Väljatöötamiskavatsuse esitamine kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks RÕA hankemudel

mai 2018 Eelnõu väljatöötamise kavatsus riigi õigusabi tellimuste jagamiseks hankemudeli kaudu ning õigusemõistmisel virtuaalse osalemise võimaldamiseks I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk 1. Probleemi kirjeldus ja selle tekke põhjus Kõnesoleva seaduseelnõu väljatöötamisega soovitakse luua eeldused järgmiste kitsaskohtade ületamiseks: 1. Riigi õigusabi tasustamine ei taga parimat tulemust ning advokaatide vähene huvi valdkonna vastu Tänane tasusüsteem ei motiveeri enamikke advokaate, kuna õigusabi osutamise eest saadav tasu ei ole tihti piisav. Seega ei ole valdkond huvipakkuv, mis paratamatult viib riigi õigusabi osutavate advokaatide arvu vähenemisele1. See omakorda halvendab teenuse mõistlikku kättesaadavust ja kvaliteeti. Süsteem ei ole noortele advokaatidele motiveeriv. Tulevikus võib tekkida probleem, kui inimesed, kes õigusabi vajavad ei saaks enam tasuta õigusabi, kuna pole piisavalt selle teenuse osutajaid. Eeskätt saab prognoosida probleeme kriminaalasjades vajaliku arvu advokaatide leidmisega, kuna sisuliselt noorte järelkasv selles valdkonnas puudub. Kõnesolevat ei leevenda ka asjaolu, et tellimuste arv kriminaalasjades on viimased 6 aastat vähenenud kokku u 25%. Valdkonnas tegelevad peamiselt vanemaealised advokaadid, kes võivad lähema 5 – 10 aasta jooksul praktiseerimise lõpetada. Riigi õigusabi (edaspidi ka RÕA) osutamine algab RÕA tellimuse esitamisega riigi õigusabi infosüsteemi (RIS-i) menetleja poolt läbi menetleja infosüsteemi (nt kohtute infosüsteem KIS). Tellimus suunatakse RIS-is automaatselt ühele, kiireloomuliste tellimuste puhul viiele järjekorras olevale advokaadile, kes teenindavad antud piirkonda ning RÕA liiki. Järjekord on roteeruv ning iga täitmiseks võetud tellimuse või tellimusest keeldumise korral liigub advokaat süsteemis järjekorra lõppu. RÕA tellimusele osutaja leidmiseks saab protsessi sekkuda RIS-i haldur, kes saab advokaadiga vahetult suhelda ning tema eest RIS-is tellimust aktsepteerida või sellest keelduda. Tellimust hakkab teenindama selle esimesena vastu võtnud advokaat. Kirjeldatud RÕA töö saamise mudel ei taga advokaatide vahel riigi õigusabi töö saamiseks tegelikku konkurentsi. Sisuliselt on advokaadile mõningane töö garanteeritud sellega, kui ta laseb enda lisada RÕA osutavate advokaatide nimekirja. RÕA osutajate nimekirja automatiseeritud roteerumise potentsiaalset tellimusi ühtlustavat efekti moonutab siiski oluliselt tõsiasi, et ca 50 % tellimustest sisestatakse menetlejate poolt RIS infosüsteemi „kiireloomulistena“ ning neile rakendub jaotusalgoritm, kus määravaks osutub tellimuse vastuvõtmise kiirus. Ka nö tavakorras RIS-i sisestatud tellimuste osas rakendatakse nn taimeri funktsiooni, mis tähendab seda, et kui teatud aja jooksul advokaadile teavitatud tellimust vastu ei võeta, siis liigub tellimus automaatselt edasi järgmisele advokaadile. Hiljuti RÕA süsteemiga liitunud advokaadid on märkinud, et kiireloomulisi tellimusi on peaaegu võimatu saada. Seega need 1 Täna on advokaatide nappus Ida-Virus, millist piirkonda teenindavad teiste piirkondade advokaadid = suuremad kulud 1 advokaadid, kes sooviksid kasutada võimalust võtta nn lepingulise töö kõrvalt aeg-ajalt mõne RÕA tellimuse seda sageli realiseerida ei saagi – suuremas osas ajast, mil nad oleksid RIS-i süsteemis valmis mõnda tellimust vastu võtma, ei jõua nendeni mitte ühtegi asja, ning nendeni jõudvad tellimused langevad ajale, mil advokaat tegeleb muude ülesannetega. Seega saab end RIS-is RÕA osutajaks registreerinud advokaat endale tagada „teatava hulga tööd“ üksnes eeldusel, et ta planeerib kogu või olulise osa oma tööajast RIS jälgimisele ja RÕA tööle. Selline töökorraldus on aga omakorda võimalik vaid eeldusel, et advokaadil on üheaegselt täitmisel piisav arv RÕA tellimusi, sest töö suhteliselt madala tasustatuse tõttu tuleb normaalse sissetuleku saavutamiseks suurendada tasuarvestuse aluseks olevate tööde hulka (nn RÕA tööde mahtu). Eeltoodust tulenevalt avaldub konkurentsiprobleem suuresti selles, et suure hulga tellimusi täidavad suhteliselt piiratud arv advokaate, kellele vastav töö on ainuke või peamine sissetulekuallikas, ning laiemale RÕA osutajate ringile ei taga süsteem soovitud hulka tööd. Summaarsed tasud RÕA tellimuse kohta on tagasihoidlikud, mistõttu ei taga tavapärase tööpanuse korral mõistlikku sissetulekut. Advokaadid, kelle peamine teenistus tuleb RÕA süsteemist, on sisuliselt sunnitud enda kätte haarama ebamõistlikult suure arvu RÕA tellimusi ning seeläbi piiratakse ülejäänud RÕA osutajateni jõudvate tellimuste koguarvu oluliselt. Tänane tasusüsteem ei taga parimat tulemust, kuna ajatasule kehtib kõigile advokaatidele üldine 30 min tasu (alates 29.01.2018 on tasu suurus 25 eurot poole tunni kohta, enne seda oli tasu viimased 4 aastat 20 eurot poole tunni kohta) ning seda nii keerukamates kui ka lihtsamates asjades esindamisel jm. Kehtivad RÕA tasumäärad näevad ette tasudele piirangud (piirmäärad, nt määratud kaitsja tasu riigi õigusabi osutamise eest kriminaalasja kohtueelses menetluses on 25 eurot iga poole tunni kohta, kuid kokku mitte üle 75 euro ühe toimingu kohta), mistõttu tuleb paljudes RÕA asjades teha tööd selle eest osaliselt tasu saamata, so teatud tundide arvu täitumisel ei maksta advokaadile samas asjas osutatava edasise õigusabi eest mingit tasu. Ühetaoline ajatasu (ka kombineeritult nn „lagedega“) toob kaasa selle, et makstav tasu teatavate toimingute osas ületab nende väärtust ja teatatavate toimingute osas jääb tegelikule väärtusele tunduvalt alla. Tagajärjeks konkreetsel juhul on, et RÕA süsteemi kui terviku hinna ja kvaliteedi suhe pole tasakaalus. Kirjeldatud tasustamise mudel ei ole mõistetavalt advokaatidele motiveeriv. Vajab märkimist, et RÕA tellimustest on oluline osakaal nn kiireloomulistel2 tellimustel, millised moodustasid nt 2016 tellimuste koguarvust 15 452 u 50% (2016 oli 7341), sh kriminaalasjades u 60% ja tsiviilasjades u 30%. 2017. aastal oli kiireloomulisi tellimusi 6976, millised moodustavad tellimuste üldarvust (14 206) u 49%. Selliste kiireloomuliste asjade arv on väga suur ja mõnel päeval võib esineda vajadus jagada advokaatidele 50 või enam RÕA tellimust, kusjuures seda tuleb teha päeva või loetud tundide jooksul. Eelnevat arvestades ei ole suure osa RÕA tellimuste advokaatidele jagamine ilmselgelt võimalik läbi kehtiva hankeregulatsiooni. Vähem oluline ei ole asjaolu, et selline lahendus ei ole riigile kõige efektiivsem, kuna hanke võitnud advokaadibüroo osutaks õigusabi igas asjas sama tunnihinna alusel, so seda nii mahukates ja keerukates asjades kui ka lihtsates asjades. Samuti ei tekiks antud lahenduse puhul advokaatide seas sisulist konkurentsi. Probleemi tekkepõhjused tulenevad eelkirjeldatud RÕA advokaatidele töö jagamise ja tasustamise mudelist. Kehtiv õigusraamistik ei anna ka selle parema tõlgendamise läbi soovitud tulemusi. 