Arvamus

Teie 09.11.2020 nr Justiitsministeerium [email protected] Meie 27.11.2020 nr 10-3/152 Arvamus perekonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kohta 1. Alaealise lapse kasuks väljamõistetava elatise suurus 1.1. Miinimumelatise asemel alaealise lapse elatise arvutamise uus kord Perekonnaseaduse muutmise algseks eesmärgiks oli muuta PKS § 101 lg-s 1 sätestatud elatise miinimummäära, mis on seotud Vabariigi Valitsuse kehtestatud kuupalga alammääraga, selliselt, et elatise miinimummäär oleks kooskõlas lapse vajaduste rahuldamiseks tehtavate kulutuste suurusega. Seda arvestades toetame eelnõu osas, millega soovitakse muuta PKS § 101 lg-s 1 sätestatud miinimumelatise senist regulatsiooni ning siduda lapse kasuks väljamõistetava miinimumelatise suurus lapse vajaduste rahuldamiseks tehtavate keskmiste kulutuste suurusega, kuid ei toeta lapse kasuks väljamõistetava elatise arvutamise korra muutmist tervikuna. Eelnõuga on mindud algsest eesmärgist kaugemale ning soovitud kehtestada alaealise lapse elatise suuruse arvutamiseks uus kord, mis meie hinnangul ei ole kooskõlas ülalpidamisõiguse põhimõtete ning PKS teiste elatise suurust reguleerivate sätetega (sh PKS § 99 ja § 105 lg 3). 1.2. Alaealise lapse vajaduste rahuldamiseks tehtavate kulutuste suurus PKS § 99 lg 1 kohaselt tuleb ülalpidamise ulatus määrata kindlaks ülalpidamist saama õigustatud isiku vajadustest ja elulaadist lähtudes ning PKS § 99 lg 2 järgi arvestatakse ülalpidamise kindlaksmääramisel õigustatud isiku kõiki eluvajadusi. Eelnõus pakutud lahenduse puhul tuleks aga alati jätta kõrvale konkreetse lapse tegelike vajaduste rahuldamiseks tehtavate kulutuste suurus ning arvestada jäigalt Eesti laste keskmiste kulutuste suurust. See ei arvestaks jõukamate perede lastega, kellele perekond saab oma elulaadi tõttu võimaldada paremat elujärge ja teha suuremaid kulutusi (nt tasuline erakool, huviringid jms). Eelnõu järgi on võimalik suurem elatis välja mõista üksnes erandina, s.o mõjuva põhjuse esinemise korral. Lapse suuremad vajadused ja kulud ei peaks olema mõjuvaks põhjuseks. Selline piirang ei ole selgelt kooskõlas PKS §-ga 99 ning paneb alaealised lapsed võrreldes muude ülalpidamist Pärnu mnt 7, 15084 TALLINN. Registrikood 74001943. Telefon 628 2784, faks 628 2790, e-post [email protected] www.kohus.ee saama õigustatud isikutega halvemasse olukorda. See ei saa olla perekonnaseaduse muutmise eesmärk. Meie hinnangul saab laste vajaduste rahuldamiseks tehtavate keskmiste kulutuste suuruse võtta aluseks üksnes miinimumelatise kontekstis, et kergendada last kasvataval vanemal kohtu kaudu elatise nõudmist ja vabastada ta lapse vajaduste rahuldamiseks tehtavate kulude suuruse tõendamisest. Selleks on sarnaselt praegusele võimalik sätestada PKS § 101 lg-s 1 miinimumelatise suurus, mis arvestab mh lapse vajaduste rahuldamiseks tehtavaid keskmisi kulutusi, ja/või täiendada PKS §-i 99 uue lõikega, milles sätestatakse, et alaealise lapse puhul eeldatakse, et tema vajaduste rahuldamiseks kulub iga kuu kindel summa (kahekordne baassumma, mida indekseeritakse tarbijahinnaindeksiga + % keskmisest brutokuupalgast) ning alates teisest lapsest kulub 30% väiksem summa (eelnõus väljapakutud PKS § 101 lg-d 3–5). Lisaks ei ole pakutud PKS § 101 lg 3 sõnastus piisavalt selge ning seletuskirja selgitus ei ole sättega