvuse ja arusaadavuse poliitiliste otsuste tegijatele. Kooskõlastusringile saadetud eelnõudes sisalduva mõjude analüüsi põhjal saavad teised osalised (ministeeriumid, valitsusvälised osalised) hinnata, kas tuvastatud on kõik olulised mõjud ning kas mõjude analüüs on tehtud piisava põhjalikkusega. 2.6. Hindamise (vahe- ja järelhindamise) planeerimine Vahe- ja järelhindamise planeerimisel:  kirjeldatakse eesmärkide saavutamise jälgimise ehk andmete kogumise üldist korraldust;  kirjeldatakse eesmärkide saavutamise hindamise üldist korraldust ja ajakava. Poliitikakujundajad vajavad töövahendeid, mille abil teha kindlaks, kas poliitika rakendamine läheb soovitud rada pidi ja kas poliitika saavutab seatud eesmärke. Valdkonna arengukava aruandlus toimub tulemusvaldkonna aruandluse raames programmide ja vajaduspõhiste hindamiste kaudu. Lisaks tehakse iga valdkonna arengukava kestuse ajal vajaduspõhine hindamine. Hindamine võib toimuda arengukava elluviimise mõjukuse mõõtmiseks terviku, programmi või alaeesmärkide kaupa või valdkondade üleselt mitme arengukava mõju üheskoos hinnates. Valdkonna arengukava kestuse jooksul tehakse vähemalt üks vajaduspõhine 24 „Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised“ punkt 20 hindamine, mis peab toimuma mitte vähem kui kolm aastat enne arengukava planeeritud kestuse lõppu, et oleks võimalik hinnata selle tegevuste mõjusust25. Õigusakti mõjude avaldumise hindamisel on asjakohane järelhindamine. EL asjade puhul teeb poliitika vahe- ja järelhindamist Euroopa Komisjon, kui EL õigusakt näeb nii ette. Vahe- ja järelhindamise planeerimisel tuleb kirjeldada eesmärkide saavutamise jälgimise ehk andmete kogumise ja hindamise üldist korraldust: • lühidalt kirjeldada, kuidas kogutakse poliitika rakendamise ja mõjude hindamiseks vajalikke andmeid; • kirjeldada vahe- ja järelhindamise sisu, toimumisaega (ja vajaduse korral sagedust) ning eesmärki. Poliitika vahe- ja järelhindamise üldisem eesmärk on tuvastada, milline oleks olukord ilma poliitikavahendite rakendamiseta (erinevalt ex ante mõjude analüüsist, kus on vaja prognoosida olukorda pärast poliitika rakendamist ning võrrelda seda olukorraga, kui poliitikat ei rakendataks), samuti annab see võimaluse mõista erinevate poliitikakujundamise vahendite toimet ning teha kindlaks põhjus-tagajärg-seoseid vahendite ja eesmärkide vahel. Kui poliitikavahend ei saavuta seatud eesmärke, siis on vaja teada, kas see tuleneb vigadest poliitika kujundamisel või selle rakendamisel (nt kas probleemi analüüs oli täpne või on muutunud tegevuskeskkond? Kas eesmärgid olid realistlikud? Kas ebapiisav rakendamine tuleneb nõrgast haldussuutlikkusest või regulatsiooni puudustest, sh mitmetitõlgendatavus ja lüngad?). Kui poliitika tõi kaasa olulise positiivse muutuse, võib poliitikaga sarnasel kujul jätkata. Poliitika jälgimine, sh hoolikalt valitud mõõdikute abil andmete kogumine ning tulemuslikkuse ja mõju hindamine, annavad väärtuslikku informatsiooni nendele küsimustele vastamiseks ja abi, et muuta riiklik sekkumine sobilikumaks. Samuti tuleb analüüsida andmete kogumise, säilitamise ja töötlemise metoodikate usaldusväärsust ning tagada, et poliitika rakendamise jälgimine toimiks algusest peale ja et andmete kogumiseks vajalikud õiguslikud alused oleksid olemas, samuti oleks selge, kust neid andmeid on võimalik koguda ning kuidas (nt kui andmeid kogutakse Statistikaameti uuringutega, on oluliseks küsimuseks, kas neid avaldatakse avalikus andmebaasis või on vajalik teha eripäringuid). Süstemaatiline jälgimine võimaldab koguda andmeid sisendite või tarbitud ressursside kohta (nt eelarve kulutamise määr, vastavus planeeritud projektikuludele), rakendamisprotsessi kohta (nt väljamaksete tegemiseks kulunud aeg), väljundite kohta (nt toetatud projektide arv ja suurus, toetuse arv ja keskmise suurus), tulemuste kohta (nt nõutud tasemele vastavate koolitatute arv) ja konteksti kohta (nt töötuse määr). 25 Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2019. a määrus nr 117 „Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord“ 18 3. Ülevaade mõjude hindamisest kolme poliitikakujundamise põhiprotsessi raames Alljärgnevalt on esitatud ülevaade kolme poliitikakujundamise põhiprotsessi mõjude hindamise etappidest. Kõikides protsessides esinevad teatud erisused. Valdkonna arengukava menetlemise protsessis võidakse mõjusid hinnata mitmes etapis. Esiteks hinnatakse mõjusid valdkonna arengukava koostamise ettepaneku väljatöötamise etapis, tuvastades mõjuvaldkonnad ja võimalikud olulisemad mõjud (sh vajaduse korral KSH algatamine). Teiseks, hinnatakse valdkonna arengukava ettevalmistamise käigus, kus meetmete rakendamisega kaasneda võivaid olulisi mõjusid hinnatakse põhjalikumalt (sh vajaduse korral KSH korraldamine). Kolmandaks, hinnatakse valdkonna arengukava hindamise käigus, mille vajaduse üle otsustab valdkonna arengukava juhtkomisjon. Vähemalt üks vajaduspõhine hindamine tehakse kolm aastat enne arengukava planeeritud kestuse lõppu, et oleks võimalik hinnata selle tegevuste tulemuslikkust ja esialgset mõjusust26. Õigusloomeprotsessis algab mõjuanalüüs väljatöötamiskavatsuse koostamisega. Väljatöötamiskavatsuses tuleks sisendina kasutada varasemaid alusuuringuid, tehtud analüüse ning muud valdkonda ja probleeme kirjeldavat informatsiooni. Väljatöötamiskavatsuses käsitletakse (1) lahendatavat probleemi, (2) saavutatavat eesmärki, (3) eesmärgi saavutamise alternatiivseid vahendeid (sh erinevaid regulatiivsed ja mitteregulatiivsed vahendeid), (4) vahenditega kaasnevaid mõjusid ning hinnatakse (5) avalduva mõju olulisust. Juhul, kui kavandatavate muudatustega ei kaasne olulisi mõjusid, piirdutakse esmase mõjuanalüüsiga, juhul, kui kaasnevad ühiskonna tasandil olulised mõjud, jätkatakse mõjuanalüüsiga. Iga regulatiivse muudatuse puhul