2. Menetluses osalemisega kaasnevad sõidukulud ning töökohtade Tallinnast väljaviimine 2 Kaitsja tuleb leida 2 t jooksul, samuti tellimused, kus vajatakse kaitsjat 48 t jooksul; tsiviilasjades on kiireloomulised nt isiku kinnisesse asutusse paigutamise asjad 2 Advokaatidele jt puudutatud inimeste menetluses osalemiseks ning ministeeriumitöötajatele puudub sobilik virtuaalruum, mistõttu kui õigusabi tuleb osutada tegutsemiskohast kaugemal asuvas piirkonnas ning ametniku töökoht asub väljaspool Tallinna, kaasneb sellega sõitmise vajadus. Advokaatidele jt menetlusest puudutatud isikutele kaasneb sellega kaasneva sõidukulu hüvitamise kohustus. Menetluses osalemisega (nt istungid, menetlustoimingud) kaasneb osalejate ja nende esindajate (nt RÕA advokaat) või menetlejate (nt prokurör, vangla ametnik) reisimisvajadus, mis toob kaasa kulutused. Hinnanguliselt enam kui 80% senistest sõidukuludest on võimalik asendada sellega, et osaletakse menetluses videokonverentsiseadmete vahendusel. Maakohtute poolt on kriminaalasjade üldmenetluses lahendamise osakaal u 12%.3 ning nendes asjades määrab kohus tihti istungid mitmele järjestikusele päevale või isegi nädalaks või enamaks. Ilmselt on kõnesolevates asjades virtuaalruumi kohene ja täiel määral rakendamine komplitseeritud. Küll võiks enamikus teistes menetlusliikides virtuaalruumi lahendus valdavalt kasutamist leida. Paraku tänased tehnilised lahendused ja seadmed ei toeta seda vajalikul määral (nt ühenduse turvalisus ja mugavus ei ole piisavad). 2018.aastaks laiendati sõidukulude hüvitamist kohtumenetluse menetlustoimingutes ning 2018.aastaks prognoositud võimalik kulu on 35 000 eurot. Lisaks eelnevale hüvitatakse advokaatidele RÕA osutamisega kaasnev sõidukulu. Aastal 2016 oli vastavaks hüvitissummaks 259 000 eurot ja aastal 2017 412 546 eurot koos käibemaksuga. Seega näitavad kulunumbrid kasvutrendi. Justiitsministeeriumi ja haldusala töökohtade Tallinnast väljaviimine eeldab kaasaegsemaid lahendusi distantsilt tööalase suhtlemise korraldamiseks (nõupidamiste korraldamine, neil osalemine jm). Inimestel on keerukas võtta omaks muudatust, mille kohaselt nad töötaksid nö „kaugtööl“. Selle lahenduse kasuks otsustamisel on mitmeid takistusi ja olulisi mõjutajaid (nt harjumused, laste lasteaia ja koolikoht jms) ning kõnesoleva virtuaalruumi puudumine on samuti üheks valiku tegemist takistavaks põhjuseks. 2. Sihtrühm Esimese probleemipüstituse puhul on peamiseks sihtrühmaks advokaadid ja advokaadibürood (1033 advokaati4, sh tegevadvokaate 816 ja RÕA osutamisega tegelevaid advokaate u 100, u 200 advokaadibürood) ja Eesti Advokatuur (8 kantselei töötajat). Välja pakutava muudatuse puhul on kaudselt sihtrühmaks ka õigusabi saada soovivad inimesed (2017. aastal ca 14 000 inimest). Teisel juhul on peamiseks sihtrühmaks advokaadid (vt arvu ülalt), prokurörid (191 prokuröri kohta5) ja vanglaametnikud (u 200 ametnikku6). 3. Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus 1. RÕA tellimuste jagamine ja advokaatide tasustamine Eesmärgiks on tekitada advokaatide vahel reaalne konkurentsiolukord RÕA töö saamiseks, tuua süsteemi uusi advokaate ja muuta tasustamine õiglasemaks. Muudatusega soovime saavutada RÕA teenust osutavate advokaatide arvu kasvu võrreldes praegusega. Soovime, et alates 2018. aastast lisanduks süsteemi 5 uut RÕA osutama hakkavat advokaati ning aastaks 2021 oleks süsteemi 3 I ja II astme kohtute 2017 menetlusstatistika http://www.kohus.ee/sites/www.kohus.ee/files/elfinder/dokumendid/i_ja_ii_astme_kohtute_2017.a_statistilised_koondandmed.pdf 4 Andmed seisuga 22.02.2018 5 http://www.prokuratuur.ee/et/prokuratuur/personal 6 http://www.vangla.ee/ 3 lisandunud kokku 20 uut advokaati. Eelnev aitab tagada RÕA süsteemi jätkusuutliku toimimise ja RÕA teenuse mõistliku kättesaadavuse. Lisaks soovime, et RÕA saavatele inimestele on teenuse kvaliteet vähemalt sama kui praegu. 2. Mugavam juurdepääs õigusemõistmisele - virtuaalruum Eesmärgiks on oluliselt vähendada menetluses osalemisega tekkivaid sõidukulusid. Soovime tagada kvaliteetsema ja kiirema õigusemõistmise. Muudatuse tulemina soovitava olukorra korral on kõik kohtumajad7 üle Eesti varustada videokonverentsiseadmetega, mida on lisaks kohtule võimalik kasutada ka menetlusosalistel, advokaatidel, sh RÕA advokaatidel ning Justiitsministeeriumi haldusala asutuste töötajatel. Kohtus on kohandatud selle jaoks sobivad ruumid. Videokonverentsi lahendused võimaldavad Justiitsministeeriumi valitsemisalas paremini juurutada paindlikke töökohti ning muuhulgas viia töökohti Tallinnast väljapoole. Näiteks saab täna osaliselt või täielikult kaugtööd praktiseeriv ametnik muudatuse tulemina paremad lahendused distantsilt tööalaseks suhtlemiseks, mistõttu väheneb tarvidus sõitudeks jm. Eelnev motiveeriks enamal arvul ametnikke kaugtööle jäämist kaaluma, sh looks eeldused töökohtade Tallinnast väljaviimiseks. Menetlustähtajad lühenevad ning juurdepääs õigusemõistmisele on tagatud vähemate kuludega. II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid 4. Kehtiv regulatsioon, seotud strateegiad ja arengukavad Käesolevas väljatöötamiskavatsuses käsitletavat reguleerivad advokatuuriseadus ja riigi õigusabi seadus. Lisaks on RÕA advokaatide tasustamine reguleeritud justiitsministri 26.07.2016 määrusega nr 16 „Riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise alused, maksmise kord, tasumäärad, riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatus ja kord ning taotluse esitamise tingimused“. Advokatuuriseaduse § 641 sätestab alused riigi õigusabi osutamise korraldamiseks. Riigi õigusabi seaduse § 181 sätestab riigi õigusabi infosüsteem pidamise eesmärgid ja sama seaduse § 22 sätestab riigi õigusabi tasu suuruse ja riigi õigusabi kulude hüvitamise ulatuse kindlaksmääramise korra. Justiitsministeeriumi arengukavas 2018-2021 on seatud eesmärgina uute RÕA osutama hakkavate advokaatide lisandumise alates 2018. aastast 5 advokaadi võrra aastas ning aastaks 2021 kokku 20 advokaadi süsteemi lisandumine. Õigusemõistmise ja õiguskaitse valdkonna ühe peamise tegevusena (meede 3.3. õigusteenuste kättesaadavuse tagamine) on nimetatud riigi õigusabi kvaliteedi tõstmine, noorte advokaatide süsteemi kaasamine ja õigusnõustamise kättesaadavuse parandamine. Justiitsministeeriumi tööplaanis on aastaks 2018 tegevus riigiõigusabi „hankemudeli“ VTK. Justiitsministeeriumi arengukava 2018 – 2021 üheks arengueesmärgiks õigusemõistmise valdkonnas on tagada kvaliteetne õigusemõistmine mõistliku aja jooksul ning juurdepääs õigusemõistmisele kõikidele inimestele (Meede 3.1. Kvaliteetne õigusemõistmine mõistliku aja jooksul ja meede, Meede 3.3. Õigusteenuste kättesaadavuse tagamine). 