Kohtulahendi saatmine

RIIGIKOHUS ÜLDKOGU KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-67-15 Otsuse kuupäev 11. aprill 2016 Kohtukoosseis Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Henn Jõks, Peeter Jerofejev, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Saale Laos, Viive Ligi, Jaak Luik, Ivo Pilving, Jüri Põld, Paavo Randma, Malle Seppik ja Tambet Tampuu Kohtuasi Vello Jõgisoo kaebus Kose Vallavolikogu 16. jaanuari 2014. a otsuse nr 42 tühistamiseks ja Kose Vallavolikogu 3. detsembri 2013. a otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamiseks osas, millega jäeti kaebajale määramata kuue kuu ametipalga suurune hüvitis, ning vastustaja kohustamiseks otsustama kaebajale tema kuue kuu ametipalga suuruse hüvitise määramine ja väljamaksmine Menetlusosalised Kaebaja Vello Jõgisoo Vastustaja Kose vald, volitatud esindaja vandeadvokaat Raini Nõu Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 29. mai 2015. a otsus haldusasjas nr 3-14-50181 Menetluse alus Riigikohtus Kose valla kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON 1. Tunnistada Kose Vallavolikogu 21. augusti 1997. a määrusega nr 2 "Vallaametnike sotsiaalsed garantiid" kinnitatud "Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra" p 2.1 põhiseaduse vastaseks. 2. Rahuldada Kose valla kassatsioonkaebus osaliselt. 3. Tühistada Tallinna Halduskohtu 6. juuni 2014. a otsuse haldusasjas nr 3-14-50181 resolutsiooni punkt 4 ja Tallinna Ringkonnakohtu 29. mai 2015. a otsuse samas asjas resolutsiooni punkt 3 osas, millega ringkonnakohus jättis muutmata halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 4. Teha selles osas uus otsus, millega rahuldada Vello Jõgisoo kohustamiskaebus osaliselt ja kohustada Kose valda kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 541 lg 1 p 1 alusel otsustama Vello Jõgisoole kuni nelja kuu ametipalga suuruse täiendava hüvitise määramise üle. 4. Muus osas jätta ringkonnakohtu otsus muutmata. 5. Tagastada Kose vallale kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Kose Vallavolikogu kinnitas 12. novembri 2009. a otsusega nr 5 Kose vallavanema valimise protokolli, mille kohaselt osutus valituks Vello Jõgisoo. 2. Kose Vallavolikogu tegi 3. detsembril 2013 otsuse nr 20 (otsus nr 20), millega otsustas järgmist: 1) maksta V. Jõgisoole vallavanema ametist vabastamisel saamata jäänud töötasu 159 eurot ja 99 senti ning hüvitist kasutamata jäänud puhkuse eest 1638 eurot ja 17 senti (p 1); 2) maksta V. Jõgisoole hüvitist kohaliku omavalitsuse volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päevale eelnenud kahe aasta vastava ametikoha kuu keskmise ametipalga kuuekordses ulatuses 9081 eurot ja 55 senti (p 2); 3) maksta V. Jõgisoole ametist vabastamisel seoses volituste tähtajalise lõppemisega hüvitist kahe ametipalga ulatuses 3040 eurot (p 3); 4) kohustas ametist vabastatud vallavanemat andma asjaajamise uuele vallavanemale üle 3. detsembril 2013 (p 4). 3. Otsust põhjendati sellega, et Kose Vallavolikogu 12. novembri 2009. a otsusega nr 5 kinnitati Kose vallavanema valimise protokoll, mille kohaselt osutus valituks V. Jõgisoo. 20. oktoobril 2013 toimusid kohaliku omavalitsuse valimised ning V. Jõgisood ei valitud uueks ametiajaks valla­vanemaks ning vallavalitsuse uue koosseisu kinnitamisest loetakse ta vallavanema ametist kohaliku oma­valitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 29 lg 3 alusel vabastatuks. Otsuse nr 20 õiguslike alustena märgiti KOKS § 22 lg 1 p 17, § 29 lg 3, § 49 lg 43, § 541 lg 1 p 1 ja lg 3, töölepingu seaduse § 71 ja Kose Vallavolikogu 16. detsembri 2011. a määruse nr 85 "Kose valla põhimäärus" § 20 lg 1 p 17 ja § 40 lg 3. 4. V. Jõgisoo esitas Kose Vallavolikogu otsuse nr 20 peale vaide, taotledes otsuse muutmist ja täiendava hüvitise määramist Kose Vallavolikogu 21. augusti 1997. a määrusega nr 2 "Valla­ametnike sotsiaalsed garantiid" (määrus nr 2) kinnitatud "Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra" (määrusega nr 2 kinnitatud kord) p 2.1 alusel. 5. Kose Vallavolikogu jättis 16. jaanuari 2014. a otsusega nr 42 vaide rahuldamata põhjusel, et määruse nr 2 andmise ajal puudus sellise määruse andmiseks volitusnorm. Määrus ei ole kooskõlas kehtiva õigusega. Tuleb lähtuda kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest ja jätta määrus kohaldamata osas, milles see pole kooskõlas seadusega. Uue avaliku teenistuse seaduse (ATS) jõustumisest 1. aprillil 2013 ei olnud vallavanem enam ametnik. Seega ei laienenud kaebajale ametnikele ettenähtud sotsiaalsed garantiid. Määrust nr 2 ei ole kordagi rakendatud. Täiendava hüvitise maksmine kaebajale ei ole otstarbekas ega kooskõlas rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku kasutamise põhimõttega. 6. V. Jõgisoo esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamiseks osas, millega jäeti kaebajale määramata kuue kuu ametipalga suurune hüvitis, ning vastustaja kohustamiseks otsustama kaebajale tema kuue kuu ametipalga suuruse hüvitise määramine ja maksmine. Samuti taotles kaebaja otsuse nr 42 (vaideotsuse) tühistamist. Kaebaja leidis, et määrus nr 2 kehtib, selle tühisuse aluseid ei ole ja määrust tuleb kohaldada. Määruse nr 2 vastuvõtmise ajal ei olnud kohustust määrust avaldada, vaid teha see vallakantseleis kättesaadavaks. Kui vastustaja väidab, et määrus nr 2 ei kehtinud, peab ta seda tõendama. 7. Kaebaja oli seisukohal, et määrus nr 2 reguleerib kohaliku elu küsimusi, mida põhiseadus (PS) lubab kohaliku omavalitsuse autonoomia garantiist lähtudes reguleerida ilma seaduses sätestatud volitus­normita. Määrus nr 2 ei riiva haldusväliste isikute õigusi. KOKS § 541 ja määruse nr 2 samaaegne kohaldamine ei ole välistatud, sest need näevad ette hüvitise erinevatel asjaoludel. Kuigi KOKS § 541 näeb volikogule ette kaalutlusõiguse hüvitise määramisel ja selle suuruse otsustamisel, ei keela seadus volikogul kehtestada lisagarantiisid. KOKS § 541 näeb ette sotsiaalsete garantiide miinimumi. Selline tõlgendus on kooskõlas Euroopa kohaliku omavalitsuse hartaga ja KOKS § 22 lg 1 p 35 ja § 541 süstemaatilise tõlgendamisega. Kuigi KOKS § 541 on kehtinud üle 10 aasta, ei ole vastustaja määrust nr 2 muutnud ega kehtetuks tunnistanud. Sellest järeldub vastustaja soov näha ette KOKS § 541 lg-s 1 sätestatust suuremad tagatised. Viited avaliku teenistuse seadusele ei ole asjakohased. Vallavanem teostab avalikku võimu. 8. Tallinna Halduskohus rahuldas otsusega kaebuse osaliselt (resolutsiooni p 1). Halduskohus tunnistas otsuse nr 20 õigusvastaseks osas, millega jäeti kaebajale määramata hüvitis määrusega nr 2 kinnitatud korra p 2.1 alusel (p 2). Halduskohus tühistas vaideotsuse (p 3) ja kohustas Kose valda määrama, välja arvutama ja maksma kaebajale tema nelja kuu ametipalga suuruse hüvitise määrusega nr 2 kinnitatud korra p 2.1 alusel (p 4). Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata kaebajale tema kahe kuu ametipalga suuruse hüvitise väljamaksmiseks kohustamise nõudes (p 5). Kaebaja kasuks mõisteti välja menetluskulu 10 eurot ja ülejäänud osas jäeti menetluskulud menetlus­osaliste endi kanda (p 6). Halduskohus põhjendas otsust järgmiselt: 1) otsuses nr 20 ei võetud seisukohta määruse nr 2 kehtivuse või selle alusel hüvitise maksmise kohta. Seetõttu puudus kaebajal võimalus taotleda otsuse nr 20 tühistamist osas, mida pole tehtud. Küll aga saab kohus kontrollida täiendava hüvitise maksmata jätmise õiguspärasust. Õigusvastasuse tuvastamine on kohustamisnõude rahuldamise eelduseks. Kaebaja ei vaidlustanud kaebuses üksnes vaideotsust, vaid esitas selle tühistamise nõude koos vaides esitatud nõudega. Seetõttu puudub alus jätta vaideotsuse peale esitatud tühistamisnõue läbi vaatamata. Juhul, kui kohus rahuldab kaebuse ja kohustab vastustajat kaebajale täiendavat hüvitist määrama, ei ole otsuse nr 20 kehtivus kohtuotsuse täitmist takistavaks asjaoluks. Vastustaja saab täiendava hüvitise määramiseks kas otsust nr 20 muuta või määrata hüvitise uue haldusaktiga; 2) vallavanemale hüvitise määramine on kohaliku omavalitsuse otsustuspädevusse kuuluv kohaliku elu küsimus, mille reguleerimiseks ei pea seaduses olema volitusnormi (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 90). Kohalikul omavalitsusel on õigus otsustada, kas ja millistel tingimustel ta peab vajalikuks maksta volikogu ja valitsuse liikmetele hüvitisi. HMS § 92 lg 2 järgi tuleb määruses viidata määruse andmise aluseks olevale volitusnormile. Samas ei näe HMS ette, et volitusnormile viitamata jätmine toob kaasa määruse kehtetuse (HMS § 93) või tühisuse (HMS § 94). Volitusnormile viitamata jätmine mõjutab küll määruse õiguspärasust, kuid määruse õigusvastasus ei mõjuta iseenesest määruse kehtivust; 3) kaebaja ega vastustaja ei ole esitanud tõendeid, et määrus nr 2 avalikustati vallakantseleis välja­panekuga või avaldati valla ajalehes. Volikogu õigusaktide avalikustamist puudutav informatsioon saab olla eelkõige kohaliku omavalitsuse organil endal, mistõttu on tõendamiskoormuse kaebajale panemine meelevaldne. Üldjuhul tuleb eeldada, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid on pärast nende vastuvõtmist ka õiguspäraselt avalikustatud, kui puudub alus selles asjaolus kahelda. Praegusel juhul ei ole vastustaja oma väidet määruse nr 2 avalikustamata jätmise kohta põhjendanud ega usutavalt põhistanud. Riigi Teataja andmetel on määrus nr 2 kehtiv praeguse ajani. Määruse nr 2 saatmine 2013. a lõpus Riigi Teatajas avaldamiseks näitab vastustaja veendumust, et tegu on kehtiva õigusaktiga. Vastustaja ei ole väitnud, et määrus nr 2 on kehtetuks tunnistatud. Määrusest endast ei nähtu selle kehtivusaega. Praegusel ajal reguleerib volikogu pädevust määrata vallavanemale hüvitis KOKS § 22 lg 1 p 19. See ei tähenda, et volikogu pädevus on muutunud. Seda on vaid seadusega täpsustatud. Tegemist ei ole volitusnormi kehtetuks tunnistamise juhtumiga, mis annaks HMS § 93 lg 1 alusel õiguse lugeda määruse kehtivus lõppenuks. HMS § 94 lg-s 2 nimetatud tühisuse aluseid ei esine; 4) kehtiv määrus on vaatamata selle võimalikule õigusvastasusele täitmiseks kohustuslik. Haldusorganil puudub õigus jätta kohaldamata määrus, mida ta peab õigusvastaseks. Selline määrus tuleb kehtetuks tunnistada. Vastustaja ei ole seda teinud. Vastupidi, ta on määruse 2013. aasta lõpus saatnud Riigi Teatajas avaldamiseks. Kehtiva määruse kohaldamata jätmist ei saa õigustada ka otstarbekuse, rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku kasutuse põhimõtetega. Sellistest põhimõtetest tuleb lähtuda määruste vastuvõtmisel. Määruse nr 2 kehtivust ei mõjuta ka vastustaja väide, et seda määrust ei ole kunagi kohaldatud; 5) KOKS § 541 ei välista kohaliku omavalitsuse õigust näha volikogu ja vallavalitsuse liikmetele ette lisagarantiisid. Täiendava hüvitise määramise õigus ei muuda KOKS § 541 sisutuks, sest see näeb ette n-ö seadusjärgse miinimumtaseme, millele on vallavanemal õigus, kui kohaliku oma­valitsuse õigusaktid ei näe ette soodsamat regulatsiooni; 6) KOKS § 49 lg 42 järgi ei või vallavanemale maksta sellist lisatasu, hüvitist või toetust ega rakendada tema suhtes selliseid soodustusi, mida volikogu ei ole otsustanud. Praegusel juhul tuleb hüvitise saamise õigus volikogu vastuvõetud määrusest. Volikogu ei või piirata vallavanemale seaduses ettenähtud hüvitiste maksmist. Keelatud pole aga seaduses ettenähtust suurema hüvitise või täiendaval alusel hüvitise määramine. Määruse nr 2 alusel hüvitise määramine ei too kaasa ka alusetut rikastumist, sest hüvitise määramiseks on olemas õiguslik alus – volikogu määrus; 7) määrusega nr 2 kinnitatud korra p 2.1 näeb vallavanemale ametist vabastamisel ette 6 kuu ametipalga suuruse hüvitise, kui vabastamine toimub volituste tähtaja lõppemise ja uueks tähtajaks ametisse kinnitamata jätmise tõttu. Tegemist on KOKS § 541 lg 1 p-s 1 reguleeritud olukorraga. Seega puudub kaebajal lisaks KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel määratud 2 kuu ametipalga suurusele hüvitisele õigus saada täiendavalt määrusega nr 2 kinnitatud korra alusel 6 kuu ametipalga suurust hüvitist. Kaebajal on määruse nr 2 alusel õigus nõuda täiendavalt 4 kuu ametipalga suurust hüvitist. KOKS § 541 lg 3 alusel määratud hüvitisega praegusel juhul arvestada ei saa, sest see määrati teistel asjaoludel ja alusel. Kui KOKS § 541 lg 1 annab volikogule kaalutlusõiguse, otsustamaks hüvitise suuruse üle, siis korra p-ga 2 on vallavolikogu ise piiranud oma kaalutlusõigust ja näinud igal juhul ette 6 kuu ametipalga suuruse hüvitise maksmise. Seega ei pea kohus saatma asja vastustajale uue kaalutlusotsuse tegemiseks. Kohus saab teha vastustajale kohustava ettekirjutuse konkreetses suuruses hüvitise määramiseks (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 41 lg 3). 9. Kose vald esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsus osas, millega kaebus rahuldati, ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. 10. Tallinna Ringkonnakohus jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata (otsuse resolutsiooni punkt 1). Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 2 ja jättis V. Jõgisoo kaebuse otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamise nõude osas rahuldamata (otsuse resolutsiooni punkt 2). Muus osas jättis ringkonnakohus halduskohtu otsuse muutmata (otsuse resolutsiooni punkt 3). Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jäeti nende endi kanda. Ringkonna­kohus põhjendas otsust järgmiselt: 1) kohtuvaidluse põhiküsimuseks on see, kas vastustaja on kohustatud lisaks otsuses nr 20 märgitud hüvitistele maksma kaebajale veel täiendavat hüvitist. Kose Vallavolikogu tegi 3. detsembril 2013 otsuse selle kohta, millised hüvitised tuleb kaebajale ametist vabastamisel maksta. Kaebaja esitas vallavolikogule vaidena pealkirjastatud pöördumise, milles soovis täiendava hüvitise määramist määruse nr 2 punkti 2.1 alusel. Kose Vallavolikogu tegi 16. jaanuaril 2014 otsuse nr 42 "Vaide rahuldamata jätmine", millega keeldus kaebajale täiendava hüvitise maksmisest; 2) otsus nr 20 ei ole õigusvastane haldusakt pelgalt põhjusel, et see ei sisalda otsustust kõigi hüvitiste kohta, mida isikul on ametist vabastamisel õigus saada. Õigusvastane saab olla tegevusetus ja hüvitise maksmisest keeldumine. Kaebaja õiguste kaitseks ei ole vallavolikogu 3. detsembri 2013. a otsuse õigusvastasuse tuvastamine vajalik. Tema õiguste kaitseks piisab hüvitise maksmisest keeldumise tühistamisest ja hüvitise maksmiseks kohustamisest, mida halduskohus on otsuse resolutsiooni p-des 3 ja 4 ka teinud. Hüvitise maksmata jätmise õigusvastasuse tuvastamine on kohustamisnõudega hõlmatud. Seetõttu tühistab ringkonnakohus halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 2, millega halduskohus tunnistas Kose Vallavolikogu 3. detsembri 2013. a otsuse nr 20 õigusvastaseks osas, millega jäeti kaebajale määramata hüvitis määrusega nr 2 "Vallaametnike sotsiaalsed garantiid" kinnitatud "Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra" p 2.1 alusel. Halduskohtu otsuse resolutsiooni p 2 tühistamine ei tähenda, et ringkonnakohus jätab kaebaja kaebuse sisuliselt rahuldamata suuremas osas, kui seda tegi halduskohus, ega ka valla apellatsioonkaebuse rahuldamist, sest vaidluse lahendamise seisukohast olulised otsustused (halduskohtu otsuse resolutsiooni p-d 3 ja 4) jäävad muutmata; 3) halduskohus on veenvalt põhjendanud, miks saab ja tuleb korraga kohaldada KOKS § 541 ja määrust nr 2, st maksta hüvitis välja nii seaduse kui ka valla üldakti alusel. Ringkonnakohus nõustub vastavate põhjendustega neid kordamata. Samuti nõustub ringkonnakohus halduskohtu põhjendustega, et kehtiv määrus on täitmiseks kohustuslik, sõltumata selle võimalikust õigusvastasusest, rakendamise mahust ning vastavusest rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku kasutuse põhimõtetele. Haldusorganil puudub õigus jätta kohaldamata määrus, mida ta peab õigus­normidega vastuolus olevaks, kuid mis sellegipoolest kehtib; 4) apellant leiab muu hulgas, et kohus ei pööranud küllaldast tähelepanu avaliku teenistuse seadusele ning valla põhimäärusele, millest lähtudes anti määrus nr 2. