Kiri

Kinnisasja ruumilist ulatust täpsustavat normistikku käsitlevate muudatuste väljatöötamiskavatsus I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava Sissejuhatus Riik peab tagama inimeste põhiõiguste ja -vabaduste tõhusa kaitse, sh on omand põhiõigusena tugevama kaitse all. Põhiseaduse (PS) §-st 32 tuleneb mh, et riik peab kehtestama õigusliku regulatsiooni, mis võimaldab omandi (omandiõiguse) kui õigusinstituudi olemasolu. Teisisõnu on avaliku võimu kohustus kehtestada reeglid, mille järgi on võimalik omandit kaitsta ja omandiõigust teostada. PS §-st 14 tuleneb isiku subjektiivne õigus kohasele haldusmenetlusele, mille järgi peab menetlus andmete parandamiseks olema võimalikult lihtne ning maaomanikku võimalikult vähe koormav. Maakataster (kataster) on riiklik register, mille pidamise eesmärk on kinnisasja piiri ja ruumilist ulatust, maa väärtust, maa looduslikku seisundit ja maa kasutamist kajastava informatsiooni registreerimine ning informatsiooni kvaliteedi, säilimise ja avalikkusele kättesaadavuse tagamine. Katastris katastriüksuste kohta peetava andmestiku eesmärk on mh aidata tagada omandipõhiõigust. Maakatastri andmeid kasutavad mitu muud registrit (nt kinnistusraamat, maamaksu infosüsteem) ja neid andmeid kasutades täidetakse paljusid avalikke ülesandeid (nt maamaksu määramine), mistõttu on oluline, et katastriandmetele saaks tugineda ja andmete kvaliteet oleks usaldusväärne. Selleks tuleb Maa-ametil (katastripidajal) andmeid hoida ajakohastena. Maaomanikele ja avalikkusele peab olema selgelt teada omandi tegelik ulatus ja see peab olema katastrikaartidelt selgelt nähtav. Kinnisasja ehk maatüki piiri reguleerib asjaõigusseaduse (AÕS) § 128 lg 1, mille kohaselt määratakse piir külgnevate maatükkide vahel plaanide ja piirimärkidega seaduses sätestatud korras. Üldreeglist, et piir määratakse plaanide ja piirimärkidega, nähakse ette erand AÕS §- des 131–133, mis reguleerivad kinnisasja piiri kulgemist olukorras, kus kinnisasja koosseisus on veekogu või kinnisasi piirneb veekoguga. Lisaks AÕS üldreeglile on kinnisasja piiri määramise erikord kehtestatud maakatastriseaduses (MaaKatS) ja keskkonnaministri 14.08.2018 määruses nr 30 „Katastriüksuse moodustamise kord“. Eespool viidatud sätete kohaselt on mh lubatud maatüki piir määrata looduslike ja tehislike maastikuobjektidega, nagu kaldajoon, vooluveekogu telgjoon, teemaa serv, kiviaia telgjoon ja hoone seina telgjoon. Maastikuobjektide ruumiandmed aga muutuvad looduslike protsesside, inimtegevuse ja täpsema kaardistamise tulemusel ning kui sellised muudatused toimuvad, muutuvad katastris registreeritud andmed ebatäpseks ja neid on vaja korrigeerida. Seetõttu soovime lahendada registriandmete hõive, sh kehtestada korra, mis võimaldaks erinevatel põhjustel muutunud ruumiandmete järgi piiriandmeid kiiresti ja tõhusalt parandada. Arvestades, et tänaste andmete kohaselt on maastikuobjektidega katastris tegelikkuses seotud üle 220 000 katastriüksuse, tuleb mh leida lahendused, mis võimaldaksid andmeid automaatselt ajakohastada. 1 I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk 1. Probleemi kirjeldus ja selle tekke põhjus Probleem: kinnisasja piir on seotud maastikuobjektiga ja kui piir looduses muutub, muutuvad katastriandmed ebatäpseks. Probleemi põhjuseks on, et katastris on piiriandmed olnud staatilised e fikseeritud katastriüksuse katastrisse kandmise aja seisuga, kuid looduses omandi ulatus looduslike protsesside tõttu muutub. Nii on tekkinud olukord, kus katastriandmed on ebatäpsed ning ka katastrikaardid (põhikaart ja ortofotod) näitavad omandi ebaõiget ulatust ja seetõttu ei vasta tegelikkusele ka registris nähtav maatüki pindala. Ebaõigete registriandmete tõttu tekivad erinevad vaidlused. Piiriga seotud vaidluste või probleemide lahendamiseks pöörduti 2019. aastal katastripidaja poole 5466 korral ja 62% juhtudel tehti paranduskanne katastris. Keskmiselt oli iga piirimuudatusega seotud kolm katastriüksust ja parandused puudutasid kokku enam kui 10 000 maatükki, millest ca 500 oli seotud maastikuobjekti paranduskandega. Kehtiv õigus (MaaKatS § 19³) annab küll katastripidajale üldise aluse andmeid parandada, kuid keerulisemate juhtumite puhuks on tarvilik kehtestada juurde õigusi ja kohustusi, samuti täpsemad menetlusreeglid katastriandmete parandamiseks. Lihtsamad andmeparandused soovime automatiseerida. 1.1. Piir on seotud kaldajoonega, vooluveekogu teljega (jõed, kraavid, ojad), seisuveekogu keskpunktiga Kõige enam on andmete staatilisus läbi aastate muret tekitanud kaldakinnisasjade omanikele. Eestis muutub kaldajoon looduslike protsesside tõttu (vesi taandub, tõuseb, jõesäng muudab kuju jne). AÕS §-des 131–133 on kehtestatud erikord kaldakinnisomandi ulatuse kohta. Viidatud sätete kohaselt toob veekogu kaldajoone muutus kaasa ka veekoguga piirneva maaüksuse piiri ehk kinnisomandi ulatuse muutuse (nt kui tegemist on avaliku veekoguga piirneva kinnisasjaga, kinnisasja piir on seotud vooluveekogu teljega või piir on seotud seisuveekogu keskpunktiga). Kuigi asjaõigusseaduses on antud looduses toimunud muudatustele õiguslik tähendus, ei võimalda olemasolevad menetlusreeglid sellistel juhtudel katastris olevaid andmeid kinnisasja ulatuse kohta piisavalt lihtsalt ja otstarbekalt uuendada. MaaKatS § 141 kohaselt on katastri aluskaartideks Eesti põhikaart 1:10 000 ning ortofotod 1:2000 ja 1:10 000. Keskmine veepiir ehk kaldajoon kaardistatakse ruumiandmete seaduse § 67 alusel loodud Eesti topograafia andmekogu (ETAK) andmete alusel Eesti põhikaardile, mis on katastripidamisel alusandmestikuks. Vabariigi Valitsuse 05.12.2013 määruse nr 171 „Eesti topograafia andmekogu asutamine ja andmekogu pidamise põhimäärus“ § 10 lg 6 kohaselt uuendatakse Läänemere, Peipsi järve ja Võrtsjärve kaldajoone andmeid iga kaheksa aasta tagant. Teiste veekogude rannajoone andmeid uuendatakse põhikaardil keskkonnaministri 03.12.2013 määruse nr 70 „Topograafilistele kaartidele kantavate andmete koosseis, topograafiliste kaartide nomenklatuur, kasutatavad leppemärgid ja kartograafiliste tööde teostamise korraldus“ § 6 lg 2 kohaselt üks kord aastas. Rannajoone andmeid uuendatakse ETAK kande alusdokumentide ehk rannajoone erilendude ja aerolaserskaneerimise andmete alusel. Inimtegevuse tagajärjel (nt ehitamine) toimunud olulised kaldajoone muudatused viiakse andmekogusse ühe kuu jooksul pärast teostusjoonise esitamist. Niisiis, pärast iga kaardistamist jõuavad looduslike protsesside mõjul toimunud muudatused katastri aluskaardile, mis aga ei ole enam kooskõlas varem katastris registreeritud piiriandmetega. Sellest tulenevalt on tekkinud olukord, kus riiklikus registris on osad katastriüksuste piirid registreeritud vette, osad maatükid, mida faktiliselt enam olemas ei ole, on registriandmete kohaselt ikka alles, ning 2 osade katastriüksuste ja veepiiri vahele jääb maa, mis ei ole katastris registreeritud. Väiksematel maastikuelementidel, nagu ojad ja jõed, on piir märgitud veekogu teljele, samas muudab loodus ka jõe- või ojasängi kuju ja seetõttu muutub isikule kuuluva kinnisomandi ulatus. Samas on katastris jäänud jõe teljele määratud piiriandmed katastriüksuse registreerimise hetke seisu ega ole enam kooskõlas jõe telje tegeliku asukohaga. Veekogu telje looduslik muutus muudab katastriandmed ebatäpseks ja täpsem kaardistus aluskaardil toob esile olemasolevaid ebatäpsuseid katastriandmetes. Samas ei peaks vooluveekogu loodusliku muutmisega alati kaasnema katastriandmete muutmist. Kui vooluveekogu muudab sängi selliselt, et säng kuivab, siis muutub seni loodusega kaasas käima pidanud n-ö