5. Tehtud uuringud 7 Alternatiivselt võib kavandada seadmed loodavatesse riigimajadesse 4 Justiitsministeerium koostas 2015. aastal analüüsi „RIIGI ÕIGUSABI SÜSTEEMI KORRALDAMISE STSENAARIUMID“8. Analüüsis on tõdetud, et probleemiks on regionaalsed erisused ja noorte advokaatide vähene huvi riigi õigusabi teenuse osutamise vastu. Regionaalselt on kõige teravam probleem Ida-Virumaal, kus on puudu piisaval hulgal kohalikke advokaate, kes valdaksid eesti ja vene keelt ning sooviksid osutada riigi õigusabi teenust. Mure on püsinud juba aastaid samana. Tallinna ja Tartu piirkonnas tegutseb enim advokaate, mistõttu siin ei ole tellimuste töösse andmisel olulisi probleeme. Riigi õigusabi osutamisele spetsialiseerunud advokaatide keskmine vanus Ida-Virumaal on 56 aastat ning arvates tänasest ei ole viimasel viiel aastal sinna lisandunud uusi, riigi õigusabi osutavaid advokaate. Ernst & Young poolt valmis jaanuaris 2015 kontseptsioon riigi õigusabi toimimismudelist9. Kontseptsiooni koostamise eesmärk oli analüüsida praegu toimivat riigi õigusabi süsteemi, selle eeliseid ja puudusi ning teiste riikide praktikaid, et välja töötada alternatiivsed toimimismudelid (edaspidi toimimismudelid), mis võimaldaksid tõsta riigi õigusabi osutamise efektiivsust, kvaliteeti ja jätkusuutlikkust. 6. Kaasatud osapooled Väljatöötamiskavatsuse ettevalmistusel on koostööd tehtud Eesti Advokatuuriga, mh neile on saadetud tutvumiseks käesoleva dokumendi projektiversioon. Kohtumisel advokatuuri riigi õigusabi komisjoniga tutvustati käesoleva VTK raames planeeritud muudatusi ning arutati riigi õigusabi advokaatidega pakutava lahenduse plusse ja miinuseid. Advokatuur on esitanud enda tähelepanekud VTK projektile ning nendega on arvestatud osaliselt. Viimase kohta on advokatuurile tagasiside antud. III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused 7. Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused  Avalikkuse teavitamine EI  Rahastuse suurendamine JAH  Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine JAH  Senise regulatsiooni parem rakendamine EI  Muu (palun täpsusta) EI 7.1. Kaalutud võimalike mitteregulatiivsete lahenduste võrdlev analüüs RÕA tasustamine ei taga parimat tulemust ja advokaatide vähene huvi valdkonna vastu 1. Rahastuse suurendamine 8 Leitav https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/riigi_oigusabi_analuus_19.01.2016.pdf 9 Leitav https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/riigi_oigusabi_ey_1.04.2016.pdf 5 Uute advokaatide süsteemi lisandumist soodustaks tunnihinna tõstmine ja tasu piirmäärade kaotamine või suurendamine, milline muudatus saaks võimalikuks riigieelarvelise eraldise suurendamise korral. Advokatuur on 2014. aastal toonud välja mõistliku tunnihinnana 66 eurot, millele lisandub käibemaks. Kehtiva tasukorra kohaselt on isiku esindaja tunnitasu haldusmenetluses ja halduskohtumenetluses 72 eurot tunni kohta (lisandub km). Samas senise RÕA tellimuste jagamise mudeli säilitamise korral on jätkuvalt risk, et korduks 2014. aasta stsenaarium, kui advokatuuri juhatus otsustas suurendada RÕA tunnitasu hüppeliselt 60 eurole. Tulemuseks oli, et varem enim tasu teeninud RÕA advokaadid teenisid veelgi rohkem. Pelgalt tunnihinna suuruse muudatus ei toonud kaasa advokaadibüroode vahelist konkurentsi, 9 kuud kehtinud suurema tasu ajal lisandus süsteemi paar uut advokaati. Seega üksnes rahastuse suurendamine ei taga soovitud eesmärke, so et tekiks advokaatide vahel konkurents tööle, muutuks tasustamise mudel õiglasemaks ja lisanduks süsteemi vajalik arv uusi advokaate. 2. Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine Olemasoleva olukorra säilitamise korral ei muutu RÕA valdkond advokaatide seas populaarsemaks, ei tekiks RÕA tööle reaalset konkurentsi ja tasustamine ei tagaks ka edaspidi parimat tulemust. Seega jätkuks tänane olukord, kus süsteemi ei lisandu uusi advokaate ning see viib paratamatult meid lähemale tulemusele, kus ohus on süsteemi jätkusuutlikkus. Eeskätt saab prognoosida probleeme kriminaalasjades vajaliku arvu advokaatide leidmisega, kuna sisuliselt noorte järelkasv selles valdkonnas puudub. Kõnesolevat ei leevenda ka asjaolu, et tellimuste arv kriminaalasjades on viimased 6 aastat vähenenud kokku u 25%. Valdkonnas tegelevad peamiselt vanemaealised advokaadid, kes lõpetavad õigusabi praktiseerimise lähima 5 – 10 aasta jooksul ning tekivad raskused RÕA tellimuste mõistliku aja jooksul täitmisel. Kui uusi advokaate ei lisandu, siis ei aita tellimuste arvu vähenemine pidevalt langevast advokaatide arvust tulenevat õigusabi osutajate puudust piisavalt leevendada. Kriminaalasjade tellimuste arv on vaatamata nende üldarvu vähenemisele ikkagi väga suur (2017 oli valdkonnas kokku 9016 RÕA tellimust). Sellisel juhul ei suuda riik täita kohustust tagada abivajajale riigi õigusabi mõistlik kättesaadavus. Mugavam juurdepääs õigusemõistmisele - virtuaalruum 1. Rahastuse suurendamine Kõigi kohtumajade10 üle Eesti varustamine videokonverentsiseadmetega, mida on lisaks kohtule võimalik kasutada ka advokaatidel, samuti teistel Justiitsministeeriumi haldusala asutuste töötajatel, nõuab täiendavaid rahalisi vahendeid. Riistvara soetamiseks ja distantsilt menetlustoimingutel osalemiseks vajaliku tarkvara arendamisele kuluvate kulutuste katteks on puudu vahendid summas 500 000 eurot. Tegemist oleks ühekordse kuluga. Muudatuse tulemina oleks võimalik hoida aastas kokku u 200 000 eurot, millise summa arvelt saaks advokaate paremini tasustada tõstes nt 0,5 tunni teenuse hinda. Samas üksnes rahastuse suurendamine ei pruugi luua piisavat garantiid, et advokaadid hakkaksid virtuaalruumiga kaasnevaid võimalusi aktiivselt kasutama. Eesmärgi saavutamiseks on vajalik täiendada regulatsiooni selliselt, et advokaat kohustub teises piirkonnas riigi õigusabi osutamisel kasutama reeglina virtuaalruumi toimingul või istungil osalemiseks, so kui täna eeldaks eelnevad toimingud kohapeale sõitmist pika vahemaa tagant, siis peale muudatust seda enam reeglina ei tehtaks. Erandiks võiksid olla objektiivsed asjaolud, mis sõitmisvajaduse siiski tingivad, nt menetleja korraldus, tehniliste seadmete rike vm. 2. Mitte midagi tegemine 10 Alternatiivselt riigimajade varustamine videokonverentsiseadmetega 6 Olemasoleva olukorra säilitamise korral ei ole võimalik vähendada sõidule kuluvaid eelarvevahendeid. Seega jätkuks tänane olukord, kus riik kulutab iga aastaselt riigi õigusabi osutavate advokaatide ja prokuröride ja vanglaametnike sõidukulude hüvitamisele märkimisväärsed summad. Nagu eespool on välja toodud, siis aastal 2016 oli vastavaks hüvitissummaks 259 000 eurot ja 2017. aastal 412 546 eurot koos käibemaksuga. 7.2. Järeldus mitteregulatiivse lahenduse sobimatusest Mitte midagi tegemisega ei ole võimalik lahendada probleemide põhjuseid. Mitteregulatiivsed lahendused ei sobi püstitatud eesmärkide saavutamiseks, kuna üksnes rahastuse suurendamine ei taga ka edaspidi parimat tulemust, kuna ei teki RÕA tööle konkurentsitingimusi. Samuti ei lisanduks süsteemi soovitud arv uusi advokaate, et tagada õigusabi mõistlik kättesaadavus ja kvaliteet. Üksnes rahastuse suurendamine ei garanteeri seda, et advokaadid hakkaksid virtuaalruumi aktiivselt kasutama ning seeläbi muutuks õigusemõistmine kiiremaks ja kvaliteetsemaks. Mitte midagi tegemise korral säiliks tänane mitte soovitav olukord. Üksnes regulatsiooni muutmisega ja täiendamisega on võimalik luua eeldused soovitud eesmärkide saavutamiseks. IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused 8. Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida Eelnõu koostamisel ei ole analüüsitud ega ole kavas täiendavalt analüüsida välisriikide regulatsioone. Erinevates riikides on riigi õigusabi osutamine ja isikute menetluses osalemine lahendatud erinevalt, seal kehtivad erinevad õiguskorrad ning käesoleva väljatöötamiskavatsuse luubi all olev küsimus on siseriikliku olemusega. 9. Regulatiivsete võimaluste kirjeldus 1) RÕA hankemudel Võimalik lahendus Kavandatava regulatsiooniga luuakse advokatuuri juhatusele või juhatuse määratud isikule võimalus nimetada igas riigi õigusabiga asjas advokaat, kes on vastava pakkumusmenetluse tulemusena teinud õigusabiasjas parima hinnapakkumuse. Paralleelselt säilitatakse ka tänane advokaatide nimekirja alusel RÕA tellimuste jaotamise mudel, et tagada muudatuste sujuvam rakendamine ja minimeerida sellega kaasneda võivaid riske. Võimalik on piloteerida väiksemat mõju toovate õigusabiliikidega, sh õigusabi liikides, kus on tellimuste arv väike või võimalik hinnastada ühetaolised toimingud nö „tükitasuga“. Kavatseme muuta RÕA tellimuste advokaatide töösse suunamise korda, st tuleb kaotada tänane advokaatidele nimekirja alusel tööde jaotamine11. Tellimuste saamine vajab disainimist vähemalt osaliselt selliselt, et reeglina saaksid advokaadid RÕA tööd läbi selle valdkonna jaoks spetsiaalselt kujundatud pakkumusmenetluse. Hankemudel võiks näha välja järgmine: menetleja infosüsteem edastab RÕA tellimuse automatiseeritult selleks spetsiaalselt tellimuste täitmisele suunamiseks loodud e-hankekeskkonda12 (edaspidi nimetatud ka e-hange), mis sisaldab andmeid advokaatide kohta, kes 11 Seda on võimalik teha järk-järgult nt RÕA liigiti, alustades väiksema mõjuga liikidest 12 Rakendamine eeldab RIS-i arendamist, so uue teenuse lisamist 7 osutavad RÕA. Lisaks on e-hankes andmed RÕA advokaatide tegutsemispiirkondade ja valdkondade kohta. Saades tellimuse, peab e-hange olema suuteline tuvastama RÕA valdkonna ning kas tegemist on kiireloomulise asjaga või mitte. Seejärel filtreerib süsteem välja tellimuse täitmiseks sobilikud advokaadid ning saadab tellimuse kohta automaatselt teavitused valitud advokaatidele, andes tähtaja pakkumise tegemiseks (nt 20 min, 1 päev, 1 nädal). Teavitusele lisatakse automaatselt tellimus/määrus (e-kirja puhul) või selle resolutsioon (sms puhul). Teavituse saamise järgselt saab advokaat tutvuda tellimusega ka RIS-i kaudu. Seejärel teevad teavituse saanud advokaadid pakkumised (kui suurt tunnitasu nad asjas abivajaja esindamise eest soovivad või alternatiivselt toimingu tegemise13 eest fikseeritud/tüki tasu küsivad), sisestades need otse e-hanke keskkonda (võiks olla androidi ja ios versioon). Pakkumiste saamise puhul peab e-hange suutma neid võrrelda hinna alusel ja selgitama välja parima pakkuja. Erinevate pakkumiste puhul e-haldur valib välja soodsama pakkumise. Kui on võrdsed pakkumised, siis võidab esimesena pakkumise teinud advokaat. E-hange saadab automaatselt võitjale teate parimaks osutumise kohta ning teiste pakkumiste korral ülejäänud advokaatidele teated parimaks mitteosutumise kohta. Võitja kohustub peale teavituse saamist korraldama RÕA tellimuse täitmise. Täiendavat võitja poolset aktsepti ei ole tarvis. Tulemused ei ole vaidlustatavad, kuna vastasel juhul halvaks see kogu süsteemi toimimise. Arvestades, et keskmise RÕA tellimuse tasu on u 200 eurot, sh kriminaalasjades reeglina väiksem, poleks see advokaatidele ka otstarbekas. Kohus ei peataks RÕA osutamist ka esialgse õiguskaitse korras. Uue lahenduse eelisteks/võimalusteks võrreldes tänasega on: - advokaatide vahel tekib RÕA tööle parem konkurents; - konkurentsitingimustes saame parema/õiglasema hinna; - riigi eelarvevahendite otstarbekam ja läbipaistvam kasutamine; - eeldused süsteemi uute advokaatide lisandumiseks; - RÕA süsteem muutub paindlikumaks ja jätkusuutlikumaks; - kaob ära diskussioon teemal „advokaatide sunnitöö“; - väheneb JM töökoormus seoses tasukorra muutmisega, analüüside, vaidlustega jm; - väheneb advokatuuri töökoormus advokaatide leidmise osas jm. Lahenduse analüüs Pakutava lahendusega saab advokatuur õiguse jagada RÕA tellimusi advokaadi töösse, kes on sellele teinud parima hinnapakkumise. See mudel loob paremad eeldused valdkonnas konkurentsitingimuste tekkimiseks, uute advokaatide lisandumiseks, tasustamise õiglasemaks muutmiseks ja RÕA süsteemi jätkusuutlikuks muutmises. Üheks võimaluseks on rakendada uut mudelit järk-järgult, hinnates pilootprojektist saadava praktilise kogemuse pinnalt riske, kaasnevat mõju jm. See eeldab tänase RÕA tellimuste advokaatidele töösse jagamise mudeli paralleelselt säilitamist, et tagada uue mudeli sujuvam ja riskivabam rakendamine. Muudatusega kaasneb vajadus infotehnoloogilisteks arendusteks, kuna pakkumusmenetlus peab olema täielikult automatiseeritud. Selleks tuleb arendada RIS-i uusi teenuseid või alternatiivselt arendada uus riigi õigusabi infosüsteem. Kõnesolev toob kaasa täiendava rahalise kulu, mis kogemuslikult võiks olla suurusjärgus 200 000 eurot14. Kummagi lahenduse rahaline kulu on võrreldavas suuruses, kuid eelistatud on uue infosüsteemi loomine. 13 Nt vahistamine kui toiming 14 Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite arendatud oksjonikeskkonna arenduskulu oli 50 000 eurot, kuid RIS-i funktsionaalsused on tulenevalt teenuste arvukusest oluliselt keerukamad. 8 Kokkuvõte Regulatsiooni muutmisega ja täiendamisega selliselt, et advokatuur saab õiguse jagada RÕA tööd advokaatidele pakkumusmenetluse kaudu, on võimalik luua eeldused soovitud eesmärkide saavutamiseks, so soodustada advokaatide vahelist konkurentsi RÕA tööle. Konkurentsitingimustes saame parema/õiglasema hinna, riigi eelarvevahendite otstarbekama ja läbipaistvama kasutamise, samuti eeldused süsteemi uute RÕA tööle pühenduvate advokaatide lisandumiseks. RÕA süsteem muutub paindlikumaks ja jätkusuutlikkumaks ja kaob ära diskussioon teemal „advokaatide sunnitöö“. Pakutaval uuel mudelil on omad probleemkohad, millega tuleb eelnõu koostamisel kindlasti arvestada ning neile parimad lahendused leida. Näiteks on võimalik rakendada uut mudelit järk-järgult, et hinnata muudatuse tegelikku mõju. Samuti on võimalik seada RÕA tellimuste saamisele laed, et advokaat ei saaks endale ebamõistlikult suure hulga tellimusi. Eelarvevahendite jätkuvuse tagamiseks on justiitsministril võimalik muuta tasukorras nt tasutavate tundide piirmäärasid ja tunnitasu piirhinda. Käesolevas punktis toodud regulatiivse lahenduse alternatiiviks on väljatöötamiskavatsuse punktis 7.1. kirjeldatud mitteregulatiivsed lahendused. 