Kiri

RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 5-20-6 Otsuse kuupäev 22. detsember 2020 Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Hannes Kiris, Ants Kull, Nele Parrest ja Ivo Pilving Kohtuasi Kultuuriministri 30. aprilli 2020. a määruse nr 9 § 4 lõike 2 punkti 6 põhiseaduspärasuse kontroll Menetluse alus Tallinna Halduskohtu 26. oktoobri 2020. a otsus asjas nr 3-20-1364 Menetlusosalised Kultuuriminister MTÜ Von Glehni Teater Õiguskantsler Justiitsminister Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks kultuuriministri 30. aprilli 2020. a määruse nr 9 § 4 lõike 2 punkti 6 osa „hiljemalt 1. mail 2020. a“. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Kultuuriminister andis 30. aprillil 2020 määruse nr 9 „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“ (määrus), mis avaldati Riigi Teatajas samal päeval ja jõustus 3. mail 2020. Määruse § 4 lõike 2 punkti 6 ühe tingimuse kohaselt pidi teatrivaldkonnas tegutsev abi taotleja olema esitanud repertuaaristatistika 2018. a või 2019. a kohta hiljemalt 1. mail 2020. Kultuuriministeerium teavitas 6. mail 2020 määruse alusel taotlusvooru avamisest 8. mail 2020. 2. MTÜ Von Glehni Teater (haldusasja kaebaja) esitas repertuaaristatistika 6. mail 2020 ja taotles 17. mail 2020 Kultuuriministeeriumilt etendusasutustele mõeldud kriisiabi. 3. Kultuuriminister jättis MTÜ Von Glehni Teater taotluse rahuldamata, kuna taotleja ei olnud repertuaaristatistikat esitanud 1. maiks 2020 ega vastanud seetõttu ühele määruse § 4 lõike 2 punkti 6 tingimustest. 4. MTÜ Von Glehni Teater pöördus kultuuriministri käskkirja peale halduskohtusse. Kohus leidis, et määruse § 4 lõike 2 punkti 6 nõue esitada statistika hiljemalt 1. mail 2020 rikkus põhiseaduse (PS) §-st 12 tulenevat kaebaja võrdsuspõhiõigust. Kohus tunnistas määruse § 4 lõike 2 punkti 6  5-20-6 osaliselt põhiseadusvastaseks, jättis sätte selle osa kohaldamata, tühistas kultuuriministri käskkirja ja kohustas teda MTÜ Von Glehni Teater taotlust uuesti läbi vaatama. TALLINNA HALDUSKOHTU OTSUS 5. Kultuuriministri käskkiri kaebaja taotluse rahuldamata jätmise kohta oli määruse kui õigustloova üldaktiga kooskõlas. Kaebaja oli repertuaaristatistika esitanud 6. mail 2020, mistõttu ei vastanud ta esimesele määruse § 4 lõike 2 punkti 6 tingimustest. Kuna muus osas vastas kaebaja toetuse saamise nõuetele, siis välistas just kõnesolev tingimus tema taotluse rahuldamise. 6. Kaebajal ei olnud kohustust esitada repertuaaristatistikat. Selline kohustus oli etendusasutustel, kes said riigilt tegevustoetust. Vabatahtlikult oli siiski repertuaaristatistika esitamine võimalik. Nõue, et repertuaaristatistika pidi olema esitatud 1. maiks 2020, kohtleb kaebajat ebasoodsamalt võrreldes teiste teatrivaldkonnas tegutsevate organisatsioonidega, kellel ei olnud repertuaaristatistika esitamise kohustust, kuid kes olid selle vabatahtlikult õigeks ajaks esitanud. Selle tingimuse tõttu jäi kaebaja toetusest ilma, kuid temaga võrreldavas olukorras olevad teatriorganisatsioonid said toetust. 7. Kõnesoleva tingimuse eesmärgina võib näha soovi suunata kriisiabi toetus professionaalsetele etendusasutustele. Repertuaaristatistika valitud kuupäevaks esitamise nõue ei aita aga kuidagi seda eesmärki saavutada. Asjas ei vaielda selle üle, et kaebaja on professionaalne etendusasutus. Ometi jäi ta toetusest ilma. Vaidlusalusel moel statistika esitamise kohustus ei võimalda eristada professionaalseid teatrivaldkonnas tegutsevaid organisatsioone harrastusteatreist või üksikute projektide elluviijaist. Seda on võimalik teha määruse § 4 lõike 2 punkti 6 ülejäänud punktide alusel. Statistikat oleks saanud arvesse võtta ka siis, kui see oleks esitatud koos toetuse taotlusega. 