kooskõlas – seletuskirja kohaselt korrigeeritakse elatise baassumma suurust iga- aastaselt, seaduse tekstist võib aga järeldada, et seda tehakse igakuiselt, arvestades aastast tarbijahinnaindeksi muutust. Sama puudutab keskmise brutokuupalga arvestamist. Sätted tuleks sõnastada üheselt mõistetavalt. Meie hinnangul oleks kõige selgem sätestada, et miinimumelatise baassummat ja/või lapse vajaduste rahuldamiseks iga kuu eelduslikult kuluvat summat korrigeeritakse tarbijahinnaindeksiga ja keskmise brutokuupalgaga kord aastas iga aasta teatud kuupäeval ning baassumma avaldatakse riigi poolt (nt justiitsministeeriumi) peetaval veebilehel. Sellisel juhul muutuks miinimumelatis ja/või lapse ülalpidamiseks vajalike kulude eelduslik suurus kord aastas alates asjaomaste andmete avaldamisest. 1.3. Ülalpidamiskohustuse jagunemine vanemate vahel PKS § 105 lg 3 järgi peavad mitu sama astme sugulast täitma ülalpidamiskohustust osavõlgnikena, võrdeliselt oma sissetuleku ja varalise seisundiga. Eelnõus pakutud elatise arvutamise kord lähtub eeldusest, et kumbki vanem kannab ülalpidamiskulusid võrdses osas, ega arvesta seda, et lapse ülalpidamise kohustus jaguneb vanemate vahel vastavalt kummagi ülalpidamisvõimele. Kuna kujunenud kohtupraktika järgi eeldatakse, et vanemad kannavad kulusid võrdsetes osades, siis võiks PKS § 105 lg-t 3 ka säärase eeldusega täiendada. Samast eeldusest saab siis ka lähtuda miinimumelatise suurust määrates, kuid elatise suurust ei saa sellega jäigalt siduda. Vanematel on PKS § 105 lg 3 järgi alati võimalus see eeldus tõenditega ümber lükata ning taotleda elatise suuruse määramist vastavalt vanemate ülalpidamisvõime proportsioonile ning selleks ei ole vaja muud mõjuvat põhjust. Me ei näe põhjust kohelda alaealise lapse vanemaid erinevalt teistest ülalpidamiseks kohustatud isikutest. Lisaks märgime, et kuigi eelnõus pakutud variandi puhul sõltub elatise suurus osaliselt ka Eesti keskmisest brutokuupalgast (elatise baassummale lisandub 3% keskmisest brutokuupalgast) ja seda summat võib tegeliku sissetuleku erinevuse korral suurendada või vähendada, ei haaku selline lahendus ülal viidatud PKS § 105 lg-ga 3. Pigem on nimetatud lisandus asjakohane lapse vajaduste suuruse kindlakstegemisel, kuna lapse elulaadi määrab vanemate varaline seisund, sh vanemate sissetuleku suurus. 1.4. Riiklike peretoetustega arvestamine Elatist välja mõistes tuleb eelnõu järgi mh arvestada lapsetoetust ja lasterikka pere toetust, kuid eelnõus sisalduva sätte sõnastusest ei ole võimalik aru saada, kuidas toetusi arvestatakse (PKS § 101 lg 6). Selgem oleks sätestada, et vanem ei pea andma ülalpidamist ulatuses, milles lapse vajadused saab rahuldada lapsetoetuse ja lasterikka pere toetuse arvel. Seda põhimõtet saab siis vajadusel arvestada ka miinimumelatise suurust määrates. 2(6) Ühtlasi juhime tähelepanu sellele, et perehüvitiste seaduse § 15 järgi on kõigi peretoetuste eesmärk tagada lastega peredele laste hooldamise, kasvatamise ja õppimisega seotud kulutuste osaline hüvitamine. Seetõttu ei ole selge, miks arvestatakse elatise suurust määrates üksnes lapsetoetuse ja lasterikka pere toetust, mitte kõiki riiklikke peretoetusi. 