2) Virtuaalruum õigusemõistmises osalemiseks Võimalik lahendus Regulatsiooni täiendatakse selliselt, et advokaat kohustub teises piirkonnas riigi õigusabi osutamisel kasutama reeglina virtuaalruumi toimingul või istungil osalemiseks, so kui täna eeldaks eelnevad toimingud kohapeale sõitmist pika vahemaa tagant, siis peale muudatust seda enam reeglina ei tehtaks. Erandiks võiksid olla objektiivsed asjaolud, mis sõitmisvajaduse siiski tingivad, nt menetleja korraldus, tehniliste seadmete rike vm. Õigusliku lahenduse elluviimine eeldab eelarvevahendite olemasolu, mis võimaldaks soetada kohtutele15 videokonverentsiseadmed ja luua keskne haldusvahend, mille abil saab luua virtuaalruume, mis võimaldavad menetluses osaleda distantsilt. Keskse lahendusega tekib võimekus ruume turvaliselt hallata ja monitoorida. Lisaväärtusena tekib võimalus saada kõnedest täpne statistiline ülevaade (kestvused, osalejad jm) ning vajadusel HD kvaliteedis kõnesid salvestada (ka videopildis). Lisaks kohtumenetlusele saab lahendust kasutada ka mujal Justiitsministeeriumi haldusalas (prokuratuur, vanglad jne) ning lahendus oleks kasutatav advokaatide poolt (nt pilootprojektina RÕA asjades esindamisel). Luuakse n-ö virtuaalruumiga ühenduse loomiseks üleriigiline kontaktipunktide võrgustik. Igas kohtumajas on vähemalt üks kontaktipunkt, mida saavad kasutada kohtud ja teised Justiitsministeeriumi haldusala asutused (Tallinnas ja Tartus vähemalt kaks kontaktipunkti). Igast Eestimaa otsast on võimalik osaleda menetluses kvaliteetse videoühenduse teel. Lahenduse analüüs Pakutava lahendusega saab võimalikuks menetluses osalemine distantsilt. Seeläbi luuakse eeldused kulude kokkuhoiuks ning õigusemõistmisele paremaks juurdepääsuks. Kõnesolevat uut lahendust rakendatakse järk-järgult, vastavalt kontaktpunktide valmimisele. Seega esialgu säiliks tänane sõidukulude hüvitamise mudel paralleelselt, et tagada uue mudeli sujuvam rakendamine. Probleemkohad 15 Alternatiivselt riigimajadele 9 Muudatuse rakendamisel tuleb arvestada järgmiste riskidega: - Eelarvevahendite ebapiisavus, so puuduvad vahendid üleriigilise lahenduse loomiseks; - tõrked haldusvahendi ja seadmete töös; - kontaktpunktis asuvate seadmete ebapiisavus, so neid ei jätku ühel ajal kõigile soovijatele; - uue lahendusega on keeruline harjuda, eeskätt vanemaealistel advokaatidel jt. Eelarvevahendite ebapiisavuse korral luuakse esiti väiksem arv virtuaalruume ning eeskätt nendesse kohtutesse, kuhu kulub sõiduks kõige enam ressursse. Näiteks piirkonda, kus tegutseb ebapiisav arv advokaate ja kus on sõidukulud kõige suuremad. Kui esineb tõrkeid seadmete töös või ei piisa neid samal ajal kõigile soovijatele, tuleb leida toiminguks teine aeg. Selle võimatuse korral, on vajalik sõita toimingu teostamise kohta. Uue lahendusega harjumiseks kavandatakse kasutajatele koolitused. Kokkuvõte Virtuaalruumi loomisega saab oluliselt vähendada menetluses osalemisega tekkivaid sõidukulusid. Seeläbi tagatakse kvaliteetsem ja kiirem õigusemõistmine. Menetlustähtajad lühenevad ning juurdepääs õigusemõistmisele on tagatud vähemate kuludega. Videokonverentsi lahendused võimaldavad Justiitsministeeriumi valitsemisalas aktiivselt juurutada paindlikke töökohti ning muuhulgas viia töökohti Tallinnast väljapoole. Pakutaval uuel mudelil on omad probleemkohad, millega tuleb eelnõu koostamisel kindlasti arvestada ning neile parimad lahendused leida. Käesolevas punktis toodud regulatiivse lahenduse alternatiiviks on väljatöötamiskavatsuse punktis 7.1. kirjeldatud mitteregulatiivsed lahendused. Justiitsministeerium ootab huvigruppidelt arvamusavaldusi: 1. RÕA hankemudel: 1) kas käesolevaga välja pakutav uus RÕA tööde advokaatidele jagamise mudel on vajalik? 2) kas Justiitsministeeriumi poolt käesolevas väljatöötamiskavatsuses pakutud regulatiivne lahendus on sobilik probleemi lahendamiseks või tuleks rakendada mõnda muud väljatöötamiskavatsuses mitte pakutud mitteregulatiivset või regulatiivset lahendust? 3) kas probleemi lahendamiseks on parim mõni muu, käesolevas väljatöötamiskavatsuses välja toomata lahendus? 2. Virtuaalruum õigusemõistmises osalemiseks: 1) kas käesolevaga välja pakutav idee luua üleriigiline virtuaalruum õigusemõistmises osalemiseks on vajalik? 2) kas Justiitsministeeriumi poolt käesolevas väljatöötamiskavatsuses pakutud lahendus on sobilik probleemi lahendamiseks või tuleks rakendada mõnda muud väljatöötamiskavatsuses mitte pakutud mitteregulatiivset või regulatiivset lahendust? 3) kas probleemi lahendamiseks on parim mõni muu, käesolevas väljatöötamiskavatsuses välja toomata lahendus? 10. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega määratud raamid 10 Rahvusvaheline õigus ega ka Euroopa Liidu õigus ei reguleeri riigi õigusabi tegevuse korraldamise aluseid. EIÕK artikkel 6. sätestab õiguse õiglasele kohtulikule arutamisele. Põhiseaduse § 15 järgi on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus. 11. Kavandatavad muudatused ja nende mõjud 11.1. Kavandatav muudatus - luuakse advokatuurile õiguslikud alused advokaatidele RÕA töö hankemudeli kaudu suunamiseks 11.1.1. Muudatusest mõjutatud sihtrühm: advokaadibürood ja advokaadid, sh RÕA osutavad advokaadid 11.1.1.1. Muudatusega kaasneva mõju valdkond: mõju majandusele – ettevõtluskeskkond ja ettevõtete tegevus, mh mõju kindla tegevusalaga seotud ettevõtete toimetulekule ja töökoormusele. 11.1.1.2. Avalduva mõju kirjeldus sihtrühmale ja järeldus olulisuse kohta: Muudatuse tulemusena saavad advokaadid RÕA tööd konkurentsitingimustes ja selle eest turutingimuste lähedast tasu. Seega eeltoodust tulenevalt muutub advokaatide töö tasustamine paremaks ja õiglasemaks. Muudatusega kaasneb eelduslikult advokaatidele ja advokaadibüroodele, kes kujundavad enda tööprotsessid uue mudeli efektiivsemaks rakendamiseks, positiivne mõju. Nendele advokaatidele ja advokaadibüroodele, kes ei suuda uue mudeliga kohanduda, võivad avalduda negatiivsed mõjud, eeskätt võib väheneda saadava töö maht ja selle eest saadava tasu suurus. Muudatuste rakendamisel tuleb arvestada järgmiste riskidega: - Eelarvevahendite ebapiisavus, kui tasustatakse prognoositust enam arv tunde; - E-hankesüsteemi funktsionaalsuste keerukus, tõrked töös; - Advokaat ei saa pakkuda, võrk maas, ID-kaardi probleemid jm; - Advokaatide seas piisava huvi puudumine (nö puudub kriitiline mass); - Kiireloomulisi tellimusi ei suudeta efektiivselt täita; - Kulude suurenemine, sh haldamisprotsess ja advokaatide töökoormus; - E-hankesüsteemi kuritarvitamised (kokkulepped advokaatide vahel); - Kui pidevalt kaotad, siis kaob huvi pakkuda (hind tuuakse sedavõrd alla, et uutel kaob huvi lülituda süsteemi); - Võetakse madala hinnaga töösse, kuid kompenseeritakse tundide juurde kirjutamisega; - Teenuse kvaliteedi langus; - Osade õigusabi saajate kulud võivad suureneda Advokatuur esitab iga kuu ülevaate aruendekuul kasutatud eelarvevahendite suuruse, eraldatud vahendite suuruse ja rahaliste vahendite jäägi kohta. Selliselt on Justiitsministeeriumil olemas ülevaade eelarvevahendite jooksvast kulutamisest. Kui kulunumbrid annavad alust prognoosida eelarvevahendite lõppemist enne eelarveaasta täitumist, on justiitsministril võimalik muuta tasukorras nt tasutavate tundide piirmäärasid ja tunnitasu piirhinda. Viimane aitab tagada õigusabiteenuse katkematu kättesaadavuse. 