Kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse ja prokuratuuriseaduse muutmise seaduse eelnõu esitamine kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks

Rahandusministeerium Meie 31.08.2017 nr 8-1/6265 Siseministeerium Kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse ja prokuratuuriseaduse muutmise seaduse eelnõu esitamine kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks Esitame Teile kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse ja prokuratuuriseaduse muutmise seaduse eelnõu. Eelnõu ja seletuskirja leiate eelnõude infosüsteemist (EIS) aadressil: http://eelnoud.valitsus.ee Palume Teie kooskõlastust või arvamust eelnõule 15 tööpäeva jooksul käesoleva kirja kättesaamisest. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Urmas Reinsalu Minister Lisaadressaadid: Eesti Advokatuur Õiguskantsler Riigikohus Riigiprokuratuur Tallinna Ringkonnakohus Tartu Ringkonnakohus Harju Maakohus Tartu Maakohus Pärnu Maakohus Viru Maakohus Einar Hillep 620 8222 [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898  EELNÕU 29.08.2017 Kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse ja prokuratuuriseaduse muutmise seadus § 1. Kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse muutmine Kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 3 täiendatakse lõikega 41 järgmises sõnastuses: „(41) Riigi peaprokuröri ametipalga koefitsient on 0,95.“; 2) paragrahvi 3 täiendatakse lõikega 121 järgmises sõnastuses: „(121) Juhtiva riigiprokuröri ametipalga koefitsient on 0,80.“; 3) paragrahvi 3 täiendatakse lõigetega 141 ja 142 järgmises sõnastuses: „(141) Juhtivprokuröri ametipalga koefitsient on 0,75. (142) Riigiprokuröri ametipalga koefitsient on 0,70.“; 4) paragrahvi 3 täiendatakse lõigetega 161–163 järgmises sõnastuses: „(161) Vanemprokuröri ametipalga koefitsient on 0,65. (162) Eriasjade prokuröri ametipalga koefitsient on 0,65. (163) Ringkonnaprokuröri ametipalga koefitsient on 0,60.“; 5) paragrahvi 41 lõikes 1 asendatakse tekstiosa „lõigetes 1, 3, 4, 6–10, 12, 14 ja 16–21“ tekstiosaga „lõigetes 1, 3, 4, 41, 6–10, 12, 121, 14–142 ja 16–21“. § 2. Prokuratuuriseaduse muutmine Prokuratuuriseaduse § 22 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Prokuröri, välja arvatud abiprokurör, ametipalk määratakse kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduses. (2) Abiprokuröri ametipalk ei või ületada ringkonnaprokuröri ametipalka ja pärast katseaega moodustada vähem kui 60 protsenti ringkonnaprokuröri ametipalgast. (3) Riigi peaprokurör võib Ida-Viru maakonda Viru Ringkonnaprokuratuuri ametisse nimetatavatel või üleviidavatel prokuröridel suurendada ametipalka kuni 1000 euro võrra kuni neljaks aastaks. (4) Käesoleva paragrahvi lõikes 3 ettenähtud ametipalga suurendamise otsustab riigi peaprokurör eraldi iga ametisse nimetatava või üleviidava prokuröri puhul. 1 (5) Riigi peaprokurör võib juhindudes avaliku teenistuse seaduses sätestatud põhimõtetest määrata prokurörile muutuvpalgana tulemuspalga kindlaks määratud kriteeriumide alusel konkreetse töö või perioodi eest, preemia erakordsete teenistusalaste saavutuste eest või lisatasu täiendavate teenistusülesannete täitmise eest. Riigi peaprokurörile ei maksta muutuvpalka. (6) Tulemuspalga määramise aluseks on prokuröri töötulemustele antud hinnang. (7) Tulemuspalga määramise aluseks võib olla ka asutuse või selle struktuuriüksuse töö tulemuslikkusele antud hinnang, milles võetakse arvesse kollektiivset panust asutuse eesmärkide saavutamisel. Asutuse või selle struktuuriüksuse töö tulemuslikkust eesmärkide saavutamisel hindab riigi peaprokurör. (8) Täiendavateks teenistusülesanneteks loetakse riigi peaprokuröri, prokuröri vahetu juhi või struktuuriüksuse juhi poolt prokurörile antud, kuid tööjaotuskavas nimetamata teenistusülesandeid. (9) Prokuröri muutuvpalga maksmise tingimused ja kord ning abiprokuröri ametipalga kujundamise alused kehtestatakse prokuratuuri palgajuhendis. Palgajuhendi kehtestab valdkonna eest vastutav minister käskkirjaga.“. § 3. Seaduse jõustumine Käesolev seadus jõustub 2018. aasta 1. jaanuaril. Eiki Nestor Riigikogu esimees Tallinn, 2017 Algatab Vabariigi Valitsus „ „ 2017 nr 2  Kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse ja prokuratuuriseaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri 1. Sissejuhatus 1.1. Sisukokkuvõte Õigussüsteemis on vaja korrastada prokuröride palgasüsteem, sätestades selle määrad seaduses, mis tagaks prokuratuuri sõltumatuse nii sisus kui ka vormis. Kehtiva õiguse kohaselt määrab prokuröride palga Vabariigi Valitsus määrusega. Seaduses sätestatuna on prokuröride ametikohtade palgad piisavalt konkurentsivõimelised, et tagada kvaliteetne tööjõud. Kohtunike ja prokuröride ametipalkade võrreldava konkurentsivõime tagamine on oluline avalikus sektoris tööjõu vaba liikumise soodustamiseks, prokuröride sõltumatuse tagamiseks ning kiiret ja tõhusat kohtueelset uurimist, samuti kvaliteetset riiklikku süüdistust kindlustava asutuse efektiivseks tegutsemiseks. Selleks tuleb prokuröride palgad sätestada kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduses (edaspidi KRAPS). 1.2. Eelnõu ettevalmistaja Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Justiitsministeeriumi kriminaalpoliitika osakonna karistusõiguse ja menetluse talituse nõunik Einar Hillep (620 8222, [email protected]). Eelnõu ja seletuskirja on keeleliselt toimetanud õiguspoliitika osakonna õigusloome korralduse talituse toimetaja Mari Koik (620 8270; [email protected]). 1.3. Märkused Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõuga. Rahandusministeerium on kooskõlastusringile saatnud avaliku teenistuse seaduse ja avaliku teenistuse eriliike reguleerivate seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse1, kus prokuröride osas on tehtud ettepanek loobuda ametipalga mõistest ja võtta kasutusele põhipalk, samuti soovitakse ProkS-is sätestatud palgaastmete seaduse tasandilt ministri tasandile toomist. Käesolev eelnõu viidatud VTK-s toodud ettepanekuid ei toeta. Eelnõu on seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi punkti 11 „Õiguskord“ alapunktiga 11.2, mille kohaselt kriminaalpoliitiliselt lähtutakse Riigikogus heaks kiidetud kriminaalpoliitika arengusuundadest. Riigikogu poolt 9.06.2010 vastu võetud kriminaalpoliitika arengusuunad aastani 20182 on seadnud üheks eesmärgiks korduvkuritegevuse ennetamise. Eesti Keskerakonna, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna ning Isamaa ja Res Publica Liidu valitsusliidu 2016.