Muinsuskaitseameti sisekontrollisüsteem

AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet Muinsuskaitseameti sisekontrollisüsteem (toetuse andmise ja lubade väljaandmise protsess ning 2017. a siseauditi aruandes toodud puuduste kõrvaldamine) Auditi lõpparuanne November 2020 Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet I KOKKUVÕTE .................................................................................................................................3 II VALDKONNA ÜLEVAADE .........................................................................................................5 III AUDITI TULEMUSED ................................................................................................................7 3.1. Toetus mälestise või muinsuskaitsealal asuva ehitise säilitamiseks - selle hooldamiseks, konserveerimiseks ja restaureerimiseks ........................................................................................... 7 3.1.1. Toetuste eelarve jaotus ja eraldamise vastavus õigusaktide nõuetele ..................................7 3.1.2. Toetuste menetlemise protsess, toetustaotluste hindamise kriteeriumite asjakohasus ja nende järgimine .................................................................................................................................10 3.1.3 Mälestiseomanikele toetuse andmise protsessi optimaalsus ja kliendikeskus .................... 13 3.2. Luba töödeks kinnismälestisel ja muinsuskaitsealal asuval ehitisel......................................15 3.3. Ameti töökorraldus, sh põhimäärusest tulenevad kohustused ja vastutusalad ...................19 AUDITI ISELOOMUSTUS .............................................................................................................22 Lisa 1. MKA sisekordade asjakohasus, sh eelmises auditis toodud puuduste kõrvaldamine Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 2  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet I KOKKUVÕTE Auditi käigus tehti Muinsuskaitseameti sisekontrollisüsteemi toimimise kohta 14 tähelepanekut (vt ka Lisa 1), neist 3 positiivset, 10 keskmise ning 1 madala riskiga tähelepanekut. Audiitorid tuginesid oma tähelepanekutes neile kättesaadavaks tehtud infole ning töötajate selgitustele. Täiendava, audiitorile mitteteadaoleva informatsiooni korral, oleksid audiitori järeldused võinud olla teistsugused. Sisekontrollisüsteem on auditeeritud valdkondades: 1) Protsessi toimimine, efektiivsus ja vastavus õigusaktidele: a) toetus „mälestise või muinsuskaitsealal asuva ehitise säilitamiseks“– toetuse eraldamisel järgitakse olulises osas õigusaktide nõudeid, rakendatakse kehtestatud hindamiskriteeriume. Potsess on taotlejale selgelt ja läbipaistvalt kirjeldatud, juhised on taotlejale kodulehelt leitavad. Menetlus on elektrooniline, võimaldatud on vajalik paindlikkus (esitada taotlusi ka paberkandjal) – parendamist vajav; Keskmise olulisusega tähelepanekud Pühakodade toetamine on eelistatud (59% ehitismälestistele eraldatud kogusummast) võrreldes teiste ehitismälestistega. Soovitus: hinnata pühakodadele antava toetuste mahtu võrreldes teiste ehitismälestistega ning toetuste eelarve jagamisel võtta arvesse taotletud summade proportsiooni. MKA nõustus osaliselt: et pühakodade osakaal on ebaproportsionaalselt (võrreldes nende esindatusega mälestiste nimekirjas) suur. Toetuste eelarve jagamisel saame võtta arvesse taotletud summade proportsiooni, kuid see ei saa olla ainus otsustamise alus, kuna toetatakse objekti säilitamist, mitte subjekti/omanikku, siis tuleb lisaks taotlejale ikkagi arvestada ka toetuse vajadust objekti seisukorrast, vajadustest lähtuvalt. Vt lisaks lk 9. Fikseeritud ei ole ehitismälestiste toetussummade kujunemise põhimõtteid ning puudub säte, et komisjonil on kaalutusõigus summade kujundamisel. Soovitus: Fikseerida toetuste summade kujunemise ja pingerea korrigeerimise põhimõtted ning lisada hindamismetoodika dokumenti komisjoni kaalutlusõiguse rakendamise õigus. MKA nõustus, et toetuse vähendamise ettepaneku kaalumine ja põhimõtted tuleks hindamismetoodikas lahti kirjutada. Vt lisaks lk 13. Ehitismälestiste toetuste tähtajalise taotlusvooru läbiviimine ei ole efektiivne ning tekitab halduskoormust. Keskmiselt kulub taotluse sisseandmisest kuni otsuseni u 4 kuud, ning väljamakseni u 6 kuud. Hindamiskomisjon (33 liiget, 26 hindasid 2020. a) tuli kokku 5 korral – 2 ettekannete päeva MKNide poolt, 2 päeva hinnete andmiseks/aruteluks ning lõpukoosolek (va MKNid), kus vormistati otsus. Paikvaatluse andmed ei ole kantud registrisse. Soovitused: 1) kinnitada ametliku MKA sisese dokumendina paikvaatluse juhis, et ühtlustada praktikat ning tagada oluliste nõuete järgmine; 2) lihtsustada MUINAS´esse paikvaatluse sissekannete tegemist, et ei peaks korraldama pikki ettekannete päevi ja hindajad saaksid info kätte registrist ja slaididelt; 3) analüüsida, kas oleks võimalik lükata taotluste esitamise tähtaega kuu võrra edasi, et muuta protsess kliendisõbralikumaks ja ametisiseselt efektiisemaks. MKA nõustub osaliselt: nõus, et halduskoormus ei ole proportsionaalne jagatavale summale. Taotluste hindamise protsess on nii pikk ja põhjalik seetõttu, et taotluste arv ja summa ületab oluliselt toetuste summat – valik, kes ja kui palju toetust saab on väga oluline ja vastutusrikas otsus. Otsime maksimaalset mõju mälestise säilimisele. Nõustume, et paikvaatluse juhend tuleb ametlikult kehtestada. Kuid, toetuse taotluste hindamise koguinfot paikvaatluse andmetest nagunii ei saa - hindamine sisaldab aspekte, mis ei ole seotud objekti seisukorraga. Maakonnanõuniku aktiivne panus on nagunii vajalik. Vt lisaks lk 15. b) „luba töödeks kinnismälestisel ja muinsuskaitsealal asuval ehitisel“ – kontrollitud ulatuses lähtutakse lubade väljaandmisel kehtivatest õigusaktidest ning reeglina väljastatud tähtaegselt – olulist parendamist vajav Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 3  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet Keskmise olulisusega tähelepanekud Lubade menetlusprotsess ei ole optimaalne ning on nii ametniku- kui kliendivaatest läbipaistmatu, bürokraatlik ja halduskoormust tekitav. Esines olulisi mittevastavusi kehtiva menetluste korraga - paikvaatlusi ei registreerita üldreeglina registris, loa on väljastanud mitte selleks õigust omav teenistuja. Protsess peaks paranema registri arenduse õnnestumisel (uus tähtaeg märts 2021). Vt lisaks lk 18. Ametil puudub keskne asjaajamine, mistõttu puudub ka jooksev ülevaade laekunud loataotlustest, menetluse pikenemisest vmt. Üldreeglina registreeritakse loa taotlus DHSis samal päeval kui väljastatakse luba ehk tagantjärele. DHS-is on lubade ja taotluste registreerimine kaootiline – need on raskesti leitavad ning registreeritud mitmesse erinevasse kausta. Soovitused: 1) vältida praktikat, kus ametlik kirjavahetus toimub läbi teenistuja postkasti. Suunata loa taotlused, mis esitatakse väljaspool registrit, ameti kesksele e-posti. Väheneb teenistuja töökoormus, tekib võimalus tööülesannete suunamiseks ning tähtaegse täitmise süsteemi seireks; 2) lihtsustada pärast arenduse vastuvõtmist menetluste korda, lähtudes teenuse disainist ja MUINASes fikseeritud protsessidest. See vähendab ka kodanikult nõutavat bürokraatiat. MKA nõustub, et lubade andmise halduskoormus on hetkel suur. Kogu menetluste korraldus muutub, kui saab valmis infosüsteemi arendus. VT lisaks lk 18 ja Lisa 1 TP 13. Nõustamisosakonnas puudub ühtne praktika (ühtsed kirja mallid, juhised), mistõttu maakonniti rakendatakse erinevat lähenemist suhtluses Kliendiga. Maakonnanõunike regioonipõhine jaotus on formaalne, sisulist tiimindust, koostööd, juhtimist, üksteise asendamist regioonide lõikes ei toimu. Soovitus: piloteerida regioonipõhist juhtimist, Nt valida regioonijuht, millega kaasneb lisatasu ning delegeerida neile teatud os.juhi juhtimisülesanded. Sellega kaasneb ka vajadus muuta maakonnanõunike tööpiirkond laiemaks kui üks maakond. MKA nõustus, et ühtset praktikat saab parandada. Osaliselt nõustus regioonipõhiste tiimide rakendamisega. Struktuuris ametlikult sellist regionaalset jaotust ei ole. Küll vajavad lahendamist asendamiste, ühiste menetluste ja haldusaktide kvaliteedi küsimused. Vt lisaks lk 21. 2) puuduste kõrvaldamine tulenevalt 2017. a läbiviidud KuMi siseauditist – enamik puudustest on kõrvaldatud või on kõrvaldamisel, jätkatakse töökorraldusega seonduvate muudatuste elluviimist. Keskmise olulisusega tähelepanekud MKA teenistujate ametnikeks ja töölepingulisteks jagamine ei vasta alati avaliku teenistuse seadusele. Ametis töötavad töölepingulised töötajad, kelle ülesandeks on sisult avaliku võimu teostamine (osalevad nt lubade/toetustega seotud otsuste sisulises ettevalmistamises). Soovitus: hinnata MKA teenistujate tööülesannete iseloomu lähtudes avaliku teenistuse seadusest. MKA nõustus - hindame uuesti teenistujate jaotumist ametnikeks ja töötajateks. Vt lisaks lk 20. Teenistujate kõrvaltegevusest teavitamine ei toimu õigeaegselt. Ei ole määratud korruptsiooni ennetamise kontaktisikut. Soovitus: teavitama teenistujad kõrvaltegevuse teatise esitamise kohustusest; fikseerida töökorralduse reeglites enesetaandamise kord ning nõue, et avalikku raha jagavate komisjonide liikmed peavad enne igat koosolekut deklareerima huvide konflikti puudumist ja/või avaldama osalistele oma võimalikud huvid, mis protokollitakse; määrata korruptsiooni ennetamise kontaktisik. MKA nõustus, auditi käigus toimunud kohtumiste järgselt on mitmed teenistujad RTIP kõrvaltegevustest teatanud. Palume kõigil ametnikel kehtivad kõrvaltegevused registreerida. Täiendame sisemisi töökordasid. Vt Lisa 1. Väheväärtusliku vara arvestuse printsiibid on reguleerimata. Sularaha käitlemine tuleb ümber korraldada. Soovitus: töötada välja väheväärtusliku vara arvestuse põhimõtted; arvestades väliskeskkonda ja seonduvat töökoormust, on mõistlik lõpetada ametis sularaha käitlemine, võttes vajadusel kasutusele kaardimakseterminali. MKA nõustus. Vt Lisa 1. Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 4  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet II VALDKONNA ÜLEVAADE Muinsuskaitseamet (edaspidi MKA või amet) on Kultuuriministeeriumi (edaspidi KuM või ministeerium) valitsusasutus, mis alustas tegevust 1.10.1993 ja mille missioon on hoolitseda Eesti kultuuripärandi väärtuslikuma osa säilimise ja arendamise eest. MKA on jagatud seitsmeks osakonnaks, kus töötab 69 teenistujat (seisuga juuli 2020). Halduslepinguga täidab osa muinsuskaitselaseid ülesandeid1 Narva (Narva Linnavalitsuse Arhitektuuri- ja Linnaplaneerimise Amet), Tallinna (Tallinna Linnaplaneerimise Amet), Tartu (Tartu Linnavalitsus) kohalik omavalitsus. Tabel 1. MKA struktuur 2020. a 01.05.2019 jõustus uus muinsuskaitseseadus2 (edaspidi MuKS) ning MKA reorganiseeriti muuseumi- ja muinsuskaitse valdkonna ühendasutuseks. Uue seaduse eesmärk on luua parem tasakaal mälestiste omanike kohustuste ja õiguste vahel, et tagada seeläbi kultuurimälestiste pikaajaline säilimine avalikes huvides ning tuua muinsuskaitsesüsteemi kauaoodatud paindlikkuse ja luua esmakordselt kompensatsioonisüsteemi. Strateegilised fookused ja prioriteedid3 2019 – 2020 aastatel MKA visiooni elluviimiseks: 1) Museaalid ja mälestised kuuluvad kultuuripärandi väärtuslikumasse ossa:  Riikliku kaitse põhimõtte rakendamine – mälestiste nimekirja korrastamine, muuseumite kogumispõhimõtete koordineerimine (kogude mõtestamine);  Ühishoidla, digiteerimise- ja konserveerimise kompetentsikeskuse projekti arendamine;  Kultuurimälestiste registri ja muuseumite infosüsteemi arendamine. Andmekvaliteedi kasv; 1 Haldusülesandeid, sh järelevalveülesanded linna haldusterritooriumil ehk muinsuskaitseseaduse ja selle alusel antud õigusaktidega Muinsuskaitseametile pandud ülesannete täitmine lepingu alusel 2 Muinsuskaitseseadus, Riigikogu RT I, 19.03.2019, 13 3 Muinsuskaitseameti strateegia 2019 – 2022, kinnitatud peadirektori 18.06.2019 käskkirjaga nr 63-K Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 5  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet  Digitaalsete väljakutsetega toimetulek ja nende meisterlik kasutamine pärandi hoidmisel ja tutvustamisel; 2) Tõhus ennetustöö ja järelevalve:  Aktiivne koostöö erialaste mäluasutuste, riigiasutuste, kodanikuühenduste, kogukondade ja omavalitsustega. Valdkondliku lõimumise eestvedamine;  Kultuuripärandi alase teadlikkuse kasvatamine, informatsiooni kättesaadavuse tagamine;  Nõudlikkus ja järjekindlus riskide ning ohtude haldamisel. 3) Kaasaegne ja hästi juhitud avaliku halduse organisatsioon:  Efektiivse ja töötajat väärtustava organisatsioonikultuuriga ameti arendamine;  Nõustamisvõimekuse kasv, omanike ja valdkonnas tegutsevate ettevõtjate ning muuseumide nõustamisele keskendunud ameti ja nõustava organisatsioonikultuuri arendamine;  Ühtse halduspraktika tagamine, muinsuskaitse eritingimuste andmise süsteemi ja hüvitiste rakendamine. MKA on aastateks 2020 – 2023 prioriteete uuendanud ning plaanis on dokument kinnitada koos 2021 eelarve ja tegevuskavaga. Sisseostetud teenused: IT teenus Registrite ja Infosüsteemide Keskuselt, personali- ja finantsarvestus Riigi Tugiteenuste Keskuselt. Valdkondlikud õigusaktid, sisemised korrad ja infosüsteemid (auditi fookuses):  muinsuskaitseseadus ja rakendusaktid;  avaliku teenistuse seadus; avaliku teabe seadus; isikuandmete kaitse seadus; haldusmenetluse seadus jm;  kultuuriministri 25.04.2019 määrus nr 19 „MKA põhimäärus“;  kultuuriministri 26.04.2019 määrus nr 20 „tööde tegemise teatise, tööde tegemise loa taotluse ja loa vorminõuded ning teatise ja taotluse esitamise kord“;  kultuuriministri 09.05.2019 määrus nr 22 „mälestise ja muinsuskaitsealal asuva ehitise säilitamise toetamise tingimused ja kord“ ning MKA peadirektori 2020. a kk 40-A„mälestise ja muinsuskaitsealal asuva ehitise toetuse taotluste hindamismetoodika“;  MKA sisemised korrad ja juhised, töölepingud ja ametijuhendid, peadirektori käskkirjad jm;  IT süsteemid: kultuurimälestiste register MUINAS; dokumendihaldussüsteem Webdesktop jt. Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 6  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet III AUDITI TULEMUSED 3.1. Toetus mälestise või muinsuskaitsealal asuva ehitise säilitamiseks - selle hooldamiseks, konserveerimiseks ja restaureerimiseks 3.1.1. Toetuste eelarve jaotus ja eraldamise vastavus õigusaktide nõuetele MuKS § 35 kohaselt võib mälestise või muinsuskaitsealal asuva ehitise omanik või valdaja ametilt taotleda toetust mälestise ja muinsuskaitsealal asuva ehitise hooldamiseks, remontimiseks, konserveerimiseks, restaureerimiseks, hoiu- ja säilitustingimuste tagamiseks ning taastamiseks (edaspidi ehitismälestise toetus või toetus). Täpsemad tingimused on sätestatud määruses "Mälestise ja muinsuskaitsealal asuva ehitise säilitamise toetamise tingimused ja kord"4 (edaspidi määrus). Kultuuriminister on kinnitanud määruse § 9 kohaselt 2020 ehitismälestiste toetuse aastaeelarve5. Toetuse eelarve jaotuse tähtajaliste taotlusvoorude ja jooksva taotlusvooru ning toetatavate tegevuste vahel kinnitas MKA peadirektor6 ning tähtajalise vooru eelarve jagati omakorda ehitistele, pühakodadele, muinsuskaitsealade ehitistele, projektide koostamisele ja detailide restaureerimisele. Ehitismälestise toetust antakse välja järgmistes taotlusvoorudes:  Tähtajaline taotlusvoor - taotlusi saab esitada 1. augustist 30. septembrini, tulemused selguvad järgmise eelarveaasta alguses. Toetuse minimaalne summa on 200 eurot, maksimaalne summa ehitise restaureerimise ja konserveerimise puhul 100 000 eurot, teistel juhtudel kuni 20 000 eurot. 2020. a oli taotlusvooru eelarve suurus 1 357 104 eur.  Jooksev taotlusvoor ehk reserv - eraldatakse ettenägematute ja erakorraliste tööde tegemiseks; tööde käigus avastatud kultuuriväärtusliku rajatise, arheoloogilise kultuurkihi jmt uurimiseks, restaureerimiseks, konserveerimiseks; ehitise tegevuskava koostamiseks. Taotlusi saab esitada jooksvalt kuni taotlusvooru eelarve vabade vahendite lõppemiseni. Jooksva taotlusvooru maht on kuni 10% (enne 31.07.2020 5%) ameti eelarveaasta toetuste eelarve üldmahust, 2020. aastal on reservi suuruseks 70 000 eurot.  Täiendav tähtajaline taotlusvoor - omandireformi reservfondi taotlusvoor (ORF). 2020. a eelarve oli 1 000 000 eurot. Taotlusvoor on mõeldud omandireformi käigus tagastatud ehitismälestiste korrastamiseks. Antud auditis sellele taotlusvoorule ei keskenduta, kuna seda eraldatakse eraldiseisva määruse7 ja eelarve alusel. Puudutame seda vooru seoses pühakodadega. 4 kultuuriministri 9.05.2019 määrus nr 22 5 Kultuuriministri 06.01.2020 käskkirja nr 6 muutmine, kinnitatud 17.06.2020 kultuuriministri käskkirjaga nr 107 6 Muinsuskaitseameti 2020. a alaeelarve „Toetus kinnismälestiste omanikele“ (eelarverida 30/450/IN06M002) ja „Omandireformi reservfondi toetus“ (eelarverida 30/45/OR060226), kinnitatud MKA peadirektori käskkirjaga nr 1.1-5/5-A 2020. a 7 Vabariigi Valitsuse 27.08.1996 määrus nr 221 „Vabariigi Valitsuse omandireformi reservfondist raha eraldamise ja kasutamise korra kinnitamine“ Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 7  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet Tabel 2. Toetus ehitismälestiste, hoonetest ajaloomälestiste ning muinsuskaitsealal paikneva ehitise säilitamiseks 2019-2020 Toetused 2019 .a (eur) 2020. a (eur) Ehitismälestise toetus (tähtajaline ja reserv): Taotletud summa kokku 8 042 330 8 999 655 Taotlejate arv (tähtajaline voor) 283 332 Rahuldatud taotluste arv (tähtajaline voor) 93 108 Kinnismälestistele ja muinsuskaitseala hoonetele eraldatud toetused (tähtajaline), mh: 1 405 318 1 427 104 Hoonete restaureerimine: 1 215 598 1 227 836 sh pühakojad sh 599 227 sh 491 268 sh muud ehitised sh 616 371 sh 736 568 Väärtuslike detailide restaureerimine (hooned) 94 730 101 454 Projektide koostamine 25 071 27 814 Reserv (jooksev): 69 919 70 000 Omandireformi reservfond: 1 000 000 sh kogudustele antud toetused 950 000 sh muudele ehitistele antud toetused 50 000 Kokku toetused ehitiste säilitamiseks, sh ORF 1 405 318 2 427 104 Allikas: MKA koduleht 2017. a KuMi poolt läbiviidud siseauditis8 toodi puudustena välja, et:  kõigis MKA valdkondades ei ole toetustaotluste hindamise kriteeriumid kirjalikult sätestatud ning abikõlbulikud kulud kirjeldatud;  MKA juhendis ei ole sätestatud erakorraliste tööde taotluste menetlemise protsess, kuigi Vabariigi Valitsuse määruse §4 sätestab reservist ettenägematute toetuse eraldamise põhimõtted;  MKA peaks tagama toetuse eraldamise otsuste nõuetekohase vormistamine;  komisjoniliikmete määramine toetuste eraldamise komisjoni on nimeline. Auditi käigus analüüsisime MKA toetuste eelarve jagunemist ja toetuste andmise seaduslikkust, mh vastavust haldusmenetluse seadusele9, MuKS-ile ja määruse nõuetele. Selleks kaardistati olulised nõuded, mis puudutavad toetuste taotluste esitamist, vastavust kriteeriumitele, menetlemist, taotlejate ärakuulamist, rahuldamist/mitterahuldamist ja väljamaksmist ning testiti 2020. a eraldatud toetuste valimi10 vastavust nendele nõuetele. Selgus, et:  esineb küsitavusi pühakodadele eraldatava toetuse mahus võrreldes teistele ehitistele eraldatud summadega ja taotlejate arvuga. Kokku ehitismälestiste voorust eraldatud hoonete restaureerimise (ehitised ja pühakojad) vahenditest läks 44 % pühakodadele, samal ajal esitati muudele ehitistele oluliselt rohkem taotlusi kui pühakodadele (244 taotlust vs 88 taotlust). Ehitismälestiste voorust (va omandireform) ehitistele11, küsiti kokku 7 954 914 eur ulatuses toetust, millest 33% taotleti pühakodadele. 8 Hinnangu andmine protsesside toimimisele MKAs, KuMi SAO audit nr HA-2/2017, 6.11.2017 9 Haldusmenetluse seadus, Riigikogu seadus, RT I, 13.03.2019, 55 10 22 taotlust 2020. a „Mälestise ja muinsuskaitsealal asuva ehitise toetusele“, sh tähtajaline ja jooksev voor, va omandireformi voor 11 Lisaks toetati samast voorust ehitismälestiste ja muinsuskaitsealal paiknevate ehitiste ehitusdetailide konserveerimist ja restaureerimist (hooned) ulatuses 101 454 eurot; ehitusprojektide koostamist ulatuses 27 814 eurot Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 8  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet Ehitismälestistele eraldatud toetustest kokku (sh omandireformi voor) eraldati ca 59% pühakodadele (2020 a. kogusumma oli 2 427 104, pühakodadele summas 1 441 268 eur).  Intervjuudest ilmnes, et kuigi ehitismälestiste toetuste tähtajalise vooru jagamisel peaks arvestama eelkõige taotluste arvu ja küsitud summadega, siis pühakodade programmi kaotamise järgselt antakse pühakodadele ka ehitismälestiste voorust ligikaudu sama summa nagu varasemalt. Selgitust kohaselt on tegemist ameti peadirektori Kirikute nõukogule antud suulise lubadusega, et pärast Pühakodade programmi lõppu pühakodadele antavate toetuste kogusumma ei vähene. Olulisus Tähelepanek 1 Keskmine Pühakodade toetamine on eelistatud (59% ehitismälestistele eraldatud kogusummast) võrreldes teiste ehitismälestistega (aluseks varasemad suulised kokkulepped). Risk: ei ole tagatud ehitismälestiste võrdne kohtlemine, st eelistatakse toetada pühakodasid, kuid see ei ole alati põhjendatud ega taotlejale läbipaistev Soovitus: hinnata pühakodadele antava toetuste mahtu võrreldes teiste ehitismälestistega ning toetuste eelarve jagamisel võtta arvesse taotletud summade proportsiooni • MKA kommentaar: Nõustume osaliselt, et pühakodade osakaal on ebaproportsionaalselt (võrreldes nende esindatusega mälestiste nimekirjas) suur. Selle proportsiooni ajab suureks ORF voor, kus taotlusvooru esitati kokku 39 taotlust summas 3,85 miljonit eurot, neist 28 taotlust oli pühakodade korrastamiseks (2,6 miljonit eurot), lisaks oli 4 taotlust kogudustelt pastoraadihoonete korrastamiseks. Kogudustega mitteseotud taotlusi oli vähe – 5, toetuse saajaid 1. Toetusi kokku 11, summas 1 miljon eurot. ORFi voorus ei olnud sisemiselt seatud jaotust pühakodade ja muude ehitismälestiste osas. Ilma ORF-i vooruta oli koguduste taotluste osakaal 33% ja määratud toetuste osakaal 38% • Ka on üheselt mõistetav, et kogudustele kuulubki väga suur osa kõige väärtuslikumast Eesti kultuuripärandist, mis on väärtuslik ka väljaspool religioosset kasutust – kõige vanemad kirikud on ka üleüldse kõige vanemad ja paremini säilinud näited arhitektuurist, sama kehtib maalingute, raidkivide