Arvamus

Riigikohus Teie: 07.04.2016 nr 3-3-8-1-116-16 Meie: kuupäev digiallkirjas nr 1.2-4.1/1656-2 Sotsiaalministeeriumi arvamus haldusasjas 3-3-1-86-15 Vanemahüvitise seaduse (edaspidi ka VHS) § 1 lõike 1 kohaselt on vanemahüvitise seaduse eesmärk säilitada riigi toetuse andmisega varasem sissetulek isikutele, kelle tulu väheneb laste kasvatamise tõttu, ning toetada töö- ja pereelu ühitamist. Seega on vanemahüvitise maksmisel kaks eesmärki: (1) säilitada varasem sissetulek neile, kelle tulu väheneb laste kasvatamise tõttu ja (2) toetada töö- ja pereelu ühitamist. Esimese eesmärgi kohaselt ei võta riik vanemahüvitise maksmisega endale kohustust maksta täies ulatuses või suures ulatuses asendus sissetulekut isikutele, kellel on olemas töine tulu. Vanemahüvitise seaduse muutmise seaduse eelnõu, millega muudeti VHS § 1 lõike 1 sõnastust alates 1.09.2007 seletuskirja kohaselt makstakse hüvitist isiku varasema sissetuleku taseme säilitamiseks, mitte selle suurendamiseks. Isikule makstakse vanemahüvitist eeldusel, et laste kasvatamise tõttu puudub tal töine tulu ja tema sissetulekud vähenevad võrreldes varasemaga. Seadusandja on siiski soovinud lisaks sissetuleku tagamisele väikelapse kasvatamise ajal võimaldada ka töötamist ning sideme hoidmist tööturuga. Seetõttu ei vähendata vanemahüvitist töötasu saamise korral kogu saadud töötasu ulatuses – riik tagab vanemahüvitise maksmise ja arvutab vanemahüvitise ümber vastavalt teenitud tulule1. Vanemahüvitise maksmisel soovitakse vältida olukorda, kus vanem kaotaks tööle siirdumisel sõltumata tasu suurusest kogu hüvitise. Hüvitise maksmine üksnes majanduslikult mitteaktiivsetele vanematele seaks pered sundvalikute ette ega toetaks soovi korral töö- ja pereelu ühitamist.2 Hüvitise vähendamine on põhjendatud kui isikul on olemas sissetulek ja saamata jäänud tulu ei pea riigieelarvest täies ulatuses kompenseerima. OECD Eesti tööturu ja sotsiaalpoliitika 2010. a raporti kohaselt on Eestis üks maailma heldemaid vanemahüvitise skeeme. Vanemahüvitise maksmise näol on tegemist sellise sotsiaalpoliitika valdkonnaga, kus riik on endale ise ülesande võtnud (RKPSJKo 3-4-1-23-11, p 68; 3-4-1-7-13, p 50), see tähendab, et võrdset kohtlemist analüüsides tuleb arvestada, et tegemist on riigi heast tahtest ja poliitilistest eesmärkidest lähtuvalt isikutele antava hüve või soodustusega, mitte abi andmisega isikule PS § 28 lõike 2 alusel (RKPSJKo 3-4-1-23-11, p 68). Riigikohtu menetluses olevas kaasuses ja Sotsiaalkindlustusameti igapäevatöös on väga olulisel kohal adekvaatsed ja õiged andmed, et teha õiguspäraseid otsuseid. Seega on 1 Vanemahüvitise seaduse muutmise seaduse eelnõu ja seletuskiri (1085 SE) on kättesaadavad Riigikogu kodulehel: http://www.riigikogu.ee/?page=eelnou2&op=ems2&eid=1085&assembly=10&u=20130716110321. 2 Vanemahüvitise seaduse eelnõu ja seletuskiri (125 SE) on kättesaadav Riigikogu kodulehel: http://www.riigikogu.ee/?page=eelnou2&op=ems2&eid=125&assembly=10&u=20130716120352. Gonsiori 29 / 15027 Tallinn / 626 9301 / [email protected] / www.sm.ee / registrikood 70001952 oluline, et hüvitise maksmist mõjutavaid andmeid oleks võimalik saada nii kiiresti kui võimalik ning pädevatelt andmeandjatelt. Sotsiaalkindlustusamet lähtub vanemahüvitise määramisel ja maksmisel isikustatud sotsiaalmaksu andmetest (alused VHS § 3 lõiked 1, 2 ja 7). Andmeandjaks käesolevas kaasuses on Maksu- ja Tolliamet. Eesti õiguse kohaselt on