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu käsitlusega, mille kohaselt rakendub määruse nr 2 sisust nähtuvalt HMS § 90 lg-s 2 viidatud enesekorraldusõigus, mille kohaselt võib kohaliku elu küsimuse korraldamiseks anda kohaliku omavalitsuse organ määruse volitusnormita. Seega ei ole määravat tähendust vastustaja käsitlusel, et avaliku teenistuse seadusest ja valla põhimäärusest ei tulene volitusnormi määruse nr 2 andmiseks; 5) vastustaja väidab, et määrus nr 2 ei olnud otsuse nr 20 tegemise ajal jõustunud. HKMS § 59 lg 1 sätestab, et menetlusosaline peab tõendama neid asjaolusid, millele tema väited tuginevad. Ringkonna­kohus leiab, et olukorras, kus mingi asjaolu tagantjärele kontrollimine ei ole üheselt võimalik, tuleb lähtuda selle asjaolu esinemise või puudumise tõenäosusest ja elulisest usutavusest ning selle kohta eksisteerivatest tõenditest. Põhjendatud on eeldada kohaliku omavalitsuse tegevuse seaduslikkust, sh vastuvõetud üldaktide nõuetekohast avalikustamist. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et püstitades kahtluse määruse nr 2 nõuetekohase avalikustamise suhtes, peab vald esitama vähemalt asjaolud, mis viitaksid määruse avaldamata jätmise võimaluse tõenäosusele. Vastustaja ei ole esitanud asjaolusid või tõendeid, mis seaksid määruse nr 2 avalikustamise põhjendatud kahtluse alla, rääkimata sellest, et see oleks usaldusväärselt tõendatud; 6) halduskohus hindas asjaolusid vastustajast erinevalt ja jõudis teistsugustele järeldustele kui vastustaja. Sellega on ühtlasi põhjendatud, miks ei nõustu kohus valla seisukohtadega. Halduskohus on analüüsinud vastustaja põhjendusi, mis on vaidluse lahendamise seisukohast olulised; 7) pooled ei ole apellatsiooniastme menetluskulude väljamõistmist taotlenud ega menetluskulude nimekirja kohtule esitanud. Seega jäävad poolte võimalikud menetluskulud nende endi kanda. 11. Kose vald esitas kassatsioonkaebuse, milles palus tühistada ringkonnakohtu otsuse punktid 1 ja 3 ning saata asi ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks. Kassaator väitis järgmist: 1) ringkonnakohus ei põhjendanud, miks ta ei nõustu apellandi väitega, et halduskohus ei vastanud selgelt vastustaja vastuväitele, mille järgi kaebaja pole selgitanud ega põhjendanud, kuidas rikub otsuse nr 20 kohta tehtud vaideotsus kaebaja õigusi vaide esemest sõltumata; 2) ringkonnakohus ei põhjendanud, miks ta ei nõustu vallaga, et valda ei ole võimalik kohustada andma uut haldusakti, mis tähendaks otsuse nr 20 muutmist, ja et selline kohustamine oleks võimalik pärast otsuse nr 20 tühistamist; 3) kui ka määrust nr 2 tulnuks kohaldada, on oluline, et kaebajale on otsusega nr 20 otsustatud raha välja maksta. Raha kogusummas 12 121 eurot ja 55 senti (kuue kuu keskmine ametipalk 9081 eurot 55 senti + kahe kuu ametipalk 3040 eurot) on kaebajale ka välja makstud. Ringkonnakohtu otsusest ei nähtu, miks pole võimalik vallaga nõustuda, et halduskohtu otsuses puuduvad veenvad motiivid, ja miks pole tõesed järgmised valla järeldused: KOKS § 541 ja määrust nr 2 ei saa korraga kohaldada, st maksta hüvitist nii seaduse kui ka valla üldakti alusel; KOKS § 541 ja määruse nr 2 eesmärk on kokkulangev – maksta vastavate eelduste olemasolul ka endisele vallavanemale hüvitist; kõnealusel juhul erinevad mõneti hüvitamise eeldused ja ulatus; faktiliselt on kaebaja määruse nr 2 järgse hüvitise – 6 kuu ametipalga – KOKS § 541 alusel kätte saanud; 4) ringkonnakohus jättis tähelepanuta apellandi väite, et halduskohus ei analüüsinud määruse mitte­vastavust kehtivale õigusele; 5) määrus nr 2, mis ei näe ette kaalutlusõigust, on vastuolus kaalutlusõigust sätestava KOKS § 541 lg-ga 1; 6) haldusorgan peab tulenevalt PS § 3 lg-st 1 rakendama kehtivat seadust ega saa jätta normi kohaldamata isegi, kui leiab, et see on põhiseadusega vastuolus. Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt (PS § 154). Seega on orientiiriks just seaduste alusel tegutsemine. Põhiseaduse § 154 lg 1 tekstiosa "tegutsevad seaduste alusel" tuleb mõista kui seaduslikkuse nõuet. Seega peab kohalik omavalitsus küsimused lahendama vastavuses seadustega. Kui kohaliku omavalitsuse üldakt, millega otsustatakse omavalitsuse pädevusse kuuluvaid kohaliku elu küsimusi, on vastuolus seadusega, siis on see üldakt seadusvastane sellele vaatamata, et lahendatakse kohaliku elu küsimust (vt ka Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-11-08). Võim (kaasa arvatud kohalik omavalitsus) on kohustatud tagama mitte üksnes määruse andmise ajal selle kooskõla põhiseaduse ja seadustega, vaid ka jälgima varem kehtima hakanud määruste kooskõla uute seadustega. Riigikohus tõdes asjas nr 3-4-1-14-04, et põhiseaduse § 3 lg 1 esimesest lausest ja § 154 lg-st 1 tulenev seaduslikkuse nõue tähendab, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid peavad olema kooskõlas seadustega ja kui küsimus on seadusega reguleeritud, ei ole kohalikul omavalitsusel õigust seadust ignoreerida ega iseseisvalt oma võimuvolitusi, sh õigustloovat pädevust laiendada. Kaevatavast otsusest ei selgu, miks ringkonna­kohus jättis eeltoodu tähelepanuta; 7) vastuolu KOKS § 541 lg 1 ja määruse nr 2 vahel on ületatav ka selliselt, et seaduslikkuse põhimõttest tulenevalt jäetakse määrus kohaldamata; 8) kusagilt ei nähtu, et kohaldada tuleb määrust, mis pole kooskõlas kehtiva õigusega. Õigusvastase määruse kohaldamise keeld tuleneb ka Riigikohtu otsuse haldusasjas nr 3-3-1-79-08 punktist 22; 9) volikogul puudus õiguslik alus (delegatsiooninorm) määruse nr 2 andmiseks; 10) määrus nr 2 ei vasta ka 1. aprillist 2013 kehtima hakanud uuele avaliku teenistuse seadusele; 11) määruse nr 2 juurde käiva korra punkt 1 sätestab, et määrust rakendatakse vallavolikogu poolt tema volituste ajaks ametisse valitud vallavolikogu esimehele ja vallavanemale ning volikogu nimetatud isikutele ja teistele vallaametnikele avaliku teenistuse seaduse tähenduses. Vallavanem ja volikogu esimees on valitavad isikud ja kehtiva ATS § 2 lg 3 p-de 9 ja 10 järgi ei saa neid käsitada ametnikena; 12) halduskohus jättis tuvastamata, kas määrus nr 2 on omal ajal üldse jõustunud. Ringkonnakohus ei põhjendanud, miks vald peab tõendama, et määrust pole avaldatud ja määrus pole jõustunud. Tõendamiskoormis on kaebajal. Määruse andmise ajal kehtinud KOKS § 23 lg 1 sätestas, et volikogu määrused avalikustatakse enne jõustumist valla või linna põhimääruses sätestatud korras; 13) Kose vald väitis, et halduskohus ei tuvastanud, et vald toimis vaide läbivaatamisel vääralt. Ringkonna­kohus sellele väitele ei vastanud. Ka ei lükanud ringkonnakohus ümber valla järgmisi järeldusi. HMS § 83 lg 1 järgi tuli vaide läbivaatamisel kontrollida haldusakti õiguspärasust ja otstarbekust. Kose Vallavolikogu kontrollis seda nõuetekohaselt. Ka 21. augustil 1997 kehtinud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses puudus alus valla- või linnaametnikele sotsiaalsete garantiide kehtestamiseks. Alles 30. septembril 1999 vastu võetud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse jõustumisega anti omavalitsuste volikogudele pädevus kehtestada valla- või linnaametnike sotsiaalsed garantiid. Seega sätestati alles siis volitusnorm nende garantiide kehtestamiseks. Vallavolikogu ei tuginenud määruse nr 2 andmisel kohaliku omavalitsuse korralduse seadusele. Ka hiljem pole vallavolikogu korrigeerinud seda määrust viitega KOKS § 22 lg 1 p-le 35. Kose Vallavolikogu ei ole määrust nr 2 valitavate isikute suhtes kordagi rakendanud. Otsus nr 20 oli lisaks õiguspärasusele ka otstarbekas, s.o säästlik, tõhus ja mõjus. Kui oleks otsustatud kohaldada määrust nr 2, tulnuks kaebajale maksta lisaks juba volikogu otsuses nr 20 märgitud 9081 eurole 55 sendile ja 3040 eurole veel 9081 eurot 55 senti kuni 9120 eurot. KOKS § 541 lg 3 järgi määratud hüvitis 9081 eurot 55 senti kaeti Kose vallale laekunud ühinemistoetusest. KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel määratud hüvitis 3040 eurot maksti valla eelarvest. Määruse nr 2 järgne täiendav hüvitis tulnuks/tuleks hüvitada valla omavahenditest. Määruse nr 2 kohaldamata jätmine on valla seisukohast raha tõhus ja säästlik kasutamine. 