jms kohta. • Ei nõustu võrdse kohtlemise mittetagamise väitega. Kui kõiki omanikke koheldagi võrdselt, ühetaoliselt ja menetleda kõiki taotlusi ühises pingereas, siis saaks pühakojad veel rohkem toetusi – kuna kogudused on aktiivsemad taotlejad teistest eraomanikest ning ka nende kultuuriväärtus (mis on üks hindamiskriteerium) on objektiivselt tajutavalt kõrgem. • Nõus osaliselt, et toetuste eelarve jagamisel võtta arvesse taotletud summade proportsiooni. Kuid see ei saa olla ainus proportsiooni otsustamise alus, sest mõnedel potentsiaalsetel taotlejatel (omanikud, kellele kuulub palju mälestisi) on väga lihtne taotluste arvu kunstlikult suurendada. Kuna me toetame objekti säilitamist, mitte subjekti/omanikku, siis tuleb lisaks taotlejale ikkagi arvestada ka toetuse vajadust objekti seisukorrast, vajadustest lähtuvalt (nii nagu hindamiskriteeriumid seda ette näevad). Toetuste valimi testimisel ja puuduste kõrvaldamise hindamisel selgus, et:  Mälestise ja muinsuskaitsealal asuva ehitise säilitamiseks ettenähtud toetuste hindamiskriteeriumid ning abikõlblikud ja mitteabikõlblikud kulud on toodud määruse §-s 16 ning MKA sisemises toetuste taotluste hindamismetoodikas, mida uuendati 2020. a suvel. Lisaks on kirjeldatud hindamismetoodika, hinnete skaalad ja osakaalud12; 12 MKA Mälestise ja muinsuskaitsealal asuva ehitise toetuse taotluste hindamismetoodika lisa 1, kinnitatud peadirektori 2019. a kk-ga nr 40-A, uuendatud 2020. a kk-ga nr 40-A Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 9  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet  määruse järgi teeb taotluse rahuldamise otsuse MKA peadirektor käskkirjaga, mida on ka järgitud ehitismälestiste toetuste eraldamise otsuse puhul nii tähtajalisest kui jooksvast taotlusvoorust. Komisjoni protokollid on allkirjastatud komisjoni esimehe ning sekretäri poolt ning komisjoniliikmed on määratud ametikohapõhiselt;  haldusmenetluse seaduse § 43 kohaselt lõpeb haldusakti andmise menetlus haldusakti teatavakstegemisega. Audiitor testis juhuvalimit 2020. a ehitismälestiste toetuste taotlustest ning avastas, et enamasti väljastati toetuse andmise/ mitteandmise otsused tähtaegselt. Paaril juhul (toetuse taotlus nr 2381 ja 2134) anti MKA esindaja poolt taotlejate toetuse andmise/ mitteandmise otsusest teada mõne päevase hilinemisega, kuid ülejäänud juhtudel teavitati taotlejat vastavalt määruse § 14 lg-le (1) nelja kuu jooksul alates taotlusvooru sulgemisest. MKA esindaja sõnul oli hilinemise põhjus välja saadetavate teadete suur arv. Otsus oli tehtud õigeaegselt;  2019. a ehitismälestistele eraldatud toetuste juhuvalimi13 testimisel selgus, et kuigi 10.09.2020 seisuga olid kõik taotlejad aruanded esitanud, siis 12st 8 taotlejat esitasid aruanded pärast tähtaega (66 % esitasid aruande hiljem kui 1 kuu tähtajast). Vestlusest toetuste spetsialistiga ilmnes, et reeglina koheselt pärast tähtaja möödumist raha tagasi ei nõuta, vaid tuletatakse mälestise omanikule meelde, et aruanne tuleb kiiremas korras esitada, põhjendatud juhtudel pikendatakse aruande esitamise tähtaega. Kui siiski ei esitata aruannet, küsib MKA raha täies mahus toetuse tagasi. Perioodil, mil aruanne on esitamata/kinnitamata ei väljastata samale taotlejale toetusi ka muudest taotlusvoorudest. Olulisus Tähelepanek 2 Positiivne Ehitismälestiste voorust toetuste eraldamisel järgitakse olulises osas õigusaktide tähelepanek nõudeid. Toetuse kasutamise aruannete esitamisega on esinenud viivitusi, kuid käesoleva seisuga on kontrollitud aruanded esitatud. 3.1.2. Toetuste menetlemise protsess, toetustaotluste hindamise kriteeriumite asjakohasus ja nende järgimine Lisaks määrusele on MKA siseselt kehtestatud menetluste läbiviimise kord14 (edaspidi menetluste kord), kus on kirjeldatud menetlustes osalejad, vastutajad ja tulemused ning viimases osas üldised kehtivad nõuded (taotluse vastuvõtt, nõuetele vastavuse kontroll; asjaolude väljaselgitamine; komisjoni istung; arvamuste ja vastuväidete ärakuulamine; haldusakti tegemine ja teatavakstegemine ning vaiete lahendamine). Toetuste menetlemise osas on p-s 3.2.8 toodud välja, et vastutavaks on toetuste spetsialist, kaasatud on hindamiskomisjon15 ning menetluse tulemusena väljastatakse toetuse andmise või väljastamise otsus; kiidetakse või ei kiideta heaks toetuse kasutamise aruanne. MKA peadirektori kk-ga on moodustatud ehitismälestiste, hoonetest ajaloomälestiste ning muinsuskaitsealal paiknevate ehitiste toetuse taotluste eraldamise hindamiskomisjon, kuhu kuulub kokku 33 liiget (11 teenistujat (valdkonna nõunikud, osakonna juhatajad, toetuste spetsialist +22 maakonnanõunikku (hindavad oma maakonna taotlusi). Hindamiskomisjoni esimees määrab hindajad, kes hindavad taotlusi vastavalt hindamismetoodikale. MKA esindaja sõnul määrab komisjoni esimees vastava vooru hindajad vastavalt hindajate kompetentsile ja sellele, et oleksid kaasatud konkreetsete valdkondade eksperdid – nt pühakodade puhul on üks hindaja pühakodade 13 Juhuvalimis 12-le taotlejale eraldatud toetused nii tähtajalisest kui jooksvast taotlusvoorust. Valim moodustati 2019. a eraldatud toetusest, kuna nende aruande esitamise tähtajad on olulises osas 2020 a. 14 MKA peadirektori 2019. kk nr 1.1-5/69-A „Menetluste läbiviimise kord“ 15 MKA peadirektori 2019. a kk nr 52-A „Toetuse taotluste hindamiskomisjonide moodustamine“ Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 10  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet nõunik, muinsuskaitsealade ehitiste puhul vanalinnade nõunik jne. Hindamiskomisjon arutab läbi esitatud toetuste taotlused ja teeb otsuse eelnõu. Vastavalt määrusele hinnatakse tähtajalise taotlusvooru taotluseid üheksa kriteeriumi alusel, mille sisu on lahti seletatud hindamismetoodikas. Kriteeriumite 1 - 3 puhul hindasid taotlust neli hindamiskomisjoni liiget, kelle punktid liidetakse, hindamiskriteeriumi 4 puhul hindab taotlust kolm hindamiskomisjoni liiget, kelle punktid liidetakse ning 5 - 9 kriteeriumite osas märgib punktid üks hindamiskomisjoni liige. Taotluse koondhinne on hindamissüsteemi alusel antud punktide summa. Jooksva taotlusvooru taotlusi hindas 4 hindamiskomisjoni liiget, kes varieeruvad sõltuvalt tööde iseloomust. Taotlus kuulus rahuldamisele, kui selle koondhinne on vähemalt 50% maksimaalsest võimalikust kuni taotlusvooru eelarve ammendumiseni. Hinnati 3 kriteeriumit skaalal 0-5: 1) mälestise või muinsuskaitsealal asuva ehitise või nende osa tehniline seisukord; 2) töö erakorralisus ja ettenägematus; 3) tegevuse mõju ohu kõrvaldamisele. 2020. a suvel uuendati hindamismetoodikat ning nüüd hindab ühte taotlust vähemalt kolm komisjoni liiget. Peamiselt hinnati 2020. a jooksva taotlusvooru taotlusi 2019. a kinnitatud hindamismetoodika alusel, ühel korral on tänaseks hinnatud uuendatud hindamismetoodika alusel. Hinnatakse järgmisi kriteeriumeid skaalal jah/ei: 5.1. töö erakorralisus ja ettenägematus; 5.2. töö edasilükkamatus vahetu hävimisohu ärahoidmiseks; 5.3. mälestise või muinsuskaitsealal asuva ehitise või nende osa tehniline seisukord (avariilisus); 5.4. mälestise või muinsuskaitsealal asuva ehitise või nende osa kasutuse jätkusuutlikkus; 5.5. tegevuste asjakohasus ja mõju ohu kõrvaldamisel; 5.6. töödega kohe alustamise võimalikkus. Taotlus kuulub rahuldamisele uue metoodika järgi kui taotlus saab komisjonilt lihthäälte enamusega positiivse vastuse kriteeriumitele 5.1 või 5.2 ning veel vähemalt kolme ülejäänud kriteeriumi (5.3-5.6) puhul kuni taotlusvooru eelarve ammendumiseni.16 Auditi käigus hindasime toetuste menetlemise protsessi ja hindamise kriteeriumite järgimist toetuste menetlemisel ja nende asjakohasust. Analüüsisime määruse nõudeid, menetluste korda ning toetuste hindamiskriteeriumeid ja võrdlesime kirjapandud regulatsiooni tegeliku MKA praktikaga (dokumentatsioon, intervjuud jm). Viidi läbi 6 täpsustavat intervjuud maakonnanõunike- (edaspidi kui MKN), nõustamisosakonna juhiga ja kultuurimälestiste registri (edaspidi MUINAS) arenduse eest vastutava juhiga. Selgus, et:  vastavalt menetluste korra p-le 5.2 koostab komisjonile otsustamiseks suunatavate taotluste puhul MKN kirjaliku ülevaate ja otsuse eelnõu koos enda arvamusega taotluse suhtes. Samas seisab p-s 4.10, et kui menetluses vastutajaks või osalejaks on märgitud komisjon, suunab MKN taotluse arutamiseks ja otsuse eelnõu väljatöötamiseks vastavalt. Intervjuudest selgus, et MKNid küll teevad toetuste menetlemise protsessis hindamiskomisjoni liikmetele ettekanded oma maakonna mälestistest ning esitavad oma arvamuse, kuid otsuse eelnõud ei vormistata ei MKNi ega hindamiskomisjoni poolt;  menetluste korra p 8.1 järgi kui otsuse eelnõule peab võimaldama esitada vastuväiteid (nt toetussumma vähendamine) edastab MKN otsuse eelnõu taotlejale koos kaaskirjaga, milles antakse vastuväidete esitamise tähtaeg. Samuti on korra p-s 10.1 kirjas, et komisjon annab menetlemise käigus seisukohti, mille alusel teeb MKN vastava toimingu või vormistab ja saadab välja lõpliku otsuse. Intervjuudest 16 Muinsuskaitseameti tähtajalise taotlusvooru ja jooksva taotlusvooru toetuse taotluste hindamismetoodika Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 11  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet selgus, et tegelikkuses toetuste spetsialist tegeleb ärakuulamistega, st taotlejale ettepanekute tegemisega kui on tegemist toetussumma vähendamisega, ning saadab välja lõpliku otsuse; Olulisus Tähelepanek 3 Madal Menetluste korras sätestatu ei vasta ehitismälestiste toetuste menetlemise osas tegelikule praktikale (nt MKN või komisjon ei vormista kirjalikult otsuse eelnõud; kirjeldatud on MKNide ülesanded, mida praktikas viib ellu toetuste spetsialist) ning toetuste menetlemise protsess ei ole täies ulatuses kirjeldatud. Risk: nõuetele mittevastavus Soovitus MKA-le: muuta menetluste korda või kirjeldada toetuste menetlemise protsess eraldiseisvalt, Vt ka TP 8. MKA kommentaar: Nõustume, et menetluste korda tuleb täiendada. Plaanis on luua eraldi menetluskorrad ka toetustele, järelevalvele ja riikliku kaitse korraldamisele.  Tähtajalise vooru 7. hindamiskriteeriumi „taotleja varasem tegevus mälestise, muinsuskaitsealal asuva ehitise või nende osa säilimise tagamisel“ all hinnatakse vastavalt metoodikale taotleja aktiivsust ja järjepidevat tegutsemist mälestise korrashoidmisel ja selle ümbruse hooldamisel ning erinevate võimaluste otsimisel mälestise seisukorra parandamiseks jne. Intervjuudest ilmnes, et MKN-ide praktika on selle kriteeriumi hindamisel erinev – osad annavad hindeks 0 kui tegemist on uue omanikuga, kes pole eelnevalt töid teinud, teised annavad hinde 5, kuna juba endale mälestise soetamine ja toetuse taotlemine töödeks näitab üles omaniku soovi mälestise seisukorda parandada.  Jooksva taotlusvooru hindamiskriteeriumid (6) on küll toodud määruses ning hindamismetoodikas, kuid neid ei ole sisustatud, st pole teada, mida antud kriteeriumite all mõõdetakse. MKA esindaja sõnul toimub hindamisel nende sisustamine samamoodi kui tähtajalises voorus.  