keelatud topelt andmete kogumine. Sotsiaalkindlustusamet ei tohi koguda ning töödelda andmeid, mis on teiste infosüsteemide põhiandmeteks – see põhimõte oleks vastuolus andmete ristkasutuse põhimõttega. Sotsiaalkindlustusamet ei töötle iseseisvalt sotsiaalmaksu andmeid, vaid kasutab selleks Maksu- ja Tolliameti kogutud ning kontrollitud tööandja poolt deklareeritud sotsiaalmaksu andmeid. Sotsiaalmaksuseaduse § 9 lõike 1 kohaselt arvestab ja deklareerib tööandja tasud koos väljamaksega. Seega sai Sotsiaalkindlustusamet vanemahüvitise vähendamisel lähtuda 2013. aasta oktoobrikuus makstud ning deklareeritud sotsiaalmaksuga maksustatavast tulust. Kui isikule maksti erinevate kuude töötasud välja üheaegselt, ei saa tööandja deklareerida neid erinevate kuude töötasudena. Andmeid selle kohta, millistel kuudel isik töötas ning milliste kalendrikuude eest talle töötasu välja maksti, Sotsiaalkindlustusametil ei ole ega peagi olema. Töölepingu andmeid ei kanta registrisse, neid ei kontrollita ning need ei ole automaatselt kättesaadavad Sotsiaalkindlustusametile. Seega puudus Sotsiaalkindlustusametil võimalus hinnata, millise perioodi eest tulu deklareeriti ning enammakstud hüvitis nõuti ettekirjutuse korras isikult tagasi. Meie hinnangul on oluline märkida, et vastavalt Riigikohtu varasematele seisukohatele ei ole võrreldavate isikugruppide erinev kohtlemine põhiseadusvastane, kui erineval kohtlemisel on legitiimne eesmärk ja erinev kohtlemine on legitiimse eesmärgi suhtes proportsionaalne (RKPSKo 3-4-1-7-13, p 41). Võrdsuspõhiõigus on piiratav igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel (Riigikohtu üldkogu 3-4-1-12-10, p 31). PS §-ga 12 on vastuolus vaid selline ebavõrdne kohtlemine, millel ei ole legitiimset eesmärki. Legitiimse eesmärgi korral tuleb aga kontrollida, kas ebavõrdne kohtlemine (võrdsuspõhiõiguse riive) on proportsionaalne PS § 11 mõttes – kas riive on legitiimsete eesmärkide suhtes sobiv, vajalik ja mõõdukas ehk proportsionaalne kitsamas mõttes. Abinõu on sobiv, kui see soodustab eesmärgi saavutamist (RKPSKo 3-4-1-23-11, p 62). Käesoleval juhul on VHS § 3 lõike 7 esimeses lauses nimetatud abinõu sobiv eesmärgi saavutamiseks – isiku vanemahüvitist vähendatakse, kui hüvitise maksmise ajal saab ta suuremat tulu kui vanemahüvitise määr. Abinõu on vajalik, kui sama eesmärki ei ole võimalik saavutada muu, isikut vähem koormava abinõuga (RKPSKo 3-4-1-23-11, p 64). VHS § 3 lõike 7 esimese lause kohaselt ei ole võimalik muu abinõuga saavutada sama eesmärki. Vanemahüvitis on seotud matemaatiliste valemitega ning VHS § 3 lõige 7 ei jäta kaalutusõiguse rakendamiseks rohkem võimalusi, kui neid, mis on sätestatud VHS § 3 lõikes 71. VHS § 71 eesmärgiks on vähendada teatud ebaõiglust erandlikes olukordades, kus isiku enda tegevusel puudub vanemahüvitise ümberarvutamisel oluline tähtsus. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusesse sekkumise ulatust ja intensiivust ning teiselt poolt piirangu eesmärgi tähtsust (RKPSKo 3-4-1-23-11, p 65). Riigikohus on varasemalt leidnud, et vanemahüvitise suuruse vähendamise legitiimseteks eesmärgiks on riigi raha kokkuhoidmine ja vanemahüvitise maksmise süsteemi administreerimise lihtsus (RKPSJKo 3-4-1-23-11, p-d 59–60). Administreerimise lihtsust näitab, kui hõlbus on haldusorganil saada, kontrollida ja muul moel töödelda andmeid, mis on vanemahüvitise määramise ning selle vähendamise aluseks. Sotsiaalministeerium