peab olema tehtud esmane mõjuanalüüs, milles selgitatakse kõiki võimalikke otseseid ja kaudseid mõjusid. Seda ka juhul, kui väljatöötamiskavatsust ei koostata 27 . Väljatöötamiskavatsuse puudumisel esitatakse esmane mõjuanalüüs seaduseelnõu seletuskirjas. Väljatöötamiskavatsuse koostamisest loobumine ei tähenda mõjuanalüüsi kohustuse kadumist. Seaduseelnõuga kaasnevaid mõjusid kirjeldatakse kas seaduseelnõu seletuskirja mõjude alapeatükis või juhul, kui analüüs on väga mahukas, eraldi dokumendis. Kuna seisukohtade kujundamine nii Euroopa Liidu õigusakti eelnõude (direktiivid, määrused, otsused, delegeeritud ja rakendusaktid) kui ka teiste algatuste (teatised, aruanded, soovitused, rohelised ja valged raamatud, Euroopa Komisjoni konsultatsioonidokumendid, Euroopa Liidu liikmesriikide valitsuste esindajate otsused rahvusvahelise lepingu sõlmimise kohta jne) kohta on osa Eesti poliitika kujundamisest, siis tuleb ka Euroopa Liidu asjade menetlemisel lähtuda sarnastest printsiipidest. Euroopa Liidu asjades seisukoha kujundamise käigus korraldataval mõjude hindamisel on seega sarnasusi nii valdkonna arengukava mõjude hindamise protsessiga kui ka mõjude hindamisega riigisiseses õigusloomeprotsessis. Samas peab tulenevalt Euroopa Liidu otsustusprotsessi iseloomust mõjude hindamine ja analüüs toimuma võimalikult varases faasis. Mõjud peavad olema hinnatud enne, kui EL asja sisu üle läbirääkimine on jõudnud faasi, kus seda mõjuanalüüsi tulemustest lähtudes poleks võimalik enam arvestada ega mõjutada. Oluline on arvestada, et põhjalik mõjude hindamine Euroopa Liidu asja kohta seisukohtade kujundamisel on aluseks ka hilisemal Euroopa Liidu asja rakendamisel ja ülevõtmisel riigisisesesse õigusesse. Siis saab üldjuhul lähtuda juba varem tehtud mõjude analüüsi tulemustest. Mõjuanalüüsi tegemine juba vastuvõetud Euroopa Liidu õigusakti ülevõtmisel võib olla õigustatud, kui vastuvõetud õigusakt 26 Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2019. a määrus nr 117 „Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord“ 27 Erandid, millal väljatöötamiskavatsuse koostamine ei ole nõutav, on sätestatud HÕNTE § 1 lg-s 2. erineb märkimisväärselt algsest eelnõust ja EL õigusakt jätab liikmesriigile sisuliste valikute tegemisel kaalutlusruumi. Järgnevalt on esitatud ülevaatlik tabel kolme poliitikakujundamise põhiprotsesi mõjude hindamise etappidest, tuues esile nende protsesside erinevused ja sarnasused. Tabel 1. Poliitikakujundamise põhiprotsesside mõjude tuvastamine, vahe- ja järelhindamisetapid Mõjude hindamise Valdkonna Õigusloomeprotsess Euroopa Liidu asjade etapid arengukava kohta seisukohtade koostamine kujundamine Probleemi AKE ettevalmistamisel VTK või eelnõu Käsitletakse Euroopa kindlaksmääramine koostamisel Komisjoni või EL nõukogu eelnõus Eesmärkide AKE ettevalmistamisel VTK või eelnõu Käsitletakse Euroopa püstitamine koostamisel Komisjoni või EL nõukogu eelnõus Eesmärkide Valdkonna arengukava VTK või eelnõu Käsitletakse Euroopa saavutamise vahendite eelnõu koostamisel koostamisel Komisjoni või EL kujundamine nõukogu eelnõus Eesmärkide AKE ettevalmistamisel VTK või eelnõu EL asja kohta saavutamise vahendite koostamisel seisukoha eelnõu mõjude esmane koostamisel analüüs Vajaduse korral oluliste Valdkonna arengukava Eelnõu koostamisel EL asja kohta mõjude põhjalikum eelnõu koostamisel seisukoha eelnõu analüüs koostamisel või hiljem vajaduse järgi Hindamine (vahe- ja Ajastuse üle otsustab Järelhindamine Teatud juhtudel teeb järelhindamine) algataja või Vabariigi tehakse vastavalt vahe- ja Valitsus juhtkomisjoni järelhindamise järelhindamist ettepanekul tegevuskavale Euroopa Komisjon 20 Lisa. Mõjude hindamine kolme poliitikakujundamise põhiprotsessi raames Mõjude hindamine valdkonna arengukava koostamise käigus Lisaks mõjude hindamise metoodikale tuleb valdkonna arengukavade ettevalmistamise käigus juhinduda Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2019. a määrusest nr 117 „Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord“ ning KeHJS-is sätestatud KSH regulatsioonist. Mõjude hindamise metoodikat ei rakendata ruumilise planeerimise menetlusele, millele kohaldatakse planeerimisseaduse ja KSH algatamisel ka KeHJS-i regulatsioone. Riigikantselei ja Rahandusministeerium hindavad läbivalt valdkonna arengukava koostamise käigus mõjude hindamise piisavust ja kvaliteeti. Tabel 2. Mõjude hindamine valdkonna arengukava koostamise käigus Tegevus Tegevus seoses mõjude hindamisega Valdkonna arengukava koostamise Esitatakse ülevaade esialgsest probleemist või ettepaneku probleemidest, põhjendused sellega tegelemiseks riigi ettevalmistamine tasandil ning esialgsetest eesmärkidest (vt täpsemalt AKE-s esitatakse arengukava koostamise peatükid 2.1–2.3). Tuvastatakse mõjutatud osalised ja eesmärk, vajaduse põhjendus, planeeritava valdkonna arengukava panustamine „Eesti 2035“ strateegilistesse sihtidesse. Algatatakse KSH, kui see kaasamiskava, juhtkomisjoni koosseis on kohustuslik, või antakse KSH eelhinnang ja tehakse ning esialgne hinnang valdkonna otsus KSH algatamiseks või algatamata jätmiseks. arengukava rakendamisega kaasnevatele eeldatavatele mõjudele28. Kui arengukava on jätk varem samas valdkonnas kehtinud arengukavale, esitatakse valitsusele ka kehtiva või kehtinud arengukava ülevaade varasematest tulemus- ja mõjuhinnangutest. Valdkonna arengukava eelnõu Analüüsitakse väljapakutavate vahendite olulist koostamine ja mõjude analüüsi potentsiaalset mõju vähemalt alaeesmärkide kaupa ja tegemine valdkonna arengukava rakendamisest eeldatavasti tulenevat mõju tervikuna. Esile tuuakse enim mõjutatud sihtrühmad ning negatiivsete mõjude puhul maandamismeetmed. Asjakohasel juhul korraldatakse valdkonna arengukava koostamisel KSH KeHJS-i nõuete kohaselt. Valdkonna arengukava eelnõu Iga