dünaamiline piir kindlaks piiriks ja see peaks katastris olema seotud endise veekogu viimase telje andmestikuga. Seda samuti juhul, kui nt inimene likvideerib kraavi. Kui kraav muudab asukohta selliselt, et kraavi telje või serva muutus vähendab järk- järgult maaüksuse ulatust, peaks olema võimalik andmete parandamisel ka sellist informatsiooni arvesse võtta. Riiklikes registrites registreeritud andmed peavad kajastama reaalset ajakohast situatsiooni, mitte katastriüksuse moodustamise aegset situatsiooni. Ka 01.07.2018 jõustunud maakatastriseaduse muudatustega täpsustati katastri pidamise eesmärki, täiendades MaaKatS § 11 lg-t 1, et selgemalt rõhutada katastripidamise põhilisimat eesmärki – kinnisasja piiri ja ruumilist ulatust kajastava informatsiooni registreerimist ning sellise informatsiooni kvaliteedi, säilimise ja avalikkusele kättesaadavuse tagamist. Katastripidajal puudus enne 2018. aasta 1. juulit õigus parandada katastriandmeid ilma mõõdistamata. Siis jõustunud MaaKatS § 193 lg 2 sätestab, et katastripidajal on õigus katastrimõõdistamiseta katastriandmeid parandada, kui on tuvastatud: 1) piiride ja asukoha täpsemad alusandmed; 2) erinevus geodeetilisest võrgust või aluskaardist; 3) konverteerimisviga; 4) viga katastrikande tegemisel. Samas on jäänud kehtestamata selge kord, milline on katastripidaja menetlusreeglistik ning millest lähtuvalt tuleb määrata piir külgnevate katastriüksuste vahel viimati registreeritud kaldajoone piiripunktist uuele kaldajoonele. Avalike veekogude ääres olevate kinnisasjade puhul on olemas küll reegel, et omand lõpeb kaldajoonel, aga samas on lahendamata, kuidas viiakse piir külgnevate kaldakinnisasjade vahel kaldajooneni, kui kinnisasi on looduse jõul suurenenud. 1.2. Looduse muutumise tõttu on kinnisasi hävinenud Kinnisasjad, mis on praegu katastris registreeritud ja visualiseeritud katastrikaardil ning olemas ka kinnistusraamatus, on looduslike muudatuste tõttu (veetaseme tõus) hävinenud. Kui omandi piirid muutuvad AÕS § 131 lg 1 või AÕS § 133 lg 1 alusel loodusliku tegevuse tulemusena väiksemaks või lausa nulliks, saab omand PS § 32 mõistes olla kaitstud vaid selles ulatuses, milles see on olemas konkreetsel ajahetkel. Kehtiv seadus (v.a KRS § 72 lg 1 p 4) ei näe hetkel sõnaselgelt ette kinnistusregistriosa sulgemist olukorras, kus omand tegelikkuses ära kaob. Seega, hoolimata sellest, et kinnisasja kui maatükki enam ei eksisteeri, jääb kinnisasja registreeritud omandiõigus alles. Õigus vajab täpsustamist kinnisomandi lõppemise aluse ja korraga katastriüksuse lõpetamisel ka selle üksuse kustutamiseks kinnistusraamatust. 1.3. Piir on kirjeldatud mõne muu maastikuobjektiga (nt ehitis-müür, sein, kiviaed, tee) Lisaks veekogudega seotud piiriga võib piir olla seotud ka teiste maastikuobjektidega. Siinjuures on oluline ka see, kas taimerida, hekki vms on kasutatud täiendava piirikirjeldusena või on piiripunkti alusandmestikuna kasutatud sellise maastikuobjekti asukohta maastikul. Kui piiripunkt on määratud mõnele sellisele objektile, tekib küsimus, kas sellisel juhul liigub piir 3 kaasa, kui objekti asukoht muutub inimtegevuse tulemusena. Ehk nimetatud objektidega seotud piir tavapäraselt looduse jõul oma asukohta ei muuda, see muutub eelkõige ikkagi vaid inimtegevuse tulemusena. Siinkohal oleks kohane tuua ära, et eelmises punktis vooluveekoguna käsitletavad kraavid on inimese rajatavad vooluveekogud ja muudavad asukohta looduses eelkõige inimtegevuse tulemusel. Sellisteks puhkudeks on reeglistik olemas. Katastriüksuse moodustamise korra § 12 lg 3 kehtestab, et kui katastriüksuse piiriga seotud maastikuobjekt, välja arvatud avalik veekogu, on hävinenud või kui objekti asukohta või kuju maastikul on muudetud, tuleb piir määrata varasemate piiriandmete alusel. Ehk kui inimene muudab objekti asukohta looduses, tuleb mõõdistamisel lähtuda viimasest andmestikust. Samas on ka sellistel juhtudel, kus piir on seotud mõne selles punktis nimetatud objektiga (ehitistega või muu püsiva iseloomuga maastikuobjektidega), samuti mõistlik selgemalt sätestada kord, mis annab katastripidajale õiguse andmeid parandada mõõdistust nõudmata. Näiteks kui ehitis lammutatakse või ehitatakse ümber ning selle tulemusel muutub katastriüksuse piiri andmestik katastris valeks. Katastripidajal peab olema võimalik registri andmestikust piiri seos objektiga kustutada või seda seost muuta. 1.4. Maatüki piiriandmed on vastuolulised või kaldaalal asuva maatüki piir ei ole seotud veekogu telje või kaldajoonega Maakatastris on hulk maatükke, mille andmed on vastuolulised, ja katastripidajal puudub õigus otsustada maatüki piiri selle asukohta mõõdistamata. On juhuseid, kus maatüki piiriprotokoll ja muu alusandmestik on vastuolulised. Piiriprotokollis on kirjeldatud maatükki kaldajooneni, kuid muu andmestik (nt kaardil see nii ei nähtu) piiriprotokollis märgitut ei toeta. Varem sätestas MaaKatS § 20 lg 54, et kui katastriüksus moodustati plaani- ja kaardimaterjali alusel ilma katastrimõõdistamiseta ja hilisemal mõõtmisel selgus, et plaanil olev piir ja piiriprotokolliga määratud piir ei lange kokku, võeti aluseks piiriprotokolliga määratud piir. Selline kord viis teatud perioodil halduspraktikani, kus kaardimaterjalil moodustatud maatükkide puhul uute andmete saamisel parandati katastrikaardil maatüki piir kaldajooneni, ning juhul, kui maaüksus oli varem mõõdistatud ning selgus vastuolu piiriprotokolli ja teiste katastriandmete vahel, siis maatükke kaldajooneni ei moodustatud. Seetõttu on katastri andmestik kaldaaladel siiski täis sakke ja ei ole süsteemselt ühetaoliselt lahendatud. See on toonud kaasa olukorra, kus mõned maatükid ulatuvad justkui kaldani ja mõned maatükid, mis omal ajal maareformi käigus moodustati mõõdistamise teel, ei ulatu. Olukorras, kus katastris on vastuolulised piiriandmed, puudub katastripidajal õigus otsustada, kuidas lahendada kaldaaladel maa omandi ulatus ühetaoliselt. Sarnane olukord on ka paljudel jõeäärsetel aladel. Reeglid ja praktika on olnud aja jooksul erinevad. Seetõttu ei ole mõnikord maatükke moodustades arvestatud asjaõigusseaduses sätestatud reegliga, et omand peaks ulatuma vooluveekogude puhul veekogu keskele tõmmatava mõttelise jooneni ehk veekogu teljeni. See on toonud kaasa olukorra, kus üks maatükk lõppeb jõe kaldal, naabertükk aga jõe teljel. Jões asuvad selle tulemusel maatükid, mille kasutamine iseseisvalt võimalik ei ole ja mida ei ole seetõttu otstarbekas anda eraldi maatükkidena kohalikule omavalitsusele ega hoida riigi omandis. Nende olukordade lahendamiseks tuleks samuti kaaluda anda katastripidajale õigus otsustada omandi ulatuse täpsustamine maakorraldusnõuete järgi ja määrata maatüki piir kaldani või veekogu teljeni ulatuvaks, olenemata sellest, kuidas maatükk maareformi käigus moodustati. Selleks tuleb kehtestada õiguslik alus ja menetlusreeglistik, mis näeb ette maaomanike ja teiste õigustatud isikute kaasamise ja vaidluste korral katastripidajale õiguse teha kaalutlusotsus. 4 Kokkuvõttes tuleb katastri kui riigi põhiregistri andmete kvaliteedi ja usaldusväärsuse parandamiseks kehtivaid kinnisomandi ruumilist ulatust reguleerivaid põhimõtteid ja norme täiendada/täpsustada ning analüüsida ETAK ja katastri andmete sidumise võimalusi, sh rakendada võimaluse korral automatiseeritud katastriandmete parandamismenetlusi. 