nõustub punktis 22 Riigikohtu Halduskolleegiumi arvamusega, et koondamishüvitise tõttu vanemahüvitise vähendamine ei riku kaebaja õigust võrdsele kohtlemisele. Sisulise põhjenduse on Riigikohtu Halduskolleegium andnud. Mööname, et kaebaja oli mõnevõrra sarnases olukorras VHS § 3 lõike 71 punktis 4 nimetatud olukorraga. Meie hinnangul ei ole VHS § 3 lõike 7¹ punktis 4 toodud erand siiski täiesti võrreldav kaebaja olukorraga, kuna kaebaja vanemahüvitis ei olnud tööandja süülise käitumise tõttu väiksem. Käesolevas kaasuses vähendati tööandja lepingu rikkumise ehk 2 (3) süülise käitumise tõttu ühe kalendrikuu vanemahüvitist, mis oleks jäänud vähendamata või oleks vähendatud väiksemas ulatuses, kui tööandja oleks oma kohustuse töötasu väljamaksmise osas täitnud õigeaegselt. Seega on kaalumise koht, kas tööandja poolt tekitatud olukorra peab lahendama Sotsiaalkindlustusamet. Samas isiku õigused ei ole täielikult piiratud, sest põhjuslik seos kahju tekkimise vahel (vähendatud vanemahüvitise osas) tekkis tööandja süülisest käitumisest ning isikul on õigus esitada nõue tööandja pankrotimenetluse käigus. Seega on antud küsimuse lahendamisel teatud eraõiguslik vaade, mille rakendamist tuleks menetluse käigus täiendavalt analüüsida. Küsimus vastusele, kas VHS § 3 lõike 71 punktis 4 tuleks arvestada olukorda, kus vanemahüvitist ei vähendata tööandja süülise käitumise tõttu enne vanemahüvitise õiguse tekkimist saamata jäänud tulu osas lisaks ka selle tulu osas, mis on saadud vanemahüvitise maksmise ajal, on meie hinnangul sotsiaalpoliitiline otsus. Seda olukorda ei ole võimalik menetleda automaatselt ilma lisaandmeid kogumata ning kaalutlemata ning seetõttu puudub antud olukorras ka meie hinnangul käesolevas kaasuses põhiseadusvastane olukord. Samas võib kaaluda, kas Sotsiaalkindlustusamet peaks erandjuhtudel kõrvale kalduma tavareeglitest ning rakendama erimenetlust, kus eiratakse Maksu- ja Tolliameti sotsiaalmaksu andmeid ning lähtutakse teistsugustest andmetest. Märgime, et sotsiaalmaksu andmed on antud juhtumil deklareeritud seaduse kohaselt ning nende muutmiseks puudub alus. Sotsiaalkindlustusamet saab tänasel päeval kasutada uue andmeallikana töötamise registrit, millest nähtub töötamise aeg ehk kalendrikuud, millal isik töötas. Samas tuleb tähelepanu juhtida ohuolukorrale, kuna Sotsiaalkindlustusametil puuduvad andmed töötasu väljamaksmise kokkulepete kohta. Seetõttu ei saa Sotsiaalkindlustusamet automaatselt hinnata, kas tööandja on käitunud õiguspäraselt või mitte, selle väljaselgitamine nõuab lisatööd ning andmed otsuse tegemiseks ei ole kontrollitavad. Samuti rõhutame, et vastava kaalutlusotsuse võimaldamine vanemahüvitise vähendamiseks või vähendamata jätmise kohta toob kaasa hüvitise saajate võimaliku erisuguse kohtlemise. Ühes kalendrikuus on rohkem kui 17 000 vanemahüvitise saajat, kelle puhul tuleb pidevalt jälgida sotsiaalmaksu andmeid ning teha vajadusel hüvitise vähendamise otsuseid. Seetõttu on hüvitise vähendamise menetlus võimalikult automatiseeritud ning Sotsiaalkindlustusamet ei tuvasta hüvitise saajate reaalset töötamise aega. Kokkuvõtteks leiame, et VHS § 7 lõike 7 1. lause (01.09.2007-31.12.2013 kehtinud redaktsioonis) ei ole vastuolus Eesti Vabariigi põhiseadusega. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Margus Tsahkna sotsiaalkaitseminister Katre Pall 626 9244 [email protected] Jaanus Põldmaa 626 9328 [email protected] 3 (3)