11  Kui kehtestada tellimuse saamiseks madalaima pakkumishinna kriteerium, annab käsitatav mudel eelise sellistele teenuseosutajatele, kes täidavad võimalikult suurt tellimuste arvu (nn mahuefekt). Eesmärk maksimeerida täidetavate tellimuste arvu suunab teenuseosutajaid omakorda tegema kõike endast olenevat, et võita suurimat hulka hankeid. Pakkumishinnad võidakse suruda nö „suurtegijate“ poolt sedavõrd alla, et oma tööajast vaid väiksema osa RÕA- le pühenduda soovivad advokaadid pole võimelised hinnaga konkureerima ehk nad välistatakse tellimuste saamisest. On olemas risk, et konkurents RÕA osutajate ringis võib väheneda senisega võrreldes veelgi. Samas on võimalik, et süsteemi lisandub uus/uued advokaadibüroo/-bürood (nt büroode konsortsium), kes töötavad välja efektiivsed lahendused hankemenetluses osalemiseks ning suudavad büroos/büroodes töötavate advokaatidega teenindada ära suure osa või enamuse RÕA tellimusest. Ka selline tulemus, kui sellega tagatakse teenuse kättesaadavus ja kvaliteet, on oodatav. RÕA tellimuse saamisele on võimalik panna peale laed, so et advokaat saab nt päevas, nädalas, kuus üksnes teatava arvu tellimusi. Viimane aitab hoida ära suurest töökoormusest tuleneva kvaliteedilanguse ohtu. Kui tähtajaks ei saabu pakkumisi, kordab süsteem automaatselt teavitust. Kui ka teist korda ei tule pakkumisi, sekkub RÕA tellimusele osutaja leidmiseks protsessi RÕA tellimuse haldur (saab probleemist automaatse süsteemisisese teavituse, saaks suunata e-mailile), kes saab advokaadiga vahetult suhelda ning tema eest tellimuse aktsepteerida, kui advokaat ikkagi ei tee pakkumist16. Sellisel juhul peaks olema tunnitasu suuruseks piirhind17. Tagatud piirhind võib küll teatud juhtudel soosida pakkumise mittetegemist, kuid selline tõenäosus on siiski vähene. Pigem on pakkumiste tegemist takistavateks asjaoludeks: probleemne klient; keskmisest keerukam õiguslik küsimus (ebapiisava tasu oht); piirmäärade ületamise oht; tekkivad kulud võivad kujuneda ebaproportsionaalselt suureks. Kõnesoleva riski realiseerumist aitab vältida menetleja õigus suurendada tasu, kui advokaadi poolt osutatav õigusteenus on mahukas ja keerukas. Tänane regulatsioon võimaldab menetlejal suurendada advokaadi tasu kuni 5 korda. Vastav õigus tuleks säilitada. Kui e-halduri funktsionaalsusi häirib rike, milline tõenäosus on eelduslikult väike, siis tuleb sellest koheselt teavitus RÕA tellimuse haldurile, kes hakkab viivitamatult tegelema kiireloomulistele tellimustele täitja leidmisega sarnaselt tänasele mudelile. Kuna pakkumiste tegemise funktsionaalsus ei toimi, siis ei saadeta advokaatidele nö manuaalsel viisil teavitusi pakkumiste tegemiseks. Aegkriitilised tellimused ei võimalda seda. Kiirem lahendus oleks, kui RÕA tellimuse haldur saadab sobivatele advokaatidele teavituse tellimusest ning kes advokaatidest esimesena vastab/aktsepteerib (meiliga, sms), saab tellimuse täitmiseks. Sellisel juhul võiks olla tunnitasu suuruseks piirhind, mis võiks tagada tellimuse vastu suurema huvi. Kulud võivad suureneda ja seda eeskätte keerukamate asjadega. Samas aitab see advokaate õiglasemalt tasustada, mis on ka üheks muudatuse eesmärgiks. Lihtsamate asjade ajamise puhul võivad aga kulud väheneda. Advokaat/advokaadibüroo kujundab pakutava hinna vastavalt sellele, mis büroopidamise kulud tal teenuse osutamisega kaasnevad, mis kasumimarginaali ta ootab jm. Kokkuvõttes peaks advokaadi küsitav tunnihind peegeldama turuseisu. 16 Ka täna määratakse täitmisele väike osa tellimusi no kohustuslikus korras 17 Ilmselt on vajalik kehtestada RÕA tunnitasule mingi mõistlik piirhind (nt 70-80 eurot +km, sh kõik kulud), millest enam ei tasuta, sh kui pakkumisi ei tehta (oht kokkulepeteks). Samuti tuleks kehtestada ülempiirid toimingutele nö tükihind. 12  Advokaatide vahelised kokkulepped nt mitte pakkuda hinda, mis hinnaga pakkuda jm, ei ole pigem usutav stsenaarium. Eeskätt on RÕA pakkuvate advokaatide eeldatav arv piisavalt suur, et välistada selliste kokkulepete võimalikkus. Uue mudeli kuritarvitamise vältimiseks tuleb seada RÕA tunnihinnale piirmäärad, kuid need peavad olema mõistlikus korrelatsioonis õigusabi turuhinnaga (keskmiselt 130 eurot + km). Samuti tuleb leida õigusabi eest tasustatavate tundide arvule mõistlikud piirid, kuna riigieelarvelised vahendid on piiratud. Seda, et advokaat ei näitaks tehtud tööd põhjendamatult suurena, aitab ära hoida menetleja, kes kontrollib tasutaotluse põhjendatust. Vajaduse korral rahuldab menetleja advokaadi tasutaotluse osaliselt, mõistes talle küsitud tasu asemel välja väiksema summa. Muudatusega võib kaasneda õigusabi saajale nii suurem kui ka väiksem kulu, kui ta kaotab kohtuasja ning menetluskulud jäetakse tema kanda. Vaata täpsemalt p 11.1.3.2. Muudatus puudutab osasid tegutsevatest advokaatidest, kes muudatuse järgselt võivad soovida osutada RÕA, sh täna RÕA osutavaid advokaate (u 100). Arvestades kõikide vabade õiguselukutsete esindajate koguarvu (pankrotihaldureid 7918, kohtutäitureid 46, vandetõlke 7919, advokaate 99820, patendivolinikke 65 ja juriste MTÜ Eesti Juristide Liidu liikmetena 94821), milleks on 2215, siis on mõjutatav sihtrühm väike. Mõju ulatus on samuti väike, kuna sihtrühma kui terviku käitumises erilisi muutusi ei toimu. Tulenevalt eelpool märgitust võib kaasneda antud muudatusega osale sihtrühmast positiivne mõju ning osale negatiivne mõju. Eelnev sõltub sellest, kuivõrd tõhusaid on leevendusmeetmed. 11.1.2. Muudatusest mõjutatud sihtrühm: Eesti Advokatuur (kantselei) 11.1.2.1 Muudatusega kaasneva mõju valdkond: mõju majandusele – ettevõtluskeskkond ja ettevõtete tegevus, mh mõju töö töökorraldusele, töökoormusele ja eelarvele. Mõjude ulatust võib pidada keskmiseks, kuivõrd sellega kaasneb mõningane muutus advokatuuri kantselei käitumises, kuid nendega ei kaasneks kohanemisraskusi. Täpsemalt, advokatuuril on ka täna kohustus jagada RÕA töö advokaatidele täitmiseks, kuid muudatuse tulemusena see tegevus lihtsustub läbi protsesside automatiseerituse. Riski , kui süsteemi töös esineb tõrge, aitab maandada halduri sekkumine. See eeldab halduriressursi planeerimist ja halduri valmisolekut vajadusel sekkuda. Ka täna on advokatuuri kantseleis vastav inimressurss olemas ning haldur tegeleb probleemsete juhtumitega. Seega advokatuuri kantselei käitumises ei kaasneks erilisi muutusi. Mõju avaldub muudatuste ettevalmistamise ja rakendamise algstaadiumis, kuna vajalik on valmistada ette infotehnoloogilised arendused, koolitada advokaate jm. Kui muudatused on rakendatud, on edaspidi mõju avaldumise sagedus väike. Muudatusega kaasneb positiivne mõju, kuna advokatuuri kantselei töötajatel jääb vähemaks 18 Andmed seisuga 28.02.2017 Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja kodulehelt http://kpkoda.ee/content/avaliku-poole-lingid/kontaktinfo. 19 Andmed seisuga 28.02.2017 Justiitsministeeriumi kodulehelt http://www.just.ee/et/eesmargid- tegevused/notarid-ja-vandetolgid/vandetolkide-kontaktandmed. 20 Andmed seisuga 28.02.2017 Eesti Advokatuuri kodulehelt https://www.advokatuur.ee/est/advokatuur. 21 Andmed seisuga28.02.2017 Eesti Juristide Liidu kodulehelt http://www.juristideliit.ee/ejl-liikmed/. Ilmselt on juristide koguaev kordades suurem, kuna õigusteaduskonna lõpetanutel ei ole Eesti Juristide Liidu liikmeks astumine kohustuslik. 13  juhtumeid, kus nad peavad otsima RÕA töö vastuvõtmiseks advokaati, sest ükski advokaat ei ole selleks soovi avaldanud. 11.1.3. Muudatusest mõjutatud sihtrühm: õigusabi saajad 11.1.3.1. Muudatusega kaasneva mõju valdkond: sotsiaalne mõju - mõju avalike teenuste kättesaadavusele ja kvaliteedile ning kulukusele. 