2. Sihtrühm Sihtrühm, keda VTKga hõlmatud küsimused mõjutavad, on eeskätt maaomanikud, kelle omandi ulatus on registris seotud mõne tehisliku või loodusliku maastikuobjektiga. Katastriandmete kohaselt on maastikuobjektidega seotud üksuseid 220 000. VTK koostamiseks ei ole analüüsitud eraldi andmeid kinnistusraamatu registriosade kaupa, mistõttu ei ole täpset omanike arvu määratud. VTKs esitatud probleemistik puudutab katastripidajat ja Eesti topograafia andmekogu vastutavat töötlejat ehk eeskätt Maa-ametit. Õigusnormide muudatuste abil on Maa-ametil võimalik oma põhiülesannete täitmist tõhustada. Lisaks eeltoodule kuulub sihtrühma avalik sektor üldisemalt, kes kasutab katastriandmeid avalike ülesannete täitmiseks (nt Maksu- ja Tolliamet ja kohalikud omavalitsused; Keskkonnaamet jt). Täpsete katastriandmete olemasolu puudutab üldsust ka laiemalt ehk kõiki kinnisasjadega tehinguid tegevaid juriidilisi ja füüsilisi isikuid, kes saavad paremad ja õigemad andmed tehingute ning otsuste tegemiseks. Parem andmestik ja kaldakinnisasjade piiri määramise reeglite täiendamine puudutab otseselt ka maakorraldustööde tegijaid. 2020. aasta septembri alguse seisuga on maakorraldustööde tegevuslitsentsi omavaid isikuid kokku 391. 3. Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus Eesmärk on võimaldada katastril hoida andmeid ajakohasena ja tagada seeläbi omanikele ja kõigile teistele isikutele (sh teised maatüki piiri ja pindala andmeid kasutavad riiklikud registrid) maaüksuste andmete õigsus ja vastavus tegelikkusele. Soovime saavutada olukorra, kus kataster kasutab piiriandmetes kõige täpsemat olemasolevat ruumiandmestikku. Olemas on reeglid, mille alusel saab katastripidaja looduses muutunud piiriandmeid parandada ja muuta ilma piiripunkte mõõdistamata. Kuivõrd piiriandmete muutmisega muutub pindala, siis on oluline, et selliste muudatuste tegemine on õiguslikult kindel. Isikutel on tihti väärarusaam kinnistusraamatu I jaos kajastatavatest maakatastri andmetest. Need ei ole kanneteks kinnistusraamatuseaduse tähenduses ehk need ei oma õiguslikku tähendust. Samas määratakse maatüki väärtus, tehingu hind, maamaks jms just selle andmestiku alusel. Kui see muutub, võivad maaomanikud tunda, et nende omandiõigust on riivatud. Tuleb selgemalt kehtestada, mis on katastri piiriandmete roll. Kui tegemist on loodusliku piiriga, võib piir looduse tõttu ka muutuda. Kui riik on saanud looduse kohta paremad andmed, tuleb neid ka kasutada ja andmeid täpsustada. Omandiõiguse riivet seejuures ei toimu, kuna tegemist ei ole omandi ulatuse muutmise, vaid selle kohta täpsemate andmete registreerimisega. Eesmärgiks on ka tehnoloogilise lahenduse loomine, et tagada katastris registreeritud maatüki piiri ja pindala andmete vastavus ETAK andmete ja tegeliku olukorraga looduses. Tagatud on kiire ja efektiivne ehk eelkõike automaatne piiriandmete parandamine maastikuobjekti 5 igakordse asukoha muudatuse korral, kasutades ETAK andmeid ja viies minimaalsele võimalikule tasemele maaomanike ning katastripidaja ajakulu sellistes protsessides. II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid 4. Kehtiv õigus, seotud strateegiad ja arengukavad Kehtiv õigus Kinnisasja omandi õigusliku raamistiku kehtestab tsiviilseadustiku üldosa seadus koosmõjus asjaõigusseadusega. Täpsema reeglistiku piiri määramiseks ja maakatastri pidamiseks kehtestab maakatastriseadus ja selle alusel kehtestatud katastriüksuse moodustamise kord. Piiri määramise korras piirielementidena nimetatud objekte käsitlevad veeseadus, ruumiandmete seaduse alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 05.12.2013 määrus nr 171 „Eesti topograafia andmekogu asutamine ja andmekogu pidamise põhimäärus“ ja keskkonnaministri 20.12.2013 määrus nr 76 „Topograafiliste andmete hõive kord ja üldist tähtsust omavad topograafilised nähtused“. Strateegiadokumendid Maa-ameti arengukavas aastateks 2018–2021 nähakse ette, et katastrisse kantud andmete kvaliteedi parandamiseks tuleb ette võtta katastrikaardi korrastamine. Eesmärgiks on viia maakatastri andmed vastavusse omandi ulatusega looduses ja parandada maa- ja ruumiandmete kvaliteeti1. Keskkonnaministeeriumi valitsemisala arengukavas 2019–2022 on välja toodud, et sotsiaalmajanduslikku arengut tuleb toetada maakorralduse võimaluste ja ruumiandmete kasutuselevõtmisega. Arengukavas on viidatud katastri pidamise eesmärgile, mis on ennekõike kinnisasja piiri ja ruumilise ulatuse ning maa väärtust, looduslikku seisundit ja maa kasutamist kajastava informatsiooni registreerimine katastris ning andmete kvaliteedi, säilimise ja avalikkusele kättesaadavuse tagamine. Lisaks on arengukavas välja toodud, et katastris registreeritud kinnisasjade andmed on kinnistusraamatu oluliseks osaks. E-kataster võimaldab katastriüksuste, kitsenduste ja halduspiiride ruumiandmete pidamist koostalitlusvõimeliselt teiste ruumiandmeid sisaldavate andmekogudega. Juhitud on tähelepanu asjaolule, et maareformi käigus lubatud ebatäpsed katastriüksuste moodustamis- ja mõõdistamisviisid on põhjustanud katastriandmete ebaühtlase kvaliteedi – ainult 50% maakatastris registreeritud katastriüksustest saab pidada täpseks nii pindalalt kui ka katastrikaardil kujutatavate piiride paiknemise poolest. Katastriandmete kvaliteedi parandamiseks on peetud oluliseks ka nüüdisaegse tarkvara olemasolu. Arendada tuleb jätkuvalt ka geoinformaatikaalase tegevuse koordineerimist (sh INSPIRE), et vältida ruumiandmete dubleerimist riigi infosüsteemi kuuluvates andmekogudes ja suurendada valdkonna teadlikkust. ETAK pidevalt uuendatavad andmed on aluseks ruumiandmetele teistes andmekogudes.2 Arengukava alapunkti 2 lõppjärelduste punkti 9 kohaselt on keskkonnakasutuses aastatel 2019–2022 prioriteetseteks tegevusteks katastriandmete kvaliteedi parandamine.3 1 Maa-ameti arengukava aastateks 2018–2021. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.maaamet.ee/sites/default/files/content-editors/varia/maa-ameti_arengukava_2018- 2021_kinnitatud_avalik.docx.pdf. 2 Keskkonnaministeeriumi valitsemisala arengukava 2019–2022, lk 23. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.envir.ee/sites/default/files/kem_vaak_2019-2022.pdf. 3 Keskkonnaministeeriumi valitsemisala arengukava 2019–2022, lk 26. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.envir.ee/sites/default/files/kem_vaak_2019-2022.pdf. 6 Keskkonnaministeeriumi ja Maa-ameti jaoks on katastriandmete kvaliteedi parandamine oluline ja prioriteetne ülesanne. Tuge probleemi lahendamisele annab ka Eesti Keskerakonna, Eesti Konservatiivse Rahvaerakonna ning Isamaa Erakonna valitsusliidu aluspõhimõtted 2019–2023, mille punktis 13 on kokku lepitud, et toetatakse riigiasustustes ja kohalikes omavalitsustes käsitsi koostatavate andmebaaside, raportite jms tegevuste automatiseerimist, et suurendada seeläbi töö efektiivsust. Toetatakse innovaatiliste lahenduste kasutuselevõttu, hoolitsedes selle eest, et riik ei oleks innovatsiooni pidur4. Võttes arvesse viidatud strateegiadokumente ja riigi üldist kohustust tagada inimeste põhiõiguste ja -vabaduste võrdne ning tõhus kaitse, mis on ja peab olema nii iga valitsuse kui ka valitsusasutuse aluspõhimõte, on VTKs nimetatud probleemkohtade lahendamine vajalik ning kooskõlas valitsuse ja valitsusasutuste prioriteetidega. 5. Tehtud uuringud Probleemi on tuvastanud katastripidaja tavapärase katastripidamise käigus. Praktika maatüki andmete registreerimisel eri ajal kehtinud reeglite ja andmete kogumise metoodika järgi on viinud probleemi ilmnemiseni ja teadvustamiseni. Probleem on olemas olnud juba pikema aja vältel. Sellest, et probleemi 1.1 olemasolu on pikaajalisem, annab selgelt märku ka 2008. aasta kevadel sadamaseaduse kooskõlastusringil esitatud Justiitsministeeriumi kooskõlastuskiri, mis viitas selgelt avalike veekogu kaldajoonega seotud piiri ja maakatastri maatüki piiriandmete dünaamilise iseloomule.5 Juba 2014. aastal püüti Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas ette valmistada maakatastriseaduse uut tervikteksti, milleni siiski ei jõutud, aga mille ettevalmistamise käigus kaaluti töörühmas mitut probleemide lahendusvarianti. 