Märgukiri

HALDUSKOHTUNIKE JA ADVOKAATIDE ÜMARLAUD Kokkuvõte Juuni 2019 Tallinn  Sisukord Osalejad ..................................................................................................................................... 3 Aruteluteemad .......................................................................................................................... 4 1. Kaebus, kaebeõiguse piiritlemine ning kaebuste muutmine ..................................... 4 1.1. Halduskohtumenetluse seadustiku muudatuste mõju kaebeõigusele ......................... 4 1.2. Kohtu roll kaebaja nõude formuleerimisel ja ümberformuleerimisel ......................... 6 1.3. Tühistamiskaebuselt tuvastamiskaebusele üleminek ................................................... 6 1.4. Nõuded kaebusele ........................................................................................................ 7 2. Ärisaladuste kaitse ........................................................................................................ 8 3. Menetluskulud ja menetlusabi ..................................................................................... 9 4. Esialgse õiguskaitse kohaldamine ning menetlusaeg ............................................... 10 5. Normi põhiseaduslikkuse kontroll kohtu enda initsiatiivil ..................................... 12 6. Kohtuotsuste kvaliteet ................................................................................................. 12 7. Halduskohtumenetluse läbiviimine ........................................................................... 13 7.1. Menetlustähtajad ning nende määramine .................................................................. 13 7.2. Kohtu roll poolte kompromissile suunamisel ............................................................ 14 7.3. Muud praktilised küsimused ...................................................................................... 15 8. Tõendamine.................................................................................................................. 17 8.1. Tõendite esitamine ja vastuvõtmine....................................................................... 17 8.2. Tõendite avaldatuks lugemine ............................................................................... 18 8.3. Haldusmenetluses kogutud tõendid ....................................................................... 19 2  Osalejad Nele Parrest Riigikohus Mattias Jõgi Riigikohus Pihel Kuusk Riigikohus Oliver Kask Tallinna Ringkonnakohus Virgo Saarmets Tallinna Ringkonnakohus Villem Lapimaa Tallinna Ringkonnakohus Monika Laatsit Tallinna Ringkonnakohus Tanel Saar Tartu Ringkonnakohus Kaidi Pürn Tartu Ringkonnakohus Kristjan Siigur Tallinna Halduskohus Kadri Sullin Tallinna Halduskohus Maret Hallikma Tallinna Halduskohus Kaupo Kruusvee Tallinna Halduskohus Juhan Siider Tartu Halduskohus Ingrid Karlep Tartu Halduskohus Triin Kaurov TGS Baltic Triin Biesinger AB LINKLaw Ene Soop AB Narlex Silja Holsmer AB Supremia Martin Triipan Ellex Raidla Indrek Kukk PWC Legal Ümarlauda juhatas Tallinna Halduskohtu esimees Kristjan Siigur. Ümarlaua kokkuvõtte koostas Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna nõunik Madis Metelitsa. 3  Aruteluteemad 1. Kaebus, kaebeõiguse piiritlemine ning kaebuste muutmine 1.1. Halduskohtumenetluse seadustiku muudatuste mõju kaebeõigusele1 Kohtunike ja advokaatide hinnangul võiks arutleda kaebuste menetlusse võtmise ning kaebuste tagastamise diskretsiooniliste aluste (s.t õigusmõiste „väheintensiivne riive“ sisustamine, nõude rahuldamise tõenäosus) teemadel.2 Sissejuhatuse kokkuvõte Advokatuuri haldusõiguse komisjon juhtis tähelepanu kahele kesksele probleemküsimusele seoses 1. jaanuaril 2018. a jõustunud halduskohtumenetluse seadustiku muudatustega. Esiteks tundub, et halduskohtutes valitseb teatav segadus uute diskretsiooniliste kaebuste tagastamise aluste kohaldamisel. Vaadates senist kohtupraktikat võib jääda mulje, et teatud kohtunike esmaseks eesmärgiks on kaebuste tagastamine, üritades selleks leida kõige sobivama aluse. Teiseks valmistab probleeme määratlemata õigusmõiste „väheintensiivne riive“ sisustamine, millele juhiti tähelepanu juba 2018. a ilmunud Juridica artiklis.3 Tõusetub küsimus, kas – ja kui jah, siis mis ulatuses – on Riigikohtu senine praktika väheintensiivse õigusriive sisustamisel relevantne uuenenud õigusliku regulatsiooni valguses? Tegemist on reaalse ohukohaga, sest kui kohtud asuvad varasemat Riigikohtu praktikat õiguste väheintensiivse riive osas vabalt üle kandma uute HKMS tagastamisaluste kohaldamisse, luuakse sellega võimalus edaspidi tagastada ka neid kaebusi, mille tagastamist HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kohtupraktikas varem põhjendatuks ei peetud. Erilise murekohana saab siinkohal välja tuua ehitus- ja planeerimisvaidlused, kus kuidagi ei saa nõustuda seisukohaga, et Riigikohtu varasem praktika oleks nii lihtsalt ülekantav. Küsitavusi tekitab ka kaebeõiguse piirangute kooskõla põhiseaduse § 15 lõike 1 esimese lausega. Sestap oleks käesolevas situatsioonis väga tervitatav, kui kõrgema astme kohtute poolt pannakse selgelt paika, mis on ja mis ei ole lubatav uuenenud õigusliku regulatsiooni valguses. Arutelu kokkuvõte Advokatuuri haldusõiguse komisjoni poolt esitati järgnevad mõtted ja seisukohad: - Riigikohtus valminud kohtupraktika analüüs ei kajasta probleemi täit olemust, sest analüüsi valimi moodustasid 87 kohtumäärust perioodist 1. jaanuar 2018 kuni 1. aprill 2019. Möödunud aastal tagastati kaebusi halduskohtutes siiski oluliselt rohkem – kokku 1 Halduskohtumenetluse tõhustamiseks halduskohtumenetluse seadustiku, riigilõivuseaduse ja riigi õigusabi seaduse muutmise seadus – RT I, 28.11.2017, 1; jõust. 01.01.2018. 2 Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonnas on valminud kohtupraktika analüüs, mis käsitleb HKMS § 121 lg 2 punktide 1, 2, 21 ja 22 rakenduspraktikat Eesti halduskohtutes perioodil 01.01.2018 – 01.04.2019. Analüüs on kättesaadav aadressil: https://www.riigikohus.ee/sites/default/files/elfinder/analyysid/2019/kaebuse- tagastamine_anal%C3%BC%C3%BCs.pdf 3 T. Biesinger. Tõhusa õiguskaitse võimalikkus halduskohtumenetluses. – Juridica 2018/III, lk 184-196. 