8. Tingimuse eesmärgina võib näha ka toetusvooru rahalise mahu täpset kavandamist. Riigivõimul peab aga olema võimalik eelarve mahtu prognoosida vähem riivavate meetmetega. Lähtuda ei saa üksnes andmetest, mille esitamise kohustus ei kehti kogu toetuse sihtgrupi suhtes. Selliselt tehtud valik on juhuslik ja seetõttu ka meelevaldne. 9. Kokkuvõttes ei olnud vaidlusalusest tingimusest tingitud ebavõrdseks kohtlemiseks mõistlikku ja asjakohast põhjust, mistõttu on see säte vastuolus PS § 12 lõikega 1. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED 10. Kultuuriminister leidis, et määruse § 4 lõike 2 punkt 6 on põhiseadusega kooskõlas. Vaidlusaluse tingimuse kehtestamine oli põhjendatud, et etendusasutustele jaotatava kriisiabi mahu prognoosimiseks piirata selle abi taotlejate hulk professionaalsete etendusasutustega, kelle tegevuse kohta oli määruse koostamisel piisavalt teavet statistikaandmebaasis. Selleks oli andmete esitamise tähtpäev teadlikult valitud enne määruse jõustumist. Riigil on kriisist põhjustatud ajalise surve ja eelarvevahendite nappuse tingimustes avar otsustusruum, kuidas toetada etendusasutusi. Kõigi professionaalsete etendusasutuste toetamise kohustust riigil ei ole. Igal juhul tähendas kriisiabi andmine varasemast suurema hulga etendusasutuste toetamist, kuna abi oli võimalik saada ka neil, kes varem riigilt toetust polnud saanud. 11. MTÜ Von Glehni Teater arvamuse kohaselt on määruse § 4 lõike 2 punkt 6 põhiseadusega osaliselt vastuolus. Statistika esitamise tähtpäeva puhul pole arvestatud mõistliku vacatio legis’e nõudega, mis on osaks õiguskindluse põhimõttest. Etendusasutus, kes polnud 1. maiks 2(5)  5-20-6 repertuaaristatistikat esitanud, ei saanud määruse avaldamisest teada saanuna mõistlike pingutustega tähtajaks andmeid esitada. Kaebajat koheldi statistika esitamise tähtpäeva tulemusena PS § 12 lõike 1 vastaselt põhjendamatult ebasoodsamalt kui etendusasutusi, kellel polnud repertuaaristatistika esitamise kohustust, kuid kes olid seda siiski 1. maiks esitanud. Kui minister soovis toetust anda vaid professionaalsetele etendusasutustele, siis oleks saanud vastavaid andmeid nõuda koos taotluse esitamisega. Administreerimise lihtsus ega vajadus riigi raha kokku hoida ei saa õigustada erinevat kohtlemist. 12. Õiguskantsler oli seisukohal, et määruse § 4 lõike 2 punkt 6 on osaliselt vastuolus PS § 12 lõikega 1 ja õiguskindluse põhimõttega. Etendusasutuste erinevaks kohtlemiseks olenevalt sellest, kas etendusasutus esitas oma repertuaaristatistika hiljemalt 1. maiks 2020 või pärast seda kuupäeva, ei ole mõistlikku ja asjakohast põhjust. Etendusasutusi oleks saanud teavitada vajadusest toetuste paremaks planeerimiseks esitada andmed oma tegevuse kohta. Andmeid oleks saanud arvesse võtta ka koos taotlusega esitatuna. Vajaduse korral oleks saanud eraldatavaid toetusi vastavalt taotlejate arvule vähendada. Vaidlusaluse tingimuse kehtestamise ja jõustumise vahele ei jäänud piisavalt aega, et etendusasutused oleks saanud statistika andmebaasi esitada ja seega ennast toetuse taotlemise tingimustega vastavusse viia. Statistika esitamise tingimuse täitmiseks sätestatud kuupäev eelnes määruse jõustumiseks valitud kuupäevale. Tingimuse kehtestamisest teadasaamiseks alates määruse avaldamisest ja seejärel tingimuse täitmiseks jäi aega veidi üle ühe ööpäeva, kusjuures 24 tundi sellest oli riigipüha. Seetõttu on vaidlusalune tingimus vastuolus õiguskindluse põhimõttega. 