11.1.3.2. Avalduva mõju kirjeldus sihtrühmale ja järeldus olulisuse kohta Muudatuse tulemusena luuakse eeldused pikemas plaanis RÕA teenuse kättesaadavuse tagamiseks seda vajavatele inimestele. Hetkel lahendatakse muudatusega regionaalset probleemi teenuse kättesaadavuse osas. Samuti paraneb õigusabi kvaliteet. Muudatusega võib kaasneda õigusabi saajale nii suurem kui ka väiksem kulu, kui ta kaotab kohtuasja ning menetluskulud jäetakse tema kanda. Olenevalt sellest, millise tunnihinnaga/toiminguhinnaga advokaat töö saab, kujuneb selle alusel õigusabi saajalt välja mõistetava kulu suurus. Seda muidugi juhul, kui abisaaja ei ole kulu kandmisest vabastatud. Muudatusega võib kaasneda õigusabi saajale nii suurem kui ka väiksem kulu, kui ta kaotab kohtuasja ning menetluskulud jäetakse tema kanda. Olenevalt sellest, millise tunnihinnaga/toiminguhinnaga advokaat töö saab, kujuneb selle alusel õigusabi saajalt välja mõistetava kulu suurus. Kui pakkumuse tulemina kujuneb õigusabiteenuse eest küsitav hind tänasest kõrgemaks, võib see tuua õigusabi saajale kaasa suurema kulu. Seda juhul, kui abisaaja ei ole kulu kandmisest vabastatud. Peamiselt puudutab muudatus tsiviilasjades antava õigusabi saajaid. Nendes asjades on õigusabisaajad enamikul juhtudel kulude kandmisest vabastatud, kuna u 80% abisaajatest moodustuvad piiratud teovõimega isikud22. Seega abisaajate arv (eelduslikult kuni 879 inimest23), kellel võiksid kulud suureneda, on võrreldes kõigi abisaajate arvuga (2017. oli RÕA tellimusi kokku 14 206) väike. Sihtrühma suuruse arvestamisel tuleb võtta arvesse RÕA saavate inimeste arvu suhtes kogu Eesti elanike arvuga. Arvestades 2017. a RÕA saanud inimeste arvu (u 14 000 inimest) ning võrreldes seda kogu Eesti elanike arvuga (2017. aasta 1. jaanuaril Eesti rahvaarv 1 317 800), siis on mõjutatav sihtrühm väike. Mõju avaldumise ulatus on väike, kuna eeldatavalt RÕA saajate kui terviku käitumises erilisi muudatusi ei toimu. Väikese arvu õigusabisaajate kulud võivad muudatusest tulenevalt suureneda. Muudatuse tagajärgedega puututakse kokku harva, kuivõrd inimesed vajavad RÕA harva, so enamasti korra elus või mitte kunagi. Tulenevalt eespool märgitust on mõju sihtrühmale üldiselt pigem positiivne, kuid neile õigusabisajatele, kellelt välja mõistetav kulu võib suureneda, pigem negatiivne. 11.2. Kavandatav muudatus - virtuaalruum õigusemõistmises osalemiseks 22 Vt https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/riigi_oigusabi_analuus_19.01.2016.pdf, lk 41 23 2017. aastal anti RÕA tsiviilasjades kokku 4397 korral, neist 80% moodustab 897 asja. Kuna kohus vabastab ka nendest inimestest osa kulu kandmisest, siis on tegelik negatiivselt mõjutatavate abisaajate arv väiksem. 14 11.2.1. Muudatusest mõjutatud sihtrühm: RÕA osutavad advokaadid, kohtumenetluses osalevad advokaadid 11.2.1.1. Muudatusega kaasneva mõju valdkond: mõju majandusele – ettevõtluskeskkond ja ettevõtete tegevus, mh mõju kindla tegevusalaga seotud ettevõtete toimetulekule ja töökoormusele. 11.2.1.2. Avalduva mõju kirjeldus sihtrühmale ja järeldus olulisuse kohta: Muudatuse tulemusena saavad advokaadid võimaluse, sh RÕA advokaadid reeglina kohustuvad osalema kohtuistungitel ja toimingutel virtuaalruumi kaudu. Paljudel juhtudel kaob neil vajadus sõita menetlustoiminguks teise piirkonda. Seega eeltoodust tulenevalt muutub advokaatide töö mugavamaks, samuti hoitakse kokku kulud, mis kaasneksid sõiduga. Vanemaealistel advokaatidel võib võtta muudatusega kohanemine enam aega ja vajab harjumist. Samas on võimalik advokaate valmistada ette üleminekuperioodiks läbi koolitustegevuse. Haldusvahendi ja seadmete tehnilised rikked ning halduskulud vähendavad mõnevõrra muudatuse positiivset mõju, kuid need kulud ei ole võrreldavad täna aastas sadadesse tuhandetesse ulatuvate sõidukuludega. Seega muudatusega kaasneb advokaatidele pigem positiivne mõju. Muudatus puudutab tegutsevaid advokaate, kes esindavad ja/või kaitsevad kliente kohtumenetluses. Täna on RÕA osutavaid advokaate u 100, tegevadvokaate on 81224, kohtumenetluse advokaatide osas täpsemad andmed puuduvad. Arvestades juristide koguarvu (nt MTÜ Eesti Juristide Liidu liikmeid on 94825, turul tegutsevaid juriste on mitu tuhat, lisaks muud õiguselukutsete esindajad), siis mõjutab muudatus ilmselt neist väikest osa. Mõju ulatus on väike, kuna sihtrühma kui terviku käitumises muutused toimuvad, kuid nendega kohanemine ei ole keerukas. Vanemaealisi advokaate, kellele võiks muudatustega harjumine põhjustada raskusi, ei ole eeldatavalt palju. Kvaliteetne arendustegevus tagab, et tehnilised viperused esinevad harva. Tulenevalt eelpool märgitust kaasneb antud muudatusega suuremale osale advokaatidest positiivne mõju. 11.2.2. Muudatusest mõjutatud sihtrühm: prokurörid, vanglaametnikud 11.2.2.1. Muudatusega kaasneva mõju valdkond: mõju riigiasutuste korraldusele - mõju asutuste töökorraldusele ja töökoormusele ning mõju avaliku sektori rahastamise vajadusele, e kuludele 11.2.2.2. Avalduva mõju kirjeldus sihtrühmale ja järeldus olulisuse kohta: Muudatuse tulemusena saavad prokurörid ja vanglaametnikud võimaluse osaleda kohtuistungitel ja toimingutel virtuaalruumi kaudu. Paljudel juhtudel kaob neil vajadus sõita menetlustoiminguks teise piirkonda. Seega eeltoodust tulenevalt muutub sihtrühma kuuluvate 24 Andmed seisuga 12.04.2018 25 Andmed seisuga28.02.2017 Eesti Juristide Liidu kodulehelt http://www.juristideliit.ee/ejl-liikmed/. Ilmselt on juristide koguarv kordades suurem, kuna õigusteaduskonna lõpetanutel ei ole Eesti Juristide Liidu liikmeks astumine kohustuslik. 15  isikute töö mugavamaks, samuti hoitakse kokku kulusid ja tööaega, mis kaasneksid sõiduga. Muudatusega kaasneb sihtrühmale positiivne mõju. Muudatus puudutab prokuröre (191 prokuröri kohta26) ja vanglaametnikke (u 200 ametnikku27). Arvestades juristide koguarvu (nt MTÜ Eesti Juristide Liidu liikmeid on 94828, turul tegutsevaid juriste on mitu tuhat, lisaks muud õiguselukutsete esindajad), siis on mõjutatav sihtrühm ilmselt väike. Mõju ulatus on samuti väike, kuna sihtrühma kui terviku käitumises muutused toimuvad, kuid nendega kohanemine saab olema mitte keerukas. Nimelt on prokurörid ja vanglaametnikud e-lahendustega harjunud. Tehnoloogilised viperused esinevad harva ning nende esinemise korral lükatakse toiming edasi, leitakse teine virtuaalruum või kasutatakse tänast lahendust toimingust kohapeal osa võttes. Tulenevalt eelpool märgitust kaasneb antud muudatusega positiivne mõju. 11.2.3. Muudatusest mõjutatud sihtrühm: õigusabi saajad 11.2.3.1. Muudatusega kaasneva mõju valdkond: sotsiaalne mõju - mõju avalike teenuste kättesaadavusele ja kvaliteedile ning kulukusele. 