2017. aasta lõpus tellis Keskkonnaministeerium ka õigusanalüüsi kaldal asuvate kinnisasjade ulatuse õigusliku olukorra uurimiseks. Advokaadibüroo Nove on koostanud kaldakinnisasja õigusliku regulatsiooni analüüsi, millega saab tutvuda Maa-ameti veebilehel.6 Analüüsi jätkuna on Maa-ameti eksperdid kaardistanud probleemi 1.1 reaalset looduslikku situatsiooni ja käsitlenud võimalikke lahendusvariante. Probleemistikku visualiseerivad slaidid on Maa-ameti geoportaalis7. Lisaks on Keskkonnaministeeriumi Infotehnoloogiakeskus (KeMIT) taotlenud Euroopa struktuurfondi rahastust andmebaaside sidumise ärianalüüsiks ja ruumianalüüsideks, et VTKs välja toodud probleemide lahendamise ettepanekud ruumiliselt läbi analüüsida ja seejärel valida kõige proportsionaalsema mõjuga lahendused. Valikukomisjon on projektile „Katastri ja Eesti 4 Eesti Keskerakonna, Eesti Konservatiivse Rahvaerakonna ning Isamaa Erakonna valitsusliidu aluspõhimõtted 2019–2023. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.valitsus.ee/sites/default/files/content- editors/pictures/eesmargid/eesti_keskerakonna_eesti_konservatiivse_rahvaerakonna_ning_isamaa_erakonna_val itsusliidu_aluspohimotted_2019-2023.pdf. 5 Justiitsministeeriumi 10.04.2008 kiri nr 10.2-4/3822-056. Arvutivõrgus kättesaadav: http://eelnoud.valitsus.ee/main#c1Oayw6b. 6 Advokaadibüroo NOVE õigusanalüüs „Kaldakinnisasja õigusliku regulatsiooni analüüs“. Arvutivõrgus kättesaadav: https://geoportaal.maaamet.ee/docs/kataster/Kaldakinnisasja_oigusliku_regulatsiooni_analuus_NOVE.pdf. 7 Probleemistikku visualiseerivad slaidid. Arvutivõrgus kättesaadav: https://geoportaal.maaamet.ee/docs/kataster/Kaldakinnisasjade_naited_lahendusvariandid_14112019.pptx. 7 Topogaafia Andmekogu sidumise ärianalüüs“ andnud positiivse hinnangu. 2020. aasta teises pooles läbitakse hankemenetlus ja esitatakse täistaotlus toetuse saamiseks. Eesmärk on, et hiljemalt 2021. aasta esimeseks kvartaliks oleks valminud äri- ja ruumianalüüs. 6. Kaasatud osalised 2014. aasta maakatastriseaduse eelnõu projekti ettevalmistamise ekspertrühma olid kaasatud nii Keskkonnaministeeriumi ja Maa-ameti teenistujad kui ka teiste Keskkonnaministeeriumi allasutuste spetsialistid. Käesoleva VTK koostamisel on tuginetud ka 2014. aasta eelnõu tööversioonis käsitletud probleemidele, kaasates uusi Maa-ameti eksperte. Maa-amet on konsulteerinud katastriandmete ajakohasuse üle, sh kaldakinnisasjade piire puudutaval teemal, Justiitsministeeriumi ametnikega. Õiguslik hinnang kaldakinnisasjade õigusliku režiimi kohta telliti selle valdkonna tippspetsialistilt, kes töökogemusega Justiitsministeeriumi eraõiguse valdkonnast ja tugeva õigusteadlasena on aidanud kujundada praktikat läbi õiguskirjanduse ja valdkonna õigusaktide kommentaaride. Samuti on plaanis tellida ärianalüüs katastri ja ETAK andmete sidumise kohta väljastpoolt ametkondi (vt punkt 5). Samuti on kaldaga seotud probleemidest teadlik Eesti Linnade ja Valdade Liit, kes on sellele ka mitmel kokkusaamisel tähelepanu juhtinud. Suurem avalikkuse kaasamine toimub käesoleva VTK menetluse, samuti VTK alusel loodavate õiguslike normide menetluse käigus. Kavandatud on luua töörühm, kuhu soovitakse lisaks Keskkonnaministeeriumi haldusala ekspertidele kaasata esindajad Justiitsministeeriumist, Eesti Omanike Keskliidust, Eesti Linnade ja Valdade Liidust ning teised huvitatud osalised. III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused 7. Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused  Avalikkuse teavitamine JAH  Rahastuse suurendamine JAH  Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra EI säilitamine  Senise õiguse parem rakendamine JAH  Muu EI 8  7.1. Kaalutud võimalike mitteregulatiivsete lahenduste võrdlev analüüs Probleemide lahendamine avalikkuse teavitamise ja rahastuse suurendamisega ei ole piisav, kuna olemasolev õiguslik reeglistik vajab täpsustamist ja teatud juhtudel ka täiendamist. Avalikkuse teavitamine sellest, et katastriandmed on looduse muudatuste tõttu muutunud ebaõigeks, ei lahenda olukorda, kuna andmete parandamiseks puudub efektiivne (sh automaatne) lahendus. Seni on katastriüksuste piiriandmeid muudetud uute mõõdistuste kaudu ja see on kulukas. Seega, teavitades avalikkust piiriandmete mittevastavusest, ei motiveeri see inimesi ilmselt andmete parandamist maamõõtjalt ka tellima, sest see on kulukas. Kui muudatuste tulemusel kinnisasja registreeritud pindala suureneks, tähendaks see maaomanikule ka suuremat maamaksukohustust, mistõttu inimesed sellist muutust pigem ka vabatahtlikult ei algataks. Seega avalikkuse teavitamine andmete mittevastavusest looduslikule olukorrale lahendust probleemile ei too. Kui mingi hulk maaomanike ka andmeid parandama asuks, siis teised seda ei teeks ja mõne aasta pärast võib parandatud andmestik olla jälle muutunud, sest looduses on toimunud muudatus. Rahastuse suurendamine. Katastripidajale suurema eelarve andmine ja uute töökohtade loomisega on küll võimalik haldusmenetluse üldreeglite järgi menetleda andmete parandusi, aga selline töö oleks liialt mahukas ja ebamõistlik, sest loodus muutub ja andmeid tuleb parandada ka järgmiste muudatuste toimumise järel. Seetõttu ei ole selline lahendus mõistlik ega jätkusuutlik. Lisaks on puudu reegleid, millele tuginedes katastripidaja otsuse teeb. Ehk omaniku vastuseisu korral võib juhtuda, et kehtiv õigus ei anna piisavat alust otsuste tegemiseks. Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine. Sellisel juhul tuleks edaspidigi piiriandmete muutmiseks teha kandeid väga aeganõudval viisil ning teadmata, kas muudatusega saab ka lõpuni minna. Olemasolevas õiguses on puudu selged menetlusreeglid selliste andmete parandamiseks. Samuti kasutaksid muud registrid edasi valesid, ajakohastamata andmeid ning otsuste ja tehingute tegemisel tuginetaks vananenud andmetele. Senise õiguse parem rakendamine. Senise korra parem rakendamine on aeganõudev ja kulukas lahendus ning kõiki probleeme ikka lahendada ei saa. 7.2. Järeldus mitteregulatiivse lahenduse sobimatusest Probleemid on vähemalt osaliselt vaja lahendada regulatiivselt, kuivõrd kehtiv õiguskord ei anna kõikide piiriandmete muudatuste korral selget reeglistikku, millest juhinduda. On selge, et vaid senisele korrale tuginedes ei ole võimalik käesolevas VTKs esile toodud probleeme lahendada. Avalikkuse teavitamise ja senise õiguse tõhusama rakendamise teel ei oleks samuti võimalik probleemide lahendamisele kaasa aidata. Rahastuse suurendamine aitaks küll kaasa lahendustele, kuid töömahukas menetlus jätkuks ja ainukese meetodina olukorda ei lahendaks. Lahendus katastris maastikuobjektidega seotud piiriandmete kvaliteedi parandamiseks seisneb piisava õigusliku raamistiku tagamises koos tehnilise lahendusega maatüki piiriandmete uuendamiseks seda mõõdistamata (eelkõige automaatselt). 9 IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused 8. Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida Probleemi 1.1 puhul on uuritud Eesti õiguse eeskujuks oleva Saksamaa õiguspraktikat olukorras, kus looduses piir on muutunud ja piir on seotud veekogu kaldajoone, telje või keskpunktiga. Seda on tehtud advokaadibüroo NOVE koostatud õigusanalüüsis kaldakinnisasja õigusliku probleemistiku kohta. Probleemi 1.1 juures oleme välja toonud, et kataster (sellega koos ka kinnistusraamat) näitavad andmestikku maatükkide kohta, mida tänaseks looduses enam ei eksisteeri. Saksamaa reeglite kohaselt (nt liidumaa Nordrhein-Westfalen reeglite kohaselt) loetakse maa-ala tekkinuks, kui maa-ala on püsivalt eksisteerinud kolm aastat ja maa-ala peale on kasvanud ka rohi (Nordrhein- Westfalen veeseadus § 7, edaspidi ka NRWWG), ja maa-ala on püsivalt hävinud, kui maa-ala on olnud püsivalt vee all kolm aastat. NRWWG § 6 (reguleerib üleujutusi) lg 2 näeb ette, et olukorras, kus vesi iseseisvat kinnistut ei moodusta ning isiku kinnistu ujutatakse loodusliku tegevuse tulemusena üle, lähtutakse tavapärasest veepiiri kindlaks määramise korrast (NRWWG § 5 lg 1).8 Sarnaselt on mõistlik ka Eestis näha ette selgem kord olukorras, kus maa- ala on jäänud püsivalt vee alla, ja rakendada sarnast põhimõtet, lugeda selline kinnisasi hävinuks ning kustutada selle andmed riiklikest registritest. Saksamaa näitena ei saa sellise korra puhul tekkida vaidlust, kas kinnisasi eksisteerib või mitte. Eeltoodud olukorraga, kus loodus on kinnisasja või selle osa üle ujutanud ehk hävitanud, seondub küsimus, kas isikule peaks olema antud õigus oma kinnisomandi objekti ehk maatükki taastada. Saksamaal on kaldakinnisasja omanikul teatud tingimuste esinemisel (nt põhjendatud huvi korral) õigus taastada kaldakinnisasi endises ulatuses või nõuda selleks koostöö tegemist naaberkinnisasjade omanikelt. Seega tuleks ka Eestis kaaluda, kas sarnast reeglit on tarvis kehtestada. Samas tuleb tõdeda, et kui on veel säilinud maaüksus, mis piirneb avaliku veekoguga või ka mõne muu veekoguga, siis on Eesti õiguses olemas vette ehitamise kord, mis võimaldab muutunud omandi ulatust nt pinnase täitmise, maa juurde tekitamisega või mõnel muul viisil ka justkui taastada. Sellisel juhul hinnatakse ehitamise lubatavust alati ka looduskaitsest (vee erikasutusloa andmise ja ehituskeeluvööndi vähendamise üle otsustab Keskkonnaamet) ja ruumist (ehitamise loa annab kohalik omavalitsus) lähtuvalt. 9. Regulatiivsete võimaluste kirjeldus I. Maastikuobjektidega seotud piiriandmete sidumine ETAK andmetega. Õigusliku aluse loomine, et katastripidajal on olemasolevaid piiriandmeid võimalik ETAK andmete alusel automaatselt parandada ja muuta maakorraldustoiminguid tegemata. Sealhulgas reeglistiku kehtestamine, mis tagab õigusselguse menetluses ja pädevustes. Probleemide lahendamiseks on vaja täiendada maakatastriseadust ja katastriüksuse moodustamise korda.  Kehtestatakse alus, mis võimaldab enamikel juhtudel andmeid automaatselt uuendada.  Tuleb selgelt õiguslikult eristada katastriüksused, mille piiriandmestik on seotud maastikuobjektiga. Tuleb muuta seniste märgete sisu või luua uus märge, nt „Piir seotud maastikuobjektiga“. Sedasi oleks edasi antud informatsioon, et tegemist on andmestikuga, mis võib muutuda nii looduse muudatuse tõttu kui ka parema kaardistuse tõttu. 8 Advokaadibüroo NOVE õigusanalüüs „Kaldakinnisasja õigusliku regulatsiooni analüüs“. Arvutivõrgus kättesaadav: https://geoportaal.maaamet.ee/docs/kataster/Kaldakinnisasja_oigusliku_regulatsiooni_analuus_NOVE.pdf. 10  Andmebaase reguleerivate õigusaktide muutmisvajadus selgub pärast äriprotsesside kaardistust ja ärianalüüsi valmimist 2021. aasta alguseks. Lisaks saab täpsemalt välja tuua spetsiifilisemad probleemid ja nendega seotud regulatiivsed kitsaskohad ja vajadused järgmiselt:  Katastriandmete parandamist, kui need on muutunud valeks, saab teha kas maakorralduse kaudu (enamjaolt mõõdistamise teel) või katastripidaja menetluses MaaKatS § 193 lg-s 2 toodud juhtudel.  Dünaamilise piiri ehk n-ö maastikuobjektiga seotud piiri puhul on piiri määramise reeglistik lünklik. Tuleb täpsustada reegleid, kuidas viia piir senisest viimati registreeritud kaldale määratud piiripunktist uuele tekkinud kaldajoonele. Enamikel kaldakinnisasjadel on piiriprotokollides kirjeldatud piiri joone ja kaldajoone lõikumiskohta maastikule paigaldatud piiritähiste vahelise sirgjoone pikendusena, mistõttu võiks viimasest külgnevate katastriüksuse ühisest piiripunktist uuele kaldajoonele piiri määramisel lähtuda eelkõige piiri pikendamise reeglist. Siiski ei sobi selline lahendus aga sugugi kõigil juhtudel. Kindlasti sobiks see lahendus hästi piirkonnas, kus kõrvuti asetsevate naaberüksususte piirisuund on paralleelne. Teistel juhtudel hakkavad pikendamise korral piirid lõikuma. Mõnel maaüksusel, millel oli muidu kokkupuude kaldajoonega, võib seos selliselt kaduda sootuks. Vaid pikendamise reeglist lähtudes võib maastikule tekkida siile ja kiile9, mis vaid sellise reegli rakendamisel ei oleks ühegi kaldakinnisasja koosseisus.  Tuleb luua menetlusreeglistik, kuidas ja millega piiri määramisel uuele kaldajoonele peab piiri määraja arvestama. Vaid üldine reegel piiri pikendamise kohta alati ei sobi ning tuleks järgida ka maakorraldusnõudeid, anda maaomanikele võimalus kokku leppida ja õigus lahendada poolte erimeelsused haldusotsusega. Võimalusi reeglite loomisel on erinevaid: piiri pikendamine, piir määramine risti kaldajoonega, arvestada tekkinud kaldajoone pikkuse suhet eelmisesse kalajoone pikkusesse, jagada kaldajoon proportsionaalselt jne. Nt kui laid ja maismaa on tänaseks kokku kasvanud, siis saaks arvestada ka võrdset vahekaugust registreeritud andmete vahel, aga samas ka maakorraldusnõudeid, sest maismaapiir peaks kulgema pigem selgelt ehk sirgjooneliselt. Igal juhul peab regulatsioon andma vaidluste korral õiguse katastripidajal otsustada piiri kulgemine kaalutlusotsuse alusel. Selline menetlus oleks sarnane piiri kindlakstegemise maakorraldustoimingu käigus toimuva katastripidaja õigusega otsustada vaidluste korral piiri asukoht. Katastripidajal peab olema õigus otsustada ka väljaspool maakorraldustoiminguid, nt katastriüksuste piiriandmete parandamise menetluses, kuidas külgnevate üksuste vahel piiripunkt kaldale määratakse.  Alternatiivselt võib kaaluda katastriandmete parandamiseks uue maakorraldustoimingu loomist või olemasoleva piiride kindlakstegemise korra täiendamist. Seejuures ei oleks sellised alternatiivsed lahendused VTK koostajate hinnangul optimaalsed. Ebaõigeks muutunud registriandmete korrastamine katastripidaja poolt on oma sisult andmete tegelikkusega kooskõlla viimise menetlus, mitte maakorraldustoiming. Eesmärgi täidab piiri määramiseks lisareeglite kehtestamine ja katastripidajale selgema parandusmenetluse reeglistiku loomine.  Olukorras, kus avaliku veekogu veetaseme tõusu mõjul on varem moodustunud ühe katastriüksuse asemel tekkinud mitu eraldiseisvat maatükki, on ülemäära kulukas nõuda andmete parandamist maaomanikult maakorraldusliku katastriüksuse jagamise teel. Selle asemel peab olema katastripidajal õigus oma andmete parandamise menetluse käigus moodustada maakorraldust tegemata ETAK kaldajoone alusel uued maatükid. Sisult on see sarnane maakorraldusliku jagamisega, mis tähendab, et tekkivatele tükkidele peab KOV 9 Vt hüperlingi all olevas näites tekib kiil Uuekopli pikendatava piiri ja Sihi katastriüksuse vahel. 11  määrama ka sihtotstarbe ja aadressi. Ehk ka selle lahendus on selgete menetlusreeglite kehtestamine eelkõige maakatastriseadusesse ja katastriüksuse moodustamise korda.  Katastripidajale on antud õigus andmeid parandada mõõdistust tegemata. Puudub aga selge menetluskäik, kuidas seda teha. Vaja on täiendada katastriüksuse muutmise korda katastripidajapoolse andmete parandamise menetluse reeglistikuga. Oluline on tagada, et maaomanikud oleksid menetlusest teadlikud, et nad saavad oma vara kasutamise ja käsutamise korral lähtuda informatsioonist, et andmestik on muutumises.  