ministeerium hindab ja vajaduse korral teeb kooskõlastamine ministeeriumide ja lisaettepanekuid, kas tema valdkonna „Eesti 2035“ huvirühmadega ning avalik strateegilised sihid on piisavalt analüüsitud. Samuti võivad konsultatsioon ettepanekuid teha kaasatud huvirühmad. Mõjude analüüsi kokkuvõte esitatakse valdkonna arengukava lisana. Valdkonna arengukava ja selle lisana esitatavad 28 Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2019. a määrus nr 117 „Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord“  dokumendid esitatakse vähemalt eelnõude infosüsteemi EIS kaudu (teiste kanalite kasutamine on soovitatav) avalikuks konsultatsiooniks. Juhul, kui valdkonna arengukava koostamisel korraldatakse KSH, on arengukava eelnõule lisatud KSH aruanne. Valdkonna arengukava hindamine Hindamise korraldamine võib olla otsustatud juba arengukava kinnitamise käigus Vabariigi Valitsuses või juhtkomisjoni ettepanekul vastutava ministri poolt. Vajadusel kasutatakse tulemusi arengukava muutmiseks, täiendamiseks, lõpetamiseks või uuendamiseks. Kui samas või kattuvas valdkonnas kavatsetakse koostada arengukava uueks perioodiks, esitatakse Vabariigi Valitsusele valdkonna arengukava koostamise ettepaneku juurde eelmise arengukava hindamise tulemuste kokkuvõte. 22 Mõjude hindamine seaduseelnõude ettevalmistamise käigus Järgnevalt on esitatud HÕNTE alusel reguleeritud õigusloome protsessi üldskeem koos mõjude hindamisega seotud tegevustega erinevates õigusloome etappides. Justiitsministeerium hindab läbivalt seaduseelnõude ettevalmistamise käigus mõjude hindamise piisavust ning kvaliteeti, vajaduse korral täiendatakse mõjude analüüsi aruannet või sellest tulenevalt ka seaduseelnõu selle algatanud ministeeriumis. Tabel 3. Mõjude hindamine seaduseelnõude ettevalmistamise käigus Tegevus Tegevus seoses mõjude hindamisega Väljatöötamiskavatsuse koostamine 29 . Esitatakse ülevaade probleemist või probleemidest, VTK-s kirjeldatakse lahendamist vajavat põhjendused sellega tegelemiseks riigi tasandil, probleemi, saavutatavat eesmärki, eesmärkidest ning võimalikest lahendustest nende erinevaid lahendusi jne (HÕNTE § 1 lg 1) saavutamiseks, sh, miks on otsustatud õigusliku vastavalt Justiitsministeeriumi veebilehelt regulatsiooni kasuks (vt täpsemalt peatükid 2.1–2.3). kättesaadavale VTK vormile. Tuvastatakse, millised mõjud võivad poliitikavalikute või -vahendite rakendamisega kaasneda (mõjuvaldkonnad määratakse HÕNTE § 46 lg 1 alusel). Hinnatakse, millised olulised mõjud (HÕNTE § 1 lg 1 p 7) võivad seaduse rakendamisega kaasneda ja kuidas need avalduvad. Antakse ülevaade, milliseid neist kavatsetakse põhjalikumalt analüüsida. VTK kooskõlastamine ja avalik Iga ministeerium kontrollib, ja vajaduse korral teeb konsultatsioon lisaettepanekuid, kas tema valdkonna mõjud on piisavalt ja õigesti kindlaks määratud. Samuti saavad ettepanekuid teha avalikkus ja kaasatud huvirühmad. Kontseptsiooni 30 puhul lähtutatakse mõjude hindamisel, kooskõlastamisel ja avalikul konsultatsioonil VTK-ga sarnastest põhimõtetest. 29 VTK koostamine ei ole nõutav muudatuste põhjendatult kiireloomulisel menetlemisel, EL õigusakti ülevõtmise või rakendamise menetlemisel (kui puudusid sisulised kaalutluskohad või Eesti on selle mõttekäigu EL õigusakti väljatöötamise käigus läbi teinud, mida on võimalik ka taasesitada), välislepingu menetlemisel, riigieelarve seaduse menetlemisel või eelduslikult väga väheste mõjudega muudatuste menetlemisel. 30 Kui kavandataval seaduseelnõul on Eesti õiguskorras põhimõtteline tähendus, võib ministeerium koostada enne seaduseelnõu normide kujundamist õiguslikke valikuid kajastava kontseptsiooni (HÕNTE § 1 lg 3). Eeelnõu koostamine ja mõjude hindamine Hinnatakse seaduse rakendamisest eeldatavasti tulenevat mõju valdkonniti ning muid otseseid või kaudseid mõjusid (HÕNTE § 46 lg 1). Hinnatakse seaduse rakendamisega seonduvat riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevustega seotud eeldatavat kulu ja tulu (HÕNTE § 47). Mõjude analüüsi tulemused esitatakse seletuskirja mõjude hindamise osas või, mahukamate materjalide puhul, eraldi lisatava mõjude analüüsi aruandena. Mõjudest võib anda ülevaate ka regulatsiooni kirjelduse juures, aga sel juhul peab olema esitatud kokkuvõtlik mõjude analüüs vastavas seletuskirja osas31. Eelnõu ja/või kontseptsiooni Iga ministeerium kontrollib ja vajaduse korral teeb kooskõlastamine ministeeriumide ja lisaettepanekuid, kas tema valdkonna mõjud on piisavalt huvirühmadega ning avalik konsultatsioon ja õigesti analüüsitud. Samuti saavad ettepanekuid teha kaasatud huvirühmad, kui eelnõu ja mõjude analüüsi aruanne esitatakse vähemalt EIS-i kaudu (teiste kanalite kasutamine on soovitatav) avalikuks konsultatsiooniks. Seaduseelnõu menetlemine kuni Üldjuhul selles etapis enam mõjude hindamise osa jõustumiseni täiendamist ei vaja, v.a olukorras, kus eelnõu sisu Riigikogus menetlemise käigus märkimisväärselt muutub. Õigusakti mõjude järelhindamine Mõjude järelhindamise kohustus seatakse seaduse rakendussätetes ja järelhindamist tehes juhindutakse seletuskirjas märgitud järelhindamise tegevuskavast, kuid alati esitatakse avaldunud oluliste mõjude analüüs ja hinnang seatud eesmärkide saavutamisele. Mõjude hindamine muude õigusaktide ettevalmistamise käigus Vabariigi Valitsuse või ministri määruse eelnõu koostamisel tuvastatakse, kas määruse eelnõuga kaasnevad või võivad kaasneda olulised mõjud, ning nende esinemine, olulisus ja avaldumise asjaolud kirjeldatakse analoogselt seaduse eelnõuga selle seletuskirjas (abiks on kontrollküsimustik 32 ). Kui mõjud on hinnatud määruse andmise volitusnormi sisaldava seaduse eelnõu väljatöötamise käigus ning selle seletuskirjale lisatud määruse eelnõu kavandit ei ole sisuliselt muudetud ja mõjude analüüs on endiselt asjakohane, ei pea mõjude