12. Kaebaja oli vastuses kassatsioonkaebusele seisukohal, et ringkonnakohtu otsus on seaduslik. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI MÄÄRUS 13. Riigikohtu halduskolleegium tegi 2. detsembril 2015 määruse, millega andis haldusasja lahendamise HKMS § 228 lg 1 p 3 alusel üle Riigikohtu üldkogule, kuna leidis, et määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 võib olla põhiseadusega vastuolus. 14. Kolleegium oli seisukohal, et määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 võib olla alates KOKS § 541 lg 1 jõustumisest – 15. oktoobrist 1999 – läinud vastuollu PS § 154 lg-ga 1, mis nõuab, et ka kohaliku elu küsimuses antud volikogu määrus oleks kooskõlas seadusega. Võimalik vastuolu seisneb selles, et määrusega nr 2 kehtestatud korra punkti 2.1 järgi kuni kaheksa aastat ametis olnud vallavanemale määratav hüvitise ülemmäär on suurem, kui sätestab KOKS § 541 lg 1. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD 15. Õiguskantsler leiab, et korra punkt 2.1 on kehtiv ja kohaldatav, seega asjassepuutuv norm, kuid üksnes osaliselt. Asjassepuutuvas osas on korra punkt 2.1 põhiseadusega kooskõlas. 16. Tuleb lähtuda eeldusest, et määrus nr 2 oli kehtiv juba enne Riigi Teatajas avaldamist (14. detsembril 2013), kuna pole tõendatud, et määrus ei olnud enne seda korra kohaselt avaldatud. Isegi juhul, kui Kose vald suudaks tõendada, et määrust ei olnud varem avaldatud, ei muudaks see lõpptulemust, kuna vaideotsuse tegemise ajal (16. jaanuaril 2014) oli määrus juba Riigi Teatajas avaldatud. Kuna määruse § 2 kohaselt kehtis määrus alates vastuvõtmisest, s.o 21. augustist 1997, kehtestati määrus tagasiulatuvalt. Määrus nr 2 ei olnud ka kehtivust kaotanud ega vajanud volitusnormi, kuna reguleeris kohaliku elu küsimust ja ei riivanud põhiõigusi. 17. Kehtivat määrust ei saa jätta kohaldamata. Sätte kohaldamist ei välista ka asjaolu, et ATS kohaselt ei ole vallavanem enam ametnik. Hüvitise neljakordses ulatuses väljamaksmist ei välista ka see, et kaebajale on makstud juba hüvitist KOKS § 541 lõike 3 alusel. Täidetud on nii KOKS § 541 lõike 1 punkti1 kui ka lõike 3 kohaldamise eeldused. 18. Korra punkt 2.1 on asjassepuutuv üksnes osas, mille kohaselt tuleb üle kaheksa aasta valla­vanema ametis olnud isikule maksta ametist vabastamisel seoses volituste tähtajalise lõppemisega ja uueks tähtajaks ametisse kinnitamata jätmisega hüvitist kuue kuu ametipalga ulatuses. Selles osas on korra punkt 2.1 põhiseadusega kooskõlas, sest seal ettenähtud hüvitis ei ületa KOKS § 541 lõikega 1 rohkem kui kaheksa aastat ametis olnud vallavanemale maksta lubatavat hüvitise määra. Volikogu on määrusega piiranud endale seadusega antud kaalutlusruumi, kuid see ei muuda korra punkti 2.1 põhiseadusvastaseks. Volikogu võib enda määruse normi vajaduse korral muuta või kehtetuks tunnistada. Hüvitise suuruse otsustamisel aitab seadusega antud kaalutlusruumi täpsustamine määrusega pealegi tagada võrdset kohtlemist. 19. Asjassepuutumatus osas on korra punkt 2.1 aga põhiseadusvastane seetõttu, et selles sätestatud hüvitise ülemmäär on kaks kuni kaheksa aastat ametis olnud vallavanema jaoks suurem, kui lubab KOKS § 541 lõige 1. 20. Õiguskantsler märgib veel, et soodustava normi põhiseaduspärasuse kontrollimisel ei saa lähtuda tavapärasest asjassepuutuvuse kriteeriumist õiguspärase ootuse põhimõtte kohaldumise tõttu. Õiguspärase ootuse põhimõttest tulenevalt peaks kohus ka korra punkti 2.1 põhiseadusega vastuolu korral selle normiga lubatud hüvitise kaebajale välja mõistma. Kui isik vaidlustab teda soodustava normi kohaldamata jätmist, peab kohus arvestama, et isikul on õiguspärane ootus, et kuni soodustav norm kehtib, siis seda rakendatakse tema suhtes. Kui kohus tuvastab soodustava normi põhiseadus­vastasuse, siis tuleks kohtul ühelt poolt kaaluda isiku õiguspärast ootust, et teda soodustavat kehtivat normi kohaldatakse tema suhtes. Teisalt on kaalukausil avalik huvi, et põhiseadusega vastuolus olev norm jäetakse kohaldamata. Avaliku huvina saab arvesse võtta avaliku ressursi säästlikku ja otstarbekat kasutamist. Just sellest huvist lähtudes on seadusandja piiranud otsustusruumi KOKS § 541 lõikega 1, kehtestades hüvitise maksimummäära. Kuna kaebaja töötas vallavanemana üle 8 aasta, on praegusel juhul hüvitise maksimummääraks kuni kuue kuu ametipalk. Ka korra punktis 2.1 ettenähtud hüvitise suurus ei ületa seadusega lubatut. Seega tuleb praegusel juhul nii õiguspärase ootuse põhimõtet arvestavaks kui ka avaliku huviga kooskõlas olevaks lahenduseks pidada, et kaebaja saab volituste tähtajalise lõppemisega seoses korra punktis 2.1 ettenähtud hüvitist kuue kuu ametipalga ulatuses. Kuna volikogu määras kaebajale juba sel alusel kahe kuu ametipalga, siis tuleks kohtul vajaliku tulemuse saavutamiseks välja mõista nelja kuu ametipalga suurune hüvitis. See aga tähendab, et kohtul tuleks teha sama otsus nii korra punkti 2.1 põhiseadusvastasuse kui ka põhiseaduspärasuse korral. 21. Justiitsminister leiab, et korra punkt 2.1 on asjassepuutuv ja põhiseadusega vastuolus. Kuna vallavanema volituste tähtajalise lõppemise tõttu ametist vabastamisel makstava hüvitise suurus ja maksmise tingimused on KOKS-s reguleeritud, ei ole seda küsimust jäetud kohaliku omavalitsuse otsustada. Omavalitsus võiks volitusnormi alusel täpsustada seaduse regulatsiooni, jäädes seadusega ettenähtud piiridesse. Määrus nr 2 on antud ilma volitusnormita, sellega ette nähtud hüvitise maksmise tingimused on erinevad ja hüvitis oluliselt suurem kui seaduses. 22. Riigihalduse minister leiab, et korra punkt 2.1 tuleb tunnistada põhiseaduse vastaseks ja jätta kohaldamata. Minister leiab, et korraga ei saa kohaldada KOKS § 541 lõiget 1 ja lõiget 3 ning praegusel juhul oleks tulnud hüvitis määrata üksnes KOKS § 541 lõike 3 alusel. 23. Kaebaja on seisukohal, et põhiseaduslikkuse järelevalve ei ole lubatav, kuna vaidlusalust sätet tuleb tõlgendada põhiseadusega kooskõlas. Kuna kaebaja töötas Kose vallavanemana rohkem kui 8 aastat, tuleks talle määrata hüvitis, mille suurus ei ületa KOKS § 541 lõike 1 punktis 1 sätestatud määra. KOKS § 541 tuleb tõlgendada poliitiliste ametnike kaitse sättena ja volikogu võib kehtestata selles ette nähtust ulatuslikuma kaitse. Täiendavas arvamuses on kaebaja seisukohal, et korra punkti 2.1 ei muuda põhiseadusvastaseks see, et volikogu on piiranud endale seadusega antud kaalutlusruumi. Kaalutlusruumi täpsustamine hüvitise suuruse otsustamisel aitab tagada võrdset kohtlemist ega riiva kellegi teise põhiõigusi. Kaebaja märkis, et esitas tõendid selle kohta, et töötas Kose vallavanemana alates 2000. aastast, alles Riigikohtu menetluses, kuna halduskohtus ja ringkonna­kohtus ei olnud selliste tõendite esitamine vajalik. 24. Vastustaja väidab, et korra punkt 2.1 ei olnud kohaldatav vastuolu tõttu KOKS §-ga 541. KOKS § 541 on imperatiivne norm, mistõttu ei tohi volikogu määrust andes selle raamest väljuda. Korra punkt 2.1 on vastuolus PS § 154 lõikega 1. Täiendavas arvamuses märgib vastustaja, et kaebaja on Riigikohtu menetluses esitanud faktilisi väiteid ja tõendeid, mida ta varasemas menetluses ei esitanud, ja need tuleks jätta tähelepanuta. VAIDLUSALUNE SÄTE 25. Kose Vallavolikogu 21. augusti 1997. a määrusega nr 2 "Vallaametnike sotsiaalsed garantiid" kinnitatud "Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra" punkt 2.1: "Vallavolikogu poolt ametisse valitavatele ja isikutele makstakse ametist vabastamisel hüvitist kuue kuu ametipalga ulatuses, kui nad on töötanud vastaval ametikohal vähemalt ühe aasta ning vabastamine toimub: 2.1. seoses volituste tähtajalise lõppemisega ja uueks tähtajaks ametisse mitte kinnitamisega; [---]." ÜLDKOGU SEISUKOHT 26. Kose Vallavolikogu otsustas 3. detsembri 2013. a otsusega nr 20 maksta kaebajale lisaks ametist vabastamisel saamata jäänud töötasule ja hüvitisele kasutamata jäänud puhkuse eest ka kuue kuu ametipalga (9081 eurot ja 55 senti) ja kahe kuu ametipalga (3040 eurot). 