Ehitistega seonduvalt on täna katastris reegel olemas: kaldaga püsivalt ühendatud ehitise rajamise korral on kohustus see üle mõõta ja katastrisse kanda.  Kui luuakse õiguslik alus katastri ja ETAK andmete sidumiseks, siis on mõeldav MaaKatS § 171 kehtetuks tunnistamine. Tuleb luua reeglistik, et kaldaga püsivalt ühendatud (kinnisasja ulatust muutvate) ehitiste andmeid uuendatakse ETAK andmete alusel. Kuivõrd üldreegel ETAKis on, et mere, Võrtsjärve ja Peipsi järve kallas kaardistatakse kaheksa aasta tagant, siis vette ehitamise korral toimub juba praegu kehtiva õiguse kohaselt kaardistus ETAKis ühe kuu jooksul teostusjoonise esitamisest. II. Õiguse täiendamine kinnisomandi lõppemise aluse ja katastriüksuse lõpetamiseks vajaliku reegliga ka selle üksuse kustutamiseks kinnistusraamatust. Probleem 1.2. Faktiliselt on loodus muutunud, avaliku veekoguga seotud katastriüksuste piiriandmed on muutunud ebaõigeks. AÕS § 133 kohasel ulatub kinnisomand veekogu kaldajooneni. Nt: https://xgis.maaamet.ee/xgis2/page/link/hWa4razC, kus endised laiud on küll täna katastriüksused, samas ei ole ETAK sellistele maatükkide ümber enam kaldajoont kaardistanud, sest vesi on laiu üle ujutanud või vesi on üle ujutanud osa kinnisasjast. Regulatiivsed kitsaskohad ja vajadused:  Olukorras, kus omandi piirid muutuvad AÕS § 131 lg 1 või AÕS § 133 lg 1 alusel loodusliku tegevuse tulemusena väiksemaks või lausa nulliks, saab omand PS § 32 mõistes olla kaitstud vaid selles ulatuses, milles see on olemas konkreetsel ajahetkel. Kehtiv seadus (v.a KRS § 72 lg 1 p 4) ei näe hetkel ette kinnisomandi lõppemise alust olukorraks, kus omand ära kaob. Seega, hoolimata sellest, et kinnisasja kui maatükki enam ei eksisteeri, jääb kinnisasja omandiõigus alles. Soovime kehtestada kindlad reeglid, et kirjeldatud juhul saaks lugeda kinnisomandi lõppenuks. Asjaõigusseadust tuleb täiendada kinnisomandi lõppemise sättega. Enne 1. juulit 2003 sätestas AÕS § 125, et kinnisomand lõpeb mh kinnisasja täieliku hävimisega. 1996. aasta asjaõigusseaduse kommenteeritud väljaandes on toodud näitena justnimelt mere tõusmine. Samas on see säte 2003. aastal tunnistatud kehtetuks, märkides seda tehes seletuskirjas, et „Paragrahv 125 tunnistatakse kehtetuks, kui sisuliselt ebaõige ja eksitav.“. Samuti on oluline kehtestada reeglid, kuidas toimetada kinnisomandi lõppemisel sellega seotud piiratud asjaõigustega.  Kui õiguslik selgus omandi lõppemise puhuks on kehtestatud, peab tagama ka selguse, kuidas tekkivat alust ja KRS § 72 lg 1 p-s 4 toodut rakendada saab. Ehk millise menetluse tulemusel on võimalik kinnistusraamatu registriosa ka tegelikult sulgeda. Kinnistusraamatu I jaos näidatavad andmed, mis on katastriandmed, sh kinnistu pindala, annab kinnistusraamatule automaatse andmevahetuse või avalduse alusel katastripidaja. KRS § 13 lg 4 kohaselt tuleb juhul, kui katastriüksuse piirid muutuvad looduses, esitada maakatastri andmete muutmiseks kinnistusraamatus kinnistamisavaldus. Kuivõrd tegemist on katastriandmetega, tuleks üle vaadata ka kinnistusraamatu ja katastri andmevahetuse õiguslik pool. Ei ole otstarbekas, et loodusobjektidega seotud andmete muutmine andmete põhiandmekogust andmeid küsivas andmebaasis toimub vaid avalduste esitamise ja omanike 12  ning puudutatud isikute tahteavalduste alusel. Kui faktiliselt on looduses olukord looduse mõjul muutunud ja asja õiguslik ulatus on ka asjaõigusnormidega kehtestatud, peab olema võimalik andmete kasutamine mõistlikul viisil, ilma keerukate menetlusreegliteta. Kui katastris on piiri looduslik muudatus kaasa toonud maatüki ruumiandmete muutuse ja selle tulemusel katastriüksust faktiliselt enam ei eksisteeri, on mõistlik selline katastriüksuse andmestik kustutada. Tuleb reguleerida, kuidas sellisel juhul katastriüksus kinnistusraamatust kustutada. Kui see katastriüksus asub eraldi registriosas, peab olema võimalik kinnistusraamatul sulgeda selline registriosa ka juhul, kui endise maatüki omanik ja teised kinnistusraamatu seaduse § 341 nimetatud puudutatud isikud sellega ei nõustu.  Advokaadibüroo Nove analüüsis on tehtud ettepanek kaaluda, kas on mõistlik kehtestada selline reegel, mis lubaks isikul omandi taastada. Kui kinnisasi on hakanud looduslikult avaliku veekogu tõusu tõttu kaduma, on kinnisasja omanikul õigel ajal võimalik kallast täita või muud moodi kinnisomandi piire vette ehitamise teel (nt kaldakindlustus vmt) muuta. Vette ehitamine on Eesti õiguses reguleeritud, mistõttu on omanikel ka kehtivas õigusruumis võimalus omand säilitada. Kui aga omanik on lasknud looduse jõul maatükil hävida, siis taastamise õiguse tekitamine võib olla küll võimalus omanikku n-ö soodsas positsioonis hoida, aga sellise lahenduse vajalikkus vajab ruumianalüüsi. Selle jaoks selgitatakse välja, kas ja kui palju on vahepeal üle ujutatud maatükke samasse asukohta taas tekkinud. Kuivõrd selliste loodusjõudude vallandatud muudatused on eelkõige seotud merega, mitte teiste avalike veekogudega, ja mere kaldajoon kaardistatakse kehtiva õiguse kohaselt iga kaheksa aasta tagant, saab kaaluda reegli kehtestamist, et kustutatud katastriüksuse omanik peab omandi tunnustama, kui samasse asukohta tekib maa tagasi järgmiseks kaardistusperioodiks. VTK koostajad sellise nõude loomist ei toeta, kuna maaomanikul on soovi korral oma omandit teatud lubade olemasolul ka säilitada ning omandi taastamisel ei pruugi see maatükk jääda ka püsivalt alles. Lõplik seisukoht kujundatakse eelnõu koostamise faasis, pärast huvigruppide arvamuse ja ruumianalüüsi tulemuste saamist. III. Katastripidamise reeglite täpsustamine. Katastrisse võimaldatakse kanda ka avalikud hüved, nagu avalikud veekogud Selleks, et katastripidaja saaks täita MaaKatS § 3 lg-s 3 sätestatud ülesannet pidada katastrit ühtse ühetasandilise infotehnoloogilise andmebaasina ja kaartidena kogu Eesti territooriumi kohta ning et katastri ja ETAK andmete sidumine oleks efektiivne, tuleb tagada, et katastris kajastuksid ka avalikud veekogud. Katastri eesmärk peab olema visualiseerida ruumiliselt kogu Eesti territooriumit, sh ka seda osa, mis ei ole tsiviilkäibes. Oluline on, et register annaks edasi ruumiinfot kasutusalade kohta kogu Eesti territooriumi ulatuses. Maa-amet ja KeMIT on tellinud ärianalüüsi eraõiguslike kinnisasja kitsenduste visualiseerimiseks katastris ja järgmise sammuna tuleks lahendada erinevate ruumiandmete olemasolu territooriumi kohta, mida nimetatakse avalikeks hüvedeks ehk informatsioon avalike veekogude kohta.  Maakatastriseaduses tuleb täpsustada katastripidamise eesmärki.  Täiendada tuleb katastriüksuse mõistet, et katastriüksusena saaks katastrisse kanda ka avalikud veekogud. Lisaks tuleb katastrisse kanda ka teatud ehitised. Eelnev võimaldab liikuda 3D-katastri suunas. Nt reaalne vajadus on tekkinud maanteedel olevate sildadega üle avaliku veekogu (nt Emajõe), kus täna on kantud maatüki koosseisus katastrisse ka tükike avalikku veekogu. Tegemist ei ole aga kaldaga püsivalt ühendatud rajatisega, mis on veekogu põhja osa. Kehtiva õiguse kohaselt peaks sild olema rajatud hoonestusloa alusel, kui silla postid toetuvad avaliku veekogu põhjale. Seega, et ruumiliselt näidata eri õigusi, s.o omandiõigus, kasutusõigus, kitsendused, on see teema vaja õiguslikult reguleerida. 13  Lisaks on vaja kehtestada katastriüksuse andmekoosseisu erisused avalike veekogude registreerimiseks. Avalikul veekogul ei saa olla kinnistusraamatu registriosa numbrit, omanikku, samuti ei ole tarvidust määrata aadressi ega sihtotstarvet.  