hindamist uuesti tegema. Kui seaduse eelnõu väljatöötamise käigus ei ole mõjusid hinnatud või kui mõjude analüüs ei ole enam asjakohane, siis tuleb mõjusid hinnata. Kui ilmneb, et määrusega kaasnevad või võivad kaasneda olulised mõjud, siis tuleb neid mõjusid analüüsida. Riigikogu otsuse eelnõu või Vabariigi Valitsuse korralduse eelnõu koostamisel ning välislepingu puhul tuvastatakse, millised olulised mõjud võivad rakendamisel kaasneda. Paljudel juhtudel on võimalik kiiresti tuvastada, et eelnõuga olulisi mõjusid ei kaasne (nt üksikud kodakondsuse andmise otsused, väikesemahulised rahaeraldamised, komisjoniliikmete nimetamised jms). Kui eelnõu 31 Eelnõu seletuskirja osa 6 „Seaduse mõjud“ koostamise juhend − esmane mõjuanalüüs https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/eelnou_seletuskirja_mojude_osa_koostamise_juhend.pdf 32 Mõjude kindlaksmääramise kontrollküsimustik https://www.just.ee/et/eesmargid-tegevused/oiguspoliitika/hea-oigusloome-ja- seadusloomeplaanid 24 kooskõlastusringil või Vabariigi Valitsusele esitamisel leiab mõni osaline, et eelnõuga võivad kaasneda olulised mõjud, teeb eelnõu algataja läbi vähemalt esmase mõjude analüüsi. Mõjude hindamine Euroopa Liidu asjades Mõjude hindamine peab toimuma nende Euroopa Liidu asjade puhul, mille rakendamine eeldab seaduse või otsuse vastuvõtmist või muutmist ja mille suhtes Eestis on olulised huvid ja/või mõjud (need nõuavad üldjuhul kas Vabariigi Valitsuse tasandil seisukoha kujundamist või EL koordinatsioonikogule esitamist)33. Ka EL asjades tuleb mõjude hindamisel lähtuda põhimõttest, et hindamine oleks proportsionaalne otsustatava küsimusteringi tähtsusega. Ülejäänud Euroopa Liidu asjade puhul, mille korral vastavalt Vabariigi Valitsuse seaduse nõuetele piisab seisukoha kujundamiseks ministri tasemest, on soovitav seisukoha kujundamisel lähtuda MHM-ist, kuid otsuse mõjude hindamise ja selle korraldamise kohta teeb lõplikult minister. Tabel 4. Mõjude hindamine Euroopa Liidu asjades Tegevus Tegevus seoses mõjude hindamisega Euroopa Liidu asja 34 kohta seisukoha Vastutav ministeerium algatab koostöös eelnõu koostamine. Vastavalt Euroopa kaasvastutajatega Vabariigi Valitsusele esitatava Liidu asja sisule hindab Euroopa Liidu Euroopa Liidu asja seisukohtade kujundamise käigus asjade koordinatsioonikogu (KOK) mõjude hindamise protsessi, kaasates sellesse ka Riigikantselei Euroopa Liidu sekretariaadi huvirühmade esindajaid. Ministeerium peab oma ettepanekul asja kohta kujundatava sellekohase töö planeerimisel lähtuma asja Euroopa seisukoha Vabariigi Valitsusele esitamise Liidu menetluse ajaplaanist 35 , ning KOKi määratud vajadust, määrab vastutava ministeeriumi, Vabariigi Valitsusele esitamise tähtajast. kaasvastutavad ministeeriumid ning KOKile ja Vabariigi Valitsusele esitamise tähtajad. Selgitatakse välja, kes on Euroopa Liidu asja rakendumisel Eestis peamiselt mõjutatud sihtrühmad, kuidas Euroopa Liidu asja rakendumine neid mõjutab ning kas Euroopa Liidu asja vastuvõtmine aitab kaasa Eesti pikaajaliste strateegiliste sihtide ja valdkonna arengukavades seatud eesmärkide saavutamisele. Nii nagu seaduseelnõude ettevalmistamisel lähtutakse mõjude hindamisel mõjude kindlaksmääramise kontrollküsimustikust 36 ja hinnatakse Euroopa Liidu asjas ette nähtud või visandatud vahendite eeldatavast rakendamisest tulenevat mõju Eestis enim mõjutatud sihtrühmade kaupa. Tuvastatakse ja hinnatakse sotsiaalset, sealhulgas demograafilist mõju; mõju riigi 33 „Euroopa Liidu asjade menetlemise juhiste“ punktid 6, 25 ja 29 34 Euroopa Liidu asi on Eesti õiguses tunnustatud üldmõiste (vt RKTS, VVS, VV reglement), mis hõlmab Euroopa Komisjoni algatusi – direktiivi, määruse või otsuse eelnõu, teatised, aruanded, rohelised ja valged raamatud – või muid Euroopa Liidu õiguslikke või poliitilisi vahendeid ja initsiatiive, mille kohta liikmesriigid võtavad (siduvaid) seisukohti ning mis võivad tuua kaasa Euroopa Liidu õigusraamistiku või Euroopa Liidu institutsioonide otsuste muutmise. 35 Mõjuanalüüs Euroopa Liidu õigusakti ettepaneku kohta ja sellest tulenevad seisukohad peavad olema kujundatud ja heaks kiidetud (Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu poolt) enne Euroopa Liidu töörühmas sisulise menetluse algust („Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised“ punkt 17) 36 Justiistministeeriumi veebilehelt mõjude kindlaksmääramise kontrollküsimustik https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/elfinder/article_files/kontrollkusimustik.pdf  julgeolekule ja välissuhetele; mõju majandusele; mõju elu- ja looduskeskkonnale; mõju regionaalarengule; mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele; muid otseseid või kaudseid mõjusid kõige enam positiivselt ja negatiivselt mõjutatud sihtrühmadele (HÕNTE § 46 lg 1 alusel) 37 . Mõjude analüüsi kokkuvõtte koostamisel saab lähtuda eelnõu seletuskirja mõ jude osa koostamise juhendist38. Tuuakse esile, millised on Euroopa Liidu asja rakendamise otsesed ja iga-aastased kulud riigieelarvele ja millised on kulude katteallikad39. Kui esialgse mõjude analüüsi käigus ilmneb, et esialgne mõjude analüüs on lõpliku seisukoha võtmiseks ebapiisav, tehakse põhjalikum mõjuanalüüs ja esitatakse põhjalikuma mõjuanalüüsi tulemused eraldi mõjude analüüsi aruandes. Sellisel juhul võidakse pärast põhjalikuma mõjuanalüüsi valmimist tulla tagasi Vabariigi Valitsusse seisukohtade muutmiseks või kasutada saadud teadmisi juba väljatöötatud seisukohtade kaitsmisel. Euroopa Liidu asja kohta seisukoha eelnõu Kaasvastutav ministeerium kontrollib seisukohtade kooskõlastamine kooskõlastamise käigus, kas tema vastutusvaldkonna mõjud on piisavalt ja õigesti analüüsitud. Ministeeriumi kujundatud seisukoha eelnõu koos mõjude hindamise tulemustega kooskõlastatakse enne selle Vabariigi Valitsusele esitamist KOKiga. Seisukoha eelnõu KOKi heakskiidu saamise eelduseks on muu hulgas kvaliteetselt ja piisavalt põhjalikult hinnatud mõjude esitlemine. KOKi aruteludest ja ettepanekutest tulenevalt täiendatakse mõjude analüüsi ja vajaduse korral sellest tulenevalt ka seisukohtade eelnõu või määratakse ministeeriumidele lisaaeg seisukoha eelnõuga tutvumiseks või peavastutajale esialgse mõjuanalüüsi parandamiseks või täiendamiseks. Seisukoha eelnõu heakskiitmine Vabariigi Valitsus hindab seisukoha eelnõu ning vajaduse korral täiendab või muudab seisukoha eelnõu. Muu hulgas hindab Vabariigi Valitsus mõjude hindamise kvaliteeti ja huvirühmade kaasamise piisavust ning teeb lõpliku otsuse põhjalikuma mõjuanalüüsi vajaduse ja finantseerimise kohta. 