4  tehti 2018. aastal kohtute poolt 689 tagastamismäärust. Seega on advokaatide jaoks mõneti üllatav, et kohtunikud peavad kõnealust probleemi küllaltki piiritletuks. - Segadus küsimuses, mida lugeda väheintensiivseks õiguste riiveks loob paratamatult juurde asjatuid kohtuvaidlusi. Seega oleks tervitatav, kui kõrgema astme kohtute poolt kujundatakse välja selged seisukohad, mida saab ja mida ei saa kvalifitseerida väheintensiivseteks riiveteks. Kohtunikele on usaldatud väga suur kaalutlusruum, mistõttu oleks hea, kui advokaadid saaksid siinkohal viidata just kõrgema astme kohtute lahenditele. - Ümarlaual esitati küsimus, kuidas advokaadid suhtuvad vastustaja või kolmanda isiku esindajana sääraste kaebuste menetlemisse, mis on nende hinnangul ilmselgelt perspektiivitud? Advokaatide sõnul on vastustaja ning kolmanda isiku huviks, et selliste kaebuste menetlemine võimalikult kiiresti lõpu leiaks. Selgus küsimuses, mis on ja mis ei ole aktsepteeritav uuenenud õigusliku regulatsiooni valguses tuleks kindlasti kasuks ka vastustajate ning kolmandate isikute esindajatele. Piiripealsete juhtumite korral ei koormataks siis nii kohut kui ka kaebajat pikkade seisukohtade esitamisega vastustaja või kolmanda isiku poolt, miks esitatud kaebust tuleb kindlasti-kindlasti perspektiivituks lugeda. Kohtunike poolt esitati järgnevad mõtted ja seisukohad: - Halduskohtumenetluse seadustiku muudatuste väljatöötamisel teadvustati selgelt võimalikke ohukohti (sh võimalust, et kaebusi võidakse asuda tagastama liiga kergekäeliselt), mis oli keskseks ajendiks kaebuste tagastamist käsitleva kohtupraktika analüüsi koostamisel. - Kaebuste tagastamise temaatika on leidnud põhjalikku käsitlemist ka kohtunike koolituste raames, sh noorkohtunikele mõeldud menetluse juhtimise koolitustel. - Kohtunike hinnangul vastuolu põhiseaduse § 15 lõike 1 esimese lausega siiski puudub. Alust põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks pigem ei ole, siinkohal piisab uuenenud kaebuste tagastamise aluste põhiseaduskonformsest tõlgendamisest. - Menetlusloa andmise üle otsustamisel suhtub Riigikohus täie tõsidusega määruskaebustesse, mis puudutavad kaebeõiguse küsimusi.4 - Kohtunikud möönsid, et kohati on küllaltki raske hinnata, millise kaebuse rahuldamist võiks lugeda ebatõenäoliseks. Diskussiooni käigus leiti, et kahtluse korral tuleks eelistada sääraste kaebuste menetlemist, mis võimaldaks ka asjakohase kohtupraktika tekkimist kõrgema astme kohtute poolt. - Esitati mõte, et väheintensiivse riive sisustamisel ei ole asjakohane juhinduda üksnes nõutava kahjuhüvitise suurusest. Näiteks ei saa õiguste väheintensiivset riivet kindlasti nentida olukorras, kus nõutava hüvitise suurus jääb küll alla 1000 euro, samas kui väidetav õiguste rikkumine seisneb Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikkel 3 (piinamise keelamine) rikkumises. 4 Näitena toodi ümarlaual välja Riigikohtu halduskolleegiumi 25. aprilli 2019. a kohtumäärus nr 2-18-193, vt punktid 9-12. 5 1.2. Kohtu roll kaebaja nõude formuleerimisel ja ümberformuleerimisel Sissejuhatuse kokkuvõte Käesoleval juhul on keskseks küsimuseks, kui palju peaks kohus kaebustes esitatud nõudeid ise tõlgendama, võttes lähtepunktiks kaebaja tegeliku tahte vs. millistel juhtudel peaks kohus jätma kaebused käiguta. Advokaatide sõnul valmistavad eeskätt probleeme piiripealsed olukorrad, kus kaebajale ei ole üheselt selge, kas tegu on haldusakti või menetlustoiminguga. Kaebuste esitamisel hakkab aga kohus kaebajat seejärel suunama sedastades, et tegemist on siiski haldusakti asemel menetlustoiminguga või vastupidi. Samas antakse sellistel juhtudel juba menetluse algstaadiumis kohtu poolt hinnang vägagi vaidlusaluses kohas, ehk mis täpselt on kaebuse esemeks? Vältimaks säärastes olukordades kaebuste tagastamist on advokaadid rakendanud alternatiivsete nõuete esitamist. Arutelu kokkuvõte Konsensuslikult leiti, et oleks tervitatav, kui kaebuse menetlusse võtmise määrus kajastaks selgelt, milliseid nõudeid kohus lahendama hakkab. Sellega pannakse selgelt paika edasise menetluse piirid. Täiendavalt esitati diskussiooni käigus järgnevad mõtted ja seisukohad: - Esimese ja teise astme halduskohtunikud tõid välja, et olukordades, kus kaebaja nõuded on väljendatud ebaselgelt, kasutatakse kaebaja nõuete tõlgendamist, võttes lähtepunktiks kaebaja tegeliku tahte. Kindlasti ei tohiks halduskohtumenetlus takerduda üksnes selle taha, et kaebajad peaksid kaebuse nõuete sõnastamisel kasutama „õigeid ussisõnu“ ehk täpseid seaduses sätestatud termineid. - Advokaatide hinnangul võiks kohtunike koolitustel käsitleda ka kaebuste käiguta jätmise määruste koostamise temaatikat. Säärastest määrused võiksid olla koostatud arusaadavalt ka tavalistele menetlusosalistele, mitte üksnes nende professionaalsetele esindajatele. - Advokatuuri esindaja poolt tõstatati küsimus, mida teha olukorras, kus kohtule esitatakse tühistamiskaebus, kuid esimese astme kohus võtab selle menetlusse hoopis tuvastamiskaebusena, misjärel ringkonnakohus leiab, et õigeks kaebuse liigiks on siiski tühistamiskaebus? Kas säärases olukorras tuleks nt osaline menetlusse võtmata jätmine vaidlustada? Kuna menetlusse võtmise määrus ei ole HKMS § 203 lõikest 1 tulenevalt vaidlustatav leiti, et ainsaks alternatiiviks on vastuväite esitamine kohtu tegevusele. Vaata ka: punkt 1.4 „Nõuded kaebusele“. 1.3. Tühistamiskaebuselt tuvastamiskaebusele üleminek Olukorras, kus õigusvastasust on tühistamiskaebuse kontekstis pikalt vaieldud, poleks advokatuuri haldusõiguse komisjoni (edaspidi AHK) hinnangul kohane kaebajale haldusakti kehtivuse lõppemisel panna täiendav koormus kahju hüvitamise nõue koheselt täpselt sisustada ning tõendada. AHK näeks siin olukorda, kus õigusvastasuse küsimus 6  lahendataks osaotsustega enne kui kaebaja esitab kahju hüvitamise nõude täpsed alused, põhjendused ja tõendid (sh riigilõivu). Kuna osaotsuse tegemine on halduskohtu diskretsioon, siis oleks AHK arvates kohane ühise põhimõttelise lähenemise kujundamine. AHK hinnangul peaks menetluse eesmärk olema isikute subjektiivsete õiguste tõhus kaitse (PS § 15 lg 1), mitte täiendavate vaidluste juurde tootmine. Arutelu kokkuvõte Ehkki HKMS § 45 lg 2 välistab tuvastamiskaebuse esitamise hilisema hüvitamiskaebuse esitamise eesmärgil, on HKMS § 152 lg 2 alusel jätkuvalt lubatav tühistamiskaebuselt tuvastamiskaebusele üleminek. Kuna tühistamisnõude menetlemisel on tavaliselt ära tehtud juba hulgaliselt tööd, ei oleks menetlusökonoomiliselt otstarbekas uue menetlusega nullist alustamine. Tuvastamiskaebusele üleminek võiks olla välistatud aga juhtudel, kus on ilmselge, et kaebajale ei saanud mingisugust kahju tekkida. Tuvastamiskaebuse esitamine on jätkuvalt lubatud nii preventiivsel kui ka rehabiliteerival eesmärgil. 1.4. Nõuded kaebusele Kohtunike hinnangul võiks ümarlaual arutleda kaebuste sisu üle. Tihti on kohtule esitatud kaebused sisult lakoonilised – kaebuses üksnes korratakse, et jäädakse vaidemenetluses (või enamgi veel, haldusorganile esitatud eriarvamuses) toodud väidete juurde. Kohtunike hinnangul võiks kaebuses viidata konkreetse dokumendi punktile, millele kaebaja tugineb, lühidalt refereerides ka vastava punkti sisu. Oleks tervitatav, kui kaebus on süstemaatiliselt ülesse ehitatud menetlusdokument, milles välditakse asjatuid kordusi ning mille algusest või lõpust on leitav kaebaja seisukohtade lühikokkuvõte. Arutelu kokkuvõte Üksmeelselt leiti, et oleks tervitatav, kui halduskohtunike ja advokaatide koostöös luuakse soovituslik juhendmaterjal kaebuste koostamiseks koos kaebuse näidisega. Täiendavalt esitati diskussiooni käigus järgnevad mõtted ja seisukohad: - Kohtunike hinnangul võiksid pikemad kaebused sisaldada ka sisukorda. Tervitatav oleks ka sisukokkuvõtte lisamine kaebuse algusesse või lõppu, mis aitaks kohtunikel paremini aru saada kaebuse struktuurist ning kaebuse põhipostulaatidest. - Kohtunike sõnul võiks kaebuste koostamisel vältida Riigikohtu lahendite ulatuslikku ümberjutustamist või -kirjutamist, keskendudes eeskätt vaidluse lahendamise seisukohast oluliste küsimuste lahkamisele. - Kohtunikele valmistavad praktikas kohati probleeme olukorrad, kus kaebuses sedastatakse, et kaebaja soovib jääda haldusmenetluses ning hilisemas vaidemenetluses esitatud seisukohtade juurde. Seda kahel järgneval põhjusel. Mõnikord on kaebaja seisukohad ajas muutunud ning võivad olla vastuolulised. Teiseks võib keskmisest mahukamate vaidluste puhul kohtul, hoolimata temal lasuvast uurimispõhimõttest, mõni asja õigeks lahendamiseks vajalik detail märkamatuks jääda. 