Toetuse taotluse esitamise protsess on taotleja jaoks detailselt kirjeldatud MKA kodulehel17 olevas juhendis. Taotleja esitab oma andmed MUINAS registri kaudu ning saab kogu menetlemiseprotsessi sealt jälgida. Juhises on mh kirjeldatud taotluse sisestamise etapid, sh mis infot on vaja sisestada ja kuidas seda teha. Lisainfot saab vajadusel MKA kodulehelt18. Kui mälestise omanikul puudub võimekus või võimalus taotlust keskkonnas esitada, siis abistab teda MKN. 17 Riigieelarveline sihtotstarbelise toetuse taotlemine kultuurimälestiste riikliku registri kaudu, https://www.muinsuskaitseamet.ee/sites/default/files/content-editors/Toetused/registrist_taotlemise_juhend_0.pdf 18 https://www.muinsuskaitseamet.ee/et/teenused-toetused-ja-kooskolastamine/toetused/restaureerimistoetus Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 12  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet Olulisus Tähelepanek 4 Positiivne 1) Ehitismälestistele toetuste eraldamise protsess on selgelt ja arusaadavalt kirjeldatud tähelepanek vastavas juhises, mis on MKA kodulehelt taotleja jaoks leitav. Taotlust saab esitada mugavalt MUINAS registri kaudu. Lisaks on taotlejal võimalik taotlus esitada paberkandjal, mis juhul toetuste spetsialist kannab selle registrisse; 2) kõikide voorudele on koostatud ja avalikustatud hindamismetoodika, rakendatakse kriteeriume, eesmärgiga tagada toetuste objektiivne, läbipaistev eraldamine. Soovitame täiendada ehitismälestiste toetuste taotluste hindamismetoodikat lisades jooksva taotlusvooru hindamiskriteeriumite kirjeldused; vaadata üle ehitismälestiste toetuste tähtajalise vooru hindamiskriteerium nr 7 rakendamine. Vajadusel kriteerium ümber disainida, eesmärgiga vältida uute omanike põhjuseta diskrimineerimist.  Audiitorid ei leidnud ühestki dokumendist, sh hindamismetoodikast, selgitust toetussummade kujunemise kohta ning puudub ka viide komisjoni kaalutlusõigusest toetuste summade osas. Toetuste spetsialisti ja MKN-ide sõnul kujunevad väljamakstavate toetuste summad hindamiskomisjoni sisulise arutelu tulemusena, kus võetakse arvesse mh vastava MKNi arvamust. MKNide sõnul võetakse arvesse hinnapakkumiste realistlikkust, mis on kohustuslikuks lisaks taotluse esitamisel, samuti seda, kas on võimalik töid jagada mitmesse etappi ning lähtutakse põhimõttest, et toetusi saaks võimalikult palju taotlejaid, kuna eelarve on alati oluliselt väiksem kui taotletav summa.  Vastavalt hindamismetoodika p-le 12 vaatab komisjon märgitud punktid ning kujunenud pingerea üle ning põhjendatud juhtudel korrigeerib neid. Välja ei ole toodud aga seda, millised on need põhjendatud juhud ning mille alusel punkte korrigeeritakse. Intervjuudest selgus, et sageli korrigeerimisi ette ei tule, kuid kui avastatakse nt et MKN ei ole olnud täiesti objektiivne või tekivad väga väiksed punktivahed, vaadatakse hinded üle. Olulisus Tähelepanek 5 Keskmine Üheski audiitorile kättesaadavas dokumendis ei ole kirjeldatud ehitismälestiste toetussummade kujunemise põhimõtteid ning puudub säte, et komisjonil on kaalutusõigus summade kujundamisel. Ei ole kirjeldatud, millal ja mille alusel korrigeerib komisjon hindamistulemusena kujunenud pingerida. Risk: taotlejatele antavate toetuste summade kujunemine ei ole läbipaistev Soovitus MKA-le: Fikseerida toetuste summade kujunemise ja pingerea korrigeerimise põhimõtted ning lisada hindamismetoodika dokumenti komisjoni kaalutlusõiguse rakendamise õigus MKA kommentaar: Nõustume, et see vähendamise ettepaneku kaalumine ja põhimõtted tuleks hindamismetoodikas lahti kirjutada. 3.1.3 Mälestiseomanikele toetuse andmise protsessi optimaalsus ja kliendikeskus Eesmärk oli hinnata toetuste menetlemise protsessi optimaalsust taotleja seisukohalt ning kuluefektiivsust MKA vaatest. Selgus, et:  kokku on ehitismälestiste toetuste hindamiskomisjonis 33 liiget. 2020. a tähtajalises taotlusvoorus hindasid pühakodade taotlusi 3 hindamiskomisjoni liiget ning 14 MKNi ehk kokku 17 isikut. Ehitismälestisi hindas 4 liiget + 15 MKNi; projektide koostamist hindasid 4 liiget + 11 MKNi (15 kokku); muinsuskaitsealadel asuvaid ehitisi 4 liiget + 10 MKNi ning detailide restaureerimist 6 + 13 MKNi. 2020. a tähtajalise vooru taotluste hindamises osales kokku 26 isikut MKA-st (sh 15 MKNi), mis moodustab olulise osa ehk u 38% MKA teenistujatest. Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 13  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet  kõige enam panustavad töömahu mõistes toetuste menetlemise protsessi toetuste spetsialist ja MKNid. Toetuste spetsialist mh korraldab hindamiskomisjonide tööd ja infovahetust; viib läbi taotluste esmase nõuetele vastavuse kontrolli; täidab toetuste hindamise komisjoni sekretäri ülesandeid, koostab protokollid ja otsuste eelnõud; väljastab toetuste taotlejatele teavituskirju (sh ärakuulamised) ja komisjoni otsuseid; hoolitseb väljamaksete õigeaegsuse eest ja täidab kultuurimälestiste registrit. MKN teeb hindamiskomisjonile ülevaate19 (powerpoint presentatsioon) oma maakonna taotlustest, mis taotlusvooru esitati, millele eelneb paikvaatlus ja paikvaatluse andmete (tehniline olukord, fotod jne) registrisse kandmine. Samuti hindavad nad oma maakonna taotlusi osade hindamiskriteeriumite lõikes. Lisaks nõustavad toetuse spetsialist ja MKNid vajadusel mälestise omanikku.  menetluste korra p 5.1. järgi tutvub MKN asjaolude väljaselgitamiseks menetlusse võetud taotluse dokumentidega, üldjuhul tutvub taotlusega seotud objektiga kohapeal, selgitab välja kõik asjasse puutuvad asjaolud. Nõunike ametijuhendites on kirjas, et MKN kannab registrisse mälestistest paikvaatluse käigus tehtud pildid koos vajaliku teabega pildistamise aja ja vaatesuundade kohta. Valimi testimisel ilmnes, et 22st mälestisest, millele toetust küsiti, 6 olid registri järgi inspekteeritud 2018. a või varem. Intervjuude käigus selgus, et MKNid siiski viivad läbi paikvaatlusi enne toetuse eraldamise otsuse langetamist, kuid ei kanna neid alati koheselt registrisse, kuna see on aeganõudev ja mahukas töö – piltide konverteerimine, tehnilise kirjelduse lisamine jm. Samuti ei ole paikvaatluse juhis siiani ametlikult kinnitatud, mistõttu ei ole juhis ka kõigi MKN töö aluseks.  KuMi 2017. a auditis soovitati MKA-l lühendada toetuste menetlusprotsessi, mis oli u 4 kuud. Jätkuvalt kulub keskmise taotleja jaoks taotluse esitamisest kuni otsuse teadasaamiseni aega u 4 kuud (tähtaeg) ning väljamakseni keskmiselt 6 kuud (kui kõrvaltingimuseks loa saamine). Enamus valimisse kaasatud toetustest anti klausliga, et toetus makstakse välja pärast loa saamist vastavateks töödeks. Sellest tulenevalt on mitmele taotlejale seisuga 18.08.2020 aasta alguses eraldatud toetus välja maksmata – ehk nad ei ole siiani saanud luba töödeks mälestisel. Keskmiselt on nendel, kes on loa kätte saanud, läinud toetussumma väljamaksmiseni ligikaudu 6 kuud sellest hetkest, mil nad toetuse taotluse MKA-le esitasid. Seega on kliendi jaoks toetuse taotlemise protsess taotluse esitamisest MKA poolt otsuse edastamise ja toetussumma laekumiseni võrdlemisi pikk.  MKA esindaja sõnul on menetlusprotsessi lühendamine suhteliselt võimatu. Taotluste esmane kontroll (sajad taotlused), paikvaatlused (omanikega kokkulepe aja suhtes) võtavad aega. Lisaks on ajamahukas koosolekute korraldamine ja taotluste läbi arutamine, nende hindamine ja vormistamine. Hetkel on protsess suhteliselt optimaalne. Kui tahta lühemat protsessi, peaks mingid etapid ära jätma, kuid see teeks tulemuse kvaliteedi kehvemaks.  Kuigi vastavalt määruse §-le 9 teeb toetuse andja tähtajalise taotlusvooru eeldatava mahu teatavaks enne taotluste vastuvõtmise tähtaja algust oma veebilehel, siis MKA kodulehelt puudus (8.10.2020) seisuga info 2021. a taotlusvooru eeldatava mahu kohta (taotluste vastuvõtmine algas 1.08). St taotlejatel ei olnud infot selle kohta, mis on ehitismälestistele eraldatava kogusumma eeldatav maht enne kui nad taotlused sisse annavad. Eelnevatel aastatel eraldatud summad on MKA kodulehel avalikustatud - tähtajalise vooru andmed, sh toetuste saajad ja eraldatud summad, on olemas alates aastast 2005 ja reservfondi andmed alates aastast 2019. 19 2020. a ehitismälestiste tähtajalise taotlusvooru presentatsioonid kanti ette 14.-15.11.2019 Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 14  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet Olulisus Tähelepanek 6 Keskmine Ehitismälestiste toetuste tähtajalise taotlusvooru läbiviimine on halduskoormust tekitav: hindamiskomisjonis on kokku 33 liiget, kellest 26 hindasid 2020. a taotlusi erinevate kriteeriumite lõikes. Keskmiselt kulub taotluse sisseandmisest kuni otsuseni u 4 kuud, ning väljamakseni u 6 kuud, mis on taotleja seisukohalt pikk periood. Hindamiskomisjon tuli kokku 5 korral – 2 ettekannete päeva MKNide poolt, 2 päeva hinnete andmiseks/aruteluks ning lõpukoosolek (va MKNid), kus vormistati otsus. Eelkõige on koormus suur MKN-idel, kellel on mitut töömahukat ülesannet: mälestiste paikvaatluste läbiviimine, andmete ja piltide registrisse kandmine mälestise seisukorra kohta, komisjonile ettekande koostamine oma maakonna mälestiste kohta, oma maakonna mälestistele hinnete andmine jm. Taotlusvooru eeldatav maht ei ole avalikustatud kodulehel nagu määrus nõuab. Risk: ehitismälestistele eraldatava tähtajalise taotlusvooru läbiviimine on halduskoormav kui arvestada ka MKA muid ülesandeid. Kliendi jaoks ei ole taotluse menetlemise aeg optimaalne. Soovitus MKA-le: 1) kinnitada ametliku MKA sisese dokumendina paikvaatluse juhis, et ühtlustada praktikat ning tagada oluliste nõuete järgmine; 2) tulenevalt ehitismälestiste toetuse menetlusprotsessi suurest halduskoormusest ja MKN-de tööülesannete mahust, soovitame lihtsustada MUINAS´esse paikvaatluse sissekannete tegemist, nõudes minimaalselt viimase paikvaatluse kuupäeva, mälestise seisukorra olulise muutuse fikseerimist ning piltide lisamist. Kui paikvaaluste andmed sisestatakse koheselt pärast objektil käimist registrisse, ei ole meie hinnangul vajalik korraldada pikki ettekannete päevi, kus MKNid räägivad oma maakonna mälestistest, vaid vastava info saavad hindajad kätte registrist ja slaididelt. 3) analüüsida, kas oleks võimalik lükata taotluste esitamise tähtaega kuu võrra edasi, et taotlejal ei tekiks suurt ajavahemikku taotluse sisseandmise ja otsuse vahel (hinnapakkumised aeguvad jm) ning muuta otsustamise protsessi ametisiseselt efektiisemaks. 4) Avalikustada edaspidi kodulehel tähtajalise taotlusvooru eeldatava mahu. MKA kommentaar: Nõustume osaliselt, mõned komisjoni liikmed osalevad väga episoodiliselt ja lühiajaliselt (maakonnanõunikud oma maakonna taotluste osas). Taotluste hindamise protsess on nii pikk ja põhjalik seetõttu, et taotluste arv ja summa ületab oluliselt toetuste summat – valik, kes ja kui palju toetust saab on väga oluline ja vastutusrikas otsus. Otsime maksimaalset mõju mälestise säilimisele. Nõus, et halduskoormus ei ole proportsionaalne jagatavale summale. Hindajatel on samal ajal ka muud ülesanded täita. Nõustume, et paikvaatluse juhend tuleb ametlikult kehtestada. Kuid, toetuse taotluste hindamise koguinfot paikvaatluse andmetest nagunii ei saa - hindamine sisaldab aspekte, mis ei ole seotud objekti seisukorraga. Maakonnanõuniku aktiivne panus on vajalik. Nõustume, et tähtajalise taotlusvooru eeldatav maht (möödunud aasta vooru põhjal) on avalikustatav. 