27. Otsuse nr 20 faktilise aluse kirjeldusest ja punktist 3 nähtuvalt määrati hüvitis 3040 eurot kaebaja kui vallavanema volituste tähtajalise lõppemise tõttu (KOKS § 541 lg 1 p 1). Otsuses nr 20 tehtud viidetest kohaliku omavalitsuse korralduse seadusele nähtub, et 9081 eurot ja 55 senti määrati kaebajale KOKS § 541 lg 3 alusel, mis näeb ette hüvitise maksmise, kui ametist vabastamine toimub volikogude algatatud valdade või linnade haldusterritoriaalse korralduse muutmise tõttu. Kose ja Kõue vald ühinesid sügisel 2013. Valla kodulehe andmetel tekkis uus Kose vald volikogu valimis­tulemuste väljakuulutamisel 26. oktoobril 2013. 28. Vaidlust ei ole selle üle, et otsuses nr 20 nimetatud summad on kaebajale välja makstud. Kuid kaebaja soovis ka vallavolikogu määrusega nr 2 kinnitatud korra punktiga 2.1 sätestatud kuue kuu palga suurust hüvitist lisaks nendele hüvitistele, mis talle määrati otsusega nr 20. 29. Halduskohus rahuldas kaebuse osaliselt (otsuse resolutsiooni p 1). Halduskohus tunnistas otsuse nr 20 õigusvastaseks osas, millega jäeti kaebajale määramata hüvitis määrusega nr 2 kinnitatud korra p 2.1 alusel (p 2), ning tühistas vaideotsuse (p 3) ja kohustas Kose valda määrama, välja arvutama ja maksma kaebajale tema nelja kuu ametipalga suuruse hüvitise määrusega nr 2 kinnitatud korra p 2.1 alusel (p 4). Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata kaebajale tema kahe kuu ametipalga suuruse hüvitise väljamaksmiseks kohustamise nõudes (p 5). Kaebaja kasuks mõisteti välja menetluskulu 10 eurot ja ülejäänud osas jäeti menetluskulud menetlusosaliste endi kanda (p 6). Ringkonnakohus jättis Kose valla apellatsioonkaebuse rahuldamata (otsuse resolutsiooni punkt 1). Tühistas halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 2 ja jättis V. Jõgisoo kaebuse otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamise nõude osas rahuldamata (otsuse resolutsiooni punkt 2). Muus osas jättis ringkonnakohus halduskohtu otsuse muutmata (otsuse resolutsiooni punkt 3). 30. Kassatsioonimenetlus toimub Kose valla kassatsioonkaebuse alusel. Kose vald ei nõustu sellega, et teda kohustati maksma kaebajale veel nelja kuu palga suurust hüvitist. 31. Riigikohtu halduskolleegiumil tekkis kassatsioonkaebust lahendades kahtlus määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 põhiseaduspärasuses. 32. Üldkogu lahendab esmalt põhiseaduslikkuse järelevalve asja (I) ja seejärel haldusasja (II). I 33. Säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohtu üldkogu hindab, peab olema kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 3 lg 3 teine lause). Määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on asjassepuutuv juhul, kui see kehtis ja seda tuli kohaldada Kose Vallavolikogu otsuse nr 20 tegemise ajal. 34. Üldkogu ei nõustu Kose vallaga, et kaebaja on kohustatud tõendama, et määrust nr 2 pole avaldatud. Valla väide, et seda määrust ei ole avaldatud, on ka paljasõnaline. Määrus nr 2 on avaldatud Riigi Teatajas IV 14.12.2013, 27 ning Riigi Teataja kande järgi on määrus hetkel kehtiv ja jõustunud 21. augustil 1997, s.o määruse nr 2 andmise päeval. Kose vald saatis määruse nr 2 kui kehtiva õigusakti Riigi Teatajale avaldamiseks justiitsministri 22. oktoobri 2012. a määrusega nr 52 vastu võetud "Kohaliku omavalitsuse üksuse aktide Riigi Teatajas avaldamiseks esitamise korra" punkti 11 alusel. 35. Seadustes pole olnud ja pole ka praegu delegatsiooninormi määruse andmiseks, mis reguleeriks määrusega nr 2 reguleeritud küsimusi. 15. oktoobril 1999 jõustunud ja 1. aprillist 2013 muudetud KOKS § 22 lg 1 p 19, samuti 15. oktoobril 1999 jõustunud ja 1. aprillist 2013 muudetud KOKS § 22 lg 1 p 35 pole volitusnormid vallavolikogu poolt ametisse valitud isikule hüvitise määramist reguleeriva määruse andmiseks. Tegemist on pädevusnormidega, milles sätestatakse volikogu ainupädevus. Asjaolu, et määruses nr 2 on abstraktne viide selle andmise ajal kehtinud avaliku teenistuse seadusele kui määruse andmise alusele, ei tähenda, et uue avaliku teenistuse seaduse jõustumisega 1. aprillil 2013 kaotas määrus HMS § 93 lg 1 alusel kehtivuse. 36. Määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 ja ka määrus tervikuna oli 1997. aastal antud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse (PS § 154 lg 1) alusel kohaliku elu küsimuse lahendamiseks ning seetõttu polnud nende kehtestamiseks vaja volitusnormi. Korra punkt 2.1 ei kaotanud kehtivust ka 15. oktoobril 1999, mil jõustus KOKS § 541 lg 1 p 1, mis reguleerib vaidlusaluse sättega sama­sisulist küsimust. Seadus ei sätestanud 1999. aastal ega sätesta ka praegu, et enesekorraldusõiguse alusel antud kohaliku omavalitsuse määrus kaotab automaatselt kehtivuse, kui jõustub sama küsimust reguleeriv seadus. Määruse automaatne kehtetus ei tulene ka kohtupraktikast. Määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 oli otsuse nr 20 vastuvõtmise ajal ja on ka praegu kehtiv. 37. Kaebajale maksti vallavanema ametist tagasiastumisel hüvitist nii KOKS § 541 lg 1 p 1 kui ka KOKS § 541 lg 3 alusel. KOKS § 541 lg 1 p 1 kohaldamise eelduseks on tagasiastumine seoses volituste tähtajalise, s.o korralise lõppemisega ja uueks tähtajaks ametisse mittevalimisega. KOKS § 541 lg 3 kohaldamise eelduseks on ametivolituste lõppemine kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise tõttu ja uueks tähtajaks ametisse mittevalimine. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus ei sätesta, et kui kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemine toimub uue volikogu koosseisu korraliste valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval, siis ei lõpe vallavanema volitused seoses volituste tähtaja korralise möödumisega, vaid erakorraliselt hoopis omavalitsusüksuste ühinemise tõttu. Seega oli vallavolikogul võimalik otsuses nr 20 määrata kaebajale hüvitis KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel, hoolimata sellest, et koos kaebaja volituste lõppemisega toimus Kose ja Kõo valla ühinemine. Ka on üldkogu seisukohal, et KOKS § 541 lg 1 p 1 ja määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 ei saa vaidluse lahendamisel jätta kõrvale põhjendusega, et kaebajale määrati otsusega nr 20 KOKS § 541 lg 3 alusel kuue ka kuu palga suurune hüvitis. Neid hüvitisi makstakse erinevatest allikatest: hüvitist KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel valla enda rahalistest vahenditest, hüvitist sama paragrahvi lõike 3 alusel aga riigilt sihtotstarbeliselt saadud rahast. Ka viimati nimetatud hüvitise alusetu määramise korral ei saa kehtiva otsuse nr 20 punkti 3 jätta kohaldamata (HMS § 60 lg 2). 38. Nii otsuses nr 20 esitatud hüvitise määramise faktilise aluse kirjeldus ja viide KOKS § 541 lg-le 1 kui ka vallavolikogu 3. detsembri 2013. a istungi protokoll näitavad, et kaebaja volitused vallavanemana lõppesid volituste tähtaja möödumise tõttu. Volikogu esimees tegi ettepaneku maksta ametist vabastamisel Vello Jõgisoole seoses volituste tähtaja lõppemisega hüvitist kahe kuu ametipalga ulatuses 3040 eurot (tl 64). Samuti nähtub samast protokollist, et volikogu liige Tiit Mäe tegi istungil ettepaneku täiendada otsust selliselt, et V. Jõgisoole makstaks määruse nr 2 alusel hüvitisena kuue kuu palk, sest määruse nr 2 punkt 2 ütleb väga selgelt, et volikogu poolt ametisse valitavatele isikutele makstakse hüvitist kuue kuu ametipalga ulatuses, kui nad on töötanud vastaval ametikohal vähemalt ühe aasta ning vabastamine toimub seoses volituste tähtaja lõppemisega ja uueks tähtajaks ametisse kinnitamata jätmisega (tl 64). Sellele vastas volikogu esimees, et määruse nr 2 aluseks oli vana avaliku teenistuse seadus, mis on kehtetuks tunnistatud (tl 64). Järgnes otsuse nr 20 hääletamine. T. Mäe ettepanekut ei toetatud. 