7  - Advokaatide poolt esitati punktis 1.2 „Kohtu roll kaebaja nõude formuleerimisel/ümberformuleerimisel“ mõte, et loodavasse kaebuse näidisesse võiks lisada ka punkti „kaebuse eesmärgid“, mis kajastaks lihtsalt ja lühidalt seda, mis on kaebaja tegelikuks eesmärgiks. - Advokaatide sõnul on teatud juhtudel parem kõik pikalt lahti kirjutada, sest kohati jääb mulje, et kohus ning advokaadid saavad asjadest (sh isegi kohaldatavate õigusnormide sisust) väga erinevalt aru (Vaata ka: punkt 6 „Kohtuotsuste kvaliteet“ sissejuhatuse teine lõik). 2. Ärisaladuste kaitse Kohtunikud ja advokaadid on aruteluteemana tõstatanud küsimuse ärisaladuste kaitsest. Kuidas peaks olema korraldatud ärisaladust sisaldavate materjalide kohtule esitamine ning ärisaladuste hilisem kaitsmine? Sissejuhatuse kokkuvõte Probleem seondub eeskätt menetlusosaliste juurdepääsu piiramisega toimikumaterjalidele (HKMS § 88 lg 2). Advokatuur juhtis tähelepanu ebasoovitavale praktikale, kus kohus rahuldab menetlusosalise taotlusi menetluste kinniseks kuulutamiseks viitega ärisaladuse kaitsele ilma, et kohus eelnevalt hindaks, kas esitatud tõendid ärisaladust sisaldavad või mitte. Menetluste liiga kergekäeline kinniseks kuulutamine ärisaladusi puudutavate dokumentide osas võib tugevalt pärssida efektiivse kaebeõiguse realiseerimist. Ühtlasi tuleks advokatuuri hinnangul vältida praktikat, kus dokumendid tunnistatakse kinniseks tervikuna olukorras, kus väga lihtsasti oleks võimalik kinni katta vaid see osa teabest, mis sisaldab ärisaladusega kaetud andmeid. Sestap tuleks menetlusosaliste õigust juurdepääsuks haldusasja toimikule piirata minimaalses ulatuses, kattes dokumentides kinni vaid ärisaladust sisaldavad osad, tehes dokumendi ülejäänud osas kättesaadavaks ka teistele menetlusosalistele. Arutelu kokkuvõte - Konsensuslikult leiti, et kui kohtule esitatakse dokumente, millele tuleb seada juurdepääsupiirang nt TsMS § 38 lg 1 p 6 alusel ärisaladuse kaitseks, siis peaks menetlusosalise taotlus menetluse kinniseks kuulutamiseks ja ärisaladust sisaldavale teabele juurdepääsu piiramiseks olema sõnastatud võimalikult selgelt ja nähtavalt. - Vältida võiks olukordi, kus viide asjaolule, et kohtule esitatud dokument sisaldab ärisaladust, esitatakse nt joonealuse märkusena või ühesõnalise lausena menetlusdokumendi keskel. Ühtlasi võiks taotleja selgelt ja konkreetselt välja tuua milline teave, millises dokumendis, missuguses ulatuses ning mis põhjusel (s.t miks vastav teave tuleks lugeda ärisaladuseks) kaitset vajab. - Juurdepääsupiirangute seadmisel peaksid kohtud neile esitatud dokumentide ja tõendite põhjal eelnevalt hindama, kas tegemist on ärisaladust sisaldava teabega või mitte. Vajadusel peab kohus menetlusosaliselt nõudma täiendavaid selgitusi selle 8  kohta, miks tuleb vastavat teavet ärisaladusena käsitada. Kui tegemist on ärisaladusega, siis peaks menetlusosaline olema võimeline seda ka põhjendama. - Menetlusdokumentide ja nende lisade esitamisel võiks ärisaladust sisaldavad materjalid kohtule esitada eraldi digikonteineris. - AHK poolt esitati mõte, et hankevaidlustes võiks kaaluda ka ekspertide laiemat kaasamist. Seda eeskätt olukordades, kus vaidluse all on mõne keeruka tehnilise lahenduse vastavus hanketingimustele. Kuna tehnilise lahenduse näol on tegemist pakkuja ärisaladusega, siis saaks konfidentsiaalsuskohustusega seotud ekspert anda esmase hinnangu tehnilise lahenduse nõuetele vastavuse kohta, aidates kaasa kaebeõiguse teostamisele. Halduskohtunikud tõid välja, et juhul, kui kohtule esitatakse selliseid tõendeid, millega teised menetlusosalised tutvuda ei saa, on eelmainitud menetlusosalistel alati võimalus vaidlustada vastavate tõendite tõendusväärtust. Vajadusel saab kohus alati kaasata ka eriteadmisi omavaid eksperte. - Kohtunike poolt käidi välja järgnev idee. Olukorrale, kus kaebaja soovib kaebuses tugineda dokumentidele, mis tema hinnangul sisaldavad ärisaladust, kuid kohus kaebajaga ei nõustu, keeldudes menetluse kinniseks kuulutamisest ning võimalikku ärisaladust sisaldavale teabele juurdepääsu piiramisest, võiks järgneda vaheetapp, kus kaebajale antakse võimalus põgusalt järgi mõelda, kas ta sooviks ehk kaebusest loobuda. - Viimasena toodi näide teiste EL liikmesriikide praktikast, kus esindajatele, keda seob range konfidentsiaalsuskohustus, mida tagavad karistusõiguslikud sanktsioonid, võimaldatakse siiski juurdepääs kõikidele kohtule esitatud dokumentidele. 3. Menetluskulud ja menetlusabi Menetluskulude kindlaksmääramine ja menetluskulude põhjendatus, menetlusabi andmine, sh taotluste esitamise tähtajad. Arutelu kokkuvõte Advokatuuri haldusõiguse komisjoni poolt esitati järgnevad mõtted ja seisukohad: - Vältida võiks praktikat, kus kohtud annavad menetlusosalistele ühe ja sama tähtaja oma seisukohtade ning menetluskulude nimekirja esitamiseks. Seega soovitakse menetluskulude nimekirja saada juba enne lõplike seisukohtade esitamise tähtaega. - Menetlusliikide üleselt on keskseks küsimuseks, kas menetluskulude kindlaksmääramine peaks toimuma eeskätt menetlusdokumentide lehekülgi lugedes. Arutelupunktis 1.4 jäi kõlama mõte, et menetlusdokumendid võiksid olla koostatud lühidalt ning selgelt. Samas on lühidalt ning selgelt enda mõtete ning seisukohtade väljendamine palju mõttetööd ning sestap ka aega nõudev tegevus. Lehekülgede arv tegeliku töö mahtu tihtipeale aga adekvaatselt ei peegelda. - Praktikas on esinenud juhte, kus vaidlust, mis on juba kahel korral Riigikohtusse jõudnud, ei loeta mingil põhjusel keskmisest keerulisemaks. Advokaatide hinnangul on tegemist küsitava praktikaga. 