1.5. Lapse vahetu ülalpidamisega arvestamine Lapse vahetu ülalpidamise arvestamine eelnõus sätestatud kujul (PKS § 101 lg 7) ei taga kõigil juhtudel õiglast tulemust ning vajab täiendavat analüüsi. Pakutud elatise vähendamise määr 1% elatise baassummast iga päeva eest, mil laps veedab koos kohustatud vanemaga, lähtub eeldusest, et kõik põhilised kulud kannab elatist nõudev vanem ning kohustatud vanem kannab üksnes nn suhtluskulud (toidu, transpordi ja vaba aja kulud). Seejuures ei ole arusaadav, millega on eelnõus nimetatud summa 1,8 eurot päeva kohta põhjendatud (kas see vastab uuringu järgi lapse keskmisele päevasele toidu-, transpordi- ja vaba aja veetmise kulule), ning miks arvestatakse suhtluskulusid üksnes siis, kui suhtlemise maht ületab 7 päeva kuus. Mõistlik oleks arvestada suhtluskulusid ka siis, kui suhtlemise maht on väiksem. Lisaks ei arvesta pakutud lahendus olukorda, kus lapsel on vahelduv elukoht (laps veedab mõlema vanemaga võrdväärse osa ajast) ning kumb vanem kannab vahetult lapse ülalpidamiskulusid ajal, mil laps viibib temaga. Sellisel juhul toob pakutud lahendus kaasa elatise vähendamise üksnes 15% elatise baassummast, kuigi mõlemad vanemad kannavad eelduslikult pool lapse kuludest ja kumbki ei peaks eelduslikult elatist maksma. Eelnevat arvestades võib eelnõus pakutud jäik lahendus olla rakendatav neile juhtudele, mil lapsega koos elaval vanemal on ainuhooldusõigus (otsustab üksi vajaduste rahuldamiseks tehtavate kulude tegemise) ja/või vanem suhtleb lapsega vähesel määral ega tee olulisi kulutusi, kuid see ei sobi neile juhtudele, kus vanematel on ühine hooldusõigus ja lapsel vahelduv elukoht ning kumbki vanem kannab vahetult olulise osa kuludest. Lisaks tuleb arvestada, et PKS § 120 lg 4 järgi saab viimasel juhul kumbki vanem esitada lapse nimel hagi elatise saamiseks. Kui praktikas on valdav osa juhtumeid selliseid, kus vanem suhtleb lapsega vähesel määral ning vanem ei tee üldjuhul sel ajal suuremaid kulutusi kui suhtlemiseks vajalik (seletuskirjas toodud joonis 1 „Laste peremudelid“ pigem kinnitab seda), oleks mõistlik kehtestada seaduses vastav eeldus, mitte siduda elatise suurus jäigalt mingi summaga/protsendiga (nt eeldatakse, et kohustatud vanem kannab lapsega koos viibides lapse ülalpidamiskuluna 1% elatise baassummast (% lapse vajaduste rahuldamiseks tehtavate kulutuse suurusest) iga koosviibitud ööpäeva kohta). Selliselt oleks tagatud lihtsustatud kord suhtluspäevade arvestamiseks elatise suuruse määramisel, samas jäetud vahelduva elukoha puhul vanematele võimalus tõendada eeldusest erinevaid kulusid. 2. Muudatuste rakendamine 2.1. Üleminek uuele regulatsioonile rakendussätte abil Eelnõu seletuskirjas on lakooniliselt nenditud, et sedavõrd tundlikus valdkonnas ja puudutatud isikute väga suurt hulka silmas pidades ei oleks uue regulatsiooni tagasiulatuv rakendamine juba väljamõistetud elatiste suhtes mõistlik ega põhiseaduspärane, kuid täpsemalt ei ole selgitatud, mille alusel on selline järeldus tehtud. Leiame, et rakendussätte kehtestamiseks ei 3(6) ole tegelikult takistusi ning ilma rakendussätteta miinimumelatise suuruse muutmine paneb ilmselt nii asjast puudutatud inimesed kui ka kohtud põhjendamatult raskesse olukorda. Leiame, et seaduses miinimumelatise suurust muutes on vaja rakendussättega muuta ka jõustunud kohtulahendiga väljamõistetud miinimumelatise suurust. Teeme ettepaneku lisada eelnõusse rakendussäte nt alljärgneval kujul: (1) Kui enne 1. maid 2021 (eelnõu jõustumiskuupäev) tehtud