13. Justiitsminister leidis, et määruse § 4 lõike 2 punkt 6 on põhiseadusega kooskõlas. Tegemist ei pruugi olla õigustloova akti normiga, mis allub põhiseaduslikkuse järelevalvele. Igal juhul on sättest põhjustatud ebavõrdne kohtlemine õigustatud. Seejuures tuleb iseäranis arvestada eriolukorra kriisikonteksti ja seda, et teatrivaldkonna varasemast laiem toetamine oli riigi vabatahtlikult võetud ülesanne. PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE 14. Kultuuriministri 30. aprilli 2020. a määruse nr 9 „COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“ § 4 „Nõuded taotlejale“ lõike 2 punkt 6 sätestab: „Taotleja peab vastama järgmistele nõuetele: [---] teatrivaldkonna taotleja on esitanud repertuaaristatistika andmeid 2018. a või 2019. a kohta hiljemalt 1. mail 2020. a statistikabaasi statistika.teater.ee; [---]“ KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 15. Praeguses asjas vaieldakse selle üle, kas PS § 12 lõikega 1 on kooskõlas 30. aprillil 2020 kehtestatud ja 3. mail 2020. a jõustunud nõue, et etendusasutused pidid kriisitoetuse saamiseks olema esitanud repertuaaristatistika määruse § 4 lõike 2 punkti 6 kohaselt hiljemalt 1. mail 2020. 16. Justiitsminister on sisuliselt märkinud, et vaidlusalune säte ei ole olemuselt õigustloova akti norm, mille põhiseaduspärasust saaks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 2 kohaselt kontrollida põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses. Kolleegium sellist seisukohta ei jaga. Seadusandja on määruse aluseks olevas volitusnormis (riigieelarve seaduse § 531 lõige 1) sätestanud, et toetuste jaotamise tingimused tuleb kehtestada määrusega. Pole kahtlust seaduses akti liigi kohta tehtud valiku põhiseaduspärasuses (vrd Riigikohtu üldkogu 31. mai 2011. a otsus asjas 3(5)  5-20-6 nr 3-3-1-85-10, p-d 19–30). Määrus tervikuna on põhimõtteliselt kohaldatav kultuuri- ja spordivaldkonnas toetuste jaotamiseks mitmes taotlusvoorus, kui sarnane vajadus peaks ilmnema ja määruse rakendusaega (määruse § 15) pikendatakse. Selle adressaatide ring ei ole piiritletud individuaalselt. Vaidlusaluse sätte põhiseadusele vastavuse kontroll on seega Riigikohtu pädevuses PSJKS § 2 punkti 1 alusel. 17. Kolleegium nõustub halduskohtuga, et määruse § 4 lõike 2 punkti 6 tingimus statistika esitamise kohta hiljemalt 1. mail 2020. a välistas MTÜ Von Glehni Teater kaebuse rahuldamise. Seetõttu oli tegemist põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse jaoks asjassepuutuva sättega (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00, p 10; 28. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-5-02, p 15). Tallinna Halduskohtu otsusega esitatud taotlus on seega lubatav. 18. Vaidlusalune nõue esitada repertuaaristatistika hiljemalt 1. mail 2020 kohtles kaebajat kui etendusasutust, kellel ei olnud repertuaaristatistika esitamise kohustust ja kes seda 1. maiks ei olnud esitanud, ebasoodsamalt võrreldes ministri poolt toetusesaajatena silmas peetud teiste sarnaste etendusasutustega, kellel samuti ei olnud repertuaaristatistika esitamise kohustust, kuid kes võisid olla selle vabatahtlikult esitanud hiljemalt 1. mail. Selle tingimuse tõttu jäi kaebaja toetusest ilma, kuid temaga võrreldavas olukorras olevatel etendusasutustel oli võimalus saada toetust. Seega on riivatud PS § 12 lõikest 1 tulenevat võrdsuspõhiõigust (selle kohaldamise kohta vt Riigikohtu üldkogu 20. oktoobri 2020. a otsus nr 5-20-3/43, p-d 93 ja 94 ning seal viidatud kohtupraktika). 