Kui kogu Eesti territoorium on katastris registreeritud, on vaja ka reeglit, kes ja kuidas on avalikust hüvest tekkiva uue maatüki omanik ning kuidas ja kas automaatselt moodustub riigile kuuluv maatükk. Kui aastal 2025 tõuseb Eesti territoriaalmere piires maapind ja moodustub uus laid või saar, on tegemist uue maaga ja maareformi läbi viia ei tule. Tuleb kaaluda kindla riigivara valitseja määramist seaduse alusel. Kuivõrd sellised laiud omavad eelkõige looduskaitselist vm keskkondlikku funktsiooni ja Keskkonnaministeeriumil on pikaajaline riigi maareservi ja looduskaitsealuste maade haldamise kogemus, võiks selline maa olla automaatselt selle valdkonnaga tegeleva ministeeriumi valitsemisel. Selleks tuleb täiendada riigivaraseadust vastava rakendussättega. Tuleb kaaluda asjaõigusseaduse täiendamist normiga, mille kohaselt saab looduse jõul tekkinud uuele maatükile kui kinnisasjale tekkida kinnisasja omand seaduse alusel. 10. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega määratud raamid Kuivõrd maatüki piiriandmed on seotud kinnisasja omandi ulatusega, on seotud põhiseaduslik õigusraam määratletud PS §-s 32, mille lg 1 järgi on igaühe omand puutumatu ja võrdselt kaitstud. Omandit võib omaniku nõusolekuta võõrandada ainult seaduses sätestatud juhtudel ja korras üldistes huvides õiglase ja kohese hüvituse eest. PS § 32 alusel on riigil kohustus kehtestada kord, mis võimaldab omandi olemasolu, ning reeglid, mis tagavad omandi puutumatuse ja kaitse ning mille järgi on võimalik omandipõhiõiguse riive korral teatud juhtudel ründaja õiguslikult vastutusele võtta. PS § 32 on üldine varalisi õigusi kaitsev säte, mis hõlmab isiku olemasolevat vara ning kehaliste esemete kõrval ka rahaliselt hinnatavaid õigusi ja kohustusi.10 Omandipõhiõiguse funktsiooniks on tagada põhiõiguse kandjale kindlus omandiõiguse ja omandiga sarnanevate varaliste õiguste valdkonnas ning võimaldada tal selle kaudu kujundada oma elu ise omal vastutusel.11 Omandiõiguse kaitse alusnormistik on sätestatud ka EL põhiõiguste harta artiklis 17. Luues reegleid, mille alusel hoida kinnisomandi ulatust puudutavat andmestikku ajakohasena, tuleb lähtuda eelkõige omandiõiguse riive vältimisest. Eesti õiguses on (aluspõhimõttena) veekogudega seotud piiride kohta reeglid olemas ja andmete ajakohasuse tagamine on pigem vormiline andmete kooskõlla viimine faktilise olukorraga, mistõttu sellega põhiseadusega kaitstavat omandiõiguse riivet ei kaasne. Samas tuleb olla ettevaatlik, sest kinnisomandi kohta peetav andmestik ja sellega kirjeldatud omandi ulatus on seotud nii eraõiguslike tehingute kui ka avalik-õiguslike õiguste ja kohustustega (maksud, load), mistõttu on tegemist maaüksuste omanikele äärmiselt olulise andmestikuga. Ruumiandmete kasutatavust Euroopa tasandil reguleerib Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2007/2/EÜ, 14. märts 2007 (INSPIRE direktiiv). Direktiivi loomisel on lähtutud põhimõttest, et tuleb soosida avaliku võimu kogutud ristkasutatavate ruumiandmete vahetust, jagamist, kättesaadavust ja kasutamist ning avaliku võimu kandja eri tasandite ja eri sektorite ruumiandmete teenuseid. Samuti on arvestatud, et liikmesriikides asuvad ruumiandmete infrastruktuurid tuleks kavandada nii, et oleks tagatud ruumiandmete talletamine, kättesaadavus ja säilitamine kõige sobivamal tasemel; et oleks võimalik ühitatult kombineerida kogu 10 Advokaadibüroo NOVE õigusanalüüs „Kaldakinnisasja õigusliku regulatsiooni analüüs“. Arvutivõrgus kättesaadav: https://geoportaal.maaamet.ee/docs/kataster/Kaldakinnisasja_oigusliku_regulatsiooni_analuus_NOVE.pdf. 11 Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, § 32, p 1. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.pohiseadus.ee. 14 ühenduse eri allikatest pärit ruumiandmeid ja jagada neid andmeid mitme kasutaja ja rakenduse vahel; et ühel avaliku võimu kandja tasandil kogutud ruumiandmeid oleks võimalik jagada teiste avaliku võimu kandjatega; et ruumiandmete kättesaadavuse tingimused ei piiraks põhjendamatult nende laialdast kasutamist; et oleks kerge leida olemasolevaid ruumiandmeid, hinnata nende sobivust konkreetseks otstarbeks ja teada saada nende kasutamise suhtes kohaldatavaid tingimusi. Kokkuvõtlikult toetab Euroopa Liidu õigusraamistik ruumiandmete jagamist ja ristkasutust. Eesmärk andmekogude ruumiandmestik maastikuobjektidest piiri puhul ühildada on kooskõlas Euroopa Liidu õiguspõhimõtetega. V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus. 11. Kavandatavad muudatused ja nende mõjud VTKs käsitletud probleemistiku lahendamisel saavutatav eesmärk on võimalikult kvaliteetsete ja täpsete maastikuobjektidega seotud piiriandmete olemasolu katastris. Selleks on vaja luua seaduslik alus ja lahendada seni õiguses olevad lüngad piiriandmete parandamiseks ja muutmiseks registris täpsustava korra loomisega. VTKs välja toodud võimalikud regulatiivsed muudatused mõjutavad eeskätt kaht valdkonda: majandust ning riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldust. Mõju tuleb hinnata kahe sihtrühma lõikes, kelleks on maaomanikud ja avalik sektor. Muudatusega kehtestatakse kord, misläbi muutub õigussüsteem selgemaks ja arusaadavamaks ning millega ei kaasne sihtrühmale märkimisväärset mõju, s.o ühiskonna tasandil olulist mõju HÕNTE mõistes ei kaasne. 11.1. Kavandatav muudatus I Maastikuobjektidega seotud piiriandmete sidumine ETAK andmetega. Õigusliku aluse loomine, et olemasolevaid piiriandmeid saab katastripidaja parandada ja muuta ETAK andmete alusel maakorraldustoiminguid tegemata. Sealhulgas menetluses ja pädevustes õigusselgust tagava reeglistiku kehtestamine.  Mõju valdkond: majanduslik mõju võib seisneda nii mõjus ettevõtluskeskkonnale kui ka infoühiskonna arengule o Majanduslik mõju maaomanikele. Katastriüksusi, mille piiriandmed on seotud loodusobjekti piiriandmetega, on 220 000. Seega andmete sidumine mõjutab kõigi nende üksuste omanikke. Kuivõrd muudatus toob kaasa andmete täpsustumise, siis peaks üldine mõju olema positiivne, sest riik suudab tagada omandi ulatuse võimalikult täpset ja ajakohastatud ruumiandmestikku. Arvestades inimeste väärmõistmist maatükkide pindala kohta, võib muudatusega siiski esialgu kaasneda negatiivne hoiak, sest andmete automaatse muutmise võimalus võib tuua kaasa pindala sagedasema muutuse registrites. Samas on oluline juhtida tähelepanu sellele, et ka praegu kehtiv õiguslik raamistik toetab pindala muutmise võimalust. Maaomanikud ise on omistanud pindalale suuremat õiguslikku jõudu kui kinnisasja teistele omadustele. Seetõttu võib muudatusel olla maaomanikele emotsionaalne mõju. See võib olla negatiivse loomuga eelkõige juhul, kui maaomanik on omal ajal lasknud maatüki mõõdistada, sest siis arvavad maaomanikud tihti ekslikult, et kord mõõdistatud koordinaat on ideaalselt täpne. Tegelikkuses tehnika ja kaardistusmeetodid uuenevad, mistõttu muutuvad andmed täpsemaks. Maaomanikud peavad mõistma, et andmed muutuvad eeskätt registris, mitte looduses. Ka juhul, kui piir on looduses muutunud, saab isiku teadmine olla ikka piirist kaldani, olenemata sellest, kus kallas sel hetkel on. 15  Registripidaja ei muuda piiri kulgemist maastikul, vaid näitab katastrikaardil võimalikult täpset tegelikku olukorda. Ebasoovitava mõjuna võib kaasneda isikute usaldamatus andmete püsivuse vastu, kuid selle mõju vältimiseks on eelnõu loomisel vaja teha laialdast selgitustööd. Registreeritud pindala muudatus mõjutab teatud seadusest tulenevaid kohustusi ja õigusi (nt ehitusõiguse lubamine, maksu suurus vmt). Lisaks on maatüki pindala järgi hinnatav maa kui tehingu eseme väärtus. Registreeritud pindala muutus võib kaasa tuua ka tehinguliste hindade muutust. Seega mõju maaomanikule võib kaasneda. Mõju maaomanikule ei saa pidada oluliseks, pigem keskmiseks. o Majandusliik mõju avalikule sektorile. Avalik sektor saab täpsemaid andmeid omades langetada loodusliku olukorraga kooskõlas olevaid otsustusi. Seega otsustuste alusandmestiku ajakohasus avalikus sektoris tagab parema avaliku halduse toimimise ka majandusvaldkonnas.  