39. Üldkogu märgib, et seaduses tuleks kindlaks määrata, kas neid kahte hüvitist saab korraga maksta. Samuti vajaks täpsustamist KOKS § 541 lg 3 sõnastus, sest sellist vallavanema volituste lõppemise alust nagu volituste lõppemine valdade ühinemise tõttu seaduses ei sätestata. 40. Kuna kaebaja volitused lõppesid volituste tähtaja korralise lõppemise tõttu, siis sõltub määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 kohaldamine haldusasja lahendamisel sellest, kas KOKS § 541 lg 1 p 1 on põhiseaduspärane. Kui KOKS § 541 lg 1 p 1 on põhiseadusega vastuolus ja kehtetu, siis peaks selle asemel kohaldama määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 ning kaebajale tuleks selle sätte alusel igal juhul määrata hüvitiseks kuue kuu ametipalk. Sel juhul oleks õige halduskohtu otsus osas, millega Kose valda kohustati maksma kaebajale veel nelja kuu ametipalga suurust hüvitist (lisaks otsusega nr 20 KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel juba määratud hüvitisele. 41. Üldkogu tõlgendab KOKS § 541 lg-t 1 selliselt, et sõnaga "võib" antakse volikogule kaalutlus­õigus, kas hüvitis määrata või jätta määramata, ning sõnaga "kuni" seatakse hüvitise suurusele ülempiir, mida kohalik omavalitsus enda määruse või otsusega ei tohi ületada. Hüvitise ülemmäärad on seadusega diferentseeritud sõltuvalt sellest, kui kaua isik oli ametis. Määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 sätestab aga hüvitise suuruse ilma kaalutlusõigust võimaldamata. Seejuures on hüvitise suuruseks kõigil juhtudel, kui isik oli ametis üle ühe aasta, kuue kuu ametipalk, mis kaks kuni kaheksa aastat vallavanema ametis olnute jaoks on kaks korda seadusega sätestatust suurem. 42. Volikogu poolt valitavatele isikutele ametist vabastamisel makstava hüvitise õiguslik reguleerimine on kohaliku elu küsimus ning sama küsimuse teistsugune reguleerimine seadusega riivab seetõttu põhiseaduse § 154 lg-t 1, milles sätestatakse kohaliku omavalitsuse enese­korraldus­õigus. Riive seisneb praegusel juhul selles, et seadus annab volikogu uuele koosseisule otsustus­ruumi iga üksiku juhtumi puhul kaaluda, kas ja kui suur hüvitis määrata. Seega välistab seadus määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1, millega kirjutatakse hüvitise suurus volikogu uuele koosseisule jäigalt ette, kohaldamise. Üldkogu on seisukohal, et seadusega võib võtta kohalikult omavalitsuselt õiguse kehtestada kaalutlusõigust mittevõimaldav hüvitise regulatsioon ning sätestada selle asemel hüvitise määramise kaalutlusõiguse alusel ning hüvitise ülemmäärad. Selline regulatsioon teenib avaliku ressursi otstarbeka kasutamise eesmärki ning ühelt poolt välistab selle, et volikogu eelmine koosseis kehtestab järgmise jaoks ülemäärase rahalise kohustuse enda poolt ametisse valitud või nimetatud isikutele hüvitise määramisel. Teiselt poolt annab seadus volikogu järgmisele koosseisule võimaluse hinnata hüvitise suuruse kindlaksmääramisel volituste tähtaja lõppemise tõttu ametist lahkunud isiku panust ning otsustada hüvitise suuruse üle, võttes arvesse hüvitise määramise aja rahalisi võimalusi. KOKS § 541 lg 1 p 1 ise on üldkogu arvates eeltoodu tõttu põhiseaduspärane. 43. Halduskolleegium, nagu ka halduskohus ja ringkonnakohus, lähtus asja lahendamisel otsusest nr 20, mille kohaselt määras vallavolikogu kaebajale KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel hüvitise kui isikule, kes on vallavanemana töötanud vähem kui kaheksa aastat. Sellist lähenemist ei vaidlustanud varasemas kohtumenetluses ka kaebaja ise. Kaebajal ei olnud põhjust esitada tõendit vallavanemana töötatud aja kohta enne halduskolleegiumi määrusega tutvumist, sest ta soovis hüvitist määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 alusel ning tal oli selle sättega nõutud vähemalt ühe aasta pikkune vallavanema staaž. Kohtuasja menetlemisel Riigikohtu üldkogus ilmnes aga see, et kaebaja oli Kose vallavanemana töötanud üle kaheksa aasta (alates aastast 2000 kuni 2013. aasta sügiseni). Tulenevalt PSJKS §-st 50 ei saa üldkogu seda asjaolu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu­menetluses ignoreerida. 44. Seega oleks uue asjaolu ilmnemise tõttu rangelt võttes asjassepuutuv määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 vaid osas, mis sätestab imperatiivselt kuue kuu ametipalga suuruse suurune hüvitise määramise rohkem kui kaheksa aastat ametis olnud vallavanemale. Üldkogu peab aga põhjendatuks käsitada asjassepuutuvana vaidlusalust sätet tervikuna. Esiteks, kui põhiseaduse vastaseks osutub ilma kaalutlusõiguseta hüvitise määramise kohustus rohkem kui kaheksa aastat ametis olnud vallavanemale, siis on põhiseaduse vastane ka ilma kaalutlusõiguseta hüvitise määramise kohustus vähem kui kaheksa aastat ametis olnud vallavanemale. Teiseks, kui tunnistada seadusega sätestatud kaalutlusõiguse puudumise tõttu põhiseaduse vastaseks vaidlusalune säte üksnes osas, millega reguleeritakse hüvitise määramist ainult üle kaheksa aasta ametis olnud vallavanemale, siis jääks määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 kehtima osas, millega vähemalt ühe aasta ametis olnud vallavanemale tuleb ilma kaalutlusõiguseta määrata kaks korda suurem hüvitis, kui KOKS § 541 lg 1 p 1 lubab maksta kaks kuni kaheksa aastat vallavanema ametis olnud isikule. 45. Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses esitanud alljärgnevad seisukohad kohaliku omavalitsuse määruse ja seaduse vahekorra kohta. "Kui kohaliku omavalitsuse üldakt, millega otsustatakse omavalitsuse pädevusse kuuluvaid kohaliku elu küsimusi, on vastuolus seadusega, siis on selline üldakt seadusevastane sellele vaatamata, et lahendatakse kohaliku elu, mitte aga riigielu küsimusi" (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. detsembri 1998. a otsus asjas nr 3-4-1-11-98, II osa viimane lõik). "Kui teatud küsimuse lahendamine on seadusega reguleeritud, ei ole kohalikul omavalitsusel õigust seadust ignoreerida ega iseseisvalt oma võimuvolitusi, sh õigustloovat pädevust laiendada" (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 18. novembri 2004. a otsus asjas nr 3-4-1-14-04, p 17). Üldkogu, võttes arvesse neid otsuseid, on seisukohal, et vaidlusalune määrus pidi olema kooskõlas KOKS § 541 lg 1 p-ga 1. 46. Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses rõhutanud, et põhiseaduse § 87 p 6 tähendab riigivõimu kohustust tagada mitte üksnes määruse andmise ajal selle kooskõla põhiseaduse ja seadustega, vaid ka kohustust jälgida varem kehtima hakanud määruste kooskõla uute seadustega (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. oktoobri 1997. a otsus asjas nr 3-4-1-2-97, IV osa 1. lõik; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12. mai 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-5-00, punkt 30). Nendes otsustes leidis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et seadusega kooskõlla viimata jäänud Vabariigi Valitsuse määrused on põhiseaduse vastased. Üldkogu on seisukohal, et sama põhimõtet tuleb järgida ka juhul, kui kohaliku oma­valitsuse määrus on jäänud sama küsimust reguleeriva seadusega kooskõlla viimata, sh kehtetuks tunnistamata. See tagaks võimaluse seadusega tõhusalt ja kiiresti reguleerida kohaliku elu küsimusi nendes valdades, kus juba kehtib sama küsimust seadusest erinevalt reguleeriv kohaliku omavalitsuse määrus. 47. Praegusel juhul ongi määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 jäänud kooskõlla viimata sama küsimust reguleeriva hiljem jõustunud seadusega – KOKS § 541 lg 1 p-ga 1. 