9  - Advokaadid tõid positiivse näitena esile Riigikohtu halduskolleegiumi järjepideva praktika menetluskulude jaotamisel just nendel juhtudel, kus menetluskulude väljamõistmine poolelt, kelle kahjuks otsus tehti, oleks tema suhtes äärmiselt ebaõiglane või ebamõistlik. Positiivsena toodi välja ka 1. jaanuaril 2018. a jõustunud seadusemuudatusi, kus HKMS § 108 täiendati lõikega 61, mille kohaselt on põhjendamispuudustega haldusakti tühistamata jätmise korral, seda eelkõige kohtumenetluses esitatud põhjendustele tuginedes, põhjendatud jätta osa kaebaja menetluskulusid haldusorgani kanda. Kohtunike poolt esitati järgnevad mõtted ja seisukohad: - Menetluskulude nimekirja esitamine võiks aset leida enne kohtuistungi toimumist. See võimaldaks teistel menetlusosalistel juba enne kohtuistungi toimumist menetluskulude nimekirjaga tutvuda ning vajadusel vastuväiteid esitada. - Kui Riigikohus kassatsioonkaebusele menetlusluba ei anna, on mõistlik aeg riigi õigusabi tasu taotluse esitamiseks 30 päeva. Hilisemad taotlused võivad jääda rahuldamata. Säärane praktika valitseb ka ringkonnakohtutes. 4. Esialgse õiguskaitse kohaldamine ning menetlusaeg AHK hinnangul võiksid kohtud rohkem arvestada vaidluse all olevate õiguste kaalukusega (sh tekkiva kahjuga) ning sellest tulenevalt üritada asju lahendada kiiremini. Menetluse ebamõistlik pikk aeg võib tulenevalt EÕK kohaldamisest/mittekohaldamisest tuua kaasa olukorra, kus kaebuse rahuldamisega eesmärki ei saavutata (EÕK pole kohaldatud) või kaebuse rahuldamata jätmisega on siiski juba kaebuse eesmärk saavutatud (EÕK kohaldatud ja projekt seetõttu nurjunud vmt). Sissejuhatuse kokkuvõte Advokatuuri haldusõiguse komisjoni hinnangul avaldub esialgse õiguskaitse kohaldamise problemaatika kõige selgemalt ehitusvaidlustes. Esialgse õiguskaitse kohaldamisel tõendeid sisuliselt ei hinnata. Kohus hindab vaid kaebuse perspektiive ning seda, kuidas EÕK kohaldamine koormaks avalikku huvi ja teiste protsessiosaliste õigusi. Kuna kohus peab HKMS § 252 lg 1 kohaselt esialgse õiguskaitse taotluse lahendama viivitamata, siis on AHK sõnul esinenud praktikas mitmeid juhte, kus esialgne õiguskaitse jääb kohaldamata ning enne asja sisulise läbivaatamise lõppu jõutakse olukorrani, kus kaebuse rahuldamisega pole enam võimalik soovitud eesmärki saavutada. Näiteks toimub vaidlus ehitusloa üle, EÕK jäetakse kohaldamata ning menetluse käigus ehitatakse maja kiiresti-kiiresti valmis. Esineb ka vastupidiseid näiteid, kus kohus on esialgset õiguskaitset kohaldanud. Kuna kohtumenetlus kestab aga aastaid, siis on isegi kaebuse rahuldamata jätmisel kaebaja soovitud eesmärgi siiski saavutanud, sest EÕK kohaldamine tingis projekti nurjumise. AHK sõnul on mõlemal juhul keskseks probleemiks pikad menetlusajad. Eeltoodud juhtudel võiksid kohtud üritada lahenditeni jõuda kiiremini. 10  Arutelu kokkuvõte Advokatuuri haldusõiguse komisjoni poolt esitati järgnevad mõtted ja seisukohad: - Kohtud võiksid vaidlusi, kus küsimuse all on ka esialgse õiguskaitse kohaldamine, läbi vaadata eelisjärjekorras. - Praktikas võiks rohkem kasutust leida võimalus, kus esialgset õiguskaitset kohaldatakse ajutiselt kuni 30 päevaks. Eeltoodud aja jooksul jõuab nii kohus tõenditega tutvuda kui ka menetlusosalised põhjalikumalt oma seisukohti formuleerida ning avaldada, misjärel saab kohus teha uue otsustuse esialgse õiguskaitse kohaldamise vajalikkuse kohta. - Vastandlike huvide põrkumisel – nt arendaja vs. naaberkinnistute omanikud – võiks EÕK kohaldamise üle otsustamisel eelistada lahendusi, mis säilitaksid hetkeolukorra ning ei tooks kaasa kaebaja õiguste pöördumatut kahjustamist. Sääraseid vaidlusi võiksid kohtud, jällegi, läbi vaadata eelisjärjekorras. - Erinevalt tsiviilkohtumenetlusest on halduskohtumenetluses esialgse õiguskaitse kohaldamisega tekkiva kahju hüvitamine võimalused tunduvalt piiratumad. Kui tsiviilkohtumenetluses riskib ka hageja millegagi, näiteks TsMS § 391 sätestab hagi tagamist taotlenud poolele kohustuse hüvitada hagi tagamisega teisele poolele tekkinud kahju, siis halduskohtumenetluses säärane risk aga puudub (vt HKMS § 254 lg 3).5 Loomulikult on säärastel piirangutel konkreetsed põhjused. - Esialgse õiguskaitse kohaldamisel võiks silmas pidada seda, mille üle täpselt vaidlus käib. Näiteks juhul, kui vaieldakse üksnes kinnisasja ümbritseva aia ehitamise üle, siis ei oleks asjakohane esialgse õiguskaitse korras peatada ehitustegevust tervikuna, lubades jätkata nende töödega, mis ei oma vaidlusaluse küsimusega mingit puutumust (nt kaevetööd maa-aluse parkla rajamiseks). Seega oleks tervitatav EÕK paindlikum kohaldamine. - Maksukohustuse täitmise tagamine (MKS § 1361). Advokatuuri haldusõiguse komisjoni liikmete hinnangul rahuldatakse kohtute poolt kohati liiga kergekäeliselt maksuhaldurite taotlusi oletatava maksukohustuslase vara arestimiseks. Lisaks juhiti tähelepanu ka tagatistoimingute tähtajatuse probleemidele, kus isiku varale seatud arestid võivad jääda kestma väga pikaks ajaks, mille jooksul aga maksuotsuse või isegi kontrollakti tegemiseni ei jõutagi. Advokatuuri esindajate poolt tõsteti esile ka Ameerika Ühendriikides kasutusel olevat lahendust, kus preventiivse tagatise kohaldamise kestus on seotud maksuotsuse tegemise tähtajaga.6 Kohtunikud tõid vastulauses välja, et tegemist on pigem erandliku juhtumiga. Eelarestide kohaldamisel on valdavaks praktikaks, et kohtu poolt määratakse ka tähtajad eelarestide kestusele. 5 Nt peab halduskohtumenetluses esialgse õiguskaitse kohaldamisega tekkinud kahju hüvitamiseks olema muuhulgas tuvastatud, et isik tegutses HKMS § 28 lg-te 1 ja 2 vastaselt ja viis kohtu tahtlikult eksitusse. 6 K. Künnapas. Maksukohustuse täitmise preventiivne tagamine ehk kuidas õigusriigile kohaselt ennustada. – Juridica 2018 /I, lk 16-36. 11  Kohtunike poolt esitati järgnevad mõtted ja seisukohad: - Esitati mõte, et esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel võiks edasine ehitustegevus toimuda vastustaja riisikol. Kui kohus annab menetlusosalistele teada ka kohtulahendi tegemise kuupäeva, võimaldaks see vastustajal hinnata, kas ta soovib ehitustegevusega jätkata teades, et negatiivse kohtulahendi korral võib tal lasuda kohustus ehitise või selle osa lammutamiseks. - Kohtunikud julgustasid menetlusosalisi kohtuga aktiivsemalt suhtlema. Esialgse õiguskaitse kohaldamist võib muuta igas menetlusstaadiumis. Seega võiks juhtudel, kus esialgne õiguskaitse jääb kohaldamata ning kohtumenetluse käigus leiab aset oluline muutus, mis võib tingida EÕK kohaldamise, kohtule sellest teda anda. - Ringkonnakohtud on teatud juhtudel halduskohtutele andnud suuniseid, et vastav asi tuleks halduskohtul läbi vaadata eelisjärjekorras (vt nt TlnRnKm 09.04.2019 haldusasjas 3-19-333, p 37). - Esitati mõte, et halduskohtumenetluse seadustik võimaldab ka esialgse õiguskaitse tingimuslikku kohaldamist, juhindudes tsiviilkohtumenetluse seadustikus sätestatud põhimõtetest, mille kohaselt saaks nõuda ka tagatist kolmandale isikule tekkiva võiva võimaliku kahju eest. Tegemist on eeskätt kohtupraktika kujundamise küsimusega. 