19. Ebavõrdseks kohtlemiseks ei ole aga mõistlikku ja asjakohast põhjust. Kultuuriminister selgitas sisuliselt, et nõue esitada statistika hiljemalt 1. maiks 2020 seati selleks, et COVID-19 haiguse levikust põhjustatud kriisist tingitud aja ja raha nappuse tingimustes juba määruse koostamise käigus piiritleda toetuse mahu prognoosimiseks võimalike taotlejate ring. Seejuures oli oluline tagada, et võimalikult paljud etendusasutused saaksid piisavalt suurt toetust, mis ka tegelikult aitaks neil kriisi üle elada. Kolleegiumi hinnangul tuleb nõustuda ministri laia otsustusruumiga kõnesoleva toetuse tingimuste seadmisel. Tuleb aga tähele panna, et kaebaja jäi vaidlusaluse tingimuse tulemusena toetusest täielikult ilma. Samas oli viiruse leviku takistamiseks kehtestatud piirangute tõttu täielikult välistatud tema tegevus, mis oleks tal võimaldanud tulu teenida. Ebavõrdse kohtlemise tõttu tekkinud olukord ei sobitu seetõttu kokku Vabariigi Valitsuse ja kultuuriministri eesmärkidega osaliselt leevendada ebasoodsaid tagajärgi, mis kaasnesid viiruse leviku tõkestamise piirangutega ka etendusasutuste loometegevusele ja ettevõtlusele (vt Vabariigi Valitsuse 28. aprilli 2020. a määruse nr 31 „COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikuga seotud kriisi ja sellest tuleneva eriolukorra mõju leevendamiseks ette nähtud toetusmeetmete üldtingimused“ § 1 lõige 1 ja § 9 lõige 1; kultuuriministri määruse § 1 lõige 1 ja § 2 lõige 1). 20. Isegi kultuuriministri kirjeldatud kriisiolukorras ei saa pidada mõistlikuks seada toetuse saamist tagantjärele sõltuvusse statistika vabatahtlikust esitamisest ehk käitumisvalikust, mille mõju tulevikule polnud etendusasutustel kuidagi võimalik ennustada. Kaebaja ei saanud ette näha, et ehkki tal ei ole statistika esitamise kohustust, võib ta statistikat vabatahtlikult esitamata jättes millalgi mõne soodustuse saamise õigusest ilma jääda. Toetuse saajate ringi piiritlemiseks oleks saanud leida muid mõistlikke võimalusi, millele on viidanud ka menetlusosalised. 21. Kokkuvõttes ei saa kultuuriministri kirjeldatud eesmärk õigustada vaidlusaluse nõudega põhjustatud ebavõrdset kohtlemist. Vaidlusalune nõue rikub seetõttu PS § 12 lõikest 1 tulenevat põhjendamatu ebavõrdse kohtlemise keeldu. 22. Kuivõrd nõue esitada statistika hiljemalt 1. mail 2020 on põhiseadusega vastuolus, pole vaja eraldi hinnata, kas kultuuriminister jättis määruse kehtestamisel statistika esitamiseks piisavalt aega. 4(5)  5-20-6 Teisisõnu ei pea kolleegium vajalikuks hinnata eraldi vaidlusaluse tingimuse vastuolu õiguskindluse põhimõttest tuleneva nõudega jätta õigusnormide kehtestamisel nende adressaatidele piisav kohanemisperiood (vacatio legis). 23. Eelnevat arvestades tuleb määruse § 4 lõike 2 punkti 6 osa „hiljemalt 1. mail 2020. a“ tunnistada PSJKS § 15 lõike 1 punktist 2 juhindudes põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. Villu Kõve Hannes Kiris Ants Kull (allkirjastatud digitaalselt) (allkirjastatud digitaalselt) (allkirjastatud digitaalselt) Nele Parrest Ivo Pilving (allkirjastatud digitaalselt) (allkirjastatud digitaalselt) 5(5)