kohtuotsuse või -määruse kohaselt on vanem kohustatud tasuma alaealisele lapsele elatist 193 kuni 292 eurot kuus (baassumma 181 eurot + 3% keskmisest palgast 42 eurot – pool lapsetoetusest 30 eurot), loetakse, et alates 1. maist 2021 on vanem kohtulahendi järgi kohustatud tasuma elatist 193 eurot kuus. (2) Lõikes 1 sätestatud elatise suurus muutub vastavalt elatise baassumma, keskmise töötasu ja lapsetoetuse suuruse muutumisele. Kehtiv elatise suurus avaldatakse justiitsministeeriumi kodulehel. (3) Kui kohustatud vanem või laps ei nõustu lõikes 1 nimetatud elatise suurusega, on tal õigus pöörduda elatise suuruse muutmiseks kohtusse. Kui hagi esitatakse enne 1. novembrit 2021, võib elatise suuruse muutmist nõuda tagasiulatuvalt alates 1. maist 2021. Pakutud näite puhul on kasutatud konkreetset summat, mis koosneb elatise baassummast, millele lisandub 3% keskmisest töötasust ja millest on lahutatud pool lapsetoetusest (arvestamata on teise ja järgneva lapse mastaabisääst ning vahetu ülalpidamine). Selge on see, et rakendussäte ei saa arvestada iga konkreetse kaasuse asjaoludega, mistõttu tuleb jätta pooltele võimalus taotleda rakendussätte järgse elatise suuruse muutmist. Kuna ei saa eeldada, et kõik inimesed esitavad hagi seaduse jõustumise päeval ning mõistlik on hajutada hagide esitamine pikema aja peale, võiks olla mõistlik teha mingiks ajaks (pakutud 6 kuud) erand TsMS § 459 lg-st 2 ja võimaldada elatist muuta alates seaduse muutmisest. 2.2. Elatise suuruse edasiulatuv muutmine rakendussättega on õiguslikult lubatav Juhime tähelepanu sellele, et eelnõu seletuskirjas on ekslikult märgitud, nagu tuleks uut regulatsiooni rakendada tagasiulatuvalt. Tegelikult on vaja rakendada seaduses sätestatud elatise miinimummäära alates uue miinimumelatise rakendamisest edasiulatuvalt neile jõustunud kohtulahenditele, millega on välja mõistetud miinimumelatis seni kehtinud miinimummääras või sellest väiksemas määras, mis ületab uut miinimumelatise määra. Kuna elatise lahendiga mõistetakse elatis välja tulevikku suunatult ning kohustatakse vanemat tasuma perioodilisi makseid tulevikus, on elatise lahend TsMS § 459 lg 1 järgi muudetav alates hagi esitamisest, s.o edasiulatuvalt. Seega ei saa ka asjast puudutatud inimestel olla õigustatud ootust, et kohtulahendiga väljamõistetud elatise suurus ei muutu tulevikus. Elatise suuruse edasiulatuva muutmise aluseks võib Riigikohtu praktika järgi olla mh asjaolu, et miinimumelatise suurus on muutunud. Samuti on aktsepteeritav see, et kohtulahendiga väljamõistetud elatise suurus võib muutuda automaatselt miinimumelatise suuruse muutumise korral – sellest loogikast lähtub nii kehtiv miinimumelatise regulatsioon kui ka eelnõus sätestatud uus elatise suuruse arvutamise kord. Sisuliselt tähendaks rakendussätte kehtestamine seda, et jõustunud kohtulahendiga väljamõistetud elatise suurus viiakse seaduse jõul kooskõlla muutunud materiaalõigusega. Asjaolul, et rakendussättega vähendatakse automaatselt alaealise lapse kasuks välja mõistetud miinimumelatise suurust, mitte ei suurendata, ei peaks rakendussätte kehtestamisel tähtsust olema. Kuna miinimumelatise vähendamise vajadust kinnitab eelnõu aluseks olev uuring, siis on vähendamine ka sisuliselt põhjendatud. 