5. Normi põhiseaduslikkuse kontroll kohtu enda initsiatiivil Tulenevalt võimude lahususest ja lähtudes sellest, et halduskohtu ülesanne on subjektiivsete avalike õiguste (sh põhiõiguste) kaitse, peaks kohus AHK hinnangul seadusandliku võimu tasakaalustama seeläbi, et tõlgendab põhiseaduspäraselt või vajadusel tuvastab ise kohaldatavate sätete põhiseaduspärasust. Arutelu kokkuvõte Ümarlaual osalenud AHK liikmeid huvitas, kui suur on halduskohtute initsiatiiv põhiseaduslikkuse järelevalve menetluste iseseisvaks algatamiseks. Nimelt ei ole menetlusosaliste jaoks tajutav, mil määral kohtud kontrollivad seaduste ja muude õigustloovate aktide põhiseaduspärasust ning seda just omal initsiatiivil. Halduskohtunikud tõid välja, et kohtunikkonnas on säärane initsiatiiv selgelt olemas, mida kinnitab ka algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluste arv. Samas ei saa kohus kohtulahendisse kirja panna kõiki neid küsimusi, mida kohus asja sisulisel läbivaatamisel kaalus ning arutas (sh asjassepuutuva õigustloova akti võimalik vastuolu põhiseadusega). 6. Kohtuotsuste kvaliteet Asja lahendamiseks olulised asjaolud, argumendid (sh asjaolude tuvastamise jälgitavus ja tuvastatud asjaoludele kohaldatav seadus). AHK hinnangul tuleks vältida olukordi, kus erinevad astmed teevad täiesti erinevaid otsuseid ning teine aste hakkab lahendama küsimusi, mida esimene aste üldse ei käsitlenud (sh kaob vaidlustusaste). 12  Sissejuhatuse kokkuvõte Kohati valmistab advokaatidele raskusi kohtu mõttekäigu ning siseveendumuse kujunemise jälgimine. Traditsioonilise kohtuotsuse struktuur on järgnev: sissejuhatus, resolutsioon, selgitused, kirjeldav osa ning põhjendav osa. Samas esineb juhuseid, kus kohtuotsused säärases loogilises järjekorras ei ole – nt kohtuotsuse kirjeldavas osas kajastub ka kohtu hinnang mõningate tõendite osas. Teiseks oleks advokaatide sõnul tervitatav, kui kohus seoks asjassepuutuva õigusnormi abstraktse faktilise koosseisu selgelt konkreetse kaasuse faktiliste asjaoludega esitades ühtlasi põhjendused, miks kohus ei pea poole esitatud õigusnorme asjakohasteks. Hea on lugeda kohtuotsust, kus kirjeldavas osas tuuakse välja faktilised asjaolud mis on asja lahendamisel asjassepuutuvad, mis seejärel põhjendavas osas seotakse selgelt asjakohase õigusnormi abstraktse faktilise koosseisuga. Arutelu kokkuvõte Kokkuvõtvalt leiti, et probleem saab suuresti alguse haldusmenetluste läbiviimise kvaliteedist. Õiguspärane haldusakt peaks sisaldama nii akti andmise õiguslikke ja faktilisi aluseid kui ka neid kaalutlusi, millest haldusakti andmisel lähtuti. Praktikas esineb aga mitmeid juhte, kus haldusaktis pole üldse märgitud haldusakti faktilisi põhjendusi, õiguslikku alust või kaalutlusi. Põhjenduste jm vajaliku esitamine haldusorgani poolt leiab aset alles hilisemates menetlusstaadiumites – vaidemenetluses ning halduskohtumenetluses. Tegemist on taunitava praktikaga, mille vältimisele võiks haldusorganite tähelepanu juhtida. Täiendavalt esitati diskussiooni käigus järgnevad mõtted ja seisukohad: - Probleem seondub eeskätt suuremate haldusorganite (nt PRIA) tegevusega, kes väljastavad aastas sadu tuhandeid haldusakte. Pragmaatilistel kaalutlustel on neil lihtsam haldusakti põhjenduste jm vajaliku esitamine hilisemate menetlusstaadiumite (nt vaide- ja halduskohtumenetluse) käigus. - Halduskohtunike poolt esitati mõte, et haldusaktide iga puuduse peale haldusorganitele tagastamine ei ole mõttekas. Kohati on nii riigi kui ka menetlusosaliste ressursside kokkuhoiu mõttes optimaalsem, kui kohus asja ise kohe ära lahendab, vältides uut võimalikku vaidlusringi uue haldusakti üle. 7. Halduskohtumenetluse läbiviimine 7.1. Menetlustähtajad ning nende määramine AHK toob välja, et mõni kohtunik lahendab asju sissetuleku järjekorras, mis ei pruugi tagada õiguste riivest tulenevat kaitset. KOHTUASJADE LAHENDAMISE JÄRJEKORD Arutelu kokkuvõte Ümarlaual osalenud kohtunike sõnul valitseb kohtunikkonnas üldjoontes ühtne arusaam, et kohtuasjade lahendamine üksnes kaebuste sissetuleku järjekorrast lähtuvalt ei ole adekvaatne. Kohtunikud julgustasid menetlusosalisi taaskord kohtuga aktiivsemalt 13  suhtlema! Juhul, kui on oluline, et asi lahendatakse keskmisest kiiremini, siis sellele võiks kaebuses, koos lühipõhjenduse esitamisega, tähelepanu juhtida. Ühtlasi oleks tervitatav, kui kohtunikud annaksid menetlusosalistele indikatsiooni kohtuasja menetluse planeeritavast käigust – nt millal võib eelduslikult oodata kohtuotsust jne. MENETLUSTÄHTAEGADE MÄÄRAMINE Arutelu kokkuvõte Diskussiooni käigus järgnevad mõtted ja seisukohad: - AHK tõi esile, et keskmisest keerukamate ning mahukamate haldusasjade puhul (ehitus- ja planeerimisasjad, maksuasjad jne) võiks kaebustele vastamise tähtaeg olla kohati veidi pikem kui 30 päeva. Ühtlasi oleks tervitatav, kui ajavahe kaebuse esitamise/kaebusele vastamise ning kohtuistungi toimumise vahel ei kujuneks liialt pikaks, võimaldades asja sujuvat lahendamist. Kohtunikud julgustasid menetlusosalisi jällegi kohtuga aktiivsemalt suhtlema. Nt olukorras, kus üks või teine menetlustähtaeg on menetlusosaliste arvates selgelt liiga lühike, võiks kohtunike sõnul julgelt esitada menetlustähtaja pikendamise taotluse. - AHK sõnul võiks istungiaegade kokkuleppimisel juhinduda tsiviilkohtute praktikast, kus kohtu poolt pakutakse välja mitu alternatiivset kuupäeva, millede hulgast menetlusosalised seejärel endale sobiliku(d) daatumi(d) valida saavad. Vältida võiks olukordi, kus kohus määrab istungiaja eelnevalt menetlusosalistega konsulteerimata. Kohtunike sõnul on eelmainitu näol tegemist pigem erandjuhuga ning istungiaegu lepitakse üldjuhul kokku menetlusosalistega eelnevalt nõu pidades. Alternatiivsete istungiaegade väljapakkumisel kohtu poolt, millest aga ükski menetlusosalistele ei sobi, oleks tervitatav, kui kohtule esitatakse põhjendused, miks vastavad daatumid neile ebasobivad on. 7.2. Kohtu roll poolte kompromissile suunamisel Sissejuhatuse kokkuvõte Advokatuuri haldusõiguse komisjoni liikmete poolt esitati järgnevad mõtted ja seisukohad: - Oleks tervitatav, kui kohus võtaks poolte kompromissile suunamisel aktiivsema rolli. HKMS § 154 lg 4 sätestab, et kohus peab kogu menetluse vältel tegema kõik endast sõltuva, et asi või selle osa lahendataks kompromissiga või muul viisi menetlusosaliste kokkuleppel, kui see on kohtu hinnangul mõistlik. Praktikas esineb aga juhtumeid, kus halduskohus piirdub HKS § 154 lg-s 4 sätestatud kohustuse täitmisel üksnes sellega, et menetlusosalistele seatakse tähtaeg kompromissläbirääkimiste pidamiseks. Sisulist kaasabi kompromissile jõudmiseks aga ei osutata. - AHK sõnul pärsib kompromisside sõlmimist ka võimalike kompromisslahenduste keerukus. Sageli ei taha menetlusosalised kompromisse sõlmida kuna nad kardavad, et väljapakutud lahendus ei ole lõppkokkuvõttes õiguspärane. Sestap oleks väga 14  tervitatav, kui kohus nõustuks andma ka eelhinnanguid võimalike kompromisslahenduste õiguspärasusele. Rangelt võttes peaksid pooled kohtule esitama lõpliku kompromisslahenduse ning alles seejärel asub kohus sisuliselt hindama kompromissi õiguspärasust ning täidetavust. Samas oleks kõigile tulus, kui kohtuga saaks kompromisslahendusi teatud ulatuses eelnevalt läbi arutada vältides ranget suhtlust üksnes määruste ja taotluste keeles. - Praktikas on pigem harvad need juhtumid, kus pooltele tundub, et kohus neile kompromissi peale suruks. Kohtunike poolt esitati järgnevad mõtted ja seisukohad: - Enne kompromissi allkirjastamist võiksid menetlusosalised kohtule esitada ka kompromissi projekti. - Üheks põhjuseks, mis pärsib kompromisside sõlmimist halduskohtumenetluses on asjaolu, et vastustajate esindajad pole volitatud kompromisse sõlmimiseks. Lisaks ei pruugi vastutaja esindajad suuta samal määral samastuda enda „avalik-õigusliku kliendi“ huvidega nagu advokaadid enda kliendi huvidega. Aruteluteema kokkuvõte Resümeerides leiti, et kohtud võiksid olla mõneti aktiivsemad võimalike kompromisslahenduste väljapakkumisel. Ühtlasi tõdeti, et pooltele vaidluse kompromissiga lahendamise võimaluse selgitamisel ei saa kohtule ette heita oma seisukohtade avaldamist teatud vaidlusküsimuste osas. Sestap pole esmase hinnangu andmine õigusvaidluse sisule koos kompromisslahenduse väljapakkumisega aluseks, mille põhjal võiks hiljem nõuda kohtuniku taandamist. Lisaks pole kohtu poolt väljendatud seisukohad poolte kompromissile suunamisel kohtule siduvad asja hilisemal sisulisel läbivaatamisel. 