37 Esialgse mõjude analüüsi tulemuste kokkuvõte esitatakse seletuskirja osas „Esialgse mõjude analüüsi kokkuvõte“. Mõjudest võib anda ülevaate ka seletuskirjas Euroopa Liidu asja kirjelduse juures, aga sel juhul peab olema esitatud kokkuvõtlik mõjude analüüs vastavas seletuskirja osas. 38 Eelnõu seletuskirja osa 6 „Seaduse mõjud“ koostamise juhend − esmane mõjuanalüüs https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/eelnou_seletuskirja_mojude_osa_koostamise_juhend.pdf 39 „Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised“ punkt 25 (1) 26 Riigikogu annab arvamuse Vabariigi Valitsuse heakskiidetud seisukohtade kohta Riigikogu kodu- ja töökorra seaduses sätestatu kohaselt.  Vabariigi Valitsuse istungi protokolli märgitava otsuse „„Mõjude hindamise metoodika muutmine“ heakskiitmine“ eelnõu seletuskiri Sissejuhatus Mõjude hindamise metoodikas (edaspidi metoodika) antakse valitsusasutustele juhised mõjude hindamiseks poliitikakujundamises. Sellega parandatakse ja ühtlustatakse valitsusasutuste suutlikkust valitsuse poliitika kavandamisel, elluviimisel ja hindamisel. Metoodikas esitletakse universaalset lähenemist mõjude hindamise korraldamisele kolme poliitikakujundamise põhiprotsessi raames − valdkonna arengukavade ja seaduseelnõude väljatöötamisel ning Eesti seisukohtade kujundamisel Euroopa Liidu (edaspidi EL) asjades. Kõigil kolmel juhul on mõjude hindamise etapid ja protsessi käigus esitatavad küsimused alates probleemi tuvastamisest kuni lahenduste väljapakkumiseni enamjaolt ühesugused. Esinevad teatud erinevused, mida on metoodika kolmandas peatükis ka selgitatud. Senine mõjude hindamise metoodika ei vasta enam täielikult mõjude hindajate vajadustele. Mõjude hindamise metoodika kinnitati 2012. aastal, kuid mõjude hindamise praktika on ajaga muutunud, lisaks ei ole metoodika vastavuses teiste uute dokumentidega1. Metoodika on mahukas ja kohati raskesti jälgitav ja mõistetav. Lisaks sisaldab dokument mitmeid konkreetseid juhiseid (dokumendi lisad), mis kohustavad mõjude hindajaid nendest juhinduma. See omakorda vähendab paindlikkust ja võimalust lähtuda valdkondlikest eripäradest, mis võivad vajada metoodiliselt alternatiivset lähenemist. Samuti raskendab seotus metoodikaga juhiste ajakohastamist ja muutmist. Mõjude hindamise metoodika muutmise eesmärk on tagada, et poliitikakujundamise põhiprotsesside mõjusid hinnataks ühtsetel, selgelt sõnastatud ja omavahel kooskõlas olevatel alustel, muutes mõjude hindamise protsessi lihtsamaks ja paindlikumaks, suurendades protsesside efektiivsust ning vähendades seega poliitikakujundamisega tegelevate teenistujate ajakulu. Kokkuvõttev loetelu metoodika muudatustest:  peatükkide sisu on muudetud universaalsemaks, see kohaldub kõigile kolmele poliitikakujundamise põhiprotsessile;  valdkonna arengukavade mõjude hindamise vastavusse viimine Vabariigi Valitsuse määrusega2;  EL-i asjade mõjude hindamise vastavusse viimine riigisekretäri antud juhistele3;  2012. aastal heakskiidetud metoodika lisad jäetakse dokumendist välja, kuid on edaspidi kättesaadavad Riigikantselei ja Justiitsministeeriumi veebilehel;  terminoloogiline ühtlustamine, sünonüümide vähesem kasutamine;  lisatud poliitikakujundamise põhiprotsesside mõjude hindamise etappide võrdlus; 1 Metoodika uuendamise tingis suures osas vajadus viia see vastavusse Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2019. a määrusega nr 117 „Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord“ ning „Euroopa Liidu asjade menetlemise juhistega“. 2 Sama. 3 Sama.   läbivalt strukturaalsed ja tekstilised muudatused (mittesisulised). Metoodika muutmisega ei kaasne „Hea õigusloome ja normitehnika eeskirjaga“ 4 (edaspidi ka HÕNTE) § 46 tähenduses olulist mõju. Mõju avaldub eelkõige poliitikakujundamisega kokkupuutuvatele teenistujatele ning on töökorraldusliku iseloomuga. Mõjude hindamise metoodika on koostatud Vabariigi Valitsuse reglemendi § 5 lõike 2 alusel. Mõjude hindamise metoodika muudatused töötati välja Riigikantselei, Justiitsministeeriumi ja Rahandusministeeriumi koostöös ning selle muutmisse on kaasatud teiste ministeeriumide strateegia- ja arendusjuhte. Eelnõu ettevalmistaja Eelnõu on koostanud Riigikantselei strateegiabüroo nõunikud Laura Viilup ([email protected]) ja Ivar Hendla ([email protected]), Riigikantselei Euroopa Liidu sekretariaadi nõunik Kadri Martin ([email protected]), Justiitsministeeriumi õigusloome korralduse talituse nõunikud Pilleriin Lindsalu ([email protected]) ja Külvi Noor ([email protected]) ning Rahandusministeeriumi välisvahendite talituse nõunik Miryam Vahtra ([email protected]). Mõjude hindamise metoodika kiidab heaks Vabariigi Valitsus. Märkused Muudatuste tegemisel on aluseks võetud Vabariigi Valitsuses 13. detsembril 2012. a heakskiidetud mõjude hindamise metoodika. Valdkonna arengukava mõjude hindamise muudatused lähtuvad Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2019. a määrusest nr 117 „Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord“, milles kirjeldatakse mõjude hindamise sisu ja eesmärki ning nõudeid valdkonna arengukava koostamisel. EL asjade kohta seisukoha eelnõu koostamisel lähtutakse „Euroopa Liidu asjade menetlemise juhistest“. Metoodika muutmise tingis suures osas just vajadus tagada kooskõla nimetatud dokumentide ning metoodika vahel. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs Metoodika koosneb kolmest osast ja lisast. Esimeses osas antakse ülevaade mõjude hindamise olemusest ja eesmärgist. Teises osas kirjeldatakse mõjude hindamise etappe, alates probleemi kindlaksmääramisest kuni hindamise planeerimiseni. Kolmandas osas antakse võrdlev 4 Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri (HÕNTE) https://www.riigiteataja.ee/akt/129122011228 ülevaade mõjude hindamisest kolme poliitikakujundamise põhiprotsessi raames. Lisas tuuakse põhjalikumalt eraldi esile iga poliitikakujundamise põhiprotsessi mõjude hindamise etapid ja nendega seotud tegevused. Võrreldes 2012. aastal heakskiidetud metoodikaga, on uuendatud metoodika sisu mõjude hindamise seisukohast universaalsem – kohaldatav nii õigusloomeprotsessis kui ka varasemates poliitikakujundamise protsessides (arengukavade koostamisel, EL asjades Eesti seisukohtade kujundamisel). Kolmandas peatükis tuuakse esile mõjude hindamise etappide erinevused iga poliitikakujundamise põhiprotsessi puhul, mida sellisel kujul eelmises metoodika dokumendis ei olnud. 2012. aastal heakskiidetud metoodika lisad − mõjude valdkonnad ja vastutavad ministeeriumid, esialgne hinnang arengukava ja EL algatusega kaasnevatele mõjudele, mõjude väljaselgitamise kontrollküsimustik, mõjude analüüsi aruande sisunõuded ning mõjude vahe- ja järelhindamise korraldamise juhis ning mõjude analüüsi valmistehnikad − jäetakse metoodika koosseisust välja, kuid jäävad endiselt kättesaadavaks Riigikantselei5 ja Justiitsministeeriumi6 veebilehtedel toetavate abimaterjalidena. See võimaldab neid eraldiseisvate dokumentidena vajaduse korral efektiivsemalt muuta ja täiendada. Järgnevalt on kirjeldatud uuendatud metoodika sisu struktuuriosade kaupa. Sissejuhatuses ja esimeses osas selgitatakse mõjude hindamise olemust, eesmärke ja kasusid ning kirjeldatakse mõjude hindamise rakendusala. Võrreldes 2012. aastal heakskiidetud metoodikaga, on uuendatud versioonis mõjude hindamise etappide põhjalikum kirjeldus viidud eraldi teise peatükki. Metoodika teises osas on kirjeldatud mõjude hindamise etappe. Võrreldes 2012. aastal heakskiidetud metoodikaga, on toodud mõjude hindamise etapid metoodika kolmandast osast dokumendi teise ossa seetõttu, et kõigepealt kirjeldada põhjalikult mõju hindamise sisulisi etappe (probleemi tuvastamine, eesmärgi püstitamine jne) ja siis liikuda edasi eraldi kolme poliitikakujundamise põhiprotsessi juurde. Teise osa kuues alapeatükis on nimetatud eraldi kõik mõjude hindamise etappide eesmärgid ja ootused sisule. Kõigepealt on mõjude hindamise eelduseks vaja läbida probleemi kindlaksmääramine, eesmärkide püstitamine ja peamiste poliitikavahendite kujundamine ning seejärel jõutakse poliitikavahendite mõjude analüüsini, mille käigus hinnatakse, kas esineb olulisi mõjusid, mida omakorda tuleb põhjalikumalt analüüsida. Valdkonna arengukava koostamist puudutavates lõikudes on muudetud valdkonna arengukavade koostamise selgitusi ja täiendatud dokumenti viidetega Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2019. a määrusele nr 117 „Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord“. Valdkonna arengukava koostamise 5 Riigikantselei mõjude hindamise veebileht https://www.riigikantselei.ee/et/valitsuse-toetamine/mojude-hindamine 6 Justiitsministeeriumi õigusloome veebileht: https://www.just.ee/et/eesmargid-tegevused/oiguspoliitika/hea- oigusloome-ja-seadusloomeplaanid osas on lisatud viited riigi pikaajalisele strateegiale „Eesti 2035“, kuna valdkonna arengukavad viivad ellu nimetatud strateegia strateegilisi sihte. EL asjade puhul metoodikas senisega võrreldes suuri sisulisi muudatusi ei tehta. Mõjude hindamise metoodilised muudatused rakenduvad ka EL asjades mõjude hindamise puhul. Näiteks kohalduvad ka EL asjades senisest paindlikumad oluliste mõjude väljaselgitamist puudutavad nõuded. Muus osas on metoodikat EL asjade aspektist senisest rohkem selgitatud, näiteks on toodud mõjude hindamise etappide juurde selgitusi EL asjades probleemi kindlaksmääramise, eesmärkide püstitamise ja peamiste poliitikavalikute kujundamise kohta. Samuti on metoodika lisas põhjalikumalt kirjeldatud EL asjade kohta seisukohtade kujundamise protsessi ja mõjude hindamist selle käigus. Alapeatükis 2.4.2 on oluliste mõjude tuvastamise kirjeldus üldisem ning võimaldab vastavalt valdkonnale paindlikumat lähenemist. Mõjude kirjeldamise ja olulisuse hindamise lähtekohaks on endiselt nelja kriteeriumi kasutamine7. Kuid kui 2012. aasta metoodikas on oluliste mõjude tuvastamise aluseks dokumendi lisa 2 (Esialgne hinnang arengukava või Euroopa Liidu algatusega kaasnevatele mõjudele), mille kohaselt tuleb arengukava ning EL algatusega seotud mõjusid hinnata just nende nelja kriteeriumi alusel, siis edaspidi ei ole nimetatud lisa enam metoodika osa. See jääb mõju hindajale soovi korral lisamaterjalina kasutamiseks ka edaspidi ning on kättesaadav Riigikantselei mõjude hindamise veebilehelt. Sellest ei ole kohustuslik lähtuda, kuna erinevate valdkondade kavandatavate meetmete mõjude hindamisel ei ole alati võimalik kõiki komponente viidatud viisil põhjalikult analüüsida. Viidatud alapeatükki on toodud neli kategooriat − nii soovitud kui ka soovimatud mõjud, otsesed ja kaudsed mõjud, mõju sihtrühmadele ning mõjude avaldumise ajaline perspektiiv − mõjude avaldumisega seotud asjaolude kirjeldamiseks. Tegemist on struktuurilise muudatusega, kuna nimetatud kategooriad on loetletud ka kehtivas metoodikas. Metoodika kolmandas osas antakse selgitav ülevaade