4(6) Ühtlasi tuleb arvestada, et rakendussätte kehtestamine tagaks laste ja nende vanemate võrdse kohtlemise, st selle, et alates seadusemuudatuse jõustumisest kehtib kõigi asjast puudutatud inimeste suhtes samasuguse elatise miinimummäär. Rakendussätte mõjul koheldaks alates seadusemuudatuse jõustumisest võrdselt nii neid, kelle suhtes on jõustunud kohtulahendiga elatis väljamõistetud, kui ka neid, kes tasuvad elatist vabatahtlikult ilma kohtulahendita või alles pöörduvad kohtu poole. 2.3. Elatise suuruse edasiulatuv muutmine rakendussättega vastab eelduslikult kõige paremini asjast puudutatud inimeste huvidele ning on mõistlik Seadusega miinimumelatise suuruse muutmisel tekib olukord, kus kõik ülalpidamist maksma kohustatud isikud, kellel on kehtiva kohtulahendi alusel kohustus maksta elatist praegu kehtivas miinimummääras või sellest vähem, kuid eelnõus nimetatud miinimumi ületavas määras, peavad pöörduma hagiga kohtu poole jõustunud kohtulahendiga väljamõistetud elatise vähendamiseks. Rakendussättega saab selle ära hoida ning sätestada, et alates uue regulatsiooni jõustumisest vähendatakse seadusega automaatselt ka kohtulahendiga väljamõistetud miinimumelatise suurust kehtiva määrani. Mööname, et ka rakendussätte kehtestamise korral on teatud juhtudel vaja asjast puudutatud inimestel pöörduda kohtu poole elatise suurendamiseks. Eelkõige peab ülalpidamist saama õigustatud isik pöörduma hagiga kohtu poole, kui lapse vajaduste rahuldamiseks tehtavad kulutused on miinimumist suuremad. Rakendussätte kehtestamise üle otsustades tuleks kaaluda, kummal juhul on inimestel kohtu poole pöördumise vajadus väiksem. Olukorras, kus seadusemuudatus puudutab suurt hulka inimesi, ei ole mõistlik, et seadusemuudatusega sunnitakse peaaegu kõiki asjast puudutatud inimesi kohtu poole pöörduma. Mõistlik ja võimalikult suures ulatuses asjast puudutatud inimeste huve arvestav lahendus on selline, millega säästetakse võimalikult paljudel juhtudel inimesi hagiga uuesti kohtu poole pöördumisest. Kuigi eelnõus on ilma igasugustele andmetele viitamata arvatud, et esitatakse tuhandeid elatise vähendamise hagisid, oleme viimaste aastate kohtupraktikat arvestades veendunud, et selliseid hagisid laekuks kohtule suurusjärgu võrra rohkem, kuna kohtud on viimastel aastatel lahendanud valdavalt miinimumelatise nõudeid ning üksnes üksikutel juhtudel suurema elatise saamiseks esitatud hagisid. Samuti on aastatega kogunenud suur hulk elatise võlglasi, kes ei suuda elatist maksta. Seetõttu ei tohiks kergekäeliselt loobuda rakendussätte kehtestamisest ning oleks vaja statistilistele andmetele tuginedes välja selgitada, kui palju on kehtivaid/täidetavaid kohtulahendeid, mille alusel on välja mõistetud miinimumelatis või sellest väiksem elatis, mis ületab uut miinimummäära. Kõiki neid juhtumeid tuleks käsitada potentsiaalsete elatise vähendamise juhtumitena pärast seadusemuudatuse jõustumist. Elatise suurendamise hagide arv oleks meie hinnangul rakendussätte kehtestamise korral oluliselt väiksem, kuna uus elatise miinimummäär peaks uuringu andmeid usaldades vastama lapse keskmisele ülalpidamisvajadusele. 2.4. Seadusemuudatusel on oluline mõju kohtute töökoormusele ning kohtutele tuleb tagada piisavad vahendid sellega toimetulekuks Õigusemõistmise korrakohase toimimise tagamiseks on samuti vaja leida selline lahendus, mis säästab võimalikult paljusid inimesi uuesti kohtu poole pöördumisest ning kohtu ülekoormamisest elatise suuruse muutmise hagidega. Seejuures peab riik tagama kohtutele piisavad vahendid seadusemuudatuse tagajärjel tekkiva ülekoormusega toimetulekuks. 