7.3. Muud praktilised küsimused 7.3.1. Suhtluse korraldus halduskohtute ning menetlusosaliste vahel. Küsimuste formuleerimine menetlusosalistele kirjalikus menetluses. Arutelu kokkuvõte AHK sõnul võiks rohkem kasutust leida Riigikohtu halduskolleegiumi praktika, kus asja lahendamisel kirjalikus menetluses esitatakse kohtu poolt menetlusosalistele ka täiendavaid küsimusi. Nimelt on keerukamate kaasuste puhul kohati raske aru saada, miks kõrgema astme kohus konkreetse kaebuse menetlusse võttis. Sestap aitab täpsustavate küsimuste esitamine piiritleda olulisi vaidlusküsimusi ebaolulistest. 7.3.2. Istungimenetlus või kirjalik menetlus kohtu otsusel erinevalt poole taotlusest ja selle põhjendatus. Ootused kohtuistungile, kohtuistungi roll menetluses (sh HKMS § 51 sätestatud piirangute mõju) Sissejuhatuse kokkuvõte 15  AHK tõi välja, et Tartu ja Tallinna ringkonnakohtute praktika istungimenetluste määramisel on mõnevõrra erinev. Probleeme valmistab lähenemine, kus Tartu Ringkonnakohus ei soovi kohtuistungit läbi olukorras, kus kohtumenetluse pooled seda siiski soovivad. Tallinna Ringkonnakohtuga säärast probleemi ei esine – nad on kohtuistungeid korraldanud ka olukorras, kus esimese astme kohus on sellest keeldunud. Arutelu kokkuvõte Diskussiooni käigus järgnevad mõtted ja seisukohad: - Kohtunikud tõid esile, et praktikas võiks vältida olukordi, kus menetlusosaline soovib küll asja arutamist kohtuistungil, kuid kohtuistungi läbiviimisel piirdub ta vaid üksnes sedastusega, et ta soovib jääda kirjalikult väljendatud seisukohtade juurde. Istungil võiks toimuda midagi sellist, mis aitab asja sisulisele lahendamisele kaasa (tõendite uurimine jms). - Kohtunikud märkisid, et kohtuistungi üheks keskseks funktsiooniks on pakkuda menetlusosalistele võimalust olla vähemalt ühel korral ka vahetult ära kuulatud. See annab ka menetlusosalistele kindlust, et kohus reaalselt huvitub menetlusosaliste muredest. - Täiendavalt esitati kohtunike poolt mõte, et kohtukõnede puhul võiks vältida kaebuste ja vastuste ümberjutustamist, sest see info on kohtule juba teada. Advokaadid tõid vastulausena välja, et üheks efektiivsemaks kohtupidamise viisiks võiks olla „küsimus-vastus ning arutelu“ formaadi kasutamine. - Advokaadid tõid positiivse näitena esile Riigikohtu halduskolleegiumi praktika, kus kuu enne istungi toimumist esitatakse menetlusosalistele kirjalikud küsimused, mis aitavad vaidlusküsimusi piiritleda (vaata ka punkt 7.4. i)). Vastulausena tõid kohtunikud välja, et kohtunike töökoormust arvestades ei ole nii põhjalike küsimuste ettevalmistamine I ja II astme halduskohtute poolt alati võimalik. - Advokaatide sõnul soovitakse kohtuistungi korraldamist eeskätt olukorras, kus pole teada, mida kohus konkreetsest kaasusest arvab. Kohtuistungil toimuv diskussioon võimaldab saada esmast ülevaadet sellest, mis suunas kohtu mõttekäik liigub. Siis saab esindaja hakata ka kohut vajadusel ümber veenma. Kirjalike menetluse puhul pole kohtu mõttekäik sageli nii kergesti jälgitav. - AHK poolt esitati mõte, et ehk võiks ka halduskohtumenetluses laiemat kasutust leida eelistungid, kus arutatakse lühidalt läbi vaidluse lahendamise seisukohast kõige olulisemad küsimused (nt konkretiseeritakse vaidlusküsimus, selgitatakse tõendamiskoormise jaotust jne). 7.3.3. Istungiprotokoll vs. istungi lindistus, nende tähendus Arutelu kokkuvõte AHK sõnul valmistab praktikas probleeme kohtuistungite stenogrammide puudumine, sest kohtuistungite lindistuste järelkuulamine on palju ajakulukam tegevus, kui stenogrammide lugemine. Advokaate huvitas, kas lisaks istungiprotokolli lugemisele kuulavad kõrgema astme kohtud ka kohtuistungite helisalvestusi. Kõrgema astme kohtud seda ka teevad. 16  Kohtunike hinnangul lihtsustaks stenogrammide olemasolu ka kohtunike igapäevatööd. Lõppastmes on käesolev teema taandatav küsimuseni, kes peaks kandma stenogrammide koostamisega kaasneva aja- ja rahakulu. Kohtutel säärast täiendavat ressurssi ei ole. Väljatöötamisel on transkribeerimistarkvara Salme, mis peaks (lähi)tulevikus nimetatud probleemi lahendama. 7.3.4. Riigisaladusega kaitstud teave haldusasjades Haldusasjades on muutunud üha aktuaalsemaks juurdepääs riigisaladusega kaitstud teabele. Sestap huvitaks halduskohtunikke vastus küsimusele, milline on meie advokaatide valmidus julgeolekukontrolli läbimiseks? Arutelu kokkuvõte Eesti Advokatuuri enam kui tuhandest liikmest on riigisaladuse luba umbes kümnel advokaadil. Rääkimata kõikide advokatuuri liikmete eest väljendati AHK liikmete poolt ümarlaual seisukohta, et advokaatide huvi riigisaladuse loa omandamise vastu on küllaltki tagasihoidlik. 8. Tõendamine 8.1. Tõendite esitamine ja vastuvõtmine TsMS § 238 kohaselt võtab kohus vastu ainult sellise tõendi ja korraldab selliste tõendite kogumise ning arvestab asja lahendamisel ainult sellist tõendit, millel on asjas tähtsust. See tähendab, et menetlusosaline peaks üldjuhul tõendile tuginedes siduma tõendi ära ka konkreetse faktiväitega. Vajadusel peaks kohus sellele kohustusele menetlusosalise tähelepanu juhtima. Eelnev puudutab ka haldusorgani poolt kohtule esitatud tõendeid. AHK toob välja, et praktikas on tavapärane, et haldusorgan esitab kohtule mahuka haldusmenetluse toimiku, vaevumata viitama, millisele konkreetsele tõendile haldusorgan iga konkreetse faktiväite osas tugineb. Eriti problemaatiline on see maksuvaidlustes, kus maksumenetluse toimik võib olla äärmiselt mahukas ning sisaldada suurel määral dokumente, mis ei oma puutumust vaidlusaluste küsimustega. AHK tõstab esile, et taoline tegevus on kaebaja suhtes äärmiselt koormav, sest sisuliselt peaks kaebaja või tema esindaja läbi töötama kogu haldusmenetluse toimiku, et tal oleks üleüldse võimalik kujundada oma seisukoht ning menetluses oma õiguste eest tõhusalt seista. Halduskohtunikud toovad välja, et tihti esitatakse ka advokaatide poolt taotlusi maksutoimikute tervikuna väljanõudmiseks. Pooled peaksid kohtule esitama vaid need tõendid, millel on asja lahendamisel tähtsust ning millele pooled soovivad ka tugineda. Sissejuhatuse kokkuvõte AHK sõnul sisaldavad haldusasjade toimikud kohati selliseid dokumente, mis ei oma vaidlusaluse haldusasja lahendamise seisukohalt üldse tähtsust. Tegemist on praktikaga, mida võiks vältida. Probleem on eriti aktuaalne maksuasjades, kus sageli pole mitmed tõendid üldse asjakohased või ei kinnita maksuotsuse aluseks olevaid asjaolusid. 