–2019. aasta aluspõhimõtetes sätestatakse valitsusliidu tegevusena õnnetussurmade ning -juhtumite vähendamine läbimõeldud ennetustegevuse ja tõhusama järelevalvega, samuti kuritegeliku vara konfiskeerimise laiem rakendamine.3 1 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/918375b1-ab42-4c6c-bfc0-30fd7ad9308e 2 https://www.riigiteataja.ee/akt/13329831 3 Eesti Keskerakonna, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna ning Isamaa ja Res Publica Liidu valitsusliidu aluspõhimõtted 2016– 2019, lk 14. Arvutivõrgus: https://valitsus.ee/sites/default/files/content- 1 Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õiguse rakendamisega. Eelnõuga muudetakse kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse redaktsiooni RT I, 12.03.2015, 29 ja prokuratuuriseaduse redaktsiooni RT I, 22.06.2016, 8. Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu lihthäälteenamus. 2. Seaduse eesmärk Prokuröride palgasüsteemi muutus kannab endas kolme eesmärki – efektiivsem kriminaalmenetlus, konkurentsivõimeliste palkade kaudu kvaliteetsem riiklik süüdistus ja prokuröride suurem sisuline sõltumatus. Siht on muuta prokuröride palgasüsteem sõltumatumaks, efektiivsemaks ja stabiilsemaks. Kehtiva õiguse kohaselt kinnitatakse prokuröride kuupalgamäärad iga aasta Vabariigi Valitsuse määrusega. Selline süsteem prokuröride menetluslikku sõltumatust ei taga ning erinevad põhimõtted kohtunike ja prokuröride töötasustamisel tekitavad pigem üldist ebastabiilsust ja segadust, samuti suuremat halduskoormust, mis on seotud valitsuse määruse ettevalmistamise, kooskõlastamise ja kinnitamisega. Kuna prokuröride töö spetsiifika on lahutamatult seotud õigusemõistmise tõhustamisega, siis on kõige kohasem vaadelda prokuröride töötasustamist koos kohtunike palgasüsteemiga ja reguleerida see KRAPS-is. Kuna prokuröridele kohaldatud ametikohtade jaotus on laiem võrreldes kohtunikega, tekib vajadus täiendada KRAPS §-s 3 nimetatud kõrgemate riigiteenijate ametipalkade koefitsiente. KRAPS sätestab kõrgemateks riigiteenijateks loetud ametnike kõrgeima palgamäära, mis seaduse § 2 lõike 1 kohaselt on 5200 eurot. Seda palgamäära indekseeritakse iga aasta 1. aprilliks kõrgeima palgamäära indeksiga, mille avaldab Rahandusministeerium. 2017. a 1. aprilli indeksi väärtuseks arvutas Rahandusministeerium 1,0174 (2016. a oli see samuti 1,017, 2015. aastal 1,019). Praegu kehtiva prokuröride kuupalgamäärade kinnitamise korra tingib vajadus tagada prokuröride menetluslik sõltumatus ning konkurentsivõimeline palk võrreldes avalikus teenistuses töötavate sama taseme juristidega, peamiselt kohtunikega. Praktikas praegune palgasüsteem siiski täielikku menetluslikku sõltumatust ei taga. Prokuröridel puudub kindlus selles, kas Vabariigi Valitsus tagab igal järgmisel aastal kindlasti samasuguse sissetuleku, kui oli eelmisel. Prokuröride palga tagamine seaduses loob võimaluse prokuratuuri juhtidel seada pikaajalisemaid eesmärke kui üks aasta. Nii on võimalik planeerida prokuratuuri tegevust strateegilisemalt ning mh suurendada riigile ja kannatanutele hüvitiste laekumist prokuratuuri poolt konfiskeeritud kriminaaltulu arvelt. Keerulised ja mahukad asjad võtavad enamasti rohkem kui üks aasta. Seaduses sätestatud selge palgasüsteem tagab selle, et prokurörid on motiveeritud võtma ette ka pikaajalisemaid eesmärke, nagu näiteks digitaalsem ja kiirem kriminaalmenetlus, mis omakorda tagab selge rahalise kasu riigile pikemas perspektiivis. Kuritegude kiire ja kvaliteetse menetlemise tagavad kvalifitseeritud prokurörid. Arvestades prokuratuuri võtmerolli kriminaalmenetluse ahelas ning silmas pidades vajadust tagada prokuröride ametialane sõltumatus, peab palgasüsteem olema kooskõlas prokuröridele editors/failid/eesti_keskerakonna_sotsiaaldemokraatliku_erakonna_ning_isamaa_ja_res_publica_liidu_valitsusliidu_aluspo himotted_2016-2019.pdf 4 http://www.fin.ee/palgakorraldus 2 esitatud kõrgendatud ametialaste nõudmiste ja piirangutega. Alates 2003. aastast on kehtinud poliitiline kokkulepe, et võistlevas menetluses osaleva prokuröri (ringkonnaprokuröri ja riigiprokuröri) palk peab olema võrdne või vähemalt võrreldav vastava taseme kohtuniku palgaga. Seda eesmärki ei ole kahjuks seni suudetud täita. 2013. aasta suvel seoses eripensionide kaotamisega kohtus toimunud palgatõus tõi kaasa veelgi suurema ebavõrdsuse. Prokurör on sisuline kriminaalmenetluse juht, ta võtab vastu enamiku olulist õiguslikku tähendust omavaid otsuseid eeluurimise ajal. Prokurörist sõltub menetluse algus, selle kulgemine ja menetluse lõpp. Kõige olulisem on aga see, mis on sätestatud nii ProkS §-s 1 kui ka kriminaalmenetluse seadustiku §-s 30: prokurör vastutab kohtueelse menetluse tulemuslikkuse eest. Õigust mõistab küll kohus, kuid kohus saab menetleda üksnes neid kriminaalasju, mille prokuratuur sinna toob. Seega sõltub just prokuratuurist see, kui kiiresti süüdlased kohtu ette jõuavad ning kas kriminaalmenetlus on läbi viidud kvaliteetselt ning tõendid on küllaldased. Oluline on, et ka kehtiv ProkS § 22 lg 31 viitab peaprokuröri palgamäära kehtestades KRAPS- le – seega on seadusandja juba varem pidanud seda seost loogiliseks ja oluliseks. Kohtunike ja prokuröride konsultatiivnõukogude ühine Bordeaux’ deklaratsioon (2009) kohtunikest ja prokuröridest demokraatlikus ühiskonnas5 näeb punktis 6 ette, et prokuröride staatus peab olema seadusega tagatud ja nii palju kui võimalik võrreldav kohtunike omaga; nad peavad olema sõltumatud ja autonoomsed ning täitma oma funktsioone ausalt, objektiivselt ja erapooletult. Bordeaux’ deklaratsiooni punkti 8 kohaselt peavad olema tagatud prokuratuuri sõltumatus välistest mõjudest ning samuti prokuröri seaduslik staatus ja tagatised (sh mis puudutab ametisse nimetamist, koolitust, üleviimise vastast kaitset ja töötasu). Samuti näeb Euroopa Nõukogu resolutsioon prokuröri rollist kriminaalkohtumenetluse süsteemis (2000)19 artikli 