11.2.3.2. Avalduva mõju kirjeldus sihtrühmale ja järeldus olulisuse kohta: Muudatuse tulemusena saavad advokaadid võimaluse, sh RÕA advokaadid kohustuse osaleda kohtuistungitel ja toimingutel virtuaalruumi kaudu. Paljudel juhtudel kaob neil vajadus sõita menetlustoiminguks teise piirkonda. Seega eeltoodust tulenevalt hoitakse kokku sõidule kuluvat tööaega ja sõidukulu. Selle võrra vähenevad hiljem õigusabisaaja poolt tasumisele/hüvitamisele kuuluvad kulud. Muudatusega kaasneb sihtrühmale positiivne mõju. Sihtrühma suuruse arvestamisel tuleb võtta arvesse RÕA saavate inimeste arvu suhtes kogu Eesti elanike arvuga. Arvestades 2017. a RÕA saanud inimeste arvu (u 14 000 inimest) ning võrreldes seda kogu Eesti elanike arvuga (2017. aasta 1. jaanuaril Eesti rahvaarv 1 317 800), siis on mõjutatav sihtrühm väike. On oluline märkida, et neist 14 000 inimesest tuleb vaid väikesel osal õigusabi kulud ise kanda. Mõju avaldumise ulatus on väike, kuna eeldatavalt RÕA saajate kui terviku käitumises erilisi muudatusi ei toimu. Õigusabisaajate kulud võivad muudatusest tulenevalt väheneda. Muudatuse tagajärgedega puututakse kokku harva, kuivõrd inimesed vajavad RÕA harva, so enamasti korra elus või mitte kunagi. Tulenevalt eespool märgitust on mõju sihtrühmale positiivne 12. Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele Kavandatav muudatus ei tekita ettevõtetele ja kodanikele halduskoormuse tõusu. Advokatuuri, vanglate ja prokuratuuri koormus on mõnevõrra suurem muudatuse rakendamise ettevalmistaval 26 http://www.prokuratuur.ee/et/prokuratuur/personal 27 http://www.vangla.ee/ 28 Andmed seisuga28.02.2017 Eesti Juristide Liidu kodulehelt http://www.juristideliit.ee/ejl-liikmed/. Ilmselt on juristide koguaev kordades suurem, kuna õigusteaduskonna lõpetanutel ei ole Eesti Juristide Liidu liikmeks astumine kohustuslik. 16 perioodil ja sellele ülemineku etapis. Edaspidi nende koormus väheneb, kuna eelduslikult jääb vähemaks juhtumeid, kus tuleb tegeleda sõidukulude arvestamisega, RÕA tellimuste käsitsi töösse jagamisega jm. Advokaatide halduskoormus pisut suureneb muudatuse rakendamise faasis. Peale muudatustega kohanemist jääb halduskoormus eelduslikult tänasega samaks. 13. Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad kulud ja tulud 1. RÕA hankemudel Kavandatav muudatus ei too riigile eeldatavaid täiendavaid kulusid ega tulusid kaasa. Infotehnoloogilised arendused kavandatakse olemasolevate eelarvevahendite arvelt. Pakkumustel põhinev mudel toob ilmselt kaasa mõningates asjades tasu suurenemise. Samas lihtsamates ja nö „masstööna“ käsitletavates asjades võib kujuneda hind senisest soodsamaks. Samuti arvestatakse asjaoluga, et RÕA töö maht (tellimuste arv) on viimase 6 aastaga vähenenud u 25% ja näitab ka edaspidi sama trendi. Tellimuste arvu vähenemine tuleneb peamiselt kriminaalasjadest, mis on tingitud kuritegevuse vähenemisest. Samas on tsiviilasjades tellimuste arv viimastel aastatel pidevalt suurenenud (2013-2015 u 14%). Möödunud aastal näitas siiski ka kõnesolev RÕA liik mõõdukat tellimuste vähenemist (5% langust võrreldes 2016. aastaga). 2. Virtuaalruum õigusemõistmises osalemiseks Kõigi kohtumajade üle Eesti varustamine videokonverentsiseadmetega, mida on lisaks kohtule võimalik kasutada ka menetlusosalistel, advokaatidel ning Justiitsministeeriumi haldusala asutuste töötajatel, nõuab täiendavaid rahalisi vahendeid. Riistvara soetamiseks ja distantsilt menetlustoimingutel osalemiseks vajaliku tarkvara arendamisele kuluvate kulutuste katteks on vaja vahendeid suurusjärgus summas 500 000 eurot. Seega kaasneb muudatuste rakendamisega riigile eelmärgitud kulu. Eelduslikult sõidukulude hüvitamist kohtumenetluse menetlustoimingutes ning 2018. aastaks prognoositud võimalik kulu on 35 000 eurot. Muudatuse tulemina loodetakse hoida sellest kokku u 80%, so aastas 30 000 eurot. Lisaks eelnevale hüvitati aastal 2016 advokaatidele RÕA osutamisega kaasnev sõidukulu summas 259 000 eurot ning 2017. aastal summas 412 546 eurot. Eesmärgiks on vähendada kõnesolevat kulu 50%, so aastas u 125 000 – 200 000 eurot. Seega võiks muudatusest tulenev kokkuhoid katta kulutused u 3 – 5 aastaga. 14. Edasine mõjude analüüs Põhjalikku mõjude analüüsi HÕNTE § 46 alusel plaanitud ei ole, edasine analüüs põhineb huvigruppidelt saadud tagasisidel. Arvestades, et probleemist puudutatud sihtrühm moodustab suhteliselt väikese osa elanikkonnast ning RÕA korraldamise ja õigusabi eest tasustamise küsimuses on kõige kompetentsem sihtrühma esindaja Eesti Advokatuur, siis oleks põhjaliku mõjude analüüsi koostamine ebaproportsionaalselt ressursimahukas. VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava 15. Valitav lahendus Töötatakse välja õiguslik raamistik RÕA tellimuste advokaadile täitmisele andmiseks eriregulatsiooni alusel loodava e-hankekeskkonna kaudu ning täiendada regulatsiooni selliselt, et advokaat kohustub teises piirkonnas riigi õigusabi osutamisel kasutama reeglina virtuaalruumi toimingul või istungil osalemiseks. 17 15.1. Töötatakse välja uus tervikseadus 15.2. Muudatused tehakse senise X seaduse struktuuris 15.3 Selgitus Muudatuse arv ja sisu ei eelda seaduste uute terviktekstide välja töötamist, eesmärk on saavutatav olemasoleva regulatsiooni täiendamise ja muutmisega. 16. Puudutatud ja muudetavad õigusaktid Väljapakutud lahenduste realiseerimiseks tuleb muuta advokatuuriseadust ja riigi õigusabi seadust. 17. Edasine kaasamise plaan – keda, millal ja kuidas kaasatakse Väljatöötamiskavatsus saadetakse kooskõlastamisele ministeeriumidele ning arvamuse avaldamiseks Eesti Advokatuurile, prokuratuurile ja kohtutele. Sihtrühmadelt oodatakse arvamust käesoleva seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse p 9 toodud küsimustele. Eeldatav arvamuse avaldamise aeg ja vajadusel arutelud jäävad perioodi juuli – september 2018. 18. Põhjaliku mõjuanalüüsi toimumise aeg Põhjalikku mõjuanalüüsi ei kavandata. 19. Eeldatav kontseptsiooni (HÕNTE § 1 lg 3) valmimise ja Kontseptsiooni koostamist ei kooskõlastamisele saatmise aeg (kui järgmise sammuna kavandata. koostatakse eelnõu kontseptsioon) 20. Eeldatav eelnõu avaliku konsultatsiooni ja november 2018 kooskõlastamise aeg 21. Õigusakti eeldatav jõustumise aeg 01.01.2020 22. Vastutavate ametnike nimed ja kontaktandmed Gunnar Vaikmaa [email protected] 18  Ministeeriumid Meie 18.06.2018 nr 8-1/4291 Maakohtud Ringkonnakohtud Riigiprokuratuur Eesti Advokatuur Väljatöötamiskavatsuse esitamine kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks Esitame kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks eelnõu väljatöötamise kavatsuse riigi õigusabi tellimuste jagamiseks hankemudeli kaudu ning õigusemõistmisel virtuaalse osalemise võimaldamiseks. Kooskõlastuskirjad ja arvamused palume esitada hiljemalt 30. juuliks 2018.a. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Urmas Reinsalu Minister Gunnar Vaikmaa [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 Tere! Teile on saadetud Justiitsministeeriumi dokumendihaldussüsteemi Delta kaudu dokument kooskõlastamiseks/arvamuse avaldamiseks Pealkiri: Väljatöötamiskavatsuse esitamine kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks RÕA hankemudel Registreerimise kuupäev: 18.06.2018 Registreerimise number: 8-1/4291. Tagasisidet ootame 30. juuliks ministeeriumi üldmeiliaadressile [email protected] Suur-Ameerika 1, 10122, Tallinn Tel. 620 8100, Faks 620 8109 e-mail: [email protected] www.just.ee