3.2. Luba töödeks kinnismälestisel ja muinsuskaitsealal asuval ehitisel MKA annab välja lubasid tööde tegemiseks mälestistel, mälestise kaitsevööndis ning muinsuskaitsealal. Sõltuvalt olukorrast tuleb taotleda MKA luba või teha ametile sellekohane teatis. Lihtsamate nö hooldus- ja remonttööde teostamine mälestisel on lubatud ka ilma MKA kooskõlastuseta. Samuti ei ole ameti kooskõlastust vaja juhul, kui tööde kohta on tehtud leevendus mälestiseks tunnistamise otsuses või muinsuskaitseala kaitsekorras. Tööde luba võib taotleda mälestise või muinsuskaitsealal paikneva ehitise omanik või valdaja. Lähtutakse MuKS §-idest 52,54; 59; 62-66, kultuuriministri määrus ja sisemine menetluste kord, vt täpsemalt valdkonna ülevaade, lk 6. Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 15  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet Auditi käigus testiti lubade väljastamist lähtudes menetluse korrast. Analüüsiti nõuetest kinnipidamist ning toimivat süsteemi. Kokku testiti 42 loa menetlust, kasutades dokumendihaldussüsteemis Webdesktop (edaspidi DHS või WD), MUINASes ja menetluskomisjoni protokollides olevat teavet. Hõlmatud olid loa menetlus kaasates menetluskomisjoni; ahelmenetlus; vallasmälestistega seotud load, teatised, tavapärased teatised ning loa menetlus MuKS § 52 lg 3 alusel. Auditis oli plaanis analüüsida ka lubade väljaandmise protsessi optimaalsust (Kliendikesksus) ja kuluefektiivsust (MKA vaatest). Seda aga ei olnud hetkeolukorras mõistlik läbi viia kuna teada on kõik puudused (vt ka tähelepanek 9). Vajalik läbi viia uus hindamine pärast MUINAS-s muudatuste jõustumist (ca 1. a pärast arenduse rakendumist). MUINAS registri väljavõttest selgub, et perioodil 01.01.2020-30.09.2020 on väljastatud kokku: Nimetus Arv (tk-d) Luba vallasmälestise konserveerimis-, restaureerimis- ja remonttöödeks 9 Luba – väikesemahulised tööd 377 Luba- suuremahulised tööd 491 Kokku 877 Selgus, et:  menetluse korras on fikseeritud, et kokku on 31 põhimenetlust versus ametis määratletud 13 teenust (TERE projekti raames). Kui vaadata põhimenetlusi menetluste korras, siis juba ainuüksi lubade/ teatistega seonduvalt on eristatud 5 eraldiseisvat menetlust. Samas näitas testimine, et loa menetlus § 52 lg 3, vallasmälestistega või loa menetlus ahelmenetlusena on sarnane. Tegemist on ühe põhiprotsessiga, mida ei ole mõistlik menetluste korras lähtuvalt loa sisust eristada. Nii on ka näiteks MUINAS registri arenduse tehniline kirjeldus ülesehitatud protsessidest lähtuvalt ning seal on fikseeritud põhiprotsess „Mälestistel tehtavate tööde läbiviimine“, mille üheks väljundiks on tööde luba. Protsess on tehnilises kirjelduses ka kaardistatud (vt RH 200670, tehniline kirjeldus lisa 4, lk 71);  MUINAS registri arendus on mitmel korral edasilükkunud (uus tähtaeg märts 2021), mistõttu registris olev lubade väljastamise jaotus sh nõutav sisu on erinev ministri loa taotluse määrusega kehtestatud jaotusest. Registris on load eristatud kas väikesemahulised või suuremahulised tööd ning eraldi vallasmälestiste load, samas määruse alusel peaks eristus toimuma 6-se jaotuse alusel. Kusjuures määrusega soovitakse eraldiseisvalt eristada § 52 lg 3 punkti 1-3 alusel väljaantavaid lubasid ning vallasmälestisega seonduvad lubasid (kas restaureerimine või eemaldamine). Praktika näitab aga, et eristatakse pigem 3 tüüpi lubasid: kinnismälestise, vallasmälestise ja MKS § 52 lg 3 alusel väljaantavad load;  hetkel toimib nii kliendi kui ametnikuvaatest bürokraatlik, halduskoormust tekitav ja dubleeriv süsteem. Protsess on läbipaistmatu: taotlus tuleb esitada vastava maakonnanõuniku e-posti aadressile nõuetekohaselt digiallkirjastatud vormil; menetlusest puudub hetkel ülevaatlik kontroll-jälg (kooskõlastamis ja/või kaasamine toimub kas e-kirjade või telefoni teel), luba väljastatakse topelt: nii MUINAS registris ja DHSi kaudu digiallkirjastatuna. Tulevikus registri arenduse jõustumisel peaks hakkama loamenetlus käima läbi MUINASe s.t klient esitab taotluse e-keskkonnas, menetluse käik asutusesiseselt on registrist leitav ning kliendile väljastatakse luba registri vahendusel. Sellisel juhul muutub protsess oluliselt läbipaistvamaks ning kliendisõbralikumaks;  menetluskomisjoni (edaspidi MEKO) alalises koosseisus on kokku 6 liiget + maakonnanõunik maakonnaga seotud menetlustes (22). Kaasatakse lisaks menetletava asja mälestise liigile valdkonna juhid (10). Ehk kokku võib MEKO koosolekul osaleda 7+10 isikut. Kuigi menetluste korra kohaselt, peaks menetluskomisjoni (edaspidi MEKO) esimees olema ehituste ja arheoloogia osakonna juhataja asendajana nõustamisosakonna juht, selgub protokollidest, et esimees on tihti ehituspärandi valdkonna juht. Samuti juhtis peadirektor mingil perioodil MEKO tööd või osales töös liikmena. Peadirektori Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 16  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet selgituste kohaselt oli tegemist töökorralduse tagamisega, kuna asendas alternatiivi puudumisel pikaajaliselt haiguslehel olevat teenistujat.  seoses lubadega menetleb menetluskomisjon tavaliselt seisukohti kavandatavatele töödele, väljastab otsuse eelnõu, kus eitava otsuse korral on õigus esitada vastuväiteid. Tegemist on eeltoimingutega, mis eelneb loa taotlusele ja loa väljastamisele. St ilma vastava kooskõlastuseta (kas MEKOs või e-kirjadega valdkonna spetsialistidega ehk ahelmenetlus) ei saa luba väljastada. Menetluste korra p 3.7 kohaselt laekub loa taotlus, MKN selgitab asjaolusid, viib läbi paikvaatluse ja seejärel saadab menetluskomisjoni. Praktikas sellist menetlust nagu on kirjeldatud menetluste korras, ei toimu. Reeglina võib laekuda küll taotlus, kuid pigem kooskõlastuse, seisukoha vmt küsimiseks ning need jõuavad komisjoni. Loa taotlus ja selle alusel loa väljastamine on juba nn vormistuslik formaalsus.  praktikas ei toimi ka ahelmenetlus selliselt nagu on kirjeldatud menetluste korras punkt 3.9. Laekub taotlus kas kooskõlastuse, seisukoha küsimiseks ning seejärel peaks toimuma ahelmenetlus. Erisus võrreldes menetluskomisjoniga on, et mingit kontrolljälge (võimalus tuvastada kes, mida, millal kooskõlastas, nõustus, esitas tingimusi) ahelmenetluse nn komisjoni istungist ei jää, kuna see toimub tavapäraselt e-kirjade vahendusel. Kui on vaidlused või ilmneb eitav otsus, suunatakse see koheselt menetluskomisjoni. Kui kooskõlastus ametis olemas, lastakse kliendil esitada loa taotluse määruse nõuetele vastav taotlus ja väljastatakse luba;  testimisel selgus, et reeglina registreeriti loa taotlus DHS-s samal päeval kui väljastati luba. Menetlus oli kiire s.o luba väljastati reeglina 1 päevaga. Tegemist on menetlusviisiga, mida menetluskord ei reguleeri;  testimisel selgus, et lubasid §52 lg 3 alusel on väljastanud ka arheoloogianõunik, kuigi menetluste korra punkt 3.19 alusel on vastutajaks MKN, kes kaasab valdkonna nõuniku. Leidus ka juhus kus loa on väljastanud MKA järelevalve osakonna juhataja (Nt luba 15894, mälestis 8352 Kurgja talu).  MUINASest peaks mälestise registri numbriga olema leitav kõik oluline info. Lisatud on taotlused ja otsused, seisukohad, kuid mitte alati. Näiteks testimisel ilmnes 7l juhul 13st, et menetluskomisjonis oli antud mälestise teemal arutatud, esitatud otsus, kuid MUINASes ei olnud leitav ei taotlus ega otsus sh viited DHSle;  menetluse korra punktide 3.7 ja 3.8 alusel peab MKN loa menetlemisel viima läbi ka paikvaatluse. Viimane paikvaatluse kuupäev registreeritakse MUINASes. Testimisel selgus nt 8-l juhul 17 st oli registrisse märgitud paikvaatluse kuupäev pea üle aasta vanune ehk et viimast paikvaatluse sissekannet registrisse ei olnud tehtud. MKNidega vesteldes selgus, et paikvaatlusest sissekannete tegemine on töömahukas töö (vajalik laadida pildid, kujundada hinnang), mistõttu kõiki vaatlusi alati sisse ei kanta (vt ka TP 6).  läbiv süsteemne puudus, et taotlus registreeritakse DHS/MUINAS samal päeval kui läheb ametist välja vastus. Esines juhtumeid, kus loa taotlus laekus 10, 14 või 30 päeva varem kui taotlus DHSis registreeriti. Leidus ka juhtum, kus taotlus registreeriti registris 2 kuud hiljem esitamisest. Põhjus peitub asjaolus, et MKNid vastutavad nende postkasti laekunud taotluste registreerimise eest ning nad teevad seda üldreeglina siis kui koostavad vastuskirja. Teisisõnu ei ole võimalik rakendada asutusesisest meeldetuletust/jooksvat järelevalvet tähtaegse täitmise üle kuna asutusel puudub ülevaade MKN postkasti laekunud ametliku teabe üle.  kuna süsteem on dubleeriv, esines juhtumeid kus loa väljastamine oli fikseeritud MUINASes, kuid viidet DHSi ei olnud või ei olnud ei taotlus ega luba ei DHSist leitav. Hetkel seoste lisamine MUINASes DHSi, reeglina puuduvad. Pigem on harvad juhuseid kui on seos DHSiga lisatud. Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 17  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet Olulisus Tähelepanek 7 Positiivne Kontrollitud ulatuses lähtutakse lubade väljaandmisel kehtivatest õigusaktidest (MukS ja tähelepanek loa taotluse määrus), loa taotlused ja load on vormistatud määruse nõuetele vastavalt ning reeglina väljastatud tähtaegselt Olulisus Tähelepanek 8 Keskmine 1) Lubade menetlusprotsess ei ole optimaalne ning on nii ametniku- kui kliendivaatest läbipaistmatu, bürokraatlik ja halduskoormust tekitav. Esines olulisi mittevastavusi kehtiva menetluste korraga - paikvaatlusi ei registreerita üldreeglina registris, loa on väljastanud mitte selleks õigust omav teenistuja. Protsess peaks paranema registri arenduse õnnestumisel (uus tähtaeg märts 2021). 2) Ametil puudub keskne asjaajamine (kodaniku kirjad laekuvad iga maakonnanõuniku e-posti), mistõttu puudub ka jooksev ülevaade laekunud kodaniku taotlustest, menetluse pikenemisest vmt. Üldreeglina registreeritakse loa taotlus DHSis samal päeval kui väljastatakse luba ehk tagantjärele. (Vt ka lisas 1 tähelepanek 14) Risk: kuni registri arenduse õnnestumiseni on riskid maandamata (puudub kontroll-jälg menetlusest, kes, mida, millal tegi). Eksisteerib risk, et MKN e-postis on kodaniku taotlusi, mis jäävadki tähelepanuta/vastuseta. Kuna keskne asjaajamine ei toimi, ei ole võimalik jooksvalt hinnata MKNi töökoormust, lahendamata tööülesannete hulka, teostada seiret tähtaegase täitmise üle, suunata tööülesandeid vmt. Soovitus: 1) vältida praktikat, kus ametlik kirjavahetus toimub läbi MKNi tööpostkasti. Kui arendus rakendub, suunata loa taotlused, mis esitatakse väljaspool registrit, ameti kesksele e-posti. Tulemusena väheneb MKNi koormus, tekib võimalus tööülesannete suunamiseks ning teostada ennetavat tähtaegse täitmise süsteemi seiret; 2) lihtsustada pärast arenduse vastuvõtmist menetluste korda, lähtudes teenuse disainist ja protsessidest, mis on fikseeritud MUINASes. Nt on üks „Töödeks loa, teatiste menetlemise protsess“, mille väljundiks on luba. Protsess algab mitte loa taotlusega, vaid kui klient esitab ametile taotluse kooskõlastuse, seisukoha vmt saamiseks. See võimaldab vähendada ka kodanikult nõutavat bürokraatiat MKA kommentaar: Nõustume, et lubade andmise halduskoormus on hetkel suur. Kogu menetluste korraldus muutub, kui saab valmis infosüsteemi arendus. Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 18  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet 3.3. Ameti töökorraldus, sh põhimäärusest tulenevad kohustused ja vastutusalad 2017. a KuMi SAO poolt läbiviidud auditis toodi puudustena välja, et:  MKA mitme osakonna põhimäärused ei ole ajakohased või puuduvad üldse;  MKA struktuur ja asukoht on muutunud, kuid vastavad muudatused on töölepingutes ja ametijuhendites vormistamata;  osadel teenistujatel puudus allkirjastatud ametijuhend. Audiitorid hindasid olemasoleva dokumentatsiooni (sh ametijuhendid, MKA põhimäärus jm) ning personali- ja koolitusjuhi poolt antud selgituste põhjal praegust olukorda ning selgus, et:  osakondadele ei ole kehtestatud põhimääruseid, samas on MKA põhimääruse §-s 11 kirjeldatud lühidalt kõigi 7 osakonna põhiülesanded. Peadirektori sõnul ei ole nähtud vajadust osakondade ülesandeid eraldi põhimäärustes reguleerida ning detailsemalt on ülesanded kirjeldatud juba ametijuhendites;  2019. a uue MuKS-iga muutus ka MKA struktuur ning tulenevalt struktuurimuudatustest, (sh uute ametikohtade loomisest ja ülesannete muutumisest) on käesoleval aastal tegeletud ametijuhendite uuendamisega. MKN-ide ametijuhendites on toodud nii teenistuskoht kui teenistuspiirkond (nt. Järvamaa nõuniku teenistuskoht Paide ja piirkond Järvamaa), Tallinna kontoris alaliselt töötavate teenistujate töökohaks on märgitud Tallinn jne. Samuti on märgitud kehtivates ametijuhendites MKA struktuuriüksus, kus teenistuja töötab. Juhul kui regioonides töötamist tulevikus rakendada, võiks audiitorite hinnangul olla MKN-idel ametijuhendis määratud laiem tööpiirkond, st seotud pigem regiooniga kui kitsalt maakonnaga (vt ka TP 11).  13.10.2020 seisuga puuduvad (ajakohastatud ja kinnitatud) ametijuhendid 10 teenistujal 69st (14%). Seega on suurel enamusel MKA teenistujatest ametijuhendid ajakohastatud ning personali- ja koolitusjuht tegeleb käesolevalt ka puuduolevate ametijuhendite koostamise ja kehtestamisega;  mõnedes uutes20 kinnitatud ametijuhendites on viide 29.05.2017 käskkirjale nr 17-A „Projektdokumentatsiooni menetlemise ja kooskõlastamise kord“ („nõunik vaatab läbi dokumente vastavalt kehtivale projektdokumentatsiooni menetlemise ja kooskõlastamise korrale“), mille MKA peadirektor tunnistas kehtetuks uue menetluste korra kehtestamisega. Antud viide ei ole seega asjakohane.  põhjendatud ei ole MKA-s teenistujate jagamine töölepingulisteks töötajateks ning ametnikeks praeguse korralduse järgi. Vastavalt avaliku teenistuse seaduse § 7-le nimetatakse ametnik valitsusasutuses ametikohale, millel teostatakse avalikku võimu 21. Töötaja võetakse töökohale, millel ei teostata avalikku võimu, vaid tehakse üksnes avaliku võimu teostamist toetavat tööd. MKA-s on sama ametikoha nimega (ehituspärandi nõunikud) teenistujatel erinevad positsioonid (ametnik vs töötaja), samas kuuluvad mõlemad ehitistoetuste hindamiskomisjoni ning looduslike pühapaikade nõunik ja pühakodade nõunik on töölepingulised, kuigi tegelevad samuti komisjonides avaliku raha jagamisega, st avaliku võimu teostamisega. Suulistest intervjuudest selgus, et teenistujad saavad ise valida kas nad 20 Ehitiste ja arheoloogiapärandi osakonna ehituspärandi nõunike ametijuhendid, kinnitatud peadirektori 24.08.2020 käskkirjaga nr 19-K 21 Avaliku võimu teostamine on avaliku teenistuse seaduse § 7 lg 3 kohaselt mh ametiasutuse pädevuses olevate poliitikat kujundavate otsuste sisuline ettevalmistamine või rakendamine. Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 19  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet sovivad olla ametnik või töötaja. Audiitorite hinnangul sellist valikut teenistujal ei ole, vaid amet peab ametikohtade kujundamisel lähtuma avaliku teenistuse seadusest. Olulisus Tähelepanek 9 Keskmine MKA teenistujate ametnikeks ja töölepingulisteks jagamine ei vasta alati avaliku teenistuse seadusele. Ametis töötavad töölepingulised töötajad, kelle ülesandeks on sisult avaliku võimu teostamine (osalevad nt lubade/toetustega seotud otsuste sisulises ettevalmistamises) Risk: Kuna ametnikele esitatakse töölepinguliste teenistujatega võrreldes kõrgemaid nõudeid (mh tegevuspiirangud), siis esineb risk, et avalike ülesannete täitmisel ei ole personaliriskid maandatud. Mittevastavus avaliku teenistuse seaduse nõuetele. Soovitus MKA-le: Hinnata MKA teenistujate tööülesannete iseloomu lähtudes avaliku teenistuse seadusest ning nimetada avaliku võimu teostavad MKA teenistujad ametnikeks ja tugiteenust pakkuvad teenistujad töötajateks. MKA kommentaar: Nõustume, hindame uuesti teenistujate jaotumist ametnikeks ja töötajateks. Seoses lubade ja toetuste auditeerimisega vestlesime MKNide ja nõustamisosakonna juhiga mh nõustamisosakonna töökorralduse sujuvama toimimise teemal, kuna tegemist on suurima osakonnaga ametis (21 MKNi, jaotus 4 regiooni). Selgus, et:  MKNide regioonipõhine (21 nõuniku, 4 regiooni) jaotus ei tähenda hetkel midagi, s.t tegemist ei ole tiimidega, mis toimivad ühtselt. Hetkel iga MKN toimetab sisuliselt üksinda, v.a mõned suuemad maakonnad (nt Pärnu). Algne mõte oli, et kuna osakond on suur, laiali üle Eesti, võiks tekkida väiksemad nn regioonipõhised üksused, mis täidaksid ka teatud juhtimisfunktsioone. Selle süsteemi rakendamiseks ei ole aga midagi ette võetud. Peamine põhjus on, et regioonide mehitatus nii oskuste, teadmiste kui ka töökoormuste osas on erinev ning kogu energia on läinud uue MuKSi rakendamisele;  kuna regioonipõhised tiimid ei toimi, lasub peamine vastutus os.juhil. Näiteks on juhil ülesanne pidada arenguvestlusi kõigi 21 teenistujaga, suhelda üks-ühele vajadusel iga MKN-ga, sõita mööda Eestit ning viia läbi koosolekuid;  ühtse praktika kujundamine nõustamisosakonnas on algusjärgus. Auditi käigus loodi äsja osakonna kaust, kuhu saaks hakata lisama juhiseid, ühtseid kirjapõhjasid, klientidega suhtlemise põhimõtteid jmt. Nt tuli intervjuude käigus välja, et puudust tuntakse ühtsetest kirjapõhjadest (vastused Kliendile, sh teavitamine MEKO otsustest). Oli neid, kes teadsid, et tuleb saata väljavõte menetluskomisjoni otsusest ning oli ka neid, kes leidsid, et vajalikud oleks MKNi selgitused otsusele. Teati, et olemas on paikvaatluse juhis, kuid kus see on kättesaadav, ei teatud. Mõni helistas Kliendile, teine kirjutas e-kirja, st ühtseid suhtlemise reegleid kodanikega fikseeritud ei ole;  lisaks sellele on suureks probleemiks MKNi asendamine puhkuse, haigestumise korral või töökoormuse hajutamine. Hetkel toimib süsteem selliselt, et iga MKN leiab endale ise sobiva asendaja nii kuidas kellelgi ajalooliselt on välja kujunenud. Samas, kui regioon oleks ühtne tiim, oleks võimalik tekitada asendamise võimekus ka sisuliselt. Hetkel ei ole MKNil võimalik suunata edasi nt loa menetlust teisele regioonis olevale nõunikule. Sisuliselt otsustab MKN iseseisvalt, tema väljastatud kirju vmt dokumente ei vaata keegi teine üle, s.t 4-silma printsiipi ei rakendata. Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 20  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet Olulisus Tähelepanek 10 Keskmine Nõustamisosakonnas puudub ühtne praktika (ühtsed kirja mallid, juhised), mistõttu maakonniti rakendatakse erinevat lähenemist Kliendile. Maakonnanõunike regioonipõhine jaotus on formaalne, sisulist tiimindust, koostööd, juhtimist, üksteise asendamist regioonide lõikes ei toimu. Risk: MKA strateegilise eesmärgi „Ühtse halduspraktika tagamine“ saavutamine on ohus. Regioonipõhise tiiminduse mitterakendamine jätab tööalaselt MKN üksinda, puudub sisulise asendamise võimekus, praktika ühtlustamise ning üksteise töö ülevaatamine regioonis. Risk tööülesannete kuhjumiseks, läbipõlemiseks (osaliselt ka realiseerunud), 4 silma printsiip ei toimi, mistõttu ka vigu ei avastata jmt. Soovitus: rakendada regioonipõhist juhtimist, rakendades piloteerimist. Nt valida regioonijuht, millega kaasneb lisatasu (nt tiimi juht valitakse roteeruvalt - s.t igal regiooni MKN on mingil ajal võimalus tiimi juhtida, või tiim ise valib juhi) ning delegeerida neile teatud os.juhi juhtimisülesanded (nt arendusvestluste läbiviimine, ühtse praktika kujundamine, tööülesannete ümbersuunamise otsustamine, 4 silma printsiibi eest vastutamine, s.t iga MKNi kirja või muu dokumendi vaatab alati enne väljastamist üle teine ametnik jmt). Sellega kaasneb ka vajadus muuta MKN tööpiirkond laiemaks kui üks maakond. Auditeeritava kommentaar : Nõustume, et ühtset praktikat saab parandada. Osaliselt nõustume regioonipõhiste tiimide rakendamisega. Struktuuris ametlikult sellist regionaalset jaotust ei ole. Küll vajavad lahendamist asendamiste, ühiste menetluste ja haldusaktide kvaliteedi küsimused. Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 21  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet AUDITI ISELOOMUSTUS Kultuuriministeeriumi siseauditi osakonna (edaspidi SAO) 2020. a tööplaani (kinnitatud kultuuriministri 6.02.2020 käskkirjaga nr 25) alusel auditeerisime Muinsuskaitseameti sisekontrollisüsteemi toimimist. Audit hõlmas sisekontrollisüsteemi toimimise hindamist järgmiste teemade raames: 1. hinnata toetuse andmise ja lubade väljaandmise protsessi toimimise efektiivsust ja vastavust õigusaktidele. Hõlmatud on toetus „mälestise või muinsuskaitsealal asuva ehitise säilitamiseks“ ning „luba töödeks kinnismälestisel ja muinsuskaitsealal asuval ehitisel“. 2) hinnata puuduste kõrvaldamist tulenevalt 2017. a läbiviidud KuMi siseauditist. Auditi ulatuse piirang: ei hinnatud hanked22; muuseumid, järelevalve (plaanis hinnata edaspidi, kuna on palju muudatusi) Auditeeritav periood: 1.05.2019 (uus muinsuskaitseseadus) kuni auditi toimingute lõpetamiseni. Auditi läbiviimise aeg: 1.06 - 2.11.2020 Auditi eest vastutav isik on SAO juhataja Krista Nelson. Auditi viisid läbi siseaudiitor Helen Heiter ja Krista Nelson. Auditi metoodika: auditi läbiviimisel järgisime rahvusvahelisi siseaudiitori kutsetegevuse standardeid. Auditi toimingute käigus viidi läbi järgmised tegevused:  analüüsisime ja hindasime MKA sisemisi kordasid ja praktikaid (finantsjuhtimine ja varade haldus, töökorraldus ja personal, sh korruptsiooniennetus, asjaajamine, menetluste kord);  testisime valimi alusel lubade ja toetuste andmise vastavust õigusaktidele;  toetuste ja lubade andmise protsessi optimaalsuse (kliendivaatest) ja kuluefektiivsuse (MKA vaatest) analüüs;  kontrollisime pisteliselt hindamiskomisjoni liikmete kõrvaltegevusi äriregistri portaalist;  viisime läbi intervjuud MKA teenistujatega – 4 MKNi, nõustamisosakonna juhataja, toetuste spetsialist, pärandihalduse osakonna juhata, personali - ja koolitusjuht; kantselei juhataja Valdkonna eest on vastutavad:  Siim Raie – MKA peadirektor (alates 2015. a)  Merilin Piipuu - KuMi kultuuriväärtuste asekantsler (alates 16.10.2020 viibib LHP, asendaja Piret Hartman, kultuurilise mitmekesisuse asekantsler 22 Riigikontrolli 2020. a auditis „Hanketegevuse korraldus riigiasutustes“ anti hea hinnang Muinsuskaitseameti hankekorraldusele Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 22  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet Tähelepanekute/parendusvaldkondade olulisuse määramisel on lähtutud järgmisest skaalast: Tähelepaneku Risk Riski maandamine olulisus on kõrge ilmnemise tõenäosusega ja/olulise Kriitiline negatiivse mõjuga organisatsiooni tegevusele ja/või järgneva 6 kuu jooksul eelarvele võib muutuda oluliseks, kui neile ei pöörata lähemas Keskmine tulevikus tähelepanu ja sarnased eksimused järgneva 6 kuu kuni 1. aasta hakkavad korduma. jooksul realiseerumine on vähetõenäoline, kuid tähelepanekus toodud riskide maandamise korral Madal järgneva 1. aasta jooksul loob asutus võimalusi protsessi efektiivistamiseks ja töö kvaliteedi parandamiseks Positiivne positiivne hinnang ja tunnustus valdkonna korraldusele; tõhusale tegevusele; toob tähelepanek välja parima praktika Hinnangu andmisel on lähtutud 4-astmelisest skaalast, mis põhineb rahvusvahelise ühingu IIA (Institute of Internal Auditors) tegevussuunisel „Siseaudiitori arvamuse koostamine ja avaldamine“. Hinnang Sisekontrollimeetmed Riskid Jääkriski Juhtkonna tegevus tase mõjus on adekvaatsed, sobivad on juhitud madal puudub oluline vajadus, kuid ja mõjusad parendused võivad olla võimalikud parendamist tuvastatud ükskikud on juhitud madal kuni mõningane vajadus vajav kontrollinõrkused keskmine tegutsemiseks oluliselt tuvastatud mitmed ei ole juhitud keskmine vajadus oluliseks ja erandjuhul parandamist kontrollinõrkused kuni kõrge kiireloomuliseks vajav tegutsemiseks mitterahuldav ei ole adekvaatsed, ei ole juhitud kõrge vajadus oluliseks ja üldjuhul sobivad ja mõjusad kiireloomuliseks tegutsemiseks Täname KuMi teenistujaid auditi käigus osutatud abi ja meeldiva koostöö eest. Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 23  AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet Lisa 1. MKA sisekordade asjakohasus, sh eelmises auditis toodud puuduste kõrvaldamine Töökorraldus MKA töökorralduse reeglid on hetkel projekti1 vormis, st kehtib veel sisekorraeeskiri2 aastast 2015. KuMi 2017. a auditi tulemustes toodi välja, et MKA sisekorraeeskiri vajab ajakohastamist. Nt korras fikseeritud:  teenistuskohad, mis kehtivas struktuuris puuduvad;  tööaja arvestus, mida ei kasutata (summeeritud tööaeg, graafiku alusel töötamine);  lähetuste vormistamine, mis on muutunud (RTIP kaudu); Samuti toodi välja, et kirjeldatud ei ole kõrvaltegevusest teatamise tegevusi. Maakonna vaneminspektor oli juhatuse liige OÜs, kuid sellekohane kõrvaltegevuse teavitus puudus ametniku personalidokumentide kaustas. Hindasime eelnevas auditis toodud puuduste kõrvaldamist kinnitamata töökorralduse reeglites ning muude asjakohaste sisekorra teemade reguleerimist, sh kõrvaltegevustest teavitamist, antud dokumendis. Selgus, et:  teenistuskohtadest viidatakse3 töökorralduse reeglites kantselei juhataja-personalijuht ametikohale, mida struktuurimuudatuste järgselt enam ei eksisteeri (on loodud eraldi kantselei juhataja ja personali- ja koolitusjuhi ametikohad);  lähetuste vormistamine ja korraldamine käib RTIPi kaudu, mis on korrektselt fikseeritud nüüd ka töökorralduse reeglites;  jätkuvalt viidatakse töökorralduse reeglites summeeritud tööajaga ja graafiku alusel töötamisele, kuigi selliseid töötamise vorme MKAs praktikas ei kasutata. Ei ole mõistlik fikseerida;  töökorralduse reeglites ega ka muus dokumendis ei ole kirjeldatud töötaja sisseelamisprogrammi tema tööle asumisel, sh olulisi dokumente, millega ta peaks tutvuma ning millise ametikoha ülesandeks on uue töötaja teavitamine kehtivatest sisekordadest;  avaliku teenistuse seaduse4 § 60 lg 4 p 2 järgi on ametnikul keelatud saada tulu kõrvaltegevuse eest kui sama tegevus kuulub tema teenistusülesannete hulka, va pedagoogiline tegevus kui sellest on teavitatud. Töökorralduse reeglites seisab, et ametnik võib tegutseda koolitajana ja saada selle eest tasu kui koolituse valdkond ei kattu tema teenistusülesannetega ja koolitamine toimub väljaspool tööaega. Puudub aga säte, et ametnikul on keelatud saada tulu muu kõrvaltegevuse, mis on tema teenistusülesanne. Lisaks puudub säte, et ametnikul on keelatud teostada vahetut ja püsivat järelevalvet iseenda või oma kõrvaltegevuse üle vastavalt avaliku teenistuse seaduse § 60 lg 4 p 1-le;  töökorralduse reeglites on reguleeritud vaid ametnike kõrvaltegevuse teatise esitamise kord, kuid töölepinguliste teenistujate kohta sarnased sätted puuduvad. Praktikas esitavad ka töölepingulised teenistujad kõrvaltegevuse teatisi.5 Samuti ei ole välja toodud taotlusvoorude hindamiskomisjonide jm riigi eelarveliste vahendite suunamises osalevate teenistujate kõrvaltegevusest teavitamise kohustus. Puudub ka täpsustus, et kõrvaltegevusest peab teavitama sõltumata asjaolust, kas kõrvaltegevuse eest saadakse tasu või mitte; 1 Audiitorile edastatud töökorralduse reeglite kavand seisuga 9.07.2020 2 MKA sisekorraeeskiri, kinnitatud peadirektori käskkirjaga nr 8-A 19.02.2015 3 Töökorralduse reeglite punktides 2.10; 2.14; 3.17; 3.18; 4.2.8; 15.1 4 Avaliku teenistuse seadus, RT I, 13.03.2019, 37 5 Audiitorile edastatud kõrvaltegevuse aruanne RTIPist seisuga 28.07.2020 Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 1 AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet  MKA ametnike esitatud kõrvaltegevuste teatised ei ole osaliselt kantud RTIPi, st eelmisel ning varasematel aastatel esitatud teatised (e-kirjad) on jätkuvalt piiratud ligipääsuga kaustas võrgukettal;  audiitor kontrollis äriregistrist pisteliselt MKA teenistujate kõrvaltegevusi ning ilmnes, et nt ehitismälestiste toetuste hindamiskomisjoni liikmetest 8 ametnikku ei ole registreerinud oma kõrvaltegevusi RTIP-is ning nende kõrvaltegevuse teatisi ei ole ka audiitorile edastatud e- kirjade hulgas (juhatuse liikme roll KÜ-s, MTÜ-s, SA-s ja OÜ-s). Olulisus Tähelepanek 11 Keskmine Mitmed ametnikud, kes kuuluvad ka toetuste hindamise komisjoni, ei ole oma kõrvaltegevuse teatist esitanud ning mitmel juhul kuulub ka nende kõrvaltegevus MKA tegevusalade hulka. Risk: Kuna tegemist on avalikku raha jagavate ametnikega, siis on risk potentsiaalseks huvide konflikti olukorraks, mis võib viia korruptsioonini. Soovitus MKA-le: Suunata teenistujaid, kes on oma kõrvaltegevusest teavitanud varasemalt e-kirja teel või ei ole teavitanud, aga korra järgi peaksid seda tegema, RTIPi keskkonda teatist esitama. Kord aastas teostada pistelist kontrolli teenistujate kõrvaltegevuste üle vs inforegister. MKA kommentaar: Nõustume, auditi käigus toimunud kohtumiste järgselt on mitmed teenistujad RTIP kõrvaltegevustest juba teatanud. Me ei näe vajadust hakata varasemaid teateid, mis on saabunud e-mali teel RTIP sisestama, küll, aga palume kõigil ametnikel kehtivad kõrvaltegevused registreerida. KuMi eelmises auditis toodi välja järgmised puudujäägid huvide konflikti olukordade reguleerimises:  MKA ei ole oma sisemistes töökorralduslikes dokumentides sätestanud meetmeid huvide konflikti ärahoidmiseks (nt teavitamine seotud isikutest, taandamine jmt);  toetuse taotluste menetlemise juhendis ega pühakodade programmi taotluste menetlemise korras ei ole sätestatud, kuidas tuleb käituda juhul, kui komisjoni liige on seotud toetuse taotlejaga;  ei ole sätestatud põhimõtteid, kuidas MKN teavitab/ kinnitab seotust/mitteseotust toetuse saaja(te)ga. 2017. a toetuste eraldamise komisjoni koosoleku protokollides ei ole märgitud, et mõni komisjoni liige oleks ennast otsustamisest taandanud. Audiitor hindas, kas huvide konflikti meetmed, mis ametis on kehtestatud, on piisavad ja asjakohased ja kas puudused on kõrvaldatud. Selgus, et:  töökorralduse reeglite p 17. reguleerib lühidalt ametiisiku käitumist huvide konflikti, korruptsiooniohu olukordades. Soovitame nt dokumendi lisas ka fikseerida selgitused ja näited - kes on ametiisik (millistes olukordades on töötaja või ametnik ametiseisundis) ja temaga seotud isikud ning millistel juhtudel on tegemist keelatud kingitusega ja millistel tavapäraste viisakusavaldustega, millisest kingitusest tuleb teavitada ja keda jm;  töökorralduse reeglite p-s 17.6 on kirjas, et ametiisikul on teavitamiskohustus korruptsiooni või huvide konflikti kahtluse korral. Seadusest6 tulenevalt on ametivõimude poolt tagatud teavitaja konfidentsiaalsus ning keelatud on teavitaja ebavõrdne kohtlemine tööandja poolt. Töökorralduse reeglitest puudub viide, keda tuleks teavitada (nt korruptsiooni kontaktisik) korruptsiooniohu korral või võimalikust huvide konfliktist.  avalikku raha suunavates komisjonide liikmete (va riigihanked) huvide konflikti reguleerivad sätted puuduvad MKA sisekordadest. Samuti ei ole kirjeldatud ametiisiku enesetaandamise korda huvide konflikti olukorras nt komisjoni koosolekul. Nii intervjuudest kui komisjoni 6 Korruptsioonivastane seadus, RT I, 10.07.2020, 19 Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 2 AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet protokollide analüüsist selgus, et praktikas taandamised toimuvad kui komisjoni liige tunnetab huvide konflikti.7 Samuti on ametis läbi viidud mitu koolitust huvide konflikti teemal. Olulisus Tähelepanek 12 Keskmine 1) Ei ole määratud korruptsiooni ennetamise kontaktisikut ning ei ole teada, keda tuleks teavitada korruptsiooniohu korral; 2) Reguleerimata on siiani komisjoniliikmete huvide konflikti olukorrad ning käitumine nende esinemisel (enesetaandamine). Risk: reguleerimata on huvide konflikti olukordades käitumine, st ameti teenistujatel pruugi olla selgust, millised on korruptsiooniohtlikud olukorrad ning kuidas käituda, millest tulenevalt võib esineda korruptsioonivastase seaduse nõuete vastu eksimist. Soovitus MKA-le: 1) Fikseerida töökorralduse reeglites enesetaandamise kord ning nõue, et avalikku raha jagavate komisjonide liikmed peavad enne igat koosolekut deklareerima huvide konflikti puudumist ja/või avaldama osalistele oma võimalikud huvid, mis protokollitakse; 2) pisteliselt kontrollida kõrvaltegevuse teatisi avalike allikate/ registrite vastu (nt kord aastas); määrata vajadusel korruptsiooni kontaktiks KuMi siseaudit kui sõltumatu osapool; 3) täiendada töökorralduse reegleid (nt dokumendi lisas) asjakohaste näidetega – kes on seotud isikud, millised kingitused on lubamatud ja millised viisakusavaldustena käsitletavad jm. MKA kommentaar: Nõustume soovitustega. Asjaajamise korraldus MKA uus asjaajamiskord8 kinnitati 7.07.2020 ning see määrab kindlaks MKA asjaajamise ja dokumendihalduse korraldamise nõuded, ameti hangete korraldamise ning teenistujatele antavad volitused. Asjaajamise korraldamise ja selle toimimise eest vastutab peadirektor ja osakonnajuhataja oma osakonnas. Teenistujatele tutvustab asjaajamise korraldust kantselei juhataja. KuMi 2017. a auditis toodi välja järgmised puudused:  asjaajamiskord on aegunud - uue korra koostamisel peaks lähtuma VV määrusest „Teenuste korraldamise ja teabehalduse alused“, mis jõustus 03.06.2017 ja isikuandmete kaitse üldmäärusest (jõustus 24.05.2016 ja hakkas kehtima 25.05.2018);  MKA põhimääruse §10 lg 9 sätestab peadirektori ülesandena vapipitsati kasutamise korra kinnitamise. Vastavat korda audiitoritele ei esitatud;  toetusega seotud dokumentidele ei rakendata ühtseid säilitamisnõudeid. Toetustaotlus ja kaasnevad dokumendid säilitatakse registris, toetuslepingud säilitatakse DHSis, aruanded samuti osaliselt. Dokumendid on osaliselt paberkandjal. Audiitor analüüsis uut asjaajamiskorda ning selle lisasid, viis läbi intervjuud, tutvus dokumentidega WD-s, et veenduda tegelikus praktikas ning selgus, et:  valdkonna- ja osakonnajuhtide postkasti tulevaid/ väljaminevaid kirju registreerib asjaajamiskorra järgi kantselei, kuid ülejäänud teenistujad registreerivad kirju iseseisvalt, st puudub keskselt korraldatud asjaajamine. Tulemuseks on nt see, et nt loa taotlusi ei registreerita koheselt ning esineb risk, et teenistujate postkastides on kirju, mis jäävad registreerimata või sisestatakse need süsteemi oluliselt hiljem kui need ametisse laekusid. 