5 punktis d ette, et riigid peaksid tarvitusele võtma meetmed kindlustamaks, et prokuröridel oleks nii mõistlikud, seadusest tulenevad teenistustingimused nagu palk, kindel ametikoht ja pension, mis vastaksid nende otsustavale rollile, kui ka kohane pensioniiga. Bordeaux’ deklaratsiooni punkti 9 kohaselt langetab otsuse süüdistuse esitamise kohta prokurör erapooletult ja objektiivselt, tuginedes seadusele ja seaduslikele juhistele. Sama kinnitab Euroopa Nõukogu resolutsioon (2000)19, mille artiklite 14 ja 26 kohaselt peaksid riigid, kus prokuratuur on valitsusest sõltumatu, võtma tarvitusele tulemuslikud vahendid kindlustamaks, et prokuratuuri sõltumatuse olemus ja raamid oleksid seadusega sätestatud; prokuröridel peaks olema alati võimalus teostada takistamatult riiklikku süüdistust riigiametnike poolt toimepandud kuritegudes, eriti korruptsioonis, võimu kuritarvitamises, raskes inimõiguste rikkumises ja teistes rahvusvahelises õiguses nimetatud kuritegudes. Ka ÜRO Kriminaalpreventsiooni ja Kriminaalõiguse Komisjoni 17.04.2008 resolutsioon tugevdamaks õigusriigi põhimõtteid läbi prokuratuuri väärikuse ja võimekuse edendamise kutsub üles kõikides riikides juurutama Rahvusvahelise Prokuröride Assotsiatsiooni prokuröride tööalase vastutuse ning kohustuste ja õiguste standardeid; sealhulgas artikli 2.1 kohaselt peaks prokuratuuri tegevus olema vaba poliitilisest mõjutusest; prokuratuurile 5 Arvutivõrgus: http://www.csm.it/documents/46647/0/Bordeaux+declaration.pdf/78d90cc3-a712-4835-8467- 78820d658967 3 väljastpoolt antavad juhised peavad artikli 2.2 kohaselt olema läbipaistvad ja seaduslikud ning tagama prokuratuuri sõltumatuse. Samu põhimõtteid väljendab 2010. aasta prokuratuuri üldkogu 5. märtsi deklaratsioon, mis selgitab prokuratuuri sõltumatuse eesmärke, rõhutab ebakohaste välismõjutuste lubamatust ja vajadust prokuratuuri sõltumatuse ja vastutuse täpsema seadusandliku regulatsiooni järele (p- d 1–3). Samuti rõhutatakse prokuröride palga- jm garantiide seadusliku regulatsiooni ja selle õiguskindluse aspekte. ProkS § 1 kohaselt on prokuratuur Justiitsministeeriumi valitsemisalas olev valitsusasutus, mis osaleb kuritegude tõkestamiseks ja avastamiseks vajaliku jälitustegevuse planeerimises, juhib kohtueelset kriminaalmenetlust, tagades selle seaduslikkuse ja tulemuslikkuse, esindab kohtus riiklikku süüdistust ning täidab muid seadusega prokuratuurile pandud ülesandeid. Prokuratuur on kehtivas süsteemis osa täidesaatva võimu organisatsioonist hoolimata sellest, et prokuröri funktsioone on nähtud sarnasena kohtuniku omadega.6 Eriti Kontinentaal- Euroopa õigusperekonnas on kohtunike ja prokuröride karjäärisüsteem (värbamis- ja edutamispõhimõtted), palgatingimused ja muud garantiid omavahel sarnasemad kui Eestis.7 Kriminaalmenetlus ja karistusõigus on just need valdkonnad, millega riik saab inimeste õigustesse rahuajal kõige intensiivsemalt sekkuda. Sõltumatu prokuratuuri üks rollidest on ka eri võimuharude rollide tasakaalustamine kriminaalmenetluses. 2.1. Väljatöötamiskavatsusest 2.1.1 Seaduseelnõu kohta on koostatud väljatöötamiskavatsus8, mis 2017. a kevadel läbis kooskõlastusringi. Kooskõlastusringil ei toetanud Rahandusministeerium ideed reguleerida prokuröride palka KRAPS-is. Avaldati arvamust, et prokuröride tasustamise reguleerimine KRAPS-is ei ole põhjendatud, kuna see ei taga väljatöötamiskavatsuses nimetatud eesmärkide (prokuröride palkade konkurentsivõimelisus ja kriminaalmenetluse efektiivsus) saavutamist paremini kui kehtiv süsteem, mille kohaselt prokuröride palgad kehtestatakse Vabariigi Valitsuse määrusega. Leiti, et palgafondi suurendamine sõltuvalt riigi rahalisest võimekusest on võimalik ka kehtiva õiguse alusel. Selle väitega ei saa nõustuda, kuna Vabariigi Valitsuse määruse puhul puudub prokuröridel kindel tagatis selles, kas igal järgneval aastal tagab Vabariigi Valitsus kindlasti samasuguse sissetuleku, kui oli eelmisel. Kuigi ProKS § 22 lõike 2 kohaselt määratakse prokuröri ametipalk vähemalt üheks aastaks, võeti nt 2009 vastu ProkS muudatus, mille kohaselt võis kehtestada ka eelmisest perioodist madalama ametipalga9. Seaduses sätestatuna võib küll iga- 6 Nt Euroopa Nõukogu konventsioonis korruptsiooni kriminaalõigusliku reguleerimise kohta katab kohtuniku mõiste ka prokuröre. https://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=78526. 7 European judicial systems. Edition 2008 (data 2006): Efficiency and quality of justice. European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ), https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=1942681 &SecMode=1&DocId=1314568&Usage=2, lk 176, 185 8 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/bc3d4601-b978-4d92-a901-70ea1aad14b9 9 https://www.riigiteataja.ee/akt/13152060 4 aastase indekseerimise tulemusena palk ka alaneda või jääda samaks, kuid vähemalt on olemas kindel tagatis, et see ei saa väheneda olulisel määral. Lisaks ei lahenda palkade määruses reguleerimine prokuröride sõltumatuse tagamise küsimust. 2.1.2. Kriitikana toodi välja ka see, et VTK-s pakutud palgakoefitsientide (0,95; 0,80; 0,75; 0,70 ja 0,65) puhul on üldiselt põhjendatud, et õigussüsteemis sarnasel tasemel olevatel kohtunikel ja prokuröridel on võrreldavad palgad, kuid VTK-s ei ole selgitatud, mille alusel need koefitsiendid on määratud. Selgitame, et arvestuste aluseks on arvutuskäik, et prokuröri palk oleks u 90% vastava kohtuniku palgast. Sellest põhimõttest on lähtutud ka Vabariigi Valitsuse vastavate määruste koostamisel. Kuigi õigusemõistmine on põhiseaduse § 146 kohaselt kohtu ainupädevuses, on õigusemõistmises oluline koht sõltumatul prokuratuuril – ilma prokuratuuri tegevuseta ei ole võimalik kriminaalasjades õigust mõista. Kohtunike ja prokuröride erinevate ametikohtade võrdluses on aluseks võetud mh juhtimistasandid ja sellega kaasnev vastutus. VTK-s rõhutati ka seda, et väärib tähelepanu, et 90% kriminaalmenetlustest saavad lahendi lihtmenetluses (lühimenetlus, kokkuleppemenetlus, käskmenetlus, kiirmenetlus), kus kohtu otsuse tegemiseks on olulise eeltöö ära teinud prokurör, mis tähendab, et nõuded prokuröri töö kvaliteedile ja sisule on sama kõrged kui kohtunike puhul. Ei ole ette näha, et lihtmenetluste osakaal kriminaalmenetluses saaks oluliselt langeda, vastasel korral vajaks kogu justiitssüsteem täiendavaid rahalisi vahendeid. 