mõjude hindamisest kolme poliitikakujundamise põhiprotsessi raames üldise mõjude hindamise etapi loogika ja olemasoleva rakenduspraktika kohaselt. Samas on kolmel protsessil omavahel võrrelduna erinevusi. Uuendatud metoodikas on lisatud tabel (Tabel 1), et anda parem ülevaade kolme protsessi ülesehitusest ning nende omavahelistest sarnasustest ja erinevustest. Uuendatud metoodika lisas antakse põhjalikum ülevaade mõjude hindamisest kõigi kolme poliitikakujundamise põhiprotsessi raames. Mõjude hindamisel valdkonna arengukava koostamise käigus8 on eemaldatud kohustus nimetada AKEs võimalikke poliitikavahendeid arengukava eesmärkide saavutamiseks, kuna selles etapis ei ole veel poliitikavahendeid võimalik välja pakkuda. Täiendatud on AKEs nõutava teabe nimekirja. Eelnevatele metoodika lisadele viitamise asemel on esile toodud, et mõjude hindamisel tuleb lähtuda „Eesti 2035“ strateegilistest sihtidest ning oluline on tuvastada mõjutatavad osalised. Viidatud on ka keskkonnamõju strateegilise hindamise 7 Kriteeriumid: mõju ulatus, mõju avaldumise sagedus, sihtrühma suurus ja ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk (vt ka uuendatud metoodika alapeatükk 2.4.2). 8 Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2019. a määrus nr 117 „Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord“ (edaspidi KSH) algatamise või algatamata jätmise otsusele. Lisatud on, et Riigikantselei ja Rahandusministeerium hindavad mõjude analüüsi piisavust ja kvaliteeti läbivalt kogu protsessi raames. Tabelis 2 on täiendatud lahtrit „Arengukava eelnõu koostamine ja mõjude analüüsi tegemine“, kus tuuakse esile, et arengukava koostamise tulemusel väljapakutud poliitikavahendite olulist potentsiaalset mõju hinnatake vähemalt alaeesmärkide ehk programmide kaupa. Lisaks hinnatakse arengukava rakendamisest tulenevat mõju ka tervikuna. Selles etapis korraldatakse vajaduse korral KSH hindamine. Mõjude hindamisel on oluline nimetada enim mõjutatud sihtrühm ning kaasnevate negatiivsete mõjude korral vastavad maandamismeetmed. Lisatud on nõue, et arengukava eelnõu kooskõlastamisele tuleb esitada KSH aruanne, kui KSH on korraldatud. Arengukava hindamise puhul on lisatud, et hindamise vajaduse ja ajastuse üle otsustab arengukava juhtkomisjon. Täpsustatud on mõjude analüüsi kokkuvõtte esitamise kohta. Kui eelmises metoodikas esitati mõjude analüüs arengukava lisas, siis määruse alusel on kohustus esitada valdkonna arengukava lisana selleks, et seda saaks menetleda põhidokumendist eraldiseisvana. Muudatuste tulemusena ei pea esitama enam mõjude analüüsi aruannet. Valdkonna arengukava vahe- ja järelhindamist ei tooda enam eraldi esile. Määruse9 järgi on kohustus teha vähemalt üks hindamine hiljemalt kolm aastat enne valdkonna arengukava kestuse lõppu, et tulemusi saaks arvestada juba uue arengukava koostamisel. Mõjude hindamisel EL asjades suuri sisulisi muudatusi ei kavandata. Üldnõuded jäävad samaks, kuid nende rakendamine muutub paindlikumaks ja selgemaks. Metoodikas on mõjude hindamise protsessi senisest rohkem selgitatud. Tabelis 4 on Euroopa Liidu asja kohta seisukoha eelnõu koostamise puhul selgitatud, et Euroopa Liidu asjade koordinatsioonikogu (edaspidi KOK) määrab ka kaasvastutavad ministeeriumid ning lisaks Vabariigi Valitsusele ka KOKile esitamise tähtajad. Mõjude hindamisel selgitatakse välja, kes on EL asja rakendumisel Eestis peamiselt mõjutatud sihtrühmad, kuidas EL asja rakendumine neid mõjutab ning kas EL asja vastuvõtmine aitab kaasa arengukavades seatud eesmärkide saavutamisele. Mõjude hindamisel lähtutakse mõjude kindlaksmääramise kontrollküsimustikust ja hinnatakse EL asjas ette nähtud või visandatud vahendite eeldatavast rakendamisest tulenevat mõju Eestis enim mõjutatud sihtrühmade kaupa, sealhulgas tuvastatakse ja hinnatakse otseseid või kaudseid mõjusid kõige enam positiivselt ja negatiivselt mõjutatud sihtrühmadele. Lisatud on, et mõjude analüüsi kokkuvõtte koostamisel saab lähtuda eelnõu seletuskirja mõjude osa koostamise juhendist ja tuua esile, millised on EL asja rakendamise otsesed ja iga-aastased kulud riigieelarvele ja millised on kulude katteallikad. Põhjalikum mõjuanalüüs tehakse siis, kui esialgse mõjude analüüsi käigus ilmneb, et esialgne mõjude analüüs on lõpliku seisukoha võtmiseks ebapiisav. Kuna metoodika praegune lisa 2 ei ole uuendatud metoodika osa, siis viited sellele on välja jäetud (vt ülal). Samuti on välja jäetud lõik, mis kirjeldab tarkade otsuste fondist rahastuse taotlemise nõudeid, kuna rahastamine fondist on lõppenud. 9 Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2019. a määrus nr 117 „Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord“ Seisukoha eelnõu kooskõlastamise lahtris on esile toodud ka Vabariigi Valitsuse reglemendis sisalduv põhimõte, et kaasvastutav ministeerium kontrollib seisukohtade kooskõlastamise käigus, kas tema vastutusvaldkonna mõjud on piisavalt ja õigesti analüüsitud. Seosed kehtivate õigusaktide ja teiste strateegiliste dokumentidega Mõjude hindamise metoodika toetab „Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja“ rakendamist ning on kooskõlas „Kaasamise hea tavaga“. Kuna mõjude hindamisel on tähtis, et eelnõu ettevalmistamisel oleks huvirühmadel ja avalikkusel võimalik neid puudutavate või üldiselt olulist mõju avaldavate otsuste tegemisel kaasa rääkida, viidatakse ka metoodikas kaasamise ja avaliku konsulteerimise kohustusele eelnõu väljatöötamise protsessi mitmes etapis. Valdkonna arengukavade koostamist reguleerib Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2019. a määrus nr 117 „Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord“. Valdkonna arengukavas lähtutakse Eesti pikaajalise strateegia „Eesti 2035“ strateegilistest sihtidest ning toetatakse nende saavutamist. EL asjades on metoodika