7 Ehitismälestiste, hoonetest ajaloomälestiste ning muinsuskaitsealal paiknevate ehitiste toetuste taotluste hindamiskomisjoni koosoleku protokoll nr 1.1-28/1, kinnitatud 28.02.2020 8 MKA asjaajamiskord, kinnitatud 7.07.2020 peadirektori käskkirjaga nr 37-A Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 3 AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet  asjaajamiskord on küll uuendatud, kuid selle lisa „dokumentide loetelu“ (aastast 2016) on vananenud – nt on loetelus „restaureerimistööde aruannete“ sarja numbriks 5.1-17.9, kuid DHSis on need leitavad sarja 5.1-17.8 alt. Samuti on sari 1.1-8 loetelus „kirjavahetus KuMiga“, kuid WD-s on 1.1-8 hoopis „kirjavahetus muuseumide küsimustes“; WD-s registreeritud sari 2.1.-6 „personali statistilised aruanded“ ei ole fikseeritud dokumentide loetelus; WD sari 1.1- 10 „kirjavahetus koolituse küsimustes“ on dokumentide loetelus numbriga 2.1-14 jne. Kantselei juhi sõnul on dokumentide loetelu uuendamisel, vaadatakse üle nii sarjad kui säilitamistähtajad ja vajadusel korrigeeritakse neid;  mitmetel dokumentidel, mis peaksid olema avalikud, on WD-s AK märge - asjaajamiskorrale on määratud juurdepääsupiirang viidates avaliku teabe seaduse §-le 35 lg 2 p 3, mille järgi võib asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistada põhjendatud juhtudel asutusesiseselt adresseeritud dokumendid, mida dokumendiregistris ei registreerita (arvamused, teated, memod, õiendid, nõuanded jm). Audiitori hinnangul on antud juhul juurdepääsupiirang alusetu, kuna asjaajamiskord on dokumendiregistris registreeritud dokument ning peaks olema avalik.  mitmetele teenuslepingutele on rakendatud juurdepääsupiirangut viitega AvTS § 35 lg 1 p 12- le, mille järgi on teabevaldaja kohustatud tunnistama asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks teabe, mis sisaldab isikuandmeid, kui sellisele teabele juurdepääsu võimaldamine kahjustaks oluliselt andmesubjekti eraelu puutumatust. Kuna lepingud on sõlmitud juriidilise isikuga ning selle esindajaga, siis viide sellele on alusetu;  MEKO numeratsioon ei ole aastapõhine, vaid pärineb aegade algusest. Nt jaanuar 2020 MEKO protokoll on numbriga 420. Asjaajamiskorra punkt 1.5 kohaselt on asjaajamisperioodiks dokumentide haldamisel kalendriaasta, seetõttu peaks protokolli numeratsioon algama aasta algusest uuesti;  menetluste korras on lühendatakse menetluskomisjoni - MK. Tegelikkuses kasutatakse ametis terminit MEKO (fikseeritud protokollides, vastuskirjades taotlejatele). MUINAS registri tehnilises kirjelduses on äriprotsessis räägitud aga kooskõlastamise komisjonist;  Testimised näitasid, et tavaliselt on nii taotlus kui luba registreeritud sarjas 1.1-7 „Kirjavahetus muinsuskaitse üldküsimuste ja kultuurimälestiste kaitse kohta“. Kuid esines ka juhuseid, kus taotlus ja luba olid registreeritud sarjas 5.1-17.9 „Restaureerimistööde aruanne“ või 5.1-1 „Mälestiste järelevalve toimikud“;  vapipitsati kasutamine ja hoiustamine on reguleeritud uue asjaajamiskorra punktis 15, puudus kõrvaldatud;  toetustega seotud dokumente säilitatakse MUINAS registris, mis hetkel on veel arendamisjärgus ning seetõttu puuduvad sealt hetkel nt toetuse kasutamise aruanded. Edaspidi säilitatakse kõiki toetustega seotud dokumente registris. Olulisus Tähelepanek 13 Keskmine 1) Asjaajamine ei ole tsentraalselt korraldatud (va juhtidel), st teenistujad registreerivad sissetulevaid/väljaminevaid dokumente ise ning puudub kindlus, et kõik dokumendid registreeritakse DHS-is (õigeaegselt). (vt ka TP 8) 2) DHS-is on lubade ja taotluste registreerimine kaootiline – need on raskesti leitavad ning registreeritud mitmesse erinevasse kausta. See peaks lahenema uue MUINAS registri arenduste valmimise järgselt, mil kõik mälestisega seotud dokumentatsioon viiakse ühte keskkonda (taotlused, load, toetused jm) 3) Asjaajamiskorra lisa „dokumentide loetelu“ on vananenud, sh ei kehti viited WD sarjadele Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 4 AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet 4) Probleeme esineb AK märgete lisamisega dokumentidele, mis peaksid olema avalikud Risk: avaliku teabe seaduse nõuete eiramine, ebaselgus dokumendihalduse korralduses Soovitus 1) Kaaluda asjaajamise korraldamise tsentraalseks muutmist, st ametis toimib dok-de edastamisel [email protected] posti aadress, millesse saabuvate kirjade registreerimisega tegeleb kantselei; 2) viia dokumentide loetelu kooskõlla tegeliku praktikaga; 3) korraldada andmekaitsespetsialisti eestvedamisel lisakoolitusi MKA teenistujatele dokumentide asutusesiseseks kasutamiseks määramise aluste jm avaliku teabe seaduse nõuete teemal; järgida WD-sse dokumentide registreerimisel/ registreeritud dokumentide puhul avaliku teabe seaduse nõuded ning viia sisse vajalikud korrektuurid . MKA kommentaar: Nõustume osaliselt soovitustega – koos registri infosüsteemi arendusega muutubki asjaamine tsentraalseks – infosüsteemi keskseks. Kogu kirjavahetuse registreerimine kantselei poolt pole põhjendatud, seda võivad teha ka teised teenistujad oma ülesannete täitmisel. Muus osas soovitustega nõus. Finantside ja varade arvestus MKA järgib KuMi valitsemisala raamatupidamise sise-eeskirja9, raamatupidamisteenust pakub Riigi Tugiteenuste Keskus. Lisaks kehtestati 24.07.2020 a ametis Sularahakassa eeskiri10. KuMi eelmises auditis toodi puudustena välja, et:  MKA veebilehel puudub info eelarve ja selle täitmise kohta;  ametis on kasutusel KuMi valitsemisala raamatupidamise sise-eeskiri, kuid jätkuvalt on sätestamata ametis kasutatavad sisemised arvestusprintsiibid, näiteks varude ja väheväärtuslike varade arvestus ja limiidid, väheväärtusliku vara piirmäärad jmt;  eraldi sularahakassa eeskirja kehtestatud ei ole, st kassa limiit on kirjalikult sätestamata, inkasseerimise kord ja turvanõuded on kirjeldamata;  töötaja(id), kellel on õigus sularaha käidelda, ei ole määratud. Kassapidaja tööülesandeid täidab finantsjuht, finantsjuhi töölepingus ega ametijuhendis vastavat töökohustust kirjeldatud ei ole, kuid sellise töökorralduse juures ei ole tagatud funktsioonide lahusus;  kassa inventeerimise komisjon ei vasta nõuetele. Inventuuri komisjoni oli määratud kaks liiget, kellest üks on kassapidaja kohustusi täitev finantsjuht. Inventeerimise põhimõtetest tulenevalt viibib kassapidaja kui vastutaja küll inventeerimise juures, kuid ei tohi olla komisjoni liige;  MKA-s on viidud läbi inventuur aasta lõpu (30.12.2016) seisuga, kuid kassa ootamatut kontrolli ei ole tehtud. Audiitor analüüsis asjakohaseid dokumente (sularahakassa eeskiri, KuMi valitsemisala rmtp sise-eeskiri jm) ning küsis MKA finantsjuhilt täiendavaid selgitusi, et hinnata ülaltoodud puuduste kõrvaldamist ning selgus, et:  jätkuvalt ei ole avalikustatud MKA eelarvet ja selle täitmise seisu, kuigi avaliku teabe seadus11 seda nõuab;  kuigi MKA jätkuvalt järgib KuMi valitsemisala raamatupidamise sise-eeskirja, siis väheväärtusliku vara arvestuse kohta MKA sisemine regulatsioon puudub. Finantsjuhi sõnul 9 KuMi valitsemisala raamatupidamise sise-eeskiri, kinnitatatud kultuuriministri käskkirjaga nr 285, kehtib alates 1.01.2016 10 MKA sularahakassa eeskiri, kinnitatud peadirektori käskkirjaga nr 42-A, 24.07.2020 11 AvTS § 28 lg 1 p 11: Teabevaldaja on kohustatud avalikustama riigiasutuste eelarvete eelnõud ja eelarved ning nende täitmise aruanded Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 5 AUDIT nr 3_2020/KuM Muinsuskaitseamet plaanitakse lisada töökorralduse reeglite dokumenti ka varade arvestuse põhimõtted (sh inventeerimise korra);  MKAs kehtestati 24.07.2020 a. sularahakassa eeskiri, kus kirjeldatakse ametis sularahaga seotud toiminguid: ameti trükiste müük; arhiivis tehtavad koopiad; väljaveo riigilõiv; pädevustunnistuse riigilõiv; otsinguvahendi riigilõiv. Selles on toodud kassa limiidid, inkasseerimise kord ja turvanõuded;  sularahakassa eeskirjas on sätestatud, kes võivad sularahaga tehinguid teha – kassapidaja; kommunikatsiooniosakonna spetsialist (trükised), arhiivi peaspetsialist/ arhiivi vanemspetsialist (koopiad), kunstipärandi valdkonna juht-osakonnajuhataja (väljaveo riigilõiv), pädevustunnistuste spetsialist (pädevustunnistuse riigilõiv), arheoloogia nõunik (otsinguvahendi riigilõiv). Kassapidaja ülesanded ei ole kellegi ametijuhendis fikseeritud, kuid on olemas suusõnaline kokkulepe, et kantselei juht võtab kassapidaja ülesanded üle ning tema ametijuhendis fikseeritakse ka antud ülesanne. Hetkel täidab finantsjuht kassapidaja ülesanded, sh on kassa võti tema käes;  finantsjuhi sõnul prooviti sularahast loobuda aga see ei õnnestunud. Kodanikud soovisid sularaha eest mõnda trükist osta või tahtsid arhiivis paljundada. Sel aastal ei ole veel õnnestunud kassat panka viia. Oli plaan teha seda esimese kvartali lõpus, (selleks ajaks oli kassasse kogunenud 65,30.-) aga tol hetkel polnud vastutajat määratud, lisaks tuli eriolukord ja pankade enda poolt sõnum, et võimalusel mitte kohale tulla). Praegune sularahakassa seis on 81.55 eur;  MKA-s on viidud läbi inventuur aasta lõpu (31.12.2019) seisuga, kuid kassa ootamatut kontrolli ei ole tehtud. Finantsjuhi sõnul on plaanis teha ootamatu kontroll kui kassapidaja ülesanded saavad ametis fikseeritud;  31.12.2019. seisuga läbiviidud inventuurikomisjoni kuulus kaks liiget ning vastutavaks inventuuri eest oli märgitud finantsjuht, kes ise ei olnud komisjoni liige. Finantsjuhi ametijuhendis on kirjas, et tema kontrollib sularaha kassa töökorralduse ja kassaoperatsioonide nõuetekohasust. Olulisus Tähelepanek 14 Keskmine 1) Väheväärtusliku vara arvestuse printsiibid on reguleerimata. 2) Sularahakäitlemise süsteem, kus raha vastuvõtjaid on mitu (7 isikut) ning raha liigub ühelt inimeselt teisele, ei ole mõistlik, st riskid on oluliselt suuremad kui kaardimaksete puhul. Lisaks ei ole MKAs läbi viidud sularahakassa ootamatuid kontrolle ning kassapidaja ülesanded on ametis määramata. Risk: varade arvestuses puuduvad kohati selged reeglid ning sularahakäitlejaid on ametis mitu, mis suurendavad vigade ja pettuse esinemise riski. Soovitus MKA-le: 1) Fikseerida väheväärtusliku vara arvestuse põhimõtted MKA töökorralduse reeglite vms dokumendis; 2) arvestades väliskeskkonda ja seonduvat töökoormust, on mõistlik lõpetada ametis sularaha käitlemine, võttes vajadusel kasutusele kaardimakseterminal, pakkudes kaupade ja teenuste eest tasumiseks kaardimakse ja/või arvega tasumise võimalust. MKA kommentaar: Nõustume soovitustega. Arutame makseterminali võimalust, kui selle kasutamine ei too kaasa ebamõistlikku kulu. Kultuuriministeeriumi siseauditi osakond 6