2.1.3. Rahandusministeerium nõustus, et prokuröride palga indekseerimine kõrgemate riigiteenijate kõrgeima palgamäära indeksi abil tagaks küll prokuröride ja kohtunike palkade pideva võrreldavuse, kuid sama eesmärgi saavutamise tagaks ka see, kui viia indekseerimine sisse ProkS regulatsiooni. Sarnaselt on reguleeritud näiteks kantslerite palga indekseerimine avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 61 lõikega 7. Erinevalt kohtunikest on prokurörid riigiametnikud, kelle teenistust reguleeritakse eraldi prokuratuuriseadusega. KRAPS-is on ametnikest sätestatud vaid riigisekretäri palk, mis on riigisekretäri positsiooni arvestades mõistetav, sest riigisekretäri tegevust reguleerivat eriseadust ei eksisteeri. Oleme seisukohal, et KRAPS-is prokuröride palga reguleerimine on siiski põhjendatud. Kui kantsleri koefitsienti on ainult üks, siis prokuröride puhul on vaja seitset koefitsienti, v.a abiprokurörid, kelle palgad jäävad jätkuvalt reguleerituks ProkS-is. Prokuröride palkade sätestamine KRAPS-is annab kohe selgema ja parema ülevaate, kus nad seaduses paiknevad ja kellega on nende koefitsiendid võrreldavad. 2.1.4. Juhtimisega seotud ülesannete eest eraldi lisatasu maksmine protsendina põhipalgast ei olnud Rahandusministeeriumi arvates põhjendatud, kuna juhtimine on teatud prokuröride teenistusülesanne ja eelduslikult on nende palk seoses sellega niigi kõrgem. Seda väidet on arvesse võetud ning juhtimise eest eraldi lisatasu maksmist nii, nagu kohtunikele kohtute seaduse §-s 76 ette on nähtud, kõnesolevasse eelnõusse ei kavandata. Küll nähakse ette, et sarnaselt kohtute seaduse § 76 lõikega 11 jääb võimalus maksta ka prokuröridele kõrgemat tasu, kui nad asuvad tööle Ida-Virumaale. See on kooskõlas valitsuskabineti nõupidamisel 26.02.2015 siseministri poolt tutvustatud ning nõupidamisel 5 heaks kiidetud „Ida-Virumaa tegevuskavaga 2015–2020 ja selle rakendusplaaniga10”. Ida- Virumaa tegevuskava 2015–2020 koostamine tulenes 24.04.2014. a valitsuse korraldusest, millega kinnitati Vabariigi Valitsuse tegevuskava aastateks 2014-2015. Ida-Virumaa tegevuskava 2015–2020 on aastatel 2010–2014 kehtinud Ida-Virumaa tegevuskava edasiarendus. Tegevuskava rakendusplaani punkti 5.1.4 kohaselt tuleb tagada õigusteenuste arendamine Ida-Virumaal ning õiguskaitseametnike piirkonda roteerumise soodustamine. Selle eest vastutab prokuratuur, osalejaks on ka Justiitsministeerium. 2.1.5. Riigikohus märkis, et valdavalt määratakse KRAPS-i alusel nende isikute palgad, kelle ametikoht ja ametisse asumise kord on sätestatud PS-s (Vabariigi President, Riigikogu esimees, peaminister, Riigikohtu esimees, riigikontrolör, õiguskantsler, Riigikohtu liige, minister, riigisekretär, Riigikogu liige, esimese ja teise astme kohtunikud ning Eesti Panga nõukogu esimees ja liikmed) või kes on selgelt seotud PS-s otseselt nimetatud organiga (Riigikogu aseesimees, Riigikogu komisjoni ja fraktsiooni esimees ja aseesimees). Prokuratuuri ega prokuröre PS ei nimeta. Nagu on märgitud õiguskirjanduses, siis kuigi PS ei maini otseselt prokuratuuri, ei ole prokurör siiski päris tavaline valitsusametnik ja prokuratuur tavaline täidesaatva riigivõimu asutus, mistõttu käsitletaksegi prokuratuuri sageli kui sui generis institutsiooni, õigustmõistva võimuga sarnast õiguskaitseorganit. Tuleb aga tähele panna, et nimetatud erilised prokuratuuri teenistus- ja organisatsiooniõiguse normid ei tulene mitte prokuratuuri täidetavate funktsioonide materiaalsest sisust, vaid sellest, et neid funktsioone tuleb sageli täita õigustmõistva võimu juures11. Samuti väärib märkimist, et ka KRAPS § 3 lõigetes 18 ja 19 sätestatud riiklik lepitaja ning soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik ei kuulu nende ametnike hulka, kelle ametikoht ja ametisse astumise kord on sätestatud PS-is. 2.1.6. Riigikohtul tekkis ka küsimus, kas abiprokuröride puhul ei oleks mõistlik tõmmata paralleeli kohtujuristide ametikohtade töötasustamise regulatsiooniga. Seda seetõttu, et eelnõu väljatöötamiskavatsuse autorid on toonud välja võrdluse kohtujuristide ja abiprokuröride ametikohtade vahel (kavatsuse lk 2 lg 3). Kohtujuristi palk kehtestatakse kohtute seadusega (KS) ja seatakse sõltuvusse esimese astme kohtuniku palgast. Seda silmas pidades võiks kaaluda ka argumente selle kasuks, kas oleks mõistlik sätestada abiprokuröride palk ProkS-is, seades selle sõltuvusse kõrgemalseisva prokuröri palgast. Eelnõu koostajad on sellest ettepanekust lähtunud ning abiprokuröri ametipalk sätestatakse ProkS-is ja seatakse sõltuvusse ringkonnaprokuröri palgast. 2.1.7. Riigikohus rõhutas, et juhul kui KRAPS-is ja ProkS-is tehakse kavatsuses ettenähtud muudatused, tuleks tagada, et prokuröridele (v.a abiprokurörid, kelle palka KRAPS ei reguleeriks) ei laieneks täiendavalt ka ATS-i muutuvpalk, sest vastasel korral ei konkureeri prokuröride palgaga enam kohtunike omad – kohtunikele teadupärast ATS-i alusel lisatasusid (muutuvpalk kuni 20% aastapalgast) maksta ei tohi. Seda ettepanekut ei ole eelnõus arvestatud ning prokuröride puhul jäetakse muutuvpalga maksmise võimalus alles. Kõnesolevas eelnõus pakutud muudatused ei taga ressursside 10 http://www.fin.ee/ida-virumaa-tegevuskava-2015-2020 11 N. Aas. Prokuratuuri põhiseaduslik asend. Funktsionaal-organisatoorne analüüs – Juridica 2000/2, lk 74–82. 6 piiratuse tõttu siiski pikemat eesmärki – maksta teatud taseme prokuröridele ja kohtunikele võrreldavat palka. Eelnõus sätestatud palgamäärad moodustavad umbes 90% vastava taseme kohtuniku palgast. Seda vahet on võimalik tasandada just muutuvpalga maksmisega. Tuleb siiski rõhutada, et muutuvpalka saab maksta üksnes siis, kui prokuratuurile on vastavad eelarvelised vahendid eraldatud. 