5(6) Praegusel juhul ei ole eelnõu seletuskirjast nähtuvalt mõju kohtute töökoormusele nõuetekohaselt välja selgitatud. Eelnõu seletuskirjas on märgitud, et seadusemuudatuse jõustumise järel kasvaks lühikeses perspektiivis hüppeliselt kohtute töökoormus ning aastatel 2021–2022 on mõju oluline, kuid koormuse tõusu mahtu ei ole võimalik prognoosida. Nagu ülal märgitud, saab tegelikult pidada kõiki neid juhtumeid, kus kohus on välja mõistnud miinimumelatise, potentsiaalselt uuteks juhtumiteks. Seega tuleks esmalt välja selgitada mõju kohtute töökoormusele, st kui suur hulk on selliseid kehtivaid/täidetavaid kohtulahendeid, ning kui suure osa moodustavad need igal aastal maakohtutesse laekuvate tsiviilasjade arvust, mis on igal aastal ligikaudu 30 000 tsiviilasja (sh ligikaudu 2000 elatise asja). Lisaks tuleks võrrelda, kas kohtute koormuse kasv on suurem rakendussätte kehtestamise või kehtestamata jätmise korral. Mõlemal juhul on selge see, et kohtute koormus kasvab ajutiselt, kuid valida tuleks kohtuid vähem koormav ja/või vähem lisaressurssi nõudev lahendus. Lisaks oleme seisukohal, et eelnõus kohtutele pakutud lisaressurss (kuus ajutist kohtujuristi kohta) ei ole selgelt piisav kohtute ülekoormusega toimetulekuks olukorras, kus rakendussätet ei kehtestata. Esmalt märgime, et õigust mõistavad kohtunikud, mitte kohtujuristid. Seega on esmatähtis selgitada välja, kas kohtud tulevad lisakoormusega praeguse kohtunike arvu juures toime. Meie hinnangul ei ole vähemalt suures osas kohtutes alakoormatud kohtunikke, keda saaks rakendada elatiseasjades, st ülekoormuse probleemi ei saa ilmselt lahendada sisemiste ressursside ümberjagamise teel. Meie hinnangul on selgelt ette näha, et rakendussätte puudumise korral ei tule kohtud tsiviilasjade lahendamisega toime, pikeneb märgatavalt kõigi tsiviilasjade lahendamise aeg ning kannatab kohtumenetluse kvaliteet tsiviilasjades. Kui rakendussättega ei minimeerita kohtute ülekoormust, tuleb riigil tagada kohtutele ka korrakohaseks toimimiseks vajalikud ressursid. Riigi ressursse hinnates tuleb mh arvestada ka seda, et rakendussätte puudumise korral on tõenäoline, et elatise võlgnikud taotlevad elatise vähendamise hagi menetlemiseks ka riigi õigusabi, mis ühest küljest tähendab kohtutele lisatööd, teisalt aga ka riigile lisakulu. 2.5. Muudatuste jõustumise kuupäev Eelnõus kavandatu kohaselt peaksid muudatused jõustuma 1. mail 2021 ning kiire jõustumine on oluline, et viia elatise suurus vastavusse Eesti elustandardiga. Mööname, et miinimumelatise määra tuleb esimesel võimalusel muuta. Kuna aga 2021. a aprillis kasvab paratamatult hüppeliselt tsiviilasjade hulk kohtutes seoses sellega, et massiliselt aegub täitedokumentidest tulenevaid nõudeid (hinnanguliselt ähvardab kohtuid 10 000 täiendavat kohtuasja, kui suurem osa täitemenetlusi saab kavandatud seadusemuudatuse abil lõpetada kohtutäituri juures, kuid potentsiaalselt võib lisanduda veelgi rohkem kohtuasju), võib osutuda mõistlikuks lükata perekonnaseaduse muudatuste jõustumine edasi, et tagada kohtusüsteemi korrakohane toimimine. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Villem Lapimaa 6(6)