Mõju valdkond: mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele o Muudatuste kehtestamisel tuleb registripidajal (Maa-ametil ja KeMITil) arendada olemasolevaid infosüsteeme. Arenduskulu on ühekordne ja selle hinnanguline maht selgitatakse välja ärianalüüsi lõppedes ja on selge eelnõu koostamise ajaks. Tuleb arvestada, et juba praegu on arendustunni keskmine hind 60 eurot. 11.2. Kavandatavad muudatused II Õiguse täiendamine kinnisomandi lõppemise aluse ja katastriüksuse lõpetamise korraga ka selle üksuse kustutamiseks kinnistusraamatust.  Mõju valdkond: majanduslik mõju o Majanduslik mõju maaomanikele ja nende omandis olevate kinnisasjade piiratud asjaõigustele. Sihtrühm on väike. Praegu on täielikult püsivalt üle ujutatud kinnisasju ehk katastriüksuseid, milles maismaad enam ei ole, kokku 51. Nende omanikeks on 23 isikut, sh riik. 29 hävinud maatükki kuulub riigile. Ülejäänud 22 hävinenud maatükist kuulub 5 juriidilisele ja 17 füüsilisele isikule. Muudatused on seotud mereäärsete maatükkidega ehk VeeS §-s 23 sätestatud avalike veekogudega seotud maadega. Maatükke, mille piir on kirjeldatud avaliku veekogu kaldajooneni, on katastris kokku ca 14 000. Seega 51 hävinenud maatükki on väga väike hulk ehk mõju sihtrühmale, keda kinnisomandi lõppemise korra täiendamine puudutaks, on väike. Arvestades, et faktiliselt seda maad olemas ei ole, annaks asjakohase korra olemasolu õiguse registreid ajakohastada, kuid isiku reaalset kaitstavat omandiõiguse eset kuidagi riivata ei saa.  Mõju valdkond: mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele o Muudatustega ei kaasne mõju avaliku sektori korraldusele. 11.3. Kavandatavad muudatused III Katastripidamise reeglite täpsustamine. Katastrisse võimaldatakse kanda ka avalikud hüved nagu avalikud veekogud.  Mõju valdkond: majanduslik mõju maaomanikele o Muudatustega ei kaasne mõju maaomanikele.  Mõju valdkond: mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele o Muudatustega kaasneb mõju Maa-ameti töövaldkonnas. Kehtestatakse selgemad eesmärgid. Muudatused aitavad luua paremad pädevuspiirid. Muudatusega kaasnev mõju on positiivne, kuid ei ole oluline. 12. Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele Muudatused vähendavad maaomanike maa mõõdistustöödega seotud kulu. Muudatuste tulemusel on võimalik vähendada isikute halduskoormust. Looduses muutunud piiri puhul ei 16 pea andmete registris korrastamiseks isikud algatama maakorraldust ehk piiri ülemõõdistamist (kindlaks tegemist). Võimalik on ka vette ehitamise korral tekkinud ehitis, mis muudab veekogu kaldajoont (nt kaid vms), katastris maatüki koosseisu registreerida ETAK andmestiku alusel. Maaomanike halduskoormus ei suurene – maaomanikele ei kehtestata lisakohustusi, sh teabe esitamiseks, ega -piiranguid. 13. Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad kulud ja tulud Muudatustega kaasneb ühekordne kulu seoses vajamineva arendusega, mille täpne suurus selgitatakse välja eelnõu koostamise käigus. 14. Edasine mõjude analüüs Nende muudatuste mõjusid, millega soovitakse kehtestada selgem reeglistik looduslike muudatuste tulemusel muutunud piiri kulgemise andmete ajakohastamiseks, analüüsitakse uuesti. Andmekogude sidumise ärianalüüsi I etapi käigus toimub ka vajaminevate ruumianalüüside tellimine, et hinnata reeglite kehtestamise võimalusi ja seda, milline menetlusreeglistik tekitab kõige väiksemat riski omandi andmete muutmiseks ebasoovitaval viisil. Seaduseelnõu ettevalmistamise käigus täpsustatakse võimaluse korral sihtrühmade suurusi ning muudatuste mõju ja vajalikkust. VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava 15. Valitav lahendus VTK koostamise käigus on otsustatud, et parim lahendus on kinnisomandi ulatust näitava andmestiku parandamist võimaldava korra väljatöötamine. 15.1. Töötatakse välja uus ei 15.2. Muudatused tehakse senise jah tervikseadus seaduse struktuuris 15.3 Selgitus Muudatusi ei ole sedavõrd palju, et peaks töötama välja uue seaduseelnõu. 16. Puudutatud ja muudetavad õigusaktid Asjaõigusseadus, kinnistusraamatuseadus, maakatastriseadus, katastriüksuse moodustamise kord ning muud seadused ja määrused, kui muudatused on vajalikud andmekogude andmete ühildamiseks (nt Eesti topograafia andmekogu asutamine ja andmekogu pidamise põhimäärus). 17. Edasine kaasamisplaan – keda, millal ja kuidas kaasatakse VTK saadetakse kooskõlastamiseks ministeeriumitele ning arvamuse avaldamiseks Eesti Linnade ja Valdade Liidule, samuti maaomanike huve esindavatele organisatsioonidele (Eesti Omanike Keskliit) ja õiguskantslerile. Luuakse juurde töörühm, kuhu kaasatakse Keskkonnaministeeriumi haldusala katastri ja ruumiandmete eksperdid, esindajad Justiitsministeeriumist, Eesti Omanike Keskliidust ja Eesti Linnade ja Valdade Liidust ning teised huvitatud osalised. 18. Põhjaliku mõjuanalüüsi toimumise aeg Kaldakinnisasjade andmete ajakohastamiseks sobiliku reeglistiku loomise mõjusid analüüsitakse veel kord eelnõu ettevalmistamise käigus. Katastri ja ETAK andmete sidumise analüüsi käigus kogutakse ettepanekud ja tehakse ruumiline analüüs võimalike lahenduste kohta, mille alusel on võimalik hinnata erinevate lahenduste mõju. Ärianalüüsi tulemused saadakse hiljemalt 2021. aasta alguses. 17 19. Eeldatav kontseptsiooni (HÕNTE § 1 lg 3) Kontseptsiooni ei koostata. valmimise ja kooskõlastamisele saatmise aeg (kui järgmise sammuna koostatakse eelnõu kontseptsioon) 20. Eeldatav eelnõu avaliku konsultatsiooni ja 2021 kooskõlastamise aeg 21. Õigusakti eeldatav jõustumise aeg 2022 22. Vastutavate ametnike nimed ja kontaktandmed Marili Lehtmets (675 0193, [email protected]), Mari-Liis Mikli (665 0663, [email protected]), Glen Roosaar (626 2941, [email protected]) 18  Ministeeriumid 13.10.2020 nr 1-4/20/2331-2 Kinnisasja ruumilist ulatust täpsustavat normistikku käsitleva seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamiseks esitamine Esitame kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks kinnisasja ruumilist ulatust täpsustavat normistikku käsitleva seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse. Kooskõlastuskirju ja arvamusi ootame hiljemalt 11. novembriks 2020. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Rene Kokk Minister Teadmiseks: Eesti Linnade ja Valdade Liit, Eesti Omanike Keskliit, Maa-amet, Riigimetsa Majandamise Keskus Glen Roosaar, 626 2941 [email protected] Narva maantee 7a/ Tallinn 15172/ 626 2802/ [email protected]/ www.envir.ee/ Registrikood 70001231 EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: KEM/20-1262 - Kinnisasja ruumilist ulatust täpsustavat normistikku käsitlevate muudatuste väljatöötamiskavatsus Kohustuslikud kooskõlastajad: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Haridus- ja Teadusministeerium; Justiitsministeerium; Kultuuriministeerium; Kaitseministeerium; Siseministeerium; Maaeluministeerium; Rahandusministeerium; Eesti Linnade ja Valdade Liit; Sotsiaalministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Arvamuse andjad: Kooskõlastamise tähtaeg: 11.11.2020 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/be509ab9-0839-4d11-b22a-5e8e1563fdcb Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/be509ab9-0839-4d11-b22a-5e8e1563fdcb?activity=1 Eelnõude infosüsteem (EIS) http://eelnoud.valitsus.ee/main