3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs Eelnõu § 1 näeb ette kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse muutmise Eelnõu § 1 punktiga 1 täiendatakse KRAPS § 3 lõikega 41, mis näeb ette, et riigi peaprokuröri ametipalga koefitsient on 0,95. See koefitsient on väiksem Riigikohtu esimehe ametipalga koefitsiendist (1,0). KRAPS § 1 kohaselt on seaduses nimetatud kõrgemate riigiteenijate ametipalk KRAPS § 2 lõikes 1 nimetatud kõrgeima palgamäära, lõikes 2 nimetatud kõrgeima palgamäära indeksi ning §-s 3 sätestatud koefitsiendi korrutis. Paragrahv 3 annab koos koefitsiendiga ka loetelu kõrgematest riigiteenijatest. Riigi peaprokuröri palk on tegelikult ka kehtiva õiguse kohaselt alates 2013. aastast seotud KRAPS-iga. Muudatus tehti ProkS-is 2011. a seadusemuudatusega12. Eelnõu seletuskirjas toodi välja, et muudatused on tinginud vajadus hoida prokuröride palgad proportsioonis kohtunike ja teiste kõrgemate riigiametnike palkadega, tagamaks eri võimuharude vahelist tasakaalu. Palgasüsteem peab olema kooskõlas prokuröridele esitatavate kõrgendatud ametialaste nõudmiste ja piirangutega ning soodustama kestvat ja kvaliteetset teenistussuhet. Oluline on rõhutada ka seda, et säilib kehtivas ProkS-s sätestatud põhimõte, et peaprokurörile tulemustasu ei maksta – see on eelkõige seotud eesmärgiga vältida ka näilist poliitilise mõjutamise riski. See tähendab aga omakorda seda, et peaprokuröri palk peab olema seadusega kehtestatud sellises määras, mis tagab konkurentsivõimelise töötasu. Praegu jääb peaprokuröri töötasu alla mitmete kohtujuhtide omale (nt ringkonnakohtu kolleegiumi esimees), aga ka muude ametite juhtide töötasule (nt PPA peadirektor). Eelnõu § 1 punktiga 2 täiendatakse KRAPS § 3 lõikega 121, sätestades, et juhtiva riigiprokuröri ametipalga koefitsient on 0,80. Koefitsient on väiksem kui Riigikohtu liikme ametipalga koefitsient (0,85). Eelnõu § 1 punktiga 3 täiendatakse KRAPS § 3 lõigetega 141 ja 142. Nende kohaselt hakkab juhtivprokuröri ametipalga koefitsient olema 0,75 (vastab ringkonnakohtu kohtuniku ametipalga koefitsiendile) ning riigiprokuröri ametipalga koefitsient 0,70. Eelnõu § 1 punktiga 4 täiendatakse KRAPS § 3 lõigetega 161—163. Lõiked 161 ja 162 näevad ette, et vanemprokuröri ja eriasjade prokuröri ametipalga koefitsient on 0,65. See vastab esimese astme kohtuniku koefitsiendile, kuid on madalam kui ringkonnakohtuniku koefitsient. Lõikega 163 sätestatakse, et ringkonnaprokuröri koefitsient on 0,60, mis on madalam kui maa- ja halduskohtu kohtuniku ametipalga koefitsient. Eelnõu § 1 punktiga 5 muudetakse KRAPS § 41. Paragrahv annab Vabariigi Valitsusele õiguse teha Riigikogule ettepaneku KRAPS §-s 3 sätestatud koefitsiente ajutiselt vähendada. Seda võib teha kõrgendatud kaitsevalmiduse ja sõjaseisukorra ajal, kui riigi julgeoleku 12 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/e5fd2dc6-aec1-a80c-7093-7cd36b993582 7 tagamise huvides on vaja riigieelarve seadusesse teha muudatus, mille tagajärjel vähendatakse riigi eelarvest makstavaid töötasusid. Praegu on Vabariigi Valitsusel õigus teha Riigikogule selline ettepanek nt kõigi kohtunike kohta. Kuna muudatusettepanekuga lisatakse KRAPS §-i 3 prokurörid, siis peab samamoodi olema valitsusel õigus nende kohta teha ettepanek koefitsienti ajutiselt vähendada. Seetõttu täiendatakse muudatusettepanekuga vastavalt KRAPS § 41 loetelu. Eelnõu §-ga 2 muudetakse prokuratuuriseadust Kehtiva ProkS § 22 reguleerib prokuröride ametipalka. Paragrahvi 22 lõike 2 kohaselt kehtestab prokuröride palgaastmetele vastavad palgamäärad ning avaliku teenistuse seaduses sätestatud muutuvpalga maksmise tingimused ja korra Vabariigi Valitsus määrusega, juhindudes KRAPS-is sätestatud kohtunike ametipalkade määramise põhimõtetest. Muudatusega antakse ProkS §-le 22 uus sõnastus. Paragrahvi 22 lõikega 1 nähakse ette, et prokuröri, välja arvatud abiprokurör, ametipalk määratakse KRAPS-is. Tegemist on sarnase regulatsiooniga, mis on kehtestatud kohtunike ametipalga maksmisele vastavalt kohtute seaduse (edaspidi KS) § 75 lõikele 1, mis samuti viitab KRAPS-ile. Abiprokurör tegutseb prokuröri juhendamisel ja võib täita prokurörile pandud ülesandeid üldkorras kohtusse saadetud kriminaalasjade kohtulikus menetluses ulatuses, milleks on teda konkreetses kriminaalmenetluses volitanud kõrgemalseisev prokurör. Lähtudes ProkS-is sätestatud abiprokuröri üldistest ametiülesannetest ja nende teostamise õigustest võib järeldada, et abiprokuröride palga reguleerimine KRAPS-is ei vastaks otseselt KRAPS-i mõttele ja eesmärkidele. Küll on aga abiprokuröridel täita oluline roll prokuratuurile seatud eesmärkide ja ootuste täitumisel. Seetõttu tuleb abiprokuröride töötasustamisel tulevikus lähtuda motiveeriva, efektiivse ja piisavalt paindliku palgasüsteemi säilimisest. Seetõttu sätestatakse ProkS § 22 lõikes 2 abiprokuröri ametipalga piirid. Abiprokuröri ametipalk ei või ületada ringkonnaprokuröri ametipalka ja pärast katseaega olla väiksem kui 60% ringkonnaprokuröri ametipalgast. Siinkohal on eeskujuks võetud KS § 1251 lõige 6, mis paneb paika kohtujuristi palga. Kohtujuristi palk ei või ületada esimese astme kohtuniku ametipalka ja pärast katseaega olla väiksem kui pool esimese astme kohtuniku ametipalgast. Uue regulatsiooni alusel on võimalik abiprokuröridele makstavat töötasu diferentseerida, arvestades töö iseloomu. Viru maakohtu esimehele lubab KS § 76 lõige 11 maksta lisatasu kahekordses määras. ProkS kehtiv § 22 lõige 31 lubab prokuröride ametikohtade palgaastmete sees kehtestada diferentseeritud palgamäärasid mõnda piirkonda ametisse nimetatavatele või üleviidavatele prokuröridele või seal piirkonnas töötavatele prokuröridele. Diferentseeritud palgamäära suurus, selle rakendamise alused, aeg ja erisused on kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusega13. Kuna edaspidi kehtestatakse prokuröride ametipalkade suurus seadusega, siis nähakse praegu valitsuse määrusega kehtestatud erisus tulevikus ette ProkS § 22 lõikes 3. Muudatuse kohaselt võib riigi peaprokurör Ida-Viru maakonda Viru Ringkonnaprokuratuuri ametisse nimetatavatel või üleviidavatel prokuröridel suurendada ametipalka kuni 1000 euro võrra kuni neljaks aastaks. Selle suurendamise otsustab riigi peaprokurör eraldi iga ametisse nimetatava või üleviidava prokuröri puhul (lõige 4). 