48. Eeltoodu tõttu on üldkogu seisukohal, et määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on alates KOKS § 541 lg 1 jõustumisest – 15. oktoobrist 1999 – läinud vastuollu PS § 154 lg-ga 1, mis nõuab, et ka kohaliku elu küsimuses antud volikogu määrus oleks kooskõlas seadusega. Vastuolu seisneb selles, et määrusega nr 2 kehtestatud korra punktiga 2.1 on volikogu uuelt koosseisult võetud kaalutlus­õigus otsustamaks selle üle, kas hüvitist maksta ja kui suure hüvitise võib maksta volituste tähtaja möödumise tõttu ametist lahkunud vallavanemale. Vastuolu on samuti selles, et määrus näeb ette hüvitise ka vähemalt ühe aasta ametis olnud vallavanemale ja määrusega sätestatud hüvitise suurus ületab kaks kuni kaheksa aastat ametis olnud vallavanema puhul seadusega sätestatud hüvitise ülemmäära kaks korda. Need vastuolud ei puuduta ainult vallavanemat, vaid kõiki vallavolikogu poolt ametisse valitud või nimetatud isikuid. 49. Üldkogu tunnistab PSJKS § 15 lg 1 p 2 alusel määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 kehtetuks, sest see säte on vastuolus PS § 154 lg-ga 1. II 50. Järgnevalt lahendab üldkogu haldusasja. 51. Praeguseks on kujunenud järgmine olukord: 1) jõustunud on ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni punkt 2, millega ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 2, millega halduskohus tunnistas õigusvastaseks otsuse nr 20 osas, millega kaebajale jäeti määramata hüvitis määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 alusel. Kose vald ringkonnakohtu otsust selles osas ei kasseerinud. Seega on V. Jõgisoo kaebus otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamise nõude osas lõplikult jäänud rahuldamata; 2) jõustunud on ka halduskohtu otsuse resolutsiooni punkt 5, sest Kose vald halduskohtu otsuse resolutsiooni seda punkti ei apelleerinud. Seega on halduskohtu otsus jõus osas, milles halduskohus jättis rahuldamata V. Jõgisoo kaebuse osas, milles viimane palus kohustada valda maksma talle kahe kuu palga suurust hüvitist. Kahe kuu palga suurune hüvitis oli V. Jõgisoole määratud KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel ja ka välja makstud. 52. Kose vald on kasseerinud ringkonnakohtu otsuse osas, milles ringkonnakohus jättis muutmata halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 4. Resolutsiooni selle punktiga kohustas halduskohus Kose valda arvutama ja maksma V. Jõgisoole tema nelja kuu ametipalga suuruse hüvitise määrusega nr 2 kinnitatud punkti 2.1 alusel. Nii haldus- kui ka ringkonnakohtu otsus, millega Kose valda kohustati V. Jõgisoole määrama, arvutama ja välja maksma nelja kuu ametipalga suurust hüvitist määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 alusel, tuginevad põhiseadusvastasel ja üldkogu otsusega kehtetuks tunnistatud sättel. Kohtute otsused kohustamiskaebuse kohta ei saa jõustuda, sest nendega kohustatakse Kose valda määrama kaebajale nelja kuu palga suurust hüvitist. Kose vald lähtus hüvitise määramisel sellest, et V. Jõgisoo on Kose vallavanemana töötanud aastatel 2009 kuni 2013, seega alla kaheksa aasta. Sellest asjaolust lähtusid ka halduskohus, ringkonnakohus ja Riigikohtu halduskolleegium. Alles Riigikohtu üldkogu menetluses ilmnes asjaolu, et V. Jõgisoo on Kose vallavanemana töötanud üle kaheksa aasta. Üldkogu lähtus otsuse tegemisel sellest asjaolust (vt otsuse punkt 43). Kose vallavolikogu, lähtudes sellest, et V. Jõgisoo on Kose vallavanemana töötanud alla kaheksa aasta, määras talle KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel hüvitiseks kahe kuu ametipalga. Nimetatud säte näeb ette võimaluse määrata vähem kui kaheksa aastat vallavanemana töötanud isikule hüvitiseks kuni kolme kuu ametipalga. Kui aga isik on vallavanemana töötanud üle kaheksa aasta, siis võimaldab see säte hüvitiseks määrata kuni kuue kuu ametipalga. Kose vald on V. Jõgisoole KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel hüvitise määramisel seega jätnud arvesse võtmata olulise asjaolu – V. Jõgisoo valla­vanemana tegelikult töötatud aja. Selle asjaolu arvesse võtmata jätmine võis hüvitise määramisel kaasa tuua kaalutlusvea, hoolimata sellest, et ka rohkem kui kaheksa aastat ametis olnud valla­vanemale lubas KOKS § 541 lg 1 p 1 hüvitiseks määrata kahe kuu ametipalga. Kassaator taotleb ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni kohustamiskaebust puudutava osa tühistamist ja asja saatmist ringkonnakohtule uueks arutamiseks. Kassaatori lõppsihiks on, et ringkonnakohus tühistaks halduskohtu otsuse osas, milles kohustamiskaebus rahuldati, ning saavutada kohtulahend, mille järgi kohustamiskaebus jääb rahuldamata. Viimati nimetatud sihti ei ole kassaatoril aga võimalik saavutada, sest asja uuel arutamisel lähtuks kohus sellest, et otsuse nr 20 vastuvõtmisel on tehtud kaalutlusviga. Esimese või teise astme kohus ei tugineks asja uuel arutamisel mitte määrusega nr 2 kinnitatud korra punktile 2.1, vaid KOKS § 541 lg 1 p-le 1 ning võtaks arvesse otsuse nr 20 vastuvõtmisel tehtud kaalutlusviga. Asja uuel arutamisel tuleks V. Jõgisoo kaebus seega osaliselt rahuldada. Üldkogu juhindub seepärast HKMS § 230 lg 5 p-st 5 ning rahuldab kassatsioonkaebuse osaliselt. Üldkogu tühistab kohtute otsused kohustamiskaebuse rahuldamise osas ning teeb selle kohta uue otsuse. Üldkogu rahuldab V. Jõgisoo kohustamiskaebuse osaliselt ja kohustab Kose valda KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel otsustama Vello Jõgisoole kuni nelja kuu ametipalga suuruse täiendava hüvitise määramise üle. 53. Kassaator taotleb ringkonnakohtu otsuse tühistamist ka osas, millega rahuldati vaideotsuse tühistamiseks esitatud kaebus ja tühistati vaideotsus. Kassaator taotleb selles osas asja ringkonna­kohtule uueks arutamiseks saatmist. V. Jõgisoo taotles vaides otsuse nr 20 muutmist ja täiendava hüvitise määramist määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 alusel. Vaie jäeti rahuldamata. Ehkki kaebaja tugines vaide esitamisel valele õiguslikule alusele, ei saa sellega põhjendada vaideotsuse õigsust. Vaideotsus, millega jäeti rahuldamata täiendava hüvitise määramise taotlus, on ebaõige, sest otsuses nr 20 tehti hüvitise määramisel kaalutlusviga ja vaideotsuses ei parandatud seda viga. Kassatsioonkaebus jääb vaideotsust puudutavas osas rahuldamata. 54. Kassatsioonkaebuse ja V. Jõgisoo kaebuse osaline rahuldamine tähendab seda, et Kose vallal ei lasu halduskohtu ja ringkonnakohtu otsusega pandud kohustust määrata V. Jõgisoole määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 alusel nelja kuu ametipalga suurust hüvitist kaalutlusõigust teostamata. Kose vallal lasub kohustus kaaluda KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel kuni nelja kuu ametipalga suuruse hüvitise määramist. Kassatsioonkaebuse rahuldamata jätmine vaideotsust puudutavas osas ei tähenda seda, et Kose Valla­volikogu peab pärast kohtute otsustega vaideotsuse tühistamist hakkama vaiet uuesti läbi vaatama. Kuna kohustamiskaebus on osaliselt rahuldatud, siis piisab KOKS § 541 lg 1 alusel täiendava otsuse tegemisest. 55. Kose vald taotles halduskohtus õigusabikulude väljamõistmist kaebajalt. Halduskohus jättis taotluse rahuldamata, hoolimata sellest, et rahuldas V. Jõgisoo kaebuse osaliselt. Halduskohus leidis, et praegune vaidlus ei välju valla põhitegevuse raamidest ning sellisel juhul ei saa Riigikohtu praktikast (nt 30. novembri 2010. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-63-10, p 32) tulenevalt välise õigusabi kulusid kaebajalt välja mõista. Üldkogu küll rahuldab kassatsioonkaebuse osaliselt ja tühistab halduskohtu otsuse osaliselt, kuid jätab samal põhjusel Kose valla menetluskulud halduskohtus valla enda kanda. Apellatsiooni- ja kassatsioonimenetluses ei ole Kose vald menetluskulude väljamõistmist taotlenud. 56. Tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 esimese lause alusel Kose vallale tagastada. Priit Pikamäe, Henn Jõks, Peeter Jerofejev, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Saale Laos, Viive Ligi, Jaak Luik, Ivo Pilving, Jüri Põld, Paavo Randma, Malle Seppik, Tambet Tampuu Riigikohtunik Priit Pikamäe eriarvamus Riigikohtu üldkogu 11. aprilli 2016. a otsuse kohta kohtuasjas nr 3-3-1-67-15, millega on ühinenud riigikohtunikud Eerik Kergandberg, Villu Kõve ja Tambet Tampuu. 