17 Kohtunikud tõid välja, et käesoleval juhul põrkuvad kaks vastandlikku huvi – advokaatide tahe, et haldusasja toimikut ei koormataks ebavajalike tõenditega ning teisalt esindajate soov, et haldusasjas nõutakse kohtu poolt välja haldusmenetluse toimikud koos kõigi haldusmenetluses kogutud dokumentidega. Arutelu kokkuvõte Diskussiooni käigus järgnevad mõtted ja seisukohad: - Advokaadid esitasid mõtte, et sarnaselt kaebajaga võiksid ka maksuhaldurid selgelt viidata, millise tõendiga millist konkreetset faktilist asjaolu tõendada soovitakse. Korrektne viitamine muudaks nii kohtu kui ka kõigi menetlusosaliste töö tunduvalt lihtsamaks. Säärast viitamist pidasid tervitatavaks ka kohtunikud. - Advokaadid tõid näite enda praktikast, kus maksuhaldurilt nõuti välja maksumenetluse logiraamat, millest nähtus, et maksuhaldur oli haldusmenetluse läbiviimisel kogunud ka hulgaliselt sellist informatsiooni, mis maksuhalduri seisukohti ei toetanud. Vastav info oli aga maksutoimikust välja jäetud. Kohtunike vastulauses toodi välja, et neid dokumente, mis on maksutoimikust välja jäänud, ei näe ka kohus. Kohus ei saa kontrollima minna, kas maksuhalduri lauasahtlis ehk veel midagi peitub. - Kohtunike sõnul on advokaadil võimalik maksuotsuse tegemise järgselt maksuhaldurilt küsida neid tõendeid, mis olid maksuotsuse tegemise aluseks. Seejärel väljastatakse volitatud esindajale kogu maksutoimik (eeltoodud väite näol on tegemist Maksu- ja Tolliameti tagasisidega kohtutele). Seega võiksid advokaadid maksutoimiku eelnevalt läbi töötada ning kohtule esitatavas kaebuses viidata üksnes nendele tõenditele, mis on vaidluse lahendamise seisukohast olulised ning millised tõendid peaks maksuhaldur kohtule esitama. See aitab vältida haldustoimikute asjatut koormamist. - Kohtunikud tõid välja, et haldusmenetluse toimiku tervikuna välja nõudmine aitab tagada seda, et kohus kogeb haldusmenetluses toiminut tervikuna, võimaldades kohtul seejuures ka ise hinnata, millised dokumendid on asja lahendamiseks olulised. Ümarlaual juhiti tähelepanu ka Riigikohtu halduskolleegiumi 25. aprilli 2019. a otsusele nr 3-17-1276, kus Riigikohtu halduskolleegium nentis mõneti obiter dictum´i korras, et haldusmenetluse toimiku välja nõudmata jätmine võib tunduvalt raskendada kõrgemal seisva kohtu võimalusi kohtulahendi õigsuse kontrollimiseks. 8.2. Tõendite avaldatuks lugemine Haldusasjas tõendite esitamise, kogumise ja uurimise suhtes kohaldatakse tsiviilkohtumenetluse seadustiku §-des 236–243 sätestatut. TsMS § 243 lg 1 kohaselt uurib kohus tõendeid vahetult ja hindab neid lahendi tegemisel. TsMS § 243 lg 3 kohaselt on menetlusosalisel õigus osaleda tõendite uurimisel kohtuistungil. AHK toob välja, et halduskohtute praktikas on pigem reegliks see, et kohtuistungil tsiviilkohtumenetlusele omast tõendite uurimist aset ei leia. Sagedased on juhtumid, kus kohtuistungil tõendite uurimine piirdub kohtu poolt asja materjalide avaldatuks lugemisega (juhtumeid, kus poole viide vaid registrile). Seadusest üleüldist tõendite avaldatuks lugemise õigust kohtule ei tulene. AHK peab taolist praktikat problemaatiliseks, sest kohus võib HKMS § 157 lg 2 kohaselt tugineda otsust tehes üksnes asjas kogutud tõenditele, mida pooltel ja kolmandatel isikutel oli 18 võimalik uurida, ja asjaoludele, mille kohta oli pooltel ja kolmandatel isikutel võimalik oma arvamust avaldada. Samuti sätestab HKMS § 157 lg 3, et kui asi vaadati läbi kohtuistungil, ei või kohus oma otsust rajada tõendile, mida istungil ei uuritud. Sissejuhatuse kokkuvõte AHK sõnul pole kohtu siseveendumuse kujunemine alati jälgitav kaasuste puhul, kus vaidlus käib just tõenduslike küsimuste üle. Sellistes vaidlustes võiks tõendite uurimine aset leida kohtuistungil, kus menetlusosalised saaksid aktiivselt esitada seisukohti ja vastuväiteid küsimuses, kas ühe või teise tõendiga saab üht või teist asjaolu tõendatuks lugeda. Käesolev küsimus seostub vahetult ka kohtumenetluse juhtimisega. Kohati tundub, et kohtuistungitel tõendite vahetu uurimine ning nende osas seisukohtade kujundamine on pigem erandlik nähtus, mille vajalikkuses tuleb kohut veenda. AHK hinnangul võiks kohtuistungil kindlasti toimuda nende tõendite vahetu uurimine ja hindamine, mis puudutavad vaidluse seisukohalt kõige olulisemaid faktilisi asjaolusid. Arutelu kokkuvõte Ümarlaual leiti, et juhul kui menetlusosaline soovib mõne tõendi vahetut uurimist kohtuistungil, siis seda HKMS § 157 lg 3 alusel teha ka tuleb. Samas peaks initsiatiiv vastavate tõendite uurimiseks tulema eeskätt menetlusosalistelt endilt. HKMS § 157 lg 3 mõtteks pole aga kindlasti see, et kohus peaks istungil kõik toimiku materjalid ükshaaval läbi käima. Täiendavalt arutleti kohtulahendis toimikuvälistele materjalidele viitamise ning menetluse uuendamise küsimuse üle. Eeskätt seondub see viidete tegemisega avalikele andmebaasidele (nt Maa-ameti kaardiserver, terviseportaal https://inimene.ee jne). Kohtunike sõnul kasutatakse säärast viitamist juhtudel, kui on teada, et andmebaasides kajastatud informatsioon on tõene ning kõigile vabalt ja püsivalt kättesaadav. Vältimaks kohtutoimikute asjatut koormamist ei võeta seega nt mahukates planeerimisvaidlustes kõiki planeerimismenetlust puudutavaid materjale toimiku juurde, kui need on vabalt kättesaadavad kohaliku omavalitsuse internetileheküljel (nt Tallinna planeeringute register). AHK esitas mõtte, et sellistel juhtudel kaaluda ka asja arutamise uuendamist. Nimelt tuleb aeg- ajalt esindajatele üllatusena, et kohus on kohtuotsuse tegemisel tuginenud ühele või teisele infokogule, milles võib leiduda ka esindaja menetluslikku positsiooni toetavat teavet. Seega võimaldaks asja arutamise uuendamine juhtida kohtu tähelepanu säärase teabe olemasolule. Ümarlaual leiti, et kindlasti on haldusasja arutamise uuendamine vajalik olukorras, kus kohus soovib lahendi tegemisel oma seisukohad kaalukas osas toetada allikatele, mida kohtuasja juurde võetud ei ole ning mille osas pooltel ja kolmandatel isikutel puudus võimalus nimetatud materjale uurida ning nende kohta oma arvamust avaldada. 