13 https://www.riigiteataja.ee/akt/110012017002 8 Paragrahvi 22 lõiked 5–9 säilitavad võimaluse maksta prokuröridele erinevalt kohtunikest lisaks KRAPS-is sätestatule ka muutuvpalka. ProkS §-s 14 on sätestatud, et prokuröriteenistusele kohaldatakse avaliku teenistuse seadust, kui ProkS-ist ei tulene teisiti. ATS § 2 lõikele 2 vastavalt kohaldatakse ATS-i prokuröriteenistuse ametnikele eriseadustes sätestatud erisustega. Muutuvpalga maksmise üldine alus tuleneb ATS § 61 lõikest 5. Sellest tulenevalt võib muutuvpalka kalendriaasta jooksul prokuröri põhipalgale juurde maksta kuni 20 protsenti tema aastasest põhipalgast. Kõigi vastava ametiastme prokuröride palgamäärad on samad (v.a abiprokurörid), individualiseerimine saavutatakse muutuvpalga kaudu, seda erinevalt üldisest ATS-i loogikast, mille järgi individualiseeritakse juba põhipalgad. Oluline on märkida, et lisaks ProkS-is sätestatule jääb muutuvpalga maksmist ka edaspidi reguleerima palgajuhend (eelnõus väljapakutud ProkS § 22 lõige 9). ATS § 63 lõige 1 ütleb palgajuhendi kohta järgmist: „Palgajuhend on palga määramise ja maksmise kord. Selles nähakse ette ametikohale vastav põhipalk või põhipalga vahemik, muutuvpalga maksmise tingimused ja kord, muude käesolevas seaduses sätestatud lisatasude ja hüvitiste maksmise tingimused ja kord ning palga maksmise aeg ja viis.“ Kuna prokuröride, välja arvatud abiprokurörid, ametipalk tuleneb eelnõu kohaselt seadusest, sätestatakse palgajuhendis lisaks muutuvpalka puudutavale üksnes abiprokuröride ametipalga kujundamise alused. Riigi peaprokurör võib prokurörile määrata muutuvpalgana tulemuspalga kindlaksmääratud kriteeriumide alusel konkreetse töö või perioodi eest, preemia erakordsete teenistusalaste saavutuste eest või lisatasu täiendavate teenistusülesannete täitmise eest. Tulemuspalga määramise aluseks on prokuröri töötulemustele antud hinnang. Tulemuspalga määramise aluseks võib olla ka asutuse või selle struktuuriüksuse töö tulemuslikkusele antud hinnang, milles võetakse arvesse kollektiivset panust asutuse eesmärkide saavutamisel. Asutuse või selle struktuuriüksuse töö tulemuslikkust eesmärkide saavutamisel hindab riigi peaprokurör. Täiendavateks teenistusülesanneteks loetakse riigi peaprokuröri, prokuröri vahetu juhi või struktuuriüksuse juhi poolt prokurörile antud, kuid tööjaotuskavas nimetamata teenistusülesandeid. Justiitsminister on kinnitanud prokuratuuri palgajuhendi oma 06.03.2013 käskkirjaga nr 33, mille p 8.2.3 alusel lähtutakse prokuröridele tulemuspalga määramisel järgmistest kriteeriumidest: - prokuröri üldised oskused ja võimekus – vahetu juhi hinnang prokuröri üldisele kogemusele, teadmistele, usaldusväärsusele jne; - töö keerukus – seondub eelkõige töö valdkonnaga – kas on tegemist pigem ühetaoliste menetlustega või valdkonnaga, kus iga kaasus nõuab süvenemist või spetsiifilisi teadmisi (nt majandus- ja korruptsioonikuriteod); vanemprokuröridel nt alluvate arv jne; - töö koormus ja kiirus – tavapärasest suurem töökoormus, etteplaneerimata tööülesanded ja/või prokuröri võimekus menetlusi keskmisest kiiremini läbi viia (st mingil perioodil lahendatud asjade arv); - eeluurimise juhtimine – prokuröri aktiivsus kohtueelse menetluse juhtimisel; - muud arengu- ja hindamisvestluses kokkulepitud tingimused ja tulemused – näiteks keskmisest kauemaks menetlusse jäänud kriminaalasjade lahendamine või uue oskuse/kvalifikatsiooni omandamine. 4. Eelnõu terminoloogia 9 Eelnõuga ei võeta kasutusele uusi termineid. 5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õigusega. 6. Seaduse mõjud Eelnõuga kavandatakse muudatus, mille kohaselt prokuröride, v.a abiprokurörid, ametipalk sätestatakse Vabariigi Valitsuse määruse asemel seaduses (KRAPS-is). Kavandatav muudatus I: prokuröride, v.a abiprokurörid, palkade kehtestamine KRAPS-is Mõju valdkond I: mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele o Mõju sihtrühm I: Eesti elanikkond. Statistikaameti andmetel elas Eestis 1. jaanuari 2017. a seisuga 1 315 635 inimest. 2016. aastal menetleti lõpuni 11 337 isikut, mis on 1% vähem kui 2015. aastal. Menetlusotsuse saanud isikute arv kasvas Lääne Ringkonnaprokuratuuris (+133; 8%), Riigiprokuratuuris (+149; 93%) ja Viru Ringkonnaprokuratuuris (+46; 2%) ning langes Põhja Ringkonnaprokuratuuris (–314; –6%) ja Lõuna Ringkonnaprokuratuuris (–101; –4%). 10.01.2017 seisuga oli kohtueelses menetluses (nii prokuratuuris kui ka uurimisasutuses) kokku 5176 isikut (–18%), neist uurimisasutuses 2711 (2016. a: 3399) ja prokuratuuris 2465 (2016. a: 2930). Kõige rohkem kahtlustatavaid kohtueelses menetluses on Põhja Ringkonnaprokuratuuri (2286) menetlustes. Ühe prokuröri kohta on kõige enam isikuid kohtueelses menetluses, nagu ka varem Viru Ringkonnaprokuratuuris (46). Mõju sihtrühm II: prokurörid Justiitsministri 23.02.2016 käskkirja nr 22 „Prokuratuuri teenistuskohtade koosseisu kehtestamise volitamine“ punkti 1 kohaselt on Eestis ette nähtud 191 prokurörikohta. 12.01.2017 seisuga oli reaalselt tööl 172 prokuröri: riigi peaprokurör, kaks juhtivat riigiprokuröri, 12 riigiprokuröri, neli juhtivprokuröri, kuus eriasjade prokuröri, 13 vanemprokuröri, 57 ringkonnaprokuröri ja 77 abiprokuröri. Prokuratuur on Justiitsministeeriumi valitsemisalas olev valitsusasutus, mis osaleb kuritegude tõkestamiseks ja avastamiseks vajaliku jälitustegevuse planeerimises, juhib kohtueelset kriminaalmenetlust, tagades selle seaduslikkuse ja tulemuslikkuse, ning esindab kohtus riiklikku süüdistust. Prokuröridele konkurentsivõimelise töötasu maksmine tagab selle, et riigi sisejulgeolek on kindlalt tagatud. Kui võimekate prokuröride töötasu ei vasta nende ootustele ning nad lahkuvad süsteemist, kannatab oluliselt riikliku süüdistuse esitamine ja õigusemõistmise kvaliteet tervikuna ning pikeneb kriminaalmenetlusele kuluv aeg. o Avalduv mõju Kui hästi motiveeritud prokuröride töö tulemusena õnnestub kuritegevust vähendada, on sellel otsene mõju majandusele, väheneb nt korruptsioon. 