koos „Euroopa Liidu asjade menetlemise juhistega“ mõjude hindamisel üksteist täiendavad ja omavahel kooskõlalised. Eelnõu rakendamine ja sellega seotud mõjud Mõjuvaldkond (vastavalt HÕNTE §-le 46): mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele. Sihtrühm 1: õigusloomega kokkupuutuvad valitsusasutuste teenistujad. Sihtrühma suurust ei ole võimalik täpselt tuvastada, kuid indikatiivse infona võib esile tuua, et 2019. aastal Justiitsministeeriumi tehtud uuringus, mille sihtrühm oli just mõjude hindamisega tegelevad teenistujad, edastas enda vastused 82 isikut. Tegemist on minimaalse hinnanguga sihtrühma suurusele, tegelik arv on märgatavalt suurem. Näiteks 2019. aastal vaatas Justiitsministeerium enda õigusliku kontrolli käigus läbi 108 valitsuses ettevalmistatud seaduseelnõu ja väljatöötamiskavatsust. Ministeeriumide (ja nende teenistujate) jaoks tähendab mõjude hindamise metoodika muutmine paremat ülevaadet mõjude hindamise protsessist ning lihtsustab mõjude hindamise rakendamist. Mõjude hindamise metoodika muudatused mõjutavad nende valitsusasutuste teenistujate tööd, kes tegelevad poliitikakujundamisega ning seejuures puutuvad kokku valdkonna arengukavade väljatöötamise, õigusaktide ettevalmistamise, Euroopa Liidu asjades valitsuse seisukohtade kujundamisega. Senisest universaalsem lähenemine on abiks eelkõige teenistujatele, kelle kokkupuude poliitikakujundamisega on vähene, aga samas annab metoodika tervikpildi ka kogenud teenistujatele peamiste poliitikakujundamise põhiprotsesside erinevustest. Metoodika muudatused aitavad mõjude hindajatel ühtsetel alustel ja selgemini jälgitava metoodikaga mõjusid hinnata nii, et see võimaldaks neil paremini poliitikavalikus selgusele jõuda ning kokku hoida mõjude hindamiseks kuluvat aega. Vajaduse korral kasutatavad abimaterjalid võimaldavad paindlikumat lähenemist mõjude hindamisele, suurendades seeläbi mõjude hindamise efektiivsust. Metoodika muutmisega ei kehtestata uusi nõudeid mõjude hindamisele. Kuna metoodika on olnud kasutusel alates 2012. aastast ning poliitikakujundajad on mõjusid hinnanud juba ennegi metoodika alusel, siis on sihtrühma kohanemisvajadus väike. Mõju avaldub sihtrühmale harva, sageli ka ühekordselt. Erandiks võivad olla ministeeriumide struktuuriosad, kelle põhiülesanded hõlmavad analüüside tegemist ning kes puutuvad mõjude hindamisega kokku regulaarselt. Sihtrühm 2: Justiitsministeeriumi ja Riigikantselei jaoks ei tähenda metoodika muudatused mõjuhindamise edendamise ja kvaliteedi hindamisega seonduvate ülesannete lisandumist, kuna metoodika uuendamisega ei kaasne täiendavaid sisulisi nõudeid. Mõjude hindamise kvaliteedikontrolliga tegeleb Justiitsministeeriumis kolm ametnikku, Riigikantseleis üks ametnik. Justiitsministeeriumi ja Riigikantselei jaoks on tegemist siiski pigem sagedase mõjuga, kuna mõjude hindamise arendamise ja kontrolliga puututakse kokku tihti. Eelnõuga kaasnev mõju on tervikuna HÕNTE § 46 mõistes väheoluline, kuna sihtrühm on väike ning mõju on töökorralduslikku laadi ja vähese ulatusega. Ebasoovitavaid riske sihtrühmadele ei kaasne. Eelnõul ei ole otsest seost Euroopa Liidu õigusaktidega, kuid see toetab märkimisväärselt Euroopa Liidus levinud ning edendatavaid hea õigusloome põhimõtteid, kuna otsuse eelnõude mõjusid tuleb süstemaatiliselt prognoosida enne otsuste vastuvõtmist. Eelnõu kooskõlastamine Eelnõu saadetakse ministeeriumidele kooskõlastamiseks infosüsteemi EIS kaudu. Taimar Peterkop Riigisekretär  Ministeeriumid Riigikantselei nr */ Eesti Maaomavalitsuste Liit Eesti Linnade Liit Justiitsministeerium nr 8-1/7387 Riigikogu Kantselei 14.12.2020 Vabariigi Presidendi Kantselei Riigikontroll Õiguskantsleri Kantselei Mõjude hindamise metoodika eelnõu edastamine kooskõlastamiseks Justiitsministeerium ja Riigikantselei esitavad kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse reglemendi § 5 lõike 2 alusel kinnitatava mõjude hindamise metoodika muutmise eelnõu. Palume teil vastata 10 tööpäeva jooksul kirja kättesaamisest. Vastused palume esitada Riigikantseleile. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Raivo Aeg Taimar Peterkop minister riigisekretär Lisad: 1. Vabariigi Valitsuse protokollilise otsuse eelnõu 2. Mõjude hindamise metoodika 3. Seletuskiri Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898  EELNÕU VABARIIGI VALITSUS ISTUNGI PROTOKOLL Mõjude hindamise metoodika muutmine 1. Vabariigi Valitsuse reglemendi §5 lg 2 alusel kinnitada justiitsministri ja riigisekretäri esitatud muudetud „Mõjude hindamise metoodika “. 2. Ministeeriumidel: 1) võtta „Mõjude hindamise metoodika“ aluseks valdkonna arengukava, õigusakti või Euroopa Liidu asjas mõjude hindamist eeldava seisukoha ettevalmistamisel; 2) rakendada „Mõjude hindamise metoodikat“. 3. Riigikantseleil avaldada muudetud „Mõjude hindamise metoodika“ Riigikantselei veebilehel. 4. Riigikantseleil ja Justiitsministeeriumil koordineerida ja toetada „Mõjude hindamise metoodika“ rakendamist. EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: RK/20-1550 - Mõjude hindamise metoodika eelnõu edastamine kooskõlastamiseks Kohustuslikud kooskõlastajad: Kooskõlastajad: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Kaitseministeerium; Maaeluministeerium; Rahandusministeerium; Sotsiaalministeerium; Haridus- ja Teadusministeerium; Justiitsministeerium; Kultuuriministeerium; Siseministeerium; Eesti Linnade ja Valdade Liit; Keskkonnaministeerium; Välisministeerium Arvamuse andjad: Vabariigi Presidendi Kantselei; Riigikogu Kantselei Kooskõlastamise tähtaeg: 31.12.2020 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/e84c7c6a-3d2d-4dac-974b-846e07eff126 Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/e84c7c6a-3d2d-4dac-974b-846e07eff126?activity=1 Eelnõude infosüsteem (EIS) http://eelnoud.valitsus.ee/main