8.3. Haldusmenetluses kogutud tõendid 8.3.1. Tunnistaja ütlused HKMS § 65 lg 2 kohaselt kuulab kohus menetlusosalise taotlusel tunnistajana või vande all üle isiku, kes on kuulatud üle haldusmenetluses, kui see on vajalik asja õigeks lahendamiseks, eelkõige juhul, kui isiku antud ütlused või seletused on ebaselged, mitmeti mõistetavad, olulisel 19 määral vastuolulised või mittetäielikud või kui on põhjendatud kahtlus, et isik on andnud valeütlusi. AHK toob esile, et kohtud on viidatud sättest järeldanud, et kui tunnistaja on haldusmenetluses ülekuulatud, on isiku kohtus tunnistajana ülekuulamine reeglina välistatud. AHK hinnangul on selline seisukoht problemaatiline, sest haldusmenetluses puudub kaebajal võimalus osaleda tõendi uurimisel. Tunnistaja ütluse kui isikulise tõendiallika puhul tähendab see eeskätt õigust tunnistajat küsitleda. Selliselt on kaebaja seatud ebavõrsesse olukorda võrreldes haldusorganiga. Sissejuhatuse kokkuvõte Käesolev aruteluteema seondub otseselt 1. jaanuaril 2018. a jõustunud seadusemuudatustega. Muutuse tunnistajate ülekuulamise regulatsioonis (HKMS § 65 lg 2) tingis vajadus vältida olukordi, kus tunnistajate ülekuulamist taotletakse just kohtumenetluse venitamise eesmärgil. Vastav probleem tõusetus eeskätt maksuvaidlustes, kus maksuhaldur oli võtnud ütlusi mitmelt isikult. HKMS § 65 lõike 2 varasem redaktsioon võimaldas maksukohuslasel taotleda kõigi nende isikute tunnistajatena ülekuulamist ilma, et maksukohuslane oleks kordagi pidanud põhjendama, miks see on vajalik kohtumenetluses oleva vaidluse seisukohast. Sageli jäi kohtule täiesti arusaamatuks, milliseid vaidluse seisukohast olulisi asjaolusid soovitakse tunnistajate ütlustega tõendada. Niisiis on hetkel kehtiva regulatsiooni mõtteks see, et kui menetlusosaline soovib isiku tunnistajana üle kuulamist, peaks ta mingil määral põhjendama, miks seda vaja on (nt miks ei ole sobivaks tõendiks isiku poolt haldusmenetluses antud ütlused).7 Näide: Maksuhaldur on võtnud seletuse maksukohuslase väravavalvurilt, küsides, kas too on näinud lattu saabumas mõnda punast veoautot. Väravavalvur kinnitab, et ühtegi punast veoautot lattu saabunud ei ole. Selle ütluse põhjal loeb maksuhaldur tuvastatuks asjaolu, et kaup konkreetsesse lattu ei saabunud, lugedes seda ka üheks asjaoluks, mis tõendab, et maksukohuslane vastavat kaupa ei soetanudki. Samas on lattu saabunud mitmeid siniseid, rohelisi ning kollaseid veoautosid, kuid nende kohta pole maksuhaldur ühtegi küsimust esitanud. Tegu on ilmselge näitega olukorrast, kus maksuhaldur ei ole haldusmenetluse läbiviimise käigus küsinud vaidluse seisukohast oluliste asjaolude kohta, mida isik teab. Eeltoodud näite puhul on kindlasti põhjendatud väravavalvuri kohtus tunnistajana üle kuulamine. Kahtlemata ei ole uue regulatsiooni mõtteks aga see, et kui isik on haldusmenetluse läbiviimise käigus korra juba üle kuulatud, siis ei ole hilisemas kohtumenetluses vastavat isikut kindlasti enam vaja tunnistajana üle kuulata. AHK sõnul oli käesolev teemapüstitus ajendatud ühest-kahest maksukaasusest, kus vaidluse esemeks oli tehingu tegelik majanduslik sisu. Maksuhaldur piirdus haldusmenetluse käigus üksnes kolme-nelja üldise küsimusega. Vaidluse seisukohast oluliste asjaolude kohta küsimusi ei esitatud. Samas jäid eeltoodud kaasustes taotlused täiendavate tõendite kogumiseks – isikute tunnistajatena üle kuulamiseks – rahuldamata. 7 Vaata ka: Halduskohtumenetluse tõhustamiseks halduskohtumenetluse seadustiku, riigilõivuseaduse ja riigi õigusabi seaduse muutmise seaduse seletuskiri. 496 SE, lk 12-13. Kättesaadav arvutivõrgus: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/a8032ed5-482b-4ac5-8884-7d5fe0ef8e99 20  Arutelu kokkuvõte Resümeerides leiti, et kehtiva seaduse mõtteks ei ole kindlasti see, et isiku tunnistajana ülekuulamisest võiks loobuda põhjusel, et isik on juba varasema haldusmenetluse käigus üle kuulatud. Juhul, kui kaebaja suudab üldjoontes ära näidata, milliseid vaidluse seisukohast olulisi asjaolusid soovitakse tunnistajate ütlustega tõendada, mis võiksid kaebaja positsiooni toetada, siis tuleks need tunnistajad ka kohtus üle kuulata. Täiendavalt esitati diskussiooni käigus järgnevad mõtted ja seisukohad: - Kohtunikud tõid esile, et erinevalt kriminaalmenetlusest on halduskohtumenetluse puhul oluline silmas pidada, et isiku kohtus tunnistajana üle kuulamine ei anna alust jätta kõrvale neid ütlusi, mida isik on andnud eelneva haldusmenetluse käigus. - Kohtunike poolt esitati mõte, et juhul kui kohus rahuldab taotluse isikute tunnistajatena üle kuulamiseks, siis võiks kohtuistungile eelneda piisav eeltöö menetlusosaliste poolt, mis seisneks asjakohaste küsimuste ettevalmistamises. Vältida tuleks olukordi, kus kohtuistungil asutakse tunnistajatelt küsima väga üldise sisuga küsimusi, mis mingil moel ei aita kaasa vaidluse seisukohast oluliste asjaolude väljaselgitamisele. - AHK poolt juhiti tähelepanu sellele, et haldusmenetluses kogutud ütluste puhul ei ole täpselt teada, mis kontekstis sääraseid ütlusi anti, sest kaebaja näeb üksnes ütluste protokolli. Haldusmenetluse käigus teadvalt valeütluste andmine pole ka kriminaalkorras karistatav, sest KarS § 320 järgi on karistatav üksnes kriminaal- või väärteomenetluses või tsiviilkohtu- või halduskohtumenetluses teadvalt vale ütluste ja seletuste andmine. Seega on oluline, et isikuid saaks ka kohtus üle kuulata. 21 Eesti Advokatuur Teie nr [email protected] Meie 21.06.2021 nr 11-5/101 Märgukiri Halduskohtumenetluses on menetlusosalistel võimalik taotleda konfidentsiaalset infot sisaldavatele dokumentidele juurdepääsupiirangu seadmist (nt ärisaladuse kaitseks), et piirata teiste menetlusosaliste võimalust dokumendiga tutvuda. Juhime tähelepanu, et info, et dokument sisaldab konfidentsiaalset sisu, ning taotlus konfidentsiaalsele materjalile juurdepääsu piiramiseks tuleb kohtule esitatavas dokumendis välja tuua selgelt ja esilekerkivalt (s.o dokumendi alguses rõhutatult, värviliselt vmt viisil ära märgistatuna), et kohtu kantseleis dokumendi vastuvõtjale ja registreerijale oleks üheselt selge ja arusaadav, et seda dokumenti ei saa TsMS § 3111 lg 7 ja HKMS § 88 lg 5 viimase lause järgi teistele menetlusosalistele kohtute infosüsteemis nähtavaks teha. Lisaks on konfidentsiaalset infot sisaldava dokumendi AET-i kaudu esitamisel võimalik teha märge lahtrisse „Juurdepääsupiiranguga“, mis samuti aitab tagada, et dokumendi konfidentsiaalsus ei jääks dokumendi registreerimisel kantselei ametniku poolt märkamata. Juhul kui konfidentsiaalne info sisaldub põhidokumendi lisas, siis palume selle esitada põhidokumendi digikonteinerist eraldi dokumendina. Eeltoodud juhised on kooskõlas 2019. aastal toimunud halduskohtunike ja advokaatide ümarlaual ärisaladuse kaitse korralduse osas kokkulepituga. Loodan, et meie palve jõuab kohtuadvokaatideni ja advokaadibüroode töötajateni, kes tegelevad dokumentide kohtule esitamisega. Oma mõtted ja ettepanekud sellel teemal võivad advokaadid saata minu meiliaadressile või advokatuuri haldusõiguse töögrupile, et saaksime küsimust vajadusel veelkord käsitleda septembris toimuval halduskohtunike ja advokaatide ümarlaual. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Villem Lapimaa kohtu esimees Lisa: Halduskohtunike ja advokaatide 2019. a ümarlaua kokkuvõte Aadress: Pärnu mnt 7, 15084, Tallinn; registrikood: 74001943; telefon: 628 2784; faks: 628 2784; e-post: [email protected]. Lisainfo: www.kohus.ee