2015. aastal hakati majanduskuritegude menetlemisel prokuratuuri eestvedamisel rakendama uuendatud põhimõtteid nii menetluste alustamise kui ka nende läbiviimise metoodikas. Lähtutakse põhimõttest, et võitlus 10 majanduskuritegude vastu peab olema kantud eesmärgist tagada ausale ettevõtjale puhas turg ja aus konkurents. Konkreetsete kohtumiste kaudu katuseorganisatsioonidega on arendatud koostööd erasektoriga. Ühiskoolitused toetusi jagavate asutuste sisekontrollidega on aidanud prokuratuuril panustada majanduskuritegude ennetamisse.14 Sarnaselt majanduskuritegevusvastase võitlusega on korruptsioonivastase võitluse suurim väljakutse piiratud ressursside tingimustes tagada ressursside kõige tõhusam kasutamine. Oluline on tuvastada, tõendada ja kohtu ette saata esmajärjekorras just need korruptsioonikuriteod, mille kaudu ühiskond kannatab suurimal määral korruptsioonist tingitud usalduse kaotuse taastumise ning majanduskeskkonna paranemise tõttu. Nii majandus-, korruptsiooni- kui ka organiseeritud kuritegevuse vastase võitluse seisukohalt on oluline saavutada olukord, kus vähemalt 60%, aga kaugemas tulevikus ka 80% neist esmatähtsatest juhtumitest mõjutaks riik seda liiki kuriteo toime pannud isikuid ka varaliselt. Selgelt öelduna tuleb kurjategijalt kuriteoga saadud vara ära võtta ning anda tagasi kannatanutele ja riigile. o Järeldus mõju olulisuse kohta Mõju on oluline, kuid seda ei ole võimalik otseselt ja arvuliselt kirjeldada. Tugev julgeolek tagab selle, et Eesti riik on kaitstud kuritegevuse eest, see annab kindlust välisinvestoritele, et Eestisse tasub investeerida, siin on nende huvid kaitstud, Eesti on usaldusväärne partner välisriikidele. Mõju valdkond II: mõju regionaalarengule Mõju sihtrühm: Ida-Viru elanikkond Statistikaameti andmetel oli 1. jaanuari 2017. a seisuga Ida-Virumaa rahvaarv 143 880, olles Harju ning Tartu maakonna järel suuruselt kolmas15. 2016. a saadeti Viru ringkonnaprokuratuuris kohtusse 1573 isikut, võrreldes 2015. a suurenes menetletud isikute arv 2%. Otstarbekusest lõpetati kriminaalmenetlus 613 isiku suhtes. Kriminaaltulu konfiskeeriti 27 kriminaalasjas kokku 298 283 euro väärtuses16. Virumaa kuritegevuses paistab aina vähem silma organiseeritud kuritegevuse taust, kuid üha enam on esiplaanil igapäevakuritegevuse seosed uimasti- ja alkoholitarbimisega. Kindlasti on viimastest Ida-Virumaa probleemiks just kanged narkootikumid, mis 2016. aastal suurendasid ka narkosurmade arvu piirkonnas. Viru Ringkonnaprokuratuuri üle viidavate või ametisse nimetatavate prokuröride puhul jäetakse riigi peaprokurörile alles võimalus suurendada konkreetsetele prokuröridele makstavat kuupalgamäära kuni 1000 euro võrra. Esitatava regulatsiooniga soovitakse jätkuvalt tagada võimeka personali liikumine Viru Ringkonnaprokuratuuri. Siseministri käskkirjaga kinnitatud „Ida-Virumaa tegevuskava 2015–2020 rakendusplaani” punkti 5.1.4 kohaselt tuleb tagada õigusteenuste arendamine Ida-Virumaal ning õiguskaitseametnike piirkonda roteerumise soodustamine. Selle eest vastutab prokuratuur. Võimekate prokuröride tööle asumine Ida-Virumaale aitab oluliselt kaasa õiguskorra kaitsele. 14 http://www.prokuratuur.ee/sites/www.prokuratuur.ee/files/elfinder/article_files/Riigi%20peaprokur%C3%B6r i%20%C3%BClevaade%20p%C3%B5hiseaduskomisjonile%202015.pdf 15 http://www.stat.ee/ppe-45400 16 http://www.prokuratuur.ee/et/prokuratuuri-aastaraamat-2016/viru-ringkonnaprokuratuur 11 Nii nagu märgitakse tegevuskava punktis 1.5, tuleb võimaluse korral suurendada maakonnas avaliku sektori asutuste ja töökohtade arvu. Kõigi nende struktuuride ja ametkondade töö kvaliteet peab tagama regioonis kindla siseturvalisuse ja riigi julgeoleku. Siseturvalisust tagavate asutuste materiaalne baas peab veelgi paranema, et aidata kaasa riigi sise- ja välisjulgeoleku tugevnemisele. Justiitsministeerium jätkab muudatuse kaudu panustamist Ida-Virumaa õigusteenuste arendamisse ja õiguskaitseametnike piirkonda roteerumise soodustamist. 2012. aastal täideti roteerumise põhimõttel Viru Ringkonnaprokuratuuri juhtivprokuröri ja vanemprokuröri ametikoht. Nimetatud ametikohal töötavate prokuröride kuupalgamäära suurendati vastavalt Vabariigi Valitsuse 24.01.2013. a määruse nr 13 "Prokuröride töötasustamine 2013. aastal“ §-le 2. Samamoodi täideti 2014. aastal ühe abiprokuröri ametikoht, kohaldades Vabariigi Valitsuse 16.01.2014. a määruse nr 9 „Prokuröride töötasustamine 2014. aastal“ § 2. 2015. aastal täideti roteerumise põhimõttel kahe abiprokuröri ametikohad ning nende prokuröride kuupalgamäära on suurendatud vastavalt Vabariigi Valitsuse 22.01.2015. a määruse nr 9 „Prokuröride töötasustamine 2015. aastal“ §- le 2. Riigi peaprokurör võib Ida-Viru maakonda Viru Ringkonnaprokuratuuri ametisse nimetatavate või üle viidavate prokuröride minimaalset kuupalgamäära suurendada kuni 1000 euro võrra kuni neljaks aastaks. Avalikul konkursil antakse prokuröri ametikoha täitmiseks kandidaatidele võimalus konkursi käigus oma asukohaeelistusi muuta, nii soodustatakse kvalifitseeritud ja riigikeelt valdavate inimeste tööle asumist Ida-Virumaale. o Järeldus mõju olulisuse kohta Võttes arvesse, et Viru Ringkonnaprokuratuuris on aastate jooksul soodustust kasutatud vähesel määral, on tegemist senise olukorra säilitamisega, millel on küll positiivne mõju, kuid mis oma sisult ei ole oluline. Muudatuse järel on aga jätkuvalt tagatud olukord, kus Viru Ringkonnaprokuratuuri on vajaduse korral võimalik teistest ringkonnaprokuratuuridest kuni nelja-aastaste perioodide kaupa üle viia võimekaid prokuröre, kes annavad täiendava panuse võitlusse piirkonna kuritegevuse vastu. Mõju valdkond III: mõju riigiasutustele o Mõju sihtrühm: prokurörid Justiitsministri 23.02.2016 käskkirja nr 22 „Prokuratuuri teenistuskohtade koosseisu kehtestamise volitamine“ punkti 1 kohaselt on Eestis ette nähtud 191 prokurörikohta. 