1. Jättes kõrvale küsimuse Kose valla endisele vallavanemale tema volituste tähtajalise lõppemise tõttu makstavast hüvitisest ja selle suurusest, seisis käesolevat kohtuasja lahendava üldkogu ees huvitav õiguslik probleem kohaliku omavalitsuse määruse ja seaduse vahelise vastuolu lahendamise teedest. Üldkogu enamus asus seisukohale, et niisugune vastuolu tuleb kõrvaldada põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse korda järgides ning kohaliku oma­valitsuse määrus, mis irdub seadusest, on põhiseadusvastane ja kehtetu. Ma ei nõustu eeltoodud arusaamaga järgmistel põhjustel. 2. Jagan üldkogu enamuse seisukohta, et käesoleva kohtuasja raskuskeskmeks olnud Kose Vallavolikogu 21. augusti 1997. a määrusega nr 2 "Vallaametnike sotsiaalsed garantiid" kinnitatud "Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise kord" on kehtiv õigusakt, mida tuli asja lahendamisel kohaldada, sealhulgas eelnimetatud korra punkti 2.1. Seda põhjusel, et kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse alusel antud määrus ei kaota kehtivust, kui jõustub seadus, mis reguleerib sama küsimust. Kohtuotsuses märgitakse põhjendatult, et kõnealuse korra punkt 2.1 ei kaotanud kehtivust ka 15. oktoobril 1999, mil jõustus KOKS § 541 lõike 1 punkti 1 samasisuline regulatsioon. Kuna enesekorraldusõiguse alusel antud kohaliku omavalitsuse määruse kehtetus ei järeldu automaatselt sama küsimust reguleeriva seaduse jõustumisest, siis ei muutnud KOKS § 541 lõike 1 punkti 1 jõusse astumine Kose Vallavolikogu määrusega nr 2 kinnitatud korra kehtivuses midagi (kohtuotsuse p-d 34–37). 3. Eeltoodust tulenevalt kujunes Kose valla näitel vallavolikogus ametisse valitud isikutele ametist vabastamise korral hüvitise maksmisel olukord, kus sama vaidlusalust küsimust reguleerisid ühel ajal kohaliku omavalitsuse määrus (1997) ning seadus (1999). Erinevus nimetatud kahe õigusakti vahel – ja sellest on tekkinud ka vaidlus V. Jõgisoole makstava hüvitise suuruse üle – seisneb üksnes tõigas, et kui määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 sätestab hüvitise suuruse ilma kaalutlusõigust võimaldamata, siis KOKS § 541 lõike 1 punkt 1 jätab volikogule hüvitise määramiseks kaalutlusõiguse ja diferentseerib hüvitise ülemmäärad sõltuvalt ametis oldud ajast (kohtuotsuse p-d 40–41). Selle mõttekäiguga saab samuti üksnes soostuda. 4. Ma ei nõustu siiski üldkogu enamuse arvamusega, et kirjeldatud vastuolu lahendamise ainsaks teeks on kohaliku omavalitsuse õigusakti kõnealuses osas põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistamine. Arvan, et üldkogu ette toodud vaidlus tulnuks selle asemel otsustada normikonflikti üldiste lahendamiseeskirjade järgi ehk reeglist lex superiori derogat legi inferiori (kõrgema õigusjõuga norm tõrjub kõrvale madalamalseisva normi) juhindudes. Üksikasjades oleks see käesoleva kohtuasja puhul tähendanud seda, et ajaliselt hiljem jõustunud KOKS § 541 lõike 1 punkt 1 võttis vallavolikogu ametisse valitud isikutele ametist vabastamise korral hüvitise maksmise õigussuhte reguleerimise üle, mistõttu määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on küll kehtiv, kuid ei ole asjas enam kohaldatav. Seega ei oleks alternatiivne normikonflikti tee kohtuasja lahendamise lõpptulemust küll muutnud, kuid ära oleks langenud vajadus tunnistada kohaliku omavalitsuse õigusakt põhiseadusvastaseks ja kehtetuks. Möönan, et üldkogu langetas sellises olukorras põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse kasutamise kasuks otsustades sisuliselt õiguspoliitilise valiku. Viimase sisuline põhjendatus on siiski kaheldav. 5. Esiteks pole põhiseaduslikkuse järelevalve valimise korral võimalik aru saada, milles siiski seisneb kohaliku omavalitsuse õigusakti põhiseadusvastasus. Seda ei selgita ka käesolevas asjas tehtud kohtuotsus, mis vastavate põhjenduste esitamise asemel piirdub üksnes üldsõnalise viitamisega Riigikohtu varasemale praktikale (kohtuotsuse p-d 45–46). Samas on kaheldav, kas üksnes osutamine kahele varasemale ja märksa teistsugustest tehioludest lähtuvale põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi lahendile on ise piisav põhjendus käesoleva kohtuasja jaoks. Kuidagi ei saa jätta tähelepanuta asjaolu, et ajal, mil Kose Vallavolikogu määrusega nr 2 kõnealuse korra kinnitas, ei olnud seadusandja vaidlusalust valdkonda reguleerinud. Kahtlust pole ilmselt ka selles, et kohaliku omavalitsuse volikogu valitavate ametiisikute hüvitise suuruse ja määramise kord kuulub põhimõtteliselt kohaliku omavalitsuse eneseregulatsiooni valdkonda, olles seega kaetud ka omavalitsuse autonoomia­garantiiga PS § 154 mõttes. Pigem võiks siin seetõttu hoopis küsida, kas parlamendi kehtestatud KOKS § 541 lõike 1 punkt 1 ei riiva ise kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi PSJKS § 7 tähenduses. Ei ole välistatud, et niisuguse riive toetuseks on võimalik leida ülekaalukaid argumente (nt kohalike omavalitsusüksuste paljusust silmas pidades vajadus ühtlustada ametiisikutele volituste tähtaegse lõppemisega seotud hüvitiste määrad ja maksmise kord, soov seada mõistlikud piirid hüvitiste maksmiseks kulutatavatele avalikele vahenditele jne), kuid see lahendus ei muuda midagi asjaolus, et ennemini on käesoleval juhtumil seadusandja sekkunud kohaliku omavalitsuse autonoomiasse kui vastupidi. Kummastav on mõttekäik, et kohaliku omavalitsuse õigusakt, mille põhiseaduspärasust selle kehtestamise ajal keegi kahtluse alla ei seadnud, muutus põhiseadusvastaseks üksnes põhjusel, et ühel hetkel otsustas seadusandja lahkumishüvitiste määrasid ise reguleerima asuda. Samas näib nimelt ainult see arusaam vähemalt implitsiitselt põhistavat määrusega nr 2 kehtestatud korra punkti 2.1 põhiseadusvastasust, sest kohtuotsuse p-dest 45–47 jääb kõlama järeldus, et kohaliku omavalitsuse akt on põhiseadusvastane just formaalsetel, mitte aga materiaalsetel kaalutlustel. 6. Teiseks pole tähtsusetu ka üldkogu valitud põhiseaduslikkuse kontrollitee mõju kohtu­süsteemi ja põhiseaduslikkuse järelevalve mehhanismi töökoormusele tervikuna. Üldkogu varasemas praktikas on kohtusüsteemi efektiivset toimimist ja kohtumenetluse ökonoomiat järjepidevalt tunnustatud kui põhiseaduslikke õigusväärtusi (vastavalt nt Riigikohtu üldkogu 2. juuni 2008. a kohtuotsus asjas nr 3-4-1-19-07, p 23 ja 21. aprilli 2015. a kohtuotsus asjas nr 3-2-1-75-14, p 68). Lähenemine, mis suunab kohtuid kohaliku omavalitsuse määruse ja seaduse vastuolu sedastamisel algatama põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust Riigikohtus, koormab ilmselgelt enam kohtusüsteemi ja pikendab kohtuasja lahendamise kestust, võrreldes olukorraga, kus kohtuasja arutav kohus saaks seadusega ühildamatu omavalitsuse määruse jätta kohaldamata üldiste normikonflikti ületamiseeskirjade kohaselt. Arvestades siinkohal ka kohalike omavalitsusüksuste suurt hulka, võib eeldada, et kohalike omavalitsuste õigusaktide ja seaduste võimalike vastuolude lahendamise koondamine vaid Riigikohtu kätte hakkab koormama samuti põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust ennast. 7. Väljaspool käesoleva kohtuasja lahendamise piire ei saa jätta märkimata ka järgmist. Riigi­kohtu hiljutise praktika (vt nt Riigikohtu üldkogu kohtuotsus 16. märtsist 2010 kohtuasjas nr 3-4-1-8-09) kontekstis jääb esialgu selgusetuks ka küsimus, et kui kohalike omavalitsuste ametiisikutele volituste tähtaegse lõppemisega seotud hüvitiste määrade reguleerimine oli algselt kaetud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusega, siis kas juhul, kui riik kohalike omavalitsuste enesekorraldusõigusesse sekkudes seda reguleerima asus, muutus see riiklikuks ülesandeks. Juhul, kui riik reguleerimise üle võttis – kas siis oleks riik pidanud võtma üle ka selle ülesande rahastamise. Viimasele küsimusele käesolev kohtuotsus ei vasta ega pidanudki vastama, kuid uue vaidluse tekkimist selle üle ei saa välistada. Priit Pikamäe, Eerik Kergandberg, Villu Kõve, Tambet Tampuu