12.01.2017 seisuga oli reaalselt tööl 172 prokuröri: riigi peaprokurör, kaks juhtivat riigiprokuröri, 12 riigiprokuröri, neli juhtivprokuröri, kuus eriasjade prokuröri, 13 vanemprokuröri, 57 ringkonnaprokuröri ja 77 abiprokuröri. o Avalduv mõju Eeldatav positiivne mõju on see, et prokuratuur saab endale kõrgelt kvalifitseeritud ja motiveeritud prokurörid, kes panustavad oluliselt kuritegevusvastasesse võitlusse, juhivad edukalt kohtueelset menetlust ja tagavad kvaliteetse riikliku süüdistuse kohtus. Prokuröri pädevus tekib suurel määral töö käigus, mistõttu ei saa alahinnata pikema prokuröristaaži käigus saadud kogemusi. Seda toetab motiveeriv palk. Muudatusega kaasnev ebasoovitav risk on see, et kohtunike palgad jäävad prokuröride palkadest madalamaks juhul, kui prokurörile makstakse suuremat (kuni 20%) muutuvpalka. Otsesed leevendusmeetmed selle kohta puuduvad. Motiveeritud prokuröri head töötulemused 12 tagavad riikliku süüdistuse esitamise nii kvaliteetselt, et kohtul puudub nt vajadus saata kriminaalasi tagasi prokuratuuri täiendavate menetlustoimingute tegemise nõudmiseks. Kui üldine majandusolukord paraneb, on võimalik kohtunike palgatõus. Rõhutada tuleb aga seda, et muutuvpalka saab prokuröridele maksta üksnes siis, kui selleks on olemas eelarvelised vahendid. Peale kohtunike võivad ka kohtujuristide palgad hakata tekitama probleeme, kuna jäävad madalamaks kui abiprokuröri töötasu. Seetõttu võib kohtujuristide hulgas tekkida kaadrivoolavus, mis omakorda pärsib kohtute tööd. Samas tuleb märkida, et kui võrrelda abiprokuröri kohtujuristiga, on kohtujurist ennekõike kohtunikku abistav ametnik, abiprokurör aga iseseisev ja sõltumatu prokurör, kes vastutab ise vahetult inimeste suhtes vastuvõetavate menetluslike otsuste eest. Praegu võib tema palk aga olla väiksem kohtujuristi palgast. See ebavõrdsus on sätestatud seaduse tasandil ja nii on erinevalt abiprokurörist, kelle palgamäär on sätestatud Vabariigi Valitsuse määrusega, kohtujuristi palk kehtestatud KS-iga. KS17 § 1251 lõike 6 kohaselt on kohtujuristi palk seotud esimese astme kohtuniku palgaga. Nii on seadusandja näinud ette, et kohtujuristi palk ei või ületada esimese astme kohtuniku ametipalka ja pärast katseaega olla väiksem kui pool esimese astme kohtuniku ametipalgast. Seisuga 01.04.2017 oli esimese astme kohtuniku palk 3437,46 eurot.18 Kohtujuristi palk võib seaduse kohaselt olla 1718–3437 eurot. Abiprokuröri minimaalne kuupalgamäär 2017. a on 1730 eurot19. o Järeldus mõju olulisuse kohta Võttes arvesse, et prokurörid moodustavad vaid väikse osa ametnikest, sh ka kõrgemate riigiteenijate koguhulgast, siis võib sihtrühma suurust hinnata väikseks. Muudatuse mõju sagedus konkreetsele sihtrühmale on suur, kuna sellest hakkab sõltuma kõigi prokuröride sissetulek. 7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud Võimalikud kulud 2017 Kehtiv Ameti- Ametipalk Võrdluse Võrdluse Täiendav kokku kuu- palga seaduses aluseks aluseks vajadus prokuröri palga- koefitsient (eelnõu olev oleva aastas koos ametikoh määr (eelnõu ettepanek) kohtunik kohtuniku maksudega ti 2017 ettepanek) palk Riigi peaprokurör 1 4420 0,95 4940 RK kr koll 5083 10 352 esimees Juhtiv riigiprokurör 2 3800 0,8 4160 Rgk koll 4485 –5137 esimees Juhtivprokurör 4 3720 0,75 3900 I a kohtu 4225 –1543 esimees Riigiprokurör 14 3385 0,7 3640 Rgk 3900 33 424 kohtunik Vanemprokurör 13 3200 0,65 3380 Kohtumaja 3718 41 234 juht 17 https://www.riigiteataja.ee/akt/128122016018 18 http://www.avalikteenistus.ee/index.php?id=41596 19 https://www.riigiteataja.ee/akt/110012017002 13 Eriasjade prokurör 6 3190 0,65 3380 Kohtumaja 3718 20 745 juht Ringkonnaprokurör 58 2805 0,6 3120 Ia kohtunik 3380 333 808 Abiprokurör 93 1730– – min 1872 – – 184 530 2310 KOKKU 191 617 411 Prokuröride palgamäärade sätestamine KRAPS-is toob kaasa lisarahastuse vajaduse summas 617 411 eurot. Lisavajaduse arvestamisel on aluseks võetud prokuröride reaalsed palgad, st praegune kuupalgamäär koos tulemustasuga (sellest tulenevalt on teatud juhtivatel tasemetel lisavajadus tabelis märgitud miinusmärgiga). Abiprokuröri palgamäära juures on lisavajaduse arvestamisel aluseks võetud summa 2010 eurot, st kuigi minimaalseks palgamääraks kehtestatakse seadusega 1872 eurot (60% ringkonnaprokuröri palgast), siis palkade diferentseerimise eesmärgil on reaalne lisavajadus suurem. Lisavahendid leitakse Justiitsministeeriumi valdkonna eelarvelistest vahenditest. Võimalikud tulud Kõrgesti kvalifitseeritud ja motiveeritud prokurörid toovad riigile rohkem tulu, kui kõnesolevas eelnõus välja toodud lisataotlusega on juurde vaja. Nt perioodil 2015–2016 on riigi tuludesse konfiskeeritud 23 515 081 euro väärtuses kriminaaltulu. Eesmärgiks on seatud, et prokuratuur suudaks igal aastal konfiskeerida kriminaaltulu vähemalt kolm miljonit eurot. Kvaliteetne riiklik süüdistus panustab laiemalt riigi turvalisuse ja julgeoleku valdkonda ning aitab vähendada kuritegevusega ühiskonnale tekkivaid kahjusid. 8. Rakendusaktid Seadusemuudatusega ei kaasne uute rakendusaktide kehtestamise vajadust. Muuta tuleb justiitsministri 06.03.2013 käskkirjaga nr 33 kinnitatud prokuratuuri palgajuhendit. ProkS § 22 lõigete 3 ja 31 alusel on kehtestatud 06.01.2017 Vabariigi Valitsuse määrus „Prokuröride töötasustamine 2017. aastal20“, mille kehtivus lõpeb 31.12.2017 ehk seadusemuudatuse jõustumisega 1.01.2018 ei kaasne eelnõuga kehtetuks tunnistatavaid rakendusakte. Muutmist vajab ka justiitsministri 30.03.2011. a määrusega nr 19 kehtestatud „Valveaja eest prokuröridele lisatasu maksmise kord ja juhud21“ § 3 lõige 1, mille kohaselt prokurörile valveaja eest makstava lisatasu määramise aluseks võetakse ProkS § 22 lõike 3 alusel Vabariigi Valitsuse kehtestatud abiprokuröri minimaalne kuupalgamäär. Kuna abiprokuröri kavandatav minimaalne tasu sätestatakse eelnõu kohaselt ProkS-is ja see ei tohi olla väiksem kui 60% ringkonnaprokuröri ametipalgast, tuleb asjakohane parandus teha ka määruses. 9. Seaduse jõustumine Seadus peab kava kohaselt jõustuma 2018. aasta 1. jaanuaril. Jõustumisaeg on valitud tulenevalt vajadusest kehtestada prokuröride ametipalgad kohe uue eelarveaasta algusest. 10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon 20 https://www.riigiteataja.ee/akt/110012017002 21 https://www.riigiteataja.ee/akt/106092016008 14 Seaduseelnõu saadetakse kooskõlastamiseks Rahandusministeeriumile ja Siseministeeriumile ning arvamuse avaldamiseks Riigikohtule, ringkonna- ja maakohtutele, Riigiprokuratuurile, Eesti Advokatuurile ning õiguskantslerile. (allkirjastatud digitaalselt) Urmas Reinsalu Justiitsminister 15 Tere! Teile on saadetud Justiitsministeeriumi dokumendihaldussüsteemi Delta kaudu dokument. Pealkiri: Kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse ja prokuratuuriseaduse muutmise seaduse eelnõu esitamine kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks Registreerimise kuupäev: 31.08.2017 Registreerimise number: 8-1/6265. Suur-Ameerika 